Nota sul rilascio del permesso di soggiorno ai minori stranieri non accompagnati,

al compimento della maggiore età,

in conformità alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato

 

Save the Children Italia

Elena Rozzi

13 giugno 2006

 

1) Introduzione

 

L’art. 32 T.U. 286/98 (come modificato dalla legge 189/2002) è stato interpretato dal Ministero dell’Interno attraverso una serie di circolari:

1.     Circolare del Ministero dell’Interno del 13.11.2000: Stabilisce che ai minori che non siano affidati ai sensi della legge 184/83, anche ove siano sottoposti a tutela, deve essere rilasciato un permesso di soggiorno per minore età e che tale permesso non può essere convertito in permesso per studio o lavoro al compimento della maggiore età ai sensi dell’art. 32 c. 1 T.U. 286/98.

2.     Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001: Stabilisce che per il rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore età ex art. 32 c.1 T.U. 286/98 è necessario il “non luogo a procedere al rimpatrio” del Comitato minori stranieri e la conversione da permesso per minore età in permesso per affidamento.

3.     Circolare del Ministero dell’Interno del 26.9.2003: Afferma che a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n.198/2003 è stata parificata la condizione dei minori affidati e di quelli sottoposti a tutela, ma afferma che la sentenza fa riferimento alla legislazione in vigore prima delle modifiche introdotte dalla legge 189/2002 ed esprime l’avviso che i permessi di soggiorno per minore età rilasciati ai minori divenuti maggiorenni antecedentemente all'entrata in vigore della legge n.189/2002 debbano essere convertiti: di conseguenza, molte Questure hanno interpretato tale circolare nel senso che i permessi di soggiorno per minore età rilasciati a minori che abbiano compiuto il diciottesimo anno successivamente all’entrata in vigore della nuova legge non debbano più essere convertiti in permessi di soggiorno per studio o lavoro ex art. 32 c.1 T.U. 286/98.

 

Risulta, inoltre, che diverse Questure richiedano, per il rilascio del permesso di soggiorno ai minori affidati o sottoposti a tutela, al compimento dei 18 anni, anche il soddisfacimento dei requisiti previsti dai c. 1-bis e ter art. 32 T.U. 286/98 (ingresso in Italia da almeno tre anni, partecipazione a un progetto di integrazione da almeno due anni ecc.), interpretandoli dunque come concorrenti anziché alternativi ai requisiti previsti dal c. 1 dello stesso articolo: sono state infatti rigettate istanze presentate da minori che soddisfacevano i requisiti stabiliti dal comma 1, in quanto affidati ai sensi della legge 184/83 o sottoposti a tutela, con la motivazione dell’insussistenza dei requisiti previsti dai c. 1-bis e 1-ter .

 

Infine, dalla risposta del Ministero del Lavoro e politiche sociali a un’interrogazione parlamentare (risposta a interrogazione n.5-04784 Labate) risulta che il Ministero dell’Interno, interpellato dal Comitato minori stranieri in merito alla possibilità di emettere ancora provvedimento di “non luogo a provvedere al rimpatrio” abbia comunicato al Comitato in data 2 febbraio 2005 che “gli unici requisiti per una permanenza in Italia del minore sono quelli stabiliti dal citato articolo 32 commi 1-bis e1-ter”, affermando quindi la non applicabilità del c. 1 dell’art 32.

 

In sintesi, numerose Questure rilasciano il permesso di soggiorno al compimento della maggiore età:

-       solo ove siano soddisfatti i requisiti previsti dai c. 1-bis e ter art. 32 T.U. 286/98, disapplicando l’art. 32 c. 1

-       oppure applicano l’art . 32 c. 1 solo ai minori affidati ai sensi della legge 184/83 e non ai minori sottoposti a tutela

-       e/o richiedono il provvedimento di “non luogo a provvedere al rimpatrio” del Comitato minori stranieri.

 

Tali interpretazioni dell’art. 32 T.U. 286/98 contrastano con la lettera della legge, posto che la legge 189/2002 ha integrato l’art. 32, ma non ne ha abrogato il primo comma, che resta quindi in vigore.

Esse contrastano inoltre con le interpretazioni sancite dalla Corte Costituzionale e dal Consiglio di Stato in diverse sentenze (oltre che da numerosi TAR[1]), che hanno chiarito che:

a)     i requisiti previsti dal c. 1 dell’art. 32, T.U. 286/98 (affidamento ai sensi della legge 184/83) e i requisiti previsti dai c. 1-bis e 1-ter dello stesso articolo (ingresso in Italia da almeno tre anni, partecipazione a un progetto di integrazione da almeno due anni ecc.) sono da interpretarsi come alternativi e non concorrenti;

b)    il permesso di soggiorno può essere rilasciato al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, c. 1 T.U. 286/98, non solo ai minori affidati con provvedimento di affidamento “amministrativo” o “giudiziario” (ai sensi dell’art. 4 legge n. 184/1983), ma anche ai minori sottoposti a tutela, ai sensi dell’art. 343 del Codice Civile.

 

 

2) I requisiti alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato

Analizziamo quindi i seguenti requisiti fondamentali, alla luce della giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato:

-       alternatività dei requisiti previsti dal c. 1 e dai c. 1-bis e ter art. 32 T.U 286/98

-       tutela e affidamento

-       provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio”

 

1) Alternatività dei requisiti previsti dal c. 1 e dai c. 1-bis e ter

L’interpretazione in base a cui i requisiti previsti dal c. 1 dell’art. 32, T.U. 286/98 (affidamento ai sensi della legge 184/83) e i requisiti previsti dai c. 1-bis e 1-ter dello stesso articolo (ingresso in Italia da almeno tre anni, partecipazione a un progetto di integrazione da almeno due anni ecc.) sono da interpretarsi come alternativi e non concorrenti è stata affermata da:

1) Sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003:

“[...] l'art. 25 della legge 30 luglio 2002, n. 189, successiva all'ordinanza di rimessione, ha integrato l'art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, prevedendo che il permesso di soggiorno possa essere rilasciato, a determinate condizioni, anche «ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione [...]» (corsivo nostro)

[...] sarebbe del tutto irragionevole una normativa che consentisse il rilascio del permesso di soggiorno in situazioni quali quella appena descritta e non, invece, in favore del minore straniero sottoposto a tutela.”

 

2) Sentenza del Consiglio di Stato n. 1681/2005:

“Contrariamente a quanto dedotto dalle appellanti, tale conclusione non è smentita dall’art. 32, comma 1 bis, del testo unico n. 286 del 1998 (come modificato dalla legge n. 189 del 2002), per il quale il permesso di soggiorno può essere rilasciato «ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un Ente pubblico o privato». Infatti, tale disposizione ha introdotto una ulteriore e distinta fattispecie in cui può essere rilasciato il permesso di soggiorno, senza incidere sui casi già ammessi dal precedente comma 1:

- il comma 1 si riferisce ai minori sottoposti ad affidamento o a tutela (all’evidente scopo di salvaguardare l’unità familiare);

- il comma 1 bis si riferisce “ai minori stranieri non accompagnati”, che versano in una diversa situazione e per i quali il legislatore ha richiesto il requisito dell’ammissione al “progetto di integrazione sociale e civile”.

Poiché i requisiti previsti dai due commi sono alternativi e non cumulativi, l’appello risulta infondato e va respinto.”

 

Infine, si ricorda che anche la nota del Comitato per i minori stranieri del 14 ottobre 2002 “Art. 25 L. 30 luglio 2002 n. 189 - Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo” interpreta la nuova normativa come parte integrativa e non modificativa della norma precedente prevista dal d.lgs. 286/98.

 

2) Tutela e affidamento

2.1) Tutela:

L’interpretazione in base a cui il permesso di soggiorno può essere rilasciato al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, c. 1 T.U. 286/98, non solo ai minori affidati ai sensi della legge n. 184/1983, ma anche ai minori sottoposti a tutela ai sensi dell’art. 343 del Codice Civile, è stata affermata da:

1) Sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003:

“la disposizione del comma 1 dell' art. 32 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, va riferita anche ai minori stranieri sottoposti a tutela, ai sensi del Titolo X del Libro primo del Codice civile” [....] “una interpretazione meramente letterale dell’art 32, comma 1, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, condurrebbe ad un sicuro conflitto con i valori personalistici che caratterizzano la nostra Costituzione ed in particolare con quanto previsto dall’art. 30, secondo comma, e dall’art. 31, secondo comma, e determinerebbe fondati dubbi di ragionevolezza”.

 

2) Sentenza del Consiglio di Stato n. 1681/2005:

“[L’art. 32, c. 1] va interpretato nel senso che il permesso va rilasciato quando il minore sia stato sottoposto non solo ad un affidamento “amministrativo” o “giudiziario” (ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della legge n. 184 del 1983), ma anche (come nella specie) alla tutela ai sensi degli artt. 343 e seguenti del Codice civile. Infatti, l’affidamento e la tutela - pur avendo presupposti diversi - sono entrambi finalizzati ad assicurare la cura del minore. Inoltre, la vigente legislazione ha assimilato l’istituto della tutela al vincolo familiare, in quanto originato da situazioni di bisogno anche più gravi di quelle che originano l’affidamento familiare, sicché – nel rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza e di ragionevolezza – la normativa che protegge il minore posto in affidamento va applicata, a maggior ragione, al minore sottoposto a tutela. Contrariamente a quanto dedotto dalle appellanti, tale conclusione non è smentita dall’art. 32, comma 1 bis, del testo unico n. 286 del 1998 (come modificato dalla legge n. 189 del 2002), per il quale il permesso di soggiorno può essere rilasciato «ai minori stranieri non accompagnati che siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un Ente pubblico o privato».”

 

2.2) Affidamento “amministrativo” e “di fatto”

L’interpretazione in base a cui il permesso di soggiorno può essere rilasciato al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, c. 1 T.U. 286/98, non solo ai minori affidati con provvedimento del Tribunale per i minorenni (affidamento “giudiziale”, art. 4 c. 2 legge 184/83), ma anche ai minori affidati con provvedimento disposto dai servizi sociali e reso esecutivo dal Giudice Tutelare (affidamento “amministrativo”, art. 4 c. 1 legge 184/83), nonché ai minori legittimamente affidati dai genitori a parenti entro il quarto grado (posto che ai sensi dell’art. 9, c. 4 della legge n. 184/83 l’affidamento “di fatto” a parenti entro il quarto grado non richiede alcun provvedimento dell’autorità giudiziaria), è stata affermata dalla Sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003:

“[la disposizione dell’art. 32, c. 1 d.lgs. 286/98] viene pacificamente interpretata [...] come relativa ad ogni tipo di affidamento previsto dalla legge 4 maggio 1983, n. 184, e cioè sia all'affidamento "amministrativo" di cui al primo comma dell'art. 4, che all'affidamento "giudiziario" di cui al secondo comma dello stesso articolo 4, sia anche all'affidamento di fatto, di cui all'art. 9 della medesima legge.”     

 

 

3) provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio”

In seguito alla comunicazione del Ministero dell’Interno al Comitato minori stranieri in data 2 febbraio 2005 relativa alla cessata applicabilità della circolare del 9.4.2001, il Comitato ha deciso che non avrebbe più emesso provvedimenti di “non luogo a procedere al rimpatrio”.

Di conseguenza, se le Questure continuano a richiedere il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” secondo la circolare del 9.4.2001, la norma di legge prevista dal primo comma dell’art. 32 non può mai essere applicata.

 

Si riporta il testo dell’Interrogazione a risposta immediata n.5-04784 Labate:Attivita del Comitato per i minori stranieri.

“Al riguardo il Comitato,nella riunione dell ’11 gennaio 2005,ha deliberato all ’unanimita`,in relazione a casi di minori stranieri non accompagnati per i quali non sussistono i presupposti di applicazione dell ’articolo 32 del decreto legislativo 286/98,ma per i quali non e`possibile il rientro nel paese di origine e sono documentati percorsi di integrazione avviati in Italia,di verificare che la Circolare del Ministero dell ’Interno del 9 aprile 2001, possa continuare ad essere applicata,consentendo al Comitato di emettere nei confronti dei predetti minori,ove ne ricorrono i presupposti indicati nella citata circolare,un provvedimento che permetta agli stessi il proseguimento della loro integrazione nel nostro Paese.Pertanto sono stati chiesti chiarimenti ed indicazioni al Ministero dell ’interno Direzione Centrale

dell ’immigrazione e della Polizia di frontiera in merito all ’applicazione della citata circolare. Successivamente,il Comitato nella riunione del 2 febbraio 2005,e`stato informato,circa l ’esito dei chiarimenti chiesti, e ha preso atto che per il Ministero dell ’Interno la citata circolare,con l ’emanazione della legge 189/02,e`da ritenersi abrogata e che gli unici requisiti per una permanenza in Italia del minore sono quelli stabiliti dal citato articolo 32 commi 1-bis e1-ter .”

 

 

3) Raccomandazioni:

In conclusione, affinché la legge venga applicata nel senso dichiarato legittimo dalla Corte Costituzionale e dal Consiglio di Stato e si ponga fine ai numerosi contenziosi in atto e in predicato, è necessario che il Ministero dell’Interno dia al più presto ai propri uffici disposizioni che chiariscano:

1)    che i requisiti previsti dal c. 1 dell’art. 32, T.U. 286/98 (affidamento ai sensi della legge 184/83) e i requisiti previsti dai c. 1-bis e 1-ter dello stesso articolo (ingresso in Italia da almeno tre anni, partecipazione a un progetto di integrazione da almeno due anni ecc.) sono da interpretarsi come alternativi e non concorrenti;

 

2)    che il permesso di soggiorno può essere rilasciato al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, c. 1 T.U. 286/98, non solo ai minori affidati con provvedimento di affidamento “amministrativo” o “giudiziario” (ai sensi dell’art. 4 legge n. 184/1983), ma anche ai minori sottoposti a tutela, ai sensi dell’art. 343 del Codice Civile, senza distinzioni tra coloro che hanno compiuto la maggiore età prima dell’entrata in vigore della legge 189/2002 e coloro che hanno compiuto il diciottesimo anno successivamente.

 

3)    se per il rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, ai sensi dell’art. 32, c. 1 è necessario o meno il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” (posto che tale requisito non è richiesto dalla legge): perché l’art 32 c. 1 possa trovare applicazione si dovrà stabilire una delle due opzioni:

-       o il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” è ritenuto necessario, e dunque è necessario rivedere la posizione secondo cui il Comitato minori stranieri non può più emettere tali provvedimenti;

-       ovvero, ove si ritenga che il Comitato minori stranieri non possa più emettere tali provvedimenti, si dovrà chiarire che il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” non è requisito necessario .

 

 

In sintesi, dunque, potrebbero ottenere un permesso di soggiorno al compimento dei 18 anni:

-       ai sensi del c. 1, art. 32 T.U. 286/98: i minori che sono affidati ex art. 2 e 4 legge 184/83 o sottoposti a tutela ai sensi dell’art. 343 Codice Civile;

-       ai sensi dei c.1-bis e ter, art. 32 T.U. 286/98: i minori che rispondono ai requisiti previsti da tali commi (ingresso da almeno tre anni, partecipazione al progetto di integrazione per almeno due anni ecc.).

 

L’effetto di un’applicazione della legge secondo le interpretazioni sopra delineate non sarebbe quello di “fare restare tutti i minori che entrano clandestinamente in Italia ”.

In primo luogo, infatti, nei casi in cui sia nel superiore interesse del minore essere ricongiunto alla propria famiglia nel paese d’origine, dovrà essere disposto ed eseguito il rimpatrio assistito, con tutte le tutele previste dalla normativa (accurate indagini familiari, ascolto del minore, considerazione della sua opinione tenendo conto della sua età e maturità ecc.) e con l’implementazione di efficaci progetti di reinserimento nel paese d’origine.

In secondo luogo, la Questura ha discrezionalità nel decidere in quali casi rilasciare il permesso di soggiorno alla maggiore età, e quindi potrà effettuare una verifica caso per caso delle condizioni di integrazione del minore al momento del compimento dei 18 anni.

Adottare come requisito fondamentale per il rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore età ai minori affidati una verifica seria del percorso di integrazione del minore (che non escluda automaticamente il minore che abbia precedenti penali, ma consideri l’intero percorso di integrazione svolto e la situazione al momento della richiesta del permesso), rappresenterebbe tra l’altro un importante incentivo per i minori a seguire i percorsi di integrazione proposti e quindi un rilevante intervento in direzione di una riduzione della devianza minorile.

 

 

 

Allegati:

 

1.     Sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003

2.     Sentenza del Consiglio di Stato n. 1681/2005

3.     Interrogazione a risposta immediata n.5-04784 Labate:Attivita del Comitato per i minori stranieri.