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LE PROCEDURE E LE BUONE PRASSI

NEI CONFRONTI DEI

MINORI STRANIERI NON ACCOMPAGNATI

Gruppo Nazionale Enti e Servizi di Pronta Accoglienza Minori

in collaborazione con Save the Children Italia

Indice

Introduzione

1) PRINCIPI FONDAMENTALI

2) PROCEDURE E BUONE PRASSI

1) Il collocamento del minore e la segnalazione alle autorità competenti

2) L’identificazione e l’accertamento dell’età e dello status di “non accompagnato”

3) La prima accoglienza e il diritto alla salute e all’istruzione

4) La tutela e l’affidamento

5) Il rilascio dei documenti di identità e del permesso di soggiorno

6) Il procedimento presso il Comitato minori stranieri e il rimpatrio assistito

7) Minori richiedenti asilo e minori vittime di tratta o sfruttamento

8) La seconda accoglienza, il progetto di integrazione, il lavoro

9) Il permesso di soggiorno e l’accompagnamento alla maggiore età

10) Divieto di espulsione e trattenimento. Accesso in frontiera

11) Monitoraggio del fenomeno

Riferimenti normativi

Introduzione

PERCHÉ QUESTO DOCUMENTO

Il documento ‘Le procedure e le buone prassi nei confronti dei minori stranieri non accompagnati’ è il frutto di un lavoro di approfondito confronto e discussione che ha accompagnato il Gruppo Nazionale Enti e Servizi di Pronta Accoglienza sin dalla sua nascita.

La genesi di quello che oggi è il Gruppo Nazionale Enti e Servizi di Pronta Accoglienza risale a più di tre anni fa, quando nel corso di uno dei primi convegni di livello nazionale sul tema dei minori stranieri non accompagnati (Modena, il 27 febbraio 2003), è nata spontaneamente l’esigenza da parte di un gruppo di rappresentanti di enti e servizi di accoglienza di varie parti d’Italia, di confrontare le proprie esperienze di pronta accoglienza di fronte a questa nuova crescente presenza, i minori stranieri non accompagnati.

L’esigenza nasceva dalla consapevolezza di una grande frammentarietà e disomogeneità degli interventi di accoglienza che i diversi territori possono offrire ai minori stranieri non accompagnati, a causa di vincoli locali o nazionali di vario genere. Frammentarietà che va a discapito del minore stesso e del suo diritto ad essere tutelato.

Da quel primo intento informale, ha preso corpo un’esperienza di confronto continuativa e ampia, rappresentativa di numerosi territori italiani, salda intorno alla centralità del principio della massima tutela del minore, e che prosegue tutt’oggi tenacemente, configurandosi come spazio di collaborazione tra gli enti locali ed i soggetti del privato sociale che vi aderiscono.

Questa esperienza nel corso degli incontri periodici del Gruppo Nazionale Enti e Servizi di Pronta Accoglienza ha portato alla luce il fatto che esistono molti nodi ‘problematici’ che incidono sulle possibilità da parte dei sistemi di accoglienza dei minori di intervenire efficacemente. Le criticità emerse all’evidenza sono legate ad elementi caratteristici del contesto locale accogliente coniugati con un sistema di norme purtroppo lacunoso, che troppo spesso lascia spazi interpretativi che vanno a discapito del rispetto dei diritti del minore stesso, e che non sempre trova una piena applicazione, portando agli stessi risvolti negativi rispetto al minore.

Per fare emergere gli elementi di problematicità, il Gruppo Nazionale nel corso del 2004 ha avviato un censimento delle procedure di pronta accoglienza dei minori adottate nelle città aderenti alla rete. Il censimento ha rivelato una casistica ampia e significativa di provvedimenti nei confronti del minore dal momento del suo reperimento sul territorio, riportanti una divergenza più o meno marcata rispetto ad una ipotetica procedura ‘ideale’ di pronta accoglienza rispettosa dei diritti del minore.

Ed è a questo punto del percorso del Gruppo Nazionale che è nata l’esigenza di tentare di definire questa ‘linea’ a cui tendere, una procedura ‘ideale’ di pronta accoglienza rispettosa dei diritti del minore, che proponesse una piena applicazione delle norme a tutela del minore. Ed è così che si è giunti alla costruzione di questo documento.

Definire una proposta di buone prassi per la pronta accoglienza del minore ha comportato per il Gruppo Nazionale un lavoro ed un impegno enorme, che ha richiesto sforzi di condivisione, concettualizzazione, definizione, ed ha instaurato un ‘regime di confronto permanente’ entro il quale i rappresentanti del gruppo sono maturati.

Grazie al contributo di Save the Children Italia, organizzazione che partecipa al Gruppo Nazionale sin dalla sua nascita e che ha ricoperto un ruolo fondamentale per la realizzazione dell’esperienza, è stato possibile tradurre le buone prassi individuate in un documento completo coerente con il nostro complesso sistema normativo e con gli standard internazionali[1].

Questo impegno ha portato ad un prodotto importante, un documento che è frutto della condivisione di una visione e di principi operativi da parte di 13 città, 13 territori diversi per contesto sociale, politico ed economico.

L’auspicio è che ne venga colto il valore da parte di chi opera quotidianamente nell’accoglienza, facendo proprie le raccomandazioni contenute, e, più ambiziosamente, che le buone prassi proposte vengano avvalorate con scelte coerenti da parte delle istituzioni che, a vario titolo, a livello nazionale incidono sulle politiche di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati.

1) PRINCIPI FONDAMENTALI

1. Superiore interesse del minore

Il superiore interesse del minore deve essere una considerazione preminente in tutte le azioni riguardanti il minore[2]. Altre considerazioni, incluse quelle relative al controllo dell’immigrazione, dovrebbero essere secondarie.

2. Non discriminazione

Ai minori stranieri non accompagnati devono essere garantiti gli stessi diritti riconosciuti a tutti i minori, senza discriminazioni fondate, tra le altre, sulla nazionalità, sull’origine etnica, sulla religione o sul sesso.[3]

A questi minori devono essere garantiti gli stessi diritti dei minori italiani.

Devono essere trattati innanzitutto come minori, e tutte le considerazioni circa il loro status di immigrati devono essere secondarie.

3. Diritto alla protezione

I minori stranieri non accompagnati hanno diritto alla protezione da violenze, abusi, negligenze, dallo sfruttamento sessuale, lavorativo e da ogni forma di sfruttamento, dalla tratta, dal coinvolgimento in conflitti armati, dalla tortura e dalla privazione della libertà[4].

Questi minori, in quanto temporaneamente o definitivamente privati del loro ambiente familiare, hanno diritto alla protezione e all’assistenza da parte dello Stato[5].

4. Diritto allo sviluppo

I minori stranieri non accompagnati hanno diritto allo sviluppo fisico, mentale, spirituale, morale e sociale, a condizioni di vita adeguate, alla salute, all’istruzione, alla formazione, al riposo e al tempo libero[6].

5. Diritto alla partecipazione

Le opinioni e i desideri dei minori stranieri non accompagnati devono essere richiesti e debitamente tenuti in considerazione, tenendo conto dell’età e del grado di maturità del minore, ogni qualvolta vengano prese delle decisioni che li riguardano. In particolare, i minori non accompagnati hanno diritto di essere ascoltati in ogni procedimento giudiziario o amministrativo che li riguarda, sia direttamente, sia tramite un rappresentante.[7]

6. Diritto all’unità familiare

E’ un diritto fondamentale di ogni minore crescere nella propria famiglia.

I minori stranieri non accompagnati hanno diritto, ove questo risponda al loro superiore interesse, ad essere ricongiunti con la propria famiglia, in Italia o nel paese d’origine.

Se non viene attuato il ricongiungimento familiare, hanno diritto di mantenere rapporti costanti con i propri familiari.[8]

7. Rispetto dell’identità culturale e mediazione linguistico-culturale

Le esigenze culturali, linguistiche e religiose dei minori stranieri non accompagnati devono essere tenute in considerazione e rispettate[9].

E’ fondamentale l’impiego di mediatori linguistico-culturali adeguatamente formati, che fungano da “ponti” tra la lingua e cultura d’origine del minore e quella del paese d’accoglienza.

8. Informazione

Ai minori non accompagnati devono essere date tutte le informazioni disponibili circa i loro diritti, i servizi di cui possono usufruire, i procedimenti che li riguardano, le opportunità e le alternative che hanno a disposizione.[10]

9. Cooperazione tra organizzazioni e approccio multidisciplinare

Le istituzioni e le organizzazioni che si occupano di minori stranieri non accompagnati (servizi sociali, enti di accoglienza, Comitato minori stranieri, Forze dell’ordine, Ministeri del Lavoro e Politiche Sociali, dell’Interno, della Giustizia, Magistratura, scuole, servizi sanitari ecc.) devono cooperare efficacemente per garantire che i diritti di questi minori vengano tutelati. E’ importante che vi sia una cooperazione sia a livello locale, sia a livello nazionale, sia tra il livello locale e quello nazionale, nonché tra le istituzioni e il privato sociale.

E’ auspicabile che tale cooperazione sia formalizzata mediante protocolli di intesa tra le istituzioni e le organizzazioni interessate.

E’ importante che venga adottato un approccio multidisciplinare e olistico.

10. Formazione del personale

Gli operatori che lavorano con i minori stranieri non accompagnati (operatori dei servizi sociali, delle comunità, delle Forze dell’Ordine, delle scuole, dei servizi sanitari; tutori, affidatari ecc.) devono ricevere una formazione adeguata sui bisogni e i diritti di questi minori, incluse le loro esigenze culturali, linguistiche e religiose e le specificità relative ai minori vittime di tratta o sfruttamento e ai minori richiedenti asilo.

11. Approccio a lungo termine e tempestività

Le decisioni riguardanti i minori non accompagnati devono tenere in considerazione il superiore interesse a lungo termine del minore e devono essere prese in modo tempestivo, tenendo conto della percezione del tempo propria del minore.

12. Definizione di minore straniero non accompagnato

Per “minore straniero non accompagnato” si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione Europea che si trova per qualsiasi causa in Italia privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano[11].

E’ auspicabile che venga chiarito se i minori che vivono con parenti entro il quarto grado che non ne siano tutori o affidatari in base a un provvedimento formale (c.d. affidati “di fatto”) siano da considerarsi o meno “minori non accompagnati”[12].

Nel presente documento sono stati considerati anche tali minori.

2) PROCEDURE E BUONE PRASSI

1) Il collocamento del minore e la segnalazione alle autorità competenti

1.1) Il collocamento in luogo sicuro

Il minore straniero in stato di abbandono deve essere collocato dalla pubblica autorità in un luogo sicuro[13].

L’accoglienza del minore in una comunità di pronta accoglienza o altra struttura idonea è competenza dell’Ente Locale[14].

Il minore in stato di abbandono, accompagnato dalle Forze dell’Ordine o da altri soggetti (operatori della scuola o dei servizi sanitari, privati cittadini, organizzazioni del privato sociale ecc.) o che si sia presentato spontaneamente ai servizi sociali dell’Ente locale, deve essere immediatamente collocato in una comunità di pronta accoglienza o in un’altra struttura idonea e non deve mai essere lasciato privo di assistenza e protezione, ad esempio con la motivazione dell’indisponibilità di posti in comunità.

Quando le Forze dell’Ordine rintracciano un minore straniero in stato di abbandono, lo affidano all’Ente Locale[15], accompagnando il minore ai servizi sociali o direttamente alla comunità di pronta accoglienza convenzionata con l’Ente Locale, a seconda delle procedure concordate a livello locale. Per facilitare tali procedure, è auspicabile che siano definiti dei protocolli d’intesa tra le Forze dell’Ordine, l’Ente locale e gli enti che gestiscono comunità di pronta accoglienza.

Nel caso in cui sussistano dubbi circa la minore età, il sedicente minorenne dovrebbe essere trattato come tale e quindi ricevere la necessaria protezione e assistenza finché non si accerti la maggiore età.

1.2) La segnalazione alle autorità competenti

L’Ente locale deve segnalare il minore straniero non accompagnato:

- alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, per i provvedimenti di competenza, se il minore è in stato di abbandono[16]

- al Giudice Tutelare, per l’apertura della tutela[17]

- al Comitato per i minori stranieri, ai fini del censimento, dell’avvio delle indagini familiari e della vigilanza sulle modalità del soggiorno (ad eccezione del caso in cui il minore abbia presentato domanda di asilo, dato che i minori non accompagnati richiedenti asilo non rientrano nella competenza del Comitato)[18]

- alla rappresentanza diplomatico-consolare del paese d’origine del minore, per informarla dei provvedimenti di tutela del minore adottati (ad eccezione dei casi in cui il minore abbia presentato domanda di asilo o sia rifugiato o comunque dalla comunicazione possano derivare pericoli di persecuzione e dei casi in cui il minore o chi esercita la potestà dichiari di non volersi avvalere dell’intervento dell’autorità diplomatico-consolare)[19].

Tali segnalazioni devono essere effettuate al più presto e indipendentemente dal fatto che il minore sia stato previamente identificato o meno, e che abbia o meno ottenuto il permesso di soggiorno.

Le comunicazioni devono essere effettuate con modalità tali da garantirne la riservatezza[20].

Gli stessi obblighi di segnalazione alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni e al Comitato per i minori stranieri sussistono in capo alle Forze dell’Ordine e agli altri pubblici ufficiali, incaricati di pubblico servizio ed esercenti un servizio di pubblica necessità.[21]

Nel caso in cui il minore si sia presentato spontaneamente alla comunità di pronta accoglienza, questa deve segnalarlo immediatamente al servizio sociale dell’Ente locale di riferimento.

La comunità in cui viene accolto il minore deve darne comunicazione alla Questura entro 48 ore[22].

La comunità deve presentare istanza al Giudice Tutelare per la nomina del tutore entro 30 giorni dall’accoglienza[23].

Ove il minore non sia già stato segnalato al Giudice Tutelare, il Comitato minori stranieri effettua la comunicazione, per la nomina del tutore[24].

Nel caso in cui il minore si allontani dalla comunità, non autorizzato, il responsabile della comunità deve segnalare l’allontanamento non autorizzato al servizio sociale di riferimento e all’autorità giudiziaria competente (Tribunale per i minorenni e/o Giudice Tutelare).

Il servizio sociale deve segnalare l’allontanamento alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, al Giudice Tutelare e al Comitato per i minori stranieri.

1.3) Primo colloquio con il minore

Al più presto, in ogni caso auspicabilmente entro 10 giorni dal momento in cui il minore è stato accolto in comunità o è comunque entrato in contatto con i servizi sociali, l’assistente sociale o l'educatore di riferimento dell’Ente Locale dovrebbe avere un colloquio con il minore, con l’ausilio di un mediatore culturale.

Nell’ambito di tale colloquio l’operatore dovrebbe raccogliere informazioni sull’identità del minore, la sua storia personale e familiare, la sua situazione in Italia e nel paese d’origine, l’eventuale presenza di parenti in Italia, i riferimenti della famiglia nel paese d’origine, la data e le modalità di arrivo in Italia, le motivazioni dell’emigrazione, le aspettative e i progetti del minore e della sua famiglia, l’eventualità che il minore sia stato vittima di tratta e/o sfruttamento, l’eventuale timore di persecuzioni nel paese d’origine.

L’operatore deve informare adeguatamente il minore sia riguardo all’opportunità del rimpatrio assistito sia rispetto alla possibilità di integrazione in Italia. Deve inoltre informarlo su tutti i procedimenti che lo riguardano: la tutela, l’affidamento, le indagini familiari e il procedimento presso il Comitato minori stranieri, la richiesta del permesso di soggiorno, l’eventuale spostamento in un’altra struttura di accoglienza ecc.

Nel caso in cui risulti che il minore è fuggito dal proprio paese per timore di subire persecuzioni, gli operatori devono informarlo sul suo diritto di chiedere asilo e sulle relative procedure (vedi punto 7.1)[25].

Ove risulti che il minore è stato vittima di sfruttamento (sessuale, lavorativo o di altro tipo), dovranno essere immediatamente adottate le necessarie misure di protezione (vedi punto 7.2).

Ove possibile, l’operatore dei servizi sociali, con l’ausilio di un mediatore culturale, dovrebbe contattare i familiari del minore, al fine di informarli sulla situazione del minore, raccogliere informazioni utili alle indagini familiari, e favorire il contatto tra il minore e i familiari.

Sulla base del colloquio con il minore ed eventualmente con i familiari, l’assistente sociale o l'educatore, anche con la collaborazione degli operatori della comunità di pronta accoglienza, redigono una relazione che inviano alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, al Giudice Tutelare e al Comitato per i minori stranieri[26].

2) L’identificazione e l’accertamento dell’età e dello status di “non accompagnato”

2.1) L’accertamento dello status di “non accompagnato” e gli interventi relativi ai minori che vivono con parenti

Lo status di “minore non accompagnato” è accertato dal Comitato per i minori stranieri, sulla base delle informazioni comunicate dalle autorità competenti (servizi sociali, Forze dell’ordine ecc.)[27].

Per quanto riguarda i minori stranieri che non sono accompagnati da alcun adulto o che sono accompagnati da adulti diversi dai genitori (inclusi parenti entro il quarto grado che non ne siano formalmente tutori e/o affidatari), l’accertamento dello status di “non accompagnato” non richiede ulteriori verifiche.

Nei casi di minori stranieri che sono accompagnati da sedicenti genitori, la cui relazione di parentela non sia provata da idonea documentazione, è necessario accertare la relazione di parentela, al fine di stabilire se si tratti o meno di minori non accompagnati.

A tal fine i genitori possono richiedere la relativa documentazione alla competente rappresentanza diplomatico-consolare (ove ciò non comporti rischi, come ad esempio nel caso di richiedenti asilo), o si può fare ricorso a valutazioni tecniche quali colloqui psico-sociali o, solo su espressa richiesta del genitore e per i soli fini dell’accertamento della relazione di parentela, metodi quali l’esame del DNA.

Nei casi in cui la relazione di parentela tra il minore e il genitore sia provata, ma il soggiorno del genitore non sia regolare, il minore non dovrebbe essere considerato come “non accompagnato”[28].

Poiché l’irregolarità del genitore può porre seri ostacoli all’effettiva garanzia dei diritti del minore (ad es. un genitore privo di permesso di soggiorno può avere timore ad entrare in contatto con le istituzioni scolastiche o sanitarie), i servizi sociali dovrebbero adottare gli interventi necessari a garantire tali diritti. Inoltre, è auspicabile che vengano applicate più ampiamente le norme che consentono il rilascio di un permesso di soggiorno al genitore per gravi motivi connessi allo sviluppo psico-fisico del figlio e per ricongiungimento familiare al minore[29].

Nel caso in cui il minore conviva con un parente entro il quarto grado che non ne sia tutore o affidatario in base a un provvedimento formale, i servizi sociali e/o l’Autorità Giudiziaria, ove necessario con la collaborazione delle Forze dell’Ordine, dovrebbero verificare:

- la relazione di parentela, che il parente deve dimostrare mediante la presentazione di documenti validi

- la regolarità del soggiorno del parente

- l’idoneità del parente a provvedere al minore: benché la legge non preveda la necessità di un controllo da parte delle istituzioni nei casi di affidamento a parenti entro il quarto grado[30], è auspicabile che i servizi sociali operino tale verifica, dato che non sono infrequenti i casi in cui il parente non provvede adeguatamente al minore (ad es. si dovrebbe verificare che il parente non sfrutti il minore, che lo mandi a scuola, che le condizioni abitative siano adeguate ecc.).

E’ auspicabile che, ove possibile e anche solo informalmente, venga verificata la volontà dei genitori di affidare il minore al parente.

I servizi sociali dovrebbero inoltre informare il parente riguardo a:

- i diritti del minore

- i diritti e i doveri del parente nei confronti del minore

- le opportunità di rimpatrio assistito o di integrazione del minore in Italia

- le condizioni e le conseguenze della nomina del parente come tutore e/o affidatario.

Ad eccezione dei casi in cui vi siano sospetti che il sedicente genitore o parente sia responsabile di comportamenti tali da rendere necessario l’allontanamento del minore (abusi, gravi negligenze, tratta ecc.), in generale questi non dovrebbe essere separato dal sedicente genitore o parente in attesa dell’accertamento della relazione di parentela, al fine di evitare al minore ulteriori traumi[31].

Nel caso invece in cui vi siano sospetti che il sedicente genitore o parente sia responsabile di comportamenti tali da rendere necessario l’allontanamento del minore e nel caso in cui, in seguito agli accertamenti, non risulti verificata la relazione di parentela, i servizi sociali segnalano il caso alla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni per i provvedimenti di competenza e adottano le necessarie misure di protezione[32].

I minori stranieri affidati con un provvedimento ai sensi della legge 184/83 o in tutela a un parente entro il quarto grado regolarmente soggiornante, di cui sia provata l’identità e il legame di parentela con l’affidatario/tutore, non dovrebbero essere considerati come minori non accompagnati.[33]

Ove il minore sia stato segnalato al Comitato prima della disposizione dell’affidamento o dell’apertura della tutela e venga in seguito affidato a un parente entro il quarto grado o il parente venga nominato tutore, il procedimento presso il Comitato dovrebbe essere archiviato e al minore dovrebbe essere rilasciato un permesso per motivi familiari.

2.2) L’accertamento dell’età

Nei casi di adolescenti privi di documenti validi che si dichiarano minorenni ma per i quali sussistano dubbi circa la minore età o che sono stati colti a compiere un reato e per i quali si debba valutare se si tratta di infraquattordicenni, o che, viceversa, si dichiarano maggiorenni ma per i quali sussistano dubbi circa la maggiore età (ad es. alcune minorenni vittime dello sfruttamento della prostituzione si dichiarano maggiorenni), si procede con l’accertamento dell’età.

L’accertamento dell’età deve avvenire con procedure che garantiscano il pieno rispetto dei diritti del minore, la sua salute e dignità[34], deve essere realizzato con modalità meno invasive possibili, e non deve mai essere eseguito in modo forzato.

Deve essere effettuato da professionisti indipendenti e adeguatamente formati.

E’ auspicabile che, come stabilito per i procedimenti penali[35], anche nei procedimenti civili l’accertamento dell’età sia disposto dall’Autorità Giudiziaria minorile.

Nella valutazione dell’età si deve tenere conto dello sviluppo fisico e psicologico e dei fattori culturali, e devono essere utilizzati parametri che tengano conto della provenienza geografica e dell’appartenenza etnica del minore.

Si deve considerare che i metodi per la valutazione dell’età non forniscono risultati esatti, ma vi è sempre un margine di errore. Al minore dovrebbe essere accordato il beneficio del dubbio[36].

Se anche dopo l’accertamento permangono dubbi sulla minore età, questa deve essere presunta ad ogni effetto, secondo il principio di presunzione della minore età sancito dal D.P.R. 448/88[37].

Ove il referto indichi un’età presunta minima e massima, si dovrebbe considerare valida l’età minima.

Nel caso in cui il minore sia in possesso di un documento valido nel quale viene specificato solo l'anno di nascita, dovrebbe essere attribuita come data di nascita il 31 dicembre dell'anno riportato nel documento[38].

Fino a quando non si accerti la maggiore età, il sedicente minorenne dovrebbe essere trattato come tale e quindi ricevere la necessaria assistenza e protezione.

2.3) L’identificazione

L'identità del minore straniero non accompagnato è accertata dalle autorità di pubblica
sicurezza, ove necessario attraverso la collaborazione delle rappresentanze diplomatico-consolari del paese di origine del minore[39]. Non deve essere richiesto l’intervento della rappresentanza diplomatico-consolare nei casi delineati al punto 1.2 (se il minore ha presentato domanda di asilo, o comunque vi siano rischi di persecuzione ecc.).

Ove vi sia motivo di dubitare dell’identità del minore, questi viene sottoposto a rilievi fotodattiloscopici e segnaletici, che saranno registrati insieme ai dati anagrafici dichiarati dal minore[40].

La registrazione dell’identità deve essere finalizzata a tutelare il superiore interesse e i diritti del minore e non deve essere utilizzata a fini di repressione dell’immigrazione clandestina. Essa è importante sia per la tutela del minore, in quanto consente di ricostruire eventuali precedenti contatti con le istituzioni e/o di identificare successivamente il minore, nel caso in cui si allontani e venga in seguito rintracciato; sia per l’Ente locale e la comunità di pronta accoglienza, in quanto consente di attribuire un’identità ai soggetti accolti e di cui l’ente è responsabile.

La fotosegnalazione e la registrazione delle impronte digitali dovrebbero essere attuate al più presto[41] (auspicabilmente entro 24/48 ore) dopo che il minore è stato accolto in comunità o è comunque entrato in contatto con i servizi sociali.

Devono essere adottate procedure che garantiscano il pieno rispetto dei diritti dei minori e tali da evitare traumi e disagi al minore. Particolari tutele dovrebbero essere adottate nel caso di minori richiedenti asilo, che spesso vivono con grande timore ogni contatto con le Forze dell’Ordine a causa dei traumi subiti nel proprio paese.

I funzionari della Questura preposti dovrebbero essere adeguatamente formati.

Il minore dovrebbe essere accompagnato in Questura dall’assistente sociale o dall’educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità, e dovrebbe essere presente un mediatore culturale.

Per facilitare le procedure di identificazione e perché siano garantite le necessarie tutele, è auspicabile che si adottino protocolli di intesa tra la Questura, l’Ente locale e gli enti che gestiscono comunità di pronta accoglienza.

3) La prima accoglienza e il diritto alla salute e all’istruzione

3.1) Standard minimi di accoglienza

I minori stranieri non accompagnati dovrebbero essere accolti in comunità di pronta accoglienza regolarmente autorizzate.

Tali comunità dovrebbero garantire:

- un ambiente accogliente e familiare in cui il minore possa sentirsi accolto e rispettato

- un adeguato supporto educativo: il minore non dovrebbe mai essere collocato in strutture quali alberghi o centri d’accoglienza per adulti senza che vi sia un adeguato supporto educativo

- la custodia del minore, anche per prevenire danni al minore o causati dal minore[42]

- condizioni di vita dignitose e adeguate a favorire lo sviluppo fisico e psichico di soggetti in età evolutiva (apertura durante le 24 ore, fornitura di cibo qualitativamente e quantitativamente adeguato, condizioni adeguate per garantire l’igiene personale, vestiario ecc.)

- l’accompagnamento del minore da parte degli operatori nei procedimenti che lo riguardano (rilascio del permesso di soggiorno, procedimento riguardante il rimpatrio ecc.) e nell’accesso ai servizi (servizi sanitari, scuola ecc.)

- il rispetto delle esigenze culturali e religiose del minore (rispetto delle abitudini alimentari, possibilità di praticare la propria religione, possibilità di parlare la propria lingua ecc.).

Gli operatori delle comunità dovrebbero essere adeguatamente formati sui bisogni e i diritti dei minori stranieri non accompagnati, inclusi i minori vittime di tratta/sfruttamento e i minori richiedenti asilo.

Nelle comunità dovrebbero inoltre essere presenti (in modo continuativo o su richiesta) mediatori culturali adeguatamente formati.

Gli spostamenti del minore da una struttura ad un’altra per motivi non connessi al superiore interesse del minore dovrebbero essere ridotti al minimo.

Nel caso in cui il minore sia stato vittima di sfruttamento (sessuale, lavorativo o di altro tipo), si dovranno adottare le misure necessarie a proteggere il minore dai suoi sfruttatori (vedi punto 7.2).

Attualmente una percentuale elevata dei minori si allontanano dalle comunità di pronta accoglienza dopo pochissimo tempo dal collocamento, soprattutto per quanto riguarda i minori vittime di tratta o sfruttamento. Per ridurre il numero di allontanamenti, sarebbe auspicabile adottare misure che favoriscano una maggiore comunicazione e la costruzione di un rapporto di fiducia con questi minori, quali un impiego significativo di mediatori culturali e di “operatori pari” nelle comunità di pronta accoglienza e nei servizi sociali, la promozione di interventi di educativa di strada e di servizi diurni “a bassa soglia di accesso” (es. centri di aggregazione caratterizzati da un’elevata informalità) rivolti a questi minori[43], la collaborazione tra gli operatori delle comunità e gli operatori delle unità di strada.

3.2) Diritto alla salute

Ai minori stranieri non accompagnati deve essere garantito il diritto alla salute e l’accesso ai servizi sanitari alle stesse condizioni previste per i minori italiani.

Nei primi giorni dell’accoglienza il minore dovrebbe essere sottoposto ad una visita medica generica e agli accertamenti sanitari necessari all’idoneità alla vita comunitaria, come elemento di tutela per il minore stesso e per la comunità di pronta accoglienza.

Fino al momento della presentazione della domanda di permesso di soggiorno, il minore riceverà una tessera STP, con cui può accedere alle cure ambulatoriali ed ospedaliere urgenti o comunque essenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio e ai programmi di medicina preventiva. Ove necessario, un più ampio accesso ai servizi sanitari può essere richiesto sulla base del principio della tutela della salute del minore, che deve essere garantita in conformità alla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza.[44]

Appena il minore ottiene la ricevuta della presentazione della domanda di permesso di soggiorno, dovrebbe essere iscritto al Servizio Sanitario Nazionale. L’iscrizione al SSN deve essere dimostrata al momento del ritiro del permesso di soggiorno. Al minore iscritto al SSN è riconosciuta piena parità di trattamento rispetto ai cittadini italiani.[45]

E’ fondamentale che siano predisposti i servizi necessari a garantire la salute fisica e psichica dei minori stranieri non accompagnati. E’ necessario tenere in considerazione le privazioni e i traumi connessi alle esperienze della migrazione, della separazione dai genitori, dello sfruttamento, della persecuzione e della xenofobia, e si deve porre particolare attenzione ai bisogni dei minori vittime di tratta/sfruttamento e dei minori richiedenti asilo. Si devono inoltre tenere in considerazione le esigenze e specificità culturali di cui sono portatori questi minori, ad esempio predisponendo servizi di etnopsichiatria ed etnopsicologia[46]. E’ necessario, infine, affrontare le sempre più frequenti problematiche connesse alla tossicodipendenza e all’alcolismo.

3.3) Progetto educativo a breve termine

Al massimo entro un mese dall’accoglienza, gli operatori dei servizi sociali dell’Ente locale e della comunità di pronta accoglienza imposteranno insieme al minore un progetto educativo individualizzato a breve termine, tenendo conto del superiore interesse del minore, dei suoi bisogni e desideri, delle opportunità a disposizione e dei vincoli presenti.

Il minore deve essere attivamente coinvolto nell’elaborazione del progetto educativo. Deve essere adeguatamente sentito, con l’ausilio di un mediatore culturale, riguardo ai suoi desideri e aspirazioni, e la sua opinione deve essere tenuta debitamente in considerazione, tenendo conto dell’età e del grado di maturità. Deve inoltre essere adeguatamente informato sulle opportunità a disposizione e sui vincoli da tenere in considerazione, e supportato nella valutazione delle alternative che ha di fronte.

Il progetto educativo individualizzato potrà includere, tra gli altri aspetti:

- istruzione

- formazione professionale

- tirocini formativi

- avviamento al lavoro

- attività di socializzazione

Il progetto educativo sarà inviato al Comitato minori stranieri e all’autorità giudiziaria competente (Giudice Tutelare e/o Tribunale per i minorenni).

3.4) Diritto all’istruzione e alla formazione professionale

I minori stranieri, anche se privi di permesso di soggiorno, hanno diritto all’istruzione e alla formazione e sono soggetti al relativo dovere, nelle forme e nei modi previsti per i minori italiani. Tale diritto riguarda la scuola di ogni ordine e grado (quindi non solo il primo ciclo di istruzione).

I minori stranieri privi di documentazione anagrafica sono iscritti con riserva; l’iscrizione con riserva non pregiudica il conseguimento, nelle scuole di ogni ordine e grado, del titolo conclusivo del corso di studi, che viene rilasciato con i dati identificativi acquisiti al momento dell’iscrizione.[47]

L'iscrizione dei minori stranieri avviene nei modi e alle condizioni previsti per i minori italiani, e può essere richiesta in qualunque periodo dell'anno scolastico[48]. L’iscrizione a scuola dovrebbe avvenire al più presto dopo l’accoglienza del minore.

I minori stranieri devono essere iscritti alla classe corrispondente all'età anagrafica, salvo che il collegio docenti deliberi l’iscrizione ad una classe diversa, tenendo conto dell'ordinamento degli studi del paese di provenienza, del livello di preparazione e del titolo di studio conseguito dall’alunno nel paese di provenienza[49].

L’obbligo scolastico, ridefinito come diritto-dovere all’istruzione e alla formazione, si realizza con la frequenza degli studi prescritti per almeno dodici anni e, comunque, fino al conseguimento di una qualifica di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età. Nell’ambito dell’obbligo di formazione per dodici anni, i giovani che hanno conseguito il titolo conclusivo del primo ciclo sono iscritti ad un istituto del sistema dei licei o del sistema di istruzione e formazione professionale, inclusa la possibilità dell’apprendistato, fino al conseguimento del diploma liceale o di un titolo o di una qualifica professionale di durata almeno triennale entro il diciottesimo anno di età[50].

Ove il minore desideri continuare a studiare dopo l’assolvimento dell’obbligo, è auspicabile che gli venga fornito un sostegno per consentirgli la continuazione degli studi.

La scuola dovrebbe promuovere specifici interventi individualizzati o per gruppi di alunni per facilitare l’apprendimento dell’italiano; corsi ed iniziative per l’apprendimento dell’italiano dovrebbero inoltre essere promossi dallo Stato, dalle Regioni e dagli Enti locali. La scuola dovrebbe inoltre promuovere iniziative finalizzate all’accoglienza dei minori stranieri, alla tutela della cultura e della lingua d’origine e alla realizzazione di attività interculturali.[51]

Il personale della scuola e della formazione professionale dovrebbe essere adeguatamente formato. Nella scuola e nella formazione professionale è essenziale la presenza di mediatori culturali.[52]

Dato che molti minori non accompagnati esprimono il desiderio di lavorare al più presto, è importante coordinare adeguatamente gli interventi relativi all’inserimento scolastico e formativo con quelli finalizzati all’inserimento lavorativo, per prevenirne l’abbandono scolastico e favorire l’effettivo esercizio del diritto all’istruzione da parte di questi minori.

4) La tutela e l’affidamento

4.1) La nomina del tutore

Al minore straniero non accompagnato dovrebbe essere sempre nominato un tutore, dato che si trova nella condizione per cui i genitori non possono esercitare pienamente la potestà a causa della stabile lontananza[53].

Tale nomina deve avvenire nel più breve tempo possibile[54], auspicabilmente non più di due mesi dopo la segnalazione al Giudice Tutelare. Il minore che ha compiuto 16 anni deve essere sentito.[55]

Nel caso in cui il minore abbia sul territorio un parente idoneo e disponibile ad assumersi i compiti propri del tutore, dovrebbe essere nominato tutore il parente[56]. Il Giudice Tutelare, anche con l’ausilio dei servizi sociali, dovrebbe verificare l’idoneità del parente ad assumere la tutela.

Ove non sia possibile nominare un parente, può essere nominato tutore un privato cittadino idoneo all’ufficio[57]. E’ auspicabile che gli Enti locali promuovano la figura del tutore volontario/civile e la formazione dei tutori[58].

I servizi sociali dovrebbero fornire ai tutori (sia ai parenti che ai tutori non legati da relazioni di parentela) adeguato supporto per aiutarli a svolgere le loro funzioni, incluso l’ausilio di mediatori culturali.

Ove non vi siano parenti o privati cittadini disponibili ad assumere la tutela del minore, viene nominato tutore l’Ente Locale[59].

Il tutore ha la cura della persona del minore e lo rappresenta in tutti gli atti civili[60] (ad es. nei procedimenti relativi al rilascio del permesso di soggiorno e al rimpatrio). Il tutore dovrebbe più ampiamente rappresentare una figura di supporto e accompagnamento per il minore in tutti i procedimenti che lo riguardano, nell’accesso ai servizi, nella valutazione delle opportunità che ha a disposizione e nella definizione dei suoi progetti.

I tutori dovrebbero essere adeguatamente formati sui bisogni e i diritti dei minori stranieri non accompagnati, incluse le loro necessità culturali e religiose e le specificità relative ai minori vittime di tratta o sfruttamento e ai minori richiedenti asilo.

Per poter esercitare adeguatamente le proprie funzioni, è fondamentale che il tutore civile o l’operatore delegato dell’Ente locale non abbia in tutela un numero eccessivo di minori.

Per la nomina del tutore non deve essere richiesto al minore alcun requisito (come ad es. il possesso di passaporto o il provvedimento del Comitato per i minori stranieri).

Il Giudice Tutelare, valutati i bisogni e le aspirazioni del minore, delibera sul luogo dove il minore deve essere accolto, sull’istruzione o sull’avviamento al lavoro.[61]

E’ auspicabile che si adottino protocolli di intesa tra l’Ente locale e il Giudice Tutelare per facilitare le procedure di nomina del tutore[62].

Fino a quando non sia nominato un tutore, il legale rappresentante della comunità in cui il minore è accolto, ovvero l’Ente locale (nel caso in cui il minore non sia collocato in una comunità, ma sia comunque assistito dall’Ente locale) esercitano i poteri tutelari sul minore assistito[63].

4.2) L’affidamento

Il minore straniero non accompagnato può essere affidato ai sensi della legge 184/83, in quanto si trova temporaneamente privo della propria famiglia[64]. E’ auspicabile che per tutti i minori non accompagnati venga disposto un provvedimento di affidamento, in quanto ciò consente di individuare con maggiore chiarezza la persona o l’ente responsabile per il minore.

L’affidamento può essere disposto dal Tribunale per i minorenni (affidamento giudiziale) oppure, nel caso in cui ci sia il consenso dei genitori o del tutore, può essere disposto dai servizi sociali e reso esecutivo dal Giudice Tutelare, sentito il minore che ha compiuto 12 anni (affidamento consensuale o amministrativo)[65].

Il consenso dei genitori all’affidamento può essere espresso con atto notarile tradotto e legalizzato.

Il minore può essere affidato a[66]:

- parenti entro il quarto grado

- una famiglia affidataria o una persona singola in grado di provvedere al mantenimento, educazione ed istruzione del minore e di assicurargli le relazioni affettive di cui ha bisogno

- una comunità familiare

- l’Ente locale.

L’affidatario deve accogliere presso di sé il minore e provvedere al suo mantenimento e alla sua educazione e istruzione, tenendo conto delle indicazioni dei genitori o del tutore, ed osservando le prescrizioni stabilite dall’autorità affidante. L’affidatario esercita i poteri connessi con la potestà parentale in relazione agli ordinari rapporti con la istituzione scolastica e con le autorità sanitarie[67]. Dovrebbe inoltre rappresentare una figura di supporto e accompagnamento per il minore in tutti i procedimenti che lo riguardano (ad es. nei procedimenti relativi al rilascio del permesso di soggiorno e al rimpatrio), nell’accesso ai servizi, nella valutazione delle opportunità che ha a disposizione e nella definizione dei suoi progetti.

Al servizio sociale locale è attribuita la responsabilità del programma di assistenza e la vigilanza durante l'affidamento, con l'obbligo di tenere costantemente informati il Giudice Tutelare o il Tribunale per i minorenni[68].

Nel caso di minori che vivono con parenti, il Tribunale per i minorenni o i servizi sociali dovrebbero verificare la possibilità che il parente sia nominato affidatario, informandolo delle condizioni e conseguenze della disposizione dell’affidamento e valutando l’idoneità del parente a svolgere tali funzioni.

Il servizio sociale dovrebbe fornire agli affidatari adeguato supporto per svolgere le funzioni loro proprie, incluso l’ausilio di mediatori culturali e, ove opportuno, l’erogazione di un contributo economico. Dato che spesso i parenti cui i minori sono affidati “di fatto” si trovano in condizioni economiche non agiate, sarebbe auspicabile che la possibilità di ricevere un contributo fosse prevista anche per i parenti, analogamente alle procedure previste per gli affidamenti etero-familiari, al fine di non separare il minore dal parente per soli motivi economici[69].

Gli affidatari devono essere adeguatamente formati sui bisogni e i diritti dei minori stranieri non accompagnati.

E’ auspicabile che gli Enti locali promuovano gli affidamenti familiari, sensibilizzando le famiglie e i cittadini italiani e stranieri (preferibilmente della stessa cultura del minore) e la formazione degli affidatari, in collaborazione con gruppi di famiglie già affidatarie[70].

Per la disposizione dell’affidamento non deve essere richiesto al minore alcun requisito (come ad es. il possesso di passaporto o il provvedimento del Comitato per i minori stranieri).

E’ auspicabile che si adottino protocolli di intesa tra l’Ente locale e il Giudice Tutelare e/o il Tribunale per i minorenni per facilitare le procedure di affidamento[71].

5) Il rilascio dei documenti di identità e del permesso di soggiorno

5.1) Il rilascio dei documenti di identità da parte della rappresentanza diplomatico-consolare

La rappresentanza diplomatico-consolare del paese d’origine del minore dovrebbe cooperare con le autorità di pubblica sicurezza e con l’Ente locale per l’identificazione dei minori stranieri non accompagnati, fatti salvi i casi delineati al punto 1.2 in cui non deve essere richiesto l’intervento della rappresentanza diplomatico-consolare (se il minore ha presentato domanda di asilo, o comunque vi siano rischi di persecuzione ecc.).

Il Consolato/Ambasciata del paese d’origine del minore dovrebbe identificare il minore e rilasciargli il passaporto ovvero, ove ciò non sia possibile (ad es. in mancanza di identificazione certa), l’attestato di nazionalità. E’ auspicabile che il rilascio dei documenti avvenga nel più breve tempo possibile e che sia garantita la trasparenza delle procedure.

Il minore dovrebbe essere accompagnato al Consolato/Ambasciata dall’assistente sociale o dall’educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità e/o dal tutore, possibilmente insieme a un mediatore culturale.

E’ auspicabile che siano stabiliti protocolli d’intesa con i Consolati, a livello nazionale (ad es. con il Ministero Affari Esteri e con l’ANCI) o a livello locale (con l’Ente Locale) al fine di facilitare le procedure di identificazione e il rilascio dei documenti ai minori non accompagnati[72].

5.2) Il rilascio del permesso di soggiorno

1) Presentazione e rilascio del permesso di soggiorno

Ai minori stranieri non accompagnati dovrebbe essere rilasciato al più presto un permesso di soggiorno, in quanto tale documento è necessario per tutelare pienamente i diritti di questi minori.

La domanda di permesso di soggiorno viene presentata dal minore, direttamente o attraverso l’esercente i poteri tutelari, ovvero il tutore (se è stato nominato) oppure il legale rappresentante della comunità o l’Ente locale (se non è stato nominato un tutore, ma il minore è collocato in una comunità o è comunque assistito dall’Ente Locale)[73]: la domanda di permesso di soggiorno può dunque essere presentata anche se il tutore non è ancora stato nominato.

La domanda di permesso di soggiorno dovrebbe essere presentata nel più breve tempo possibile dopo l’inserimento del minore in comunità o dopo che la presenza del minore è stata comunque segnalata.

Il minore che chiede il rilascio del permesso di soggiorno è sottoposto a rilievi fotodattiloscopici[74].

La Questura è tenuta a ricevere la domanda di permesso di soggiorno e a rilasciare ricevuta della domanda[75].

La Questura deve rispondere alla domanda di permesso entro 20 giorni dal ricevimento[76]. E’ auspicabile che si ponga al più presto rimedio ai significativi ritardi nel rilascio dei permessi di soggiorno che attualmente si registrano in molte città.

Il minore dovrebbe essere accompagnato in Questura dall’assistente sociale o dall’educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità e/o dal tutore, possibilmente insieme a un mediatore culturale.

E’ auspicabile che la Questura individui un ufficio e dei funzionari di riferimento cui sia attribuita la competenza a ricevere e rispondere alle istanze di rilascio del permesso di soggiorno dei minori non accompagnati[77]. Tali funzionari dovrebbero essere adeguatamente formati.

E’ auspicabile che siano adottati protocolli di intesa tra l’Ente locale, la Questura e gli enti che gestiscono comunità di accoglienza al fine di facilitare le procedure per il rilascio del permesso di soggiorno per i minori non accompagnati.

2) Tipologie di permessi di soggiorno e requisiti

La Questura rilascia un permesso di soggiorno:

a) per “integrazione minore”, ai minori che si trovino nelle condizioni di cui all'art. 32 c.1-bis e ter T.U. 286/98, previo parere del Comitato per i minori stranieri[78]

b) per “motivi familiari / affidamento” ai minori ultraquattordicenni affidati ex art. 4 legge 184/83 a cittadino straniero e con questi conviventi[79]; è auspicabile che, adottando un’interpretazione per analogia della legge, il permesso per motivi familiari / affidamento sia rilasciato anche ai minori sottoposti a tutela e conviventi con il tutore[80], ai minori affidati “di fatto” a un parente entro il quarto grado regolarmente soggiornante e conviventi con il parente (posto che la legge 184/83 non richiede la formalizzazione dell’affidamento ove si tratti di parente entro il quarto grado)[81], e ai minori comunque affidati ai sensi dell’art. 2 legge 184/83. I minori infraquattordicenni affidati ex art. 4 legge 184/83 a cittadino straniero e con questi conviventi sono iscritti sul permesso di soggiorno dell’affidatario[82].

c) per “richiesta di asilo”, nel caso in cui il minore abbia presentato domanda di asilo[83]

d) per “protezione sociale ex art. 18, c. 1 T.U. 286/98” ai minori vittime di sfruttamento, alle condizioni e secondo le procedure delineate al punto 7.2

e) per “protezione sociale ex art. 18, c. 6 T.U. 286/98” ai minori che hanno espiato una pena detentiva per reati commessi durante la minore età e che hanno dato prova di partecipare a un programma di assistenza e integrazione; è auspicabile che, adottando un’interpretazione estensiva della legge, tale permesso sia rilasciato anche qualora il minore non abbia espiato una pena detentiva ma sia stato sottoposto a misure alternative al carcere o gli sia stato riconosciuto il beneficio della messa alla prova[84]

f) per “minore età”, negli altri casi; il permesso per minore età dovrebbe essere rilasciato solo nei casi in cui non vi siano le condizioni per rilasciare un altro tipo di permesso (come ad es. per affidamento / motivi familiari ecc.)[85].

Poiché il permesso di soggiorno per minore età ha il suo unico presupposto nella minore età del richiedente (tutti i minori stranieri hanno diritto, in quanto inespellibili, a ricevere un permesso per minore età) e dato che si tratta di un documento necessario per tutelare pienamente i diritti del minore, la Questura dovrebbe richiedere, per il rilascio di tale permesso, unicamente la seguente documentazione[86]:

- il passaporto o, in mancanza, l’attestazione di nazionalità rilasciata dalla rappresentanza diplomatico-consolare del paese d’origine del minore; è auspicabile che per il rilascio del permesso per minore età si applichi per analogia la previsione stabilita per i richiedenti asilo e per il rilascio del permesso per protezione sociale in base a cui non è richiesto il passaporto[87]; in mancanza di documenti validi, è auspicabile che la Questura rilasci comunque il permesso di soggiorno per minore età, con i dati anagrafici dichiarati al momento della fotosegnalazione

- la dichiarazione di ospitalità da parte della comunità in cui il minore è accolto o dell'affidatario

- eventualmente il verbale di affidamento.

Per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari / affidamento, deve essere presentato anche il provvedimento di affidamento (o tutela).

Per il rilascio del permesso di soggiorno per integrazione minore, è auspicabile che si adotti il seguente procedimento:

- se il minore è entrato in Italia prima dei 15 anni e non ha ancora compiuto 16 anni (e può quindi potenzialmente rientrare nei requisiti previsti dall’art. 32 c.1-bis e ter T.U. 286/98), viene inserito in un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o da un ente privato che abbia rappresentanza nazionale e che sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ai sensi dell’art. 52 del D.P.R. 394/99;

- l’ente gestore del progetto richiede il parere al Comitato minori stranieri ai fini del rilascio di un permesso di soggiorno per integrazione minore;

- se il Comitato dà parere favorevole, la Questura rilascia un permesso di soggiorno per integrazione minore.

Il regolamento di attuazione non chiarisce i criteri su cui deve fondarsi il parere del Comitato minori stranieri, né i tempi per l’emissione di tale parere. Tuttavia, posto che il permesso per integrazione minore evidentemente deve essere rilasciato durante la minore età e non al compimento dei 18 anni, sembra da escludersi che il Comitato debba emettere tale parere al termine del progetto di integrazione. E’ quindi presumibile che il parere debba essere emesso all’inizio del progetto e riguardare esclusivamente a) i requisiti di età previsti dall’art. 32 c.1-bis e ter; b) i requisiti dell’ente gestore del progetto di integrazione sociale e civile proposto; c) la validità del progetto di integrazione sociale e civile proposto.

E’ auspicabile che, per dimostrare l’ingresso del minore in Italia prima del compimento dei 15 anni, sia considerata valida la documentazione rilasciata da enti pubblici o da enti privati legalmente riconosciuti (come istituti scolastici, sanitari ecc.) che dimostri in modo sufficientemente attendibile la presenza in Italia a una certa data: ad esempio il visto di ingresso sul passaporto, la ricevuta rilasciata dalla Questura, il verbale di affidamento da parte delle Forze dell’ordine, il provvedimento di apertura della tutela o di affidamento disposto dalla Magistratura, la dichiarazione dei servizi sociali che il minore è stato preso in carico a una certa data, l’iscrizione in istituti scolastici o di formazione, documentazione relativa a prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale ecc.

E’ necessario che si definiscano con chiarezza gli standard cui devono rispondere i progetti di integrazione sociale e civile, a livello nazionale, mediante Linee Guida predisposte dal Comitato per i minori stranieri in collaborazione con gli Enti locali interessati[88] e con gli enti privati gestori dei progetti, ovvero a livello locale, mediante protocolli di intesa tra la Questura, l’Ente Locale e gli enti gestori dei progetti.

Finché non siano definiti tali standard e comunque per tutto il “pregresso” (ovvero per tutti i minori che hanno iniziato a seguire un percorso scolastico e formativo prima della definizione di tali standard), è auspicabile che, per dimostrare la partecipazione del minore a un progetto di integrazione, sia considerata valida la certificazione, da parte di uno degli enti pubblici o privati di cui all’art. 32 c. 1-bis, che il minore abbia frequentato corsi di studio o corsi di formazione professionale, o abbia svolto attività finalizzate all’avviamento al lavoro quali tirocini formativi, o abbia svolto attività lavorative.

Poiché il permesso di soggiorno per minore età, per integrazione minore e per motivi familiari / affidamento ha il suo presupposto nella minore età del richiedente, esso dovrebbe essere rilasciato con scadenza al compimento della maggiore età.

Nel caso di minori che abbiano ricevuto come primo permesso di soggiorno un permesso per minore età e che successivamente ricevano il provvedimento del Comitato minori stranieri di “non luogo a procedere al rimpatrio” e vengano affidati, il permesso per minore età deve essere convertito in un permesso per affidamento[89].

6) Il procedimento presso il Comitato minori stranieri e il rimpatrio assistito

6.1) La segnalazione al Comitato, l’ascolto del minore, le indagini familiari, la decisione sul rimpatrio

Al momento dell’accoglienza, i servizi sociali devono segnalare il minore al Comitato minori stranieri, includendo tutte le informazioni disponibili, secondo la scheda predisposta dal Comitato stesso[90].

In particolare, devono essere indicate le seguenti informazioni:

- dati anagrafici, documenti posseduti, data e modalità dell’arrivo in Italia e del ritrovamento, modalità di accertamento della minore età e della nazionalità, eventuale presenza di parenti in Italia

- misure adottate: collocazione del minore, permesso di soggiorno, affidamento, tutela

- dati e recapiti dei genitori o di altri familiari nel paese d’origine

- se il minore è stato sentito e se è stato informato del diritto di chiedere asilo, le motivazioni espresse dal minore riguardo all’emigrazione ed eventuali timori sul rimpatrio

- se sono state adottate misure per il rispetto della cultura d’origine

- se il minore è vittima di tratta e/o sfruttamento[91].

Le comunicazioni devono essere effettuate con modalità tali da garantirne la riservatezza[92].

L’assistente sociale o l’educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità, con l’ausilio di un mediatore culturale, dovrebbero informare al più presto il minore riguardo all’opportunità del rimpatrio assistito e supportarlo nel valutare l’alternativa tra rimpatrio e integrazione in Italia, considerando le opportunità a disposizione e i vincoli presenti.

Il minore deve essere sentito dall’operatore dei servizi sociali o della comunità riguardo alla sua opinione circa l’eventualità del rimpatrio[93]. L’operatore non dovrebbe limitarsi a chiedere al minore se vuole essere rimpatriato o meno e se ha timori rispetto al rimpatrio, ma dovrebbe incoraggiare il minore a esprimere liberamente le proprie opinioni e motivazioni in merito.

Successivamente, i servizi sociali dovrebbero inviare al Comitato minori stranieri:

- le eventuali ulteriori informazioni emerse riguardo al minore, alla sua situazione familiare in Italia e nel paese d’origine ecc.

- i documenti ottenuti (attestazione di nazionalità, passaporto, permesso di soggiorno ecc.)

- informazioni sulle misure adottate (decreto di nomina del tutore e/o di affidamento ecc.)

- relazioni periodiche aggiornate circa il percorso di integrazione del minore: scuola, formazione professionale, tirocini formativi, lavoro, attività di socializzazione ecc.

- la valutazione del tutore e/o dell’affidatario e dei servizi sociali in merito all’alternativa tra rimpatrio e permanenza in Italia

- ove possibile e opportuno, la dichiarazione sottoscritta dal minore in merito alla sua opinione rispetto al rimpatrio ovvero, nel caso in cui l’età non lo consenta, la dichiarazione sottoscritta dall’assistente sociale/educatore dell’Ente locale che ha sentito il minore

E’ auspicabile che, nell’ambito del procedimento relativo all’apertura della tutela, o alla disposizione dell’affidamento o al rimpatrio, il minore sia sentito dal Giudice Tutelare o dal Tribunale per i minorenni in merito alla sua opinione rispetto al rimpatrio.

Il Comitato minori stranieri dovrebbe avviare le indagini familiari nel paese d’origine nel più breve tempo possibile, auspicabilmente entro 30 giorni dalla segnalazione, ad eccezione dei casi in cui le indagini comportino rischi per i familiari.

Per realizzare le indagini familiari, il Comitato si avvale delle competenti amministrazioni pubbliche e di idonei organismi nazionali e internazionali[94]. Tali organismi dovrebbero essere indipendenti e non dovrebbero avere un interesse economico nella realizzazione dei rimpatri. Inoltre dovrebbero avere un’adeguata conoscenza ed esperienza di lavoro nei paesi d’origine dei minori.

L’organizzazione responsabile della realizzazione delle indagini familiari dovrebbe rintracciare i familiari del minore, incontrarli per verificare la situazione familiare e la loro disponibilità a riaccogliere il minore in seguito al rimpatrio, informarli della situazione del minore in Italia, valutare le opportunità presenti nel contesto d’origine e gli interventi che potrebbero essere utili per il reinserimento del minore. Deve essere garantita la riservatezza. Le indagini dovrebbero concludersi nel più breve tempo possibile.

Il minore dovrebbe essere informato e consultato riguardo al procedimento relativo alle indagini familiari.

E’ auspicabile che i risultati delle indagini familiari vengano inviati ai servizi sociali e da questi alla comunità in cui il minore è accolto, affinché gli operatori che seguono il minore e il minore stesso ne siano a conoscenza.

Il minore, il tutore, l’affidatario e i servizi sociali che hanno il minore in carico hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento presso il Comitato per i minori stranieri e di presentare al Comitato memorie scritte e documenti[95].

Dopo che sono state realizzate le indagini nel paese d’origine e che il minore è stato sentito, il Comitato decide se è nell’interesse del minore essere rimpatriato o restare in Italia. Nel primo caso, il Comitato informa il Tribunale per i minorenni, che rilascia il nulla-osta al rimpatrio, a meno che vi siano procedimenti giurisdizionali nei confronti del minore e sussistano inderogabili esigenze processuali. Se invece il Comitato valuta che sia nell’interesse del minore restare in Italia, dispone il “non luogo a provvedere al rimpatrio” e segnala la situazione del minore alla Magistratura e ai servizi sociali per l’eventuale affidamento.[96]

Il rimpatrio dovrebbe essere disposto ed eseguito, ove sia nell’interesse del minore, in tempi ragionevolmente brevi (auspicabilmente entro tre mesi) dalla segnalazione del minore al Comitato: se il rimpatrio viene disposto dopo molti mesi o addirittura anni da quando il minore è stato accolto, infatti, l’interruzione del percorso di inserimento compiuto può avere conseguenze molto negative sul minore.

E’ auspicabile che nella realizzazione delle indagini familiari e nella disposizione dei rimpatri si dia priorità ai casi di minori che chiedono di tornare nel proprio paese, ai casi di minori infraquattordicenni (in quanto più bassa è l’età più è importante che si proceda tempestivamente, ove questo risponda al superiore interesse del minore, al ricongiungimento familiare) e agli altri casi segnalati come urgenti dai servizi sociali.

Riguardo ai tempi di risposta da parte del Comitato minori stranieri, si applicano le norme che disciplinano il procedimento amministrativo[97].

Se il minore, il tutore o l’affidatario ritengono che il rimpatrio non sia nel superiore interesse del minore, può essere presentato ricorso contro tale provvedimento.

6.2) I criteri per la scelta tra rimpatrio e permanenza in Italia

In base alla normativa vigente, il Comitato per i minori stranieri deve decidere se il minore debba essere rimpatriato ovvero restare in Italia sulla base della valutazione del superiore interesse del minore e in conformità alle previsioni della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, caso per caso. Il rimpatrio assistito è finalizzato a garantire il diritto all’unità familiare del minore.[98]

Tale provvedimento non deve mai essere disposto per scopi non connessi al superiore interesse del minore, quali ad es. il contrasto dell’immigrazione clandestina.

In particolare, in base ai principi sanciti dalla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza e dalla legislazione italiana, dovrebbero essere considerati i seguenti fattori:

- i rischi che il rimpatrio può comportare per il minore, inclusi i rischi di persecuzioni, coinvolgimento in conflitti armati, violenze, abusi, sfruttamento, tratta, abbandono

- il diritto all’unità familiare e la possibilità di ricongiungere il minore alla sua famiglia: è necessario che i genitori (o altri parenti stretti cui il minore era precedentemente affidato) siano rintracciati, che siano disponibili e in grado di riaccogliere il minore, che non si siano resi responsabili di comportamenti gravemente pregiudizievoli nei confronti del minore (abusi, abbandono, vendita del minore ecc.)

- l’opinione del minore

- l’opinione dei genitori

- l’opinione del tutore e/o dell’affidatario e dei servizi sociali di riferimento

- le condizioni economico-sociali e le opportunità di accesso a vitto e alloggio, istruzione, formazione, assistenza sanitaria e sociale, opportunità lavorative ecc. nel contesto d’origine

- le condizioni di inserimento (scolastico, lavorativo, sociale ecc.) in Italia e il tempo trascorso dall’ingresso del minore in Italia

- l’età e il grado di maturità del minore.

Tali fattori dovrebbero essere tenuti in conto per valutare caso per caso quale soluzione risponda maggiormente all’interesse del minore.

Nel caso in cui il rimpatrio comporti dei rischi per il minore, dovrebbe essere disposto il “non luogo a procedere al rimpatrio”.

In base alla normativa vigente, il fine del rimpatrio assistito è di garantire il diritto all’unità familiare del minore[99]. Il riaffidamento alle autorità del paese d’origine è previsto come modalità di esecuzione del rimpatrio, non come fine di tale istituto. Di conseguenza, nei casi in cui i familiari del minore non siano rintracciati, o non siano disponibili a riaccogliere il minore, o ancora si siano resi responsabili di comportamenti gravemente pregiudizievoli tali da rendere non opportuno il ricongiungimento familiare, in generale il rimpatrio non dovrebbe essere disposto, a meno che sia il minore stesso a richiederlo perché preferisce comunque tornare nel suo paese, e a condizione che le autorità competenti del paese d’origine siano disposte ad assumerne l’affidamento e a collocarlo in una struttura adeguata[100].

L’opinione del minore deve essere ascoltata e tenuta in considerazione, tenendo conto dell’età e del suo grado di maturità. In generale il rimpatrio dovrebbe essere disposto ed eseguito con il consenso del minore. Tuttavia in alcuni casi il rimpatrio può essere nell’interesse del minore anche se questi non è d’accordo.

La valutazione delle condizioni economico-sociali non è rilevante quando i familiari e il minore accettano il rimpatrio. Le condizioni di indigenza dei genitori, infatti, non possono
essere di ostacolo all'esercizio del diritto del minore alla propria famiglia, e per garantire tale diritto dovrebbero essere disposti interventi di sostegno ai familiari[101]. Inoltre, le condizioni economico-sociali sono solo uno dei criteri, da valutare sempre insieme agli altri fattori (diritto all’unità familiare, età del minore ecc.), caso per caso: tenere in considerazione questo fattore non significa in alcun modo che per tutti i minori provenienti da paesi poveri sia preferibile restare in Italia piuttosto che essere rimpatriati.

Particolare attenzione dovrebbe essere dedicata ai minori vittime di tratta e sfruttamento, in quanto spesso questi minori dopo essere stati rimpatriati vengono stigmatizzati e rifiutati dalla loro famiglia o comunità, rischiano ritorsioni da parte degli sfruttatori/trafficanti, e sono esposti al rischio di essere nuovamente trafficati.

Infine, poiché la disposizione del provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” deve fondarsi su una valutazione caso per caso del superiore interesse del minore, non possono essere adottati criteri rigidi e disposti dalla legge per altre finalità quali ad es. la sussistenza dei requisiti introdotti dalla legge 189/2002 riguardo al rilascio del permesso ai 18 anni (ingresso da almeno 3 anni, partecipazione a un progetto di integrazione per almeno 2 anni ecc.).

Perché le decisioni siano assunte nel rispetto del superiore interesse del minore, i membri del Comitato minori stranieri dovrebbero essere adeguatamente formati sui bisogni e i diritti dei minori stranieri non accompagnati.

E’ auspicabile che il Comitato per i minori stranieri adotti Linee Guida che definiscano i criteri applicati per decidere tra il rimpatrio assistito e la permanenza in Italia.

6.3) Il rimpatrio assistito

Il rimpatrio deve svolgersi in condizioni tali da assicurare il rispetto dei diritti garantiti al minore dalle convenzioni internazionali, dalla legge e dai provvedimenti dell'autorità giudiziaria, e tali da assicurare il rispetto e l'integrità delle condizioni psicologiche del minore, fino al riaffidamento alla famiglia o alle autorità responsabili[102].

In generale il rimpatrio dovrebbe essere eseguito da operatori sociali e non dalle Forze dell’Ordine. Ove il rimpatrio sia stato disposto contro la volontà del minore, è auspicabile che siano i servizi sociali dell’Ente locale a valutare se sia necessario o meno l’intervento delle Forze dell’Ordine. Nel caso in cui sia considerato necessario l’intervento delle Forze dell’Ordine, devono essere adottate tutte le misure atte a tutelare i diritti del minore e ad evitare il più possibile ogni trauma connesso all’esecuzione del rimpatrio (gli operatori delle Forze dell’Ordine dovrebbero essere affiancati da operatori sociali, non dovrebbero essere in divisa ecc.)

Le amministrazioni locali competenti e i soggetti presso i quali il minore soggiorna cooperano con le amministrazioni statali cui è affidato il rimpatrio assistito[103]. E’ necessario che le modalità del rimpatrio siano concordate con il tutore e/o l’affidatario, i responsabili della comunità in cui il minore è accolto e i servizi sociali dell’Ente locale che ha in carico il minore.

Il minore rimpatriato dovrebbe essere accompagnato da un operatore sociale fino al riaffidamento ai familiari.

A ogni minore destinatario di un provvedimento di rimpatrio dovrebbe essere proposto un progetto di reinserimento nel paese d’origine, che potrà includere un sostegno per l’inserimento scolastico, formativo, lavorativo e/o un sostegno alla famiglia. Il progetto di reinserimento dovrebbe essere elaborato insieme al minore e ai familiari e possibilmente in collaborazione con le istituzioni competenti del paese d’origine (servizi sociali, scuola ecc.).

Particolare attenzione deve essere dedicata ai minori vittime di tratta.

E’ auspicabile che il Ministero del Lavoro e Politiche Sociali finanzi programmi finalizzati
al rimpatrio assistito dei minori non accompagnati, proposti dal Comitato[104]. Gli Enti locali possono impostare, in collaborazione con il Comitato, propri programmi finalizzati al rimpatrio assistito[105].

Dopo il rimpatrio la situazione del minore dovrebbe essere adeguatamente seguita e monitorata dall’ente che ha curato il rimpatrio.

E’ auspicabile che le organizzazioni convenzionate per il rimpatrio assistito forniscano agli enti di accoglienza informazioni sia sulle risorse attivabili nei paesi d’origine per i progetti di reinserimento, sia riguardo al monitoraggio dei rimpatri eseguiti.

7) Minori richiedenti asilo e vittime di tratta o sfruttamento

7.1) Minori richiedenti asilo[106]

I minori stranieri non accompagnati che hanno un fondato timore di subire persecuzioni nel loro paese, per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le proprie opinioni politiche, hanno diritto di essere riconosciuti come rifugiati.

Attualmente pochissimi minori non accompagnati presentano domanda di asilo, anche in casi in cui avrebbero diritto al riconoscimento dello status di rifugiato, probabilmente anche a causa della scarsa informazione.

Gli operatori dei servizi sociali e delle comunità di accoglienza e/o il tutore, possibilmente con la consulenza di un esperto di diritto d’asilo, devono informare adeguatamente il minore sul diritto di chiedere asilo e sulle relative procedure, e devono supportarlo nella decisione se presentare domanda di asilo o meno, tenendo in considerazione l’effettiva possibilità che può avere il minore di essere riconosciuto rifugiato e i vantaggi e gli svantaggi di tale procedimento rispetto al percorso previsto per i minori non accompagnati non richiedenti asilo: ad esempio il permesso di soggiorno per asilo non scade al compimento dei 18 anni e consente di esercitare attività lavorativa, ma dall’altra parte implica una completa rottura dei rapporti del minore con il paese d’origine (ad es. viene revocato se il minore torna nel proprio paese).

La domanda di asilo presentata da un minore non accompagnato deve essere confermata dal tutore (se il minore ha presentato domanda prima della nomina del tutore, la Questura sospende il procedimento e informa il Tribunale per i minorenni e il Comitato per i minori stranieri).

La Questura avvia le procedure sulla determinazione dello Stato competente per l’esame della domanda d’asilo. Accertata la competenza dell’Italia, la Questura trasmette entro 2 giorni la domanda alla Commissione territoriale per il riconoscimento dello status di rifugiato, che procede all’audizione entro 30 giorni dal ricevimento della domanda e decide entro i successivi 3 giorni. Le domande di asilo presentate da minori non accompagnati dovrebbero essere esaminate dalla Commissione con carattere di priorità rispetto alle altre domande.

L’audizione del minore richiedente asilo presso la Commissione deve avvenire alla presenza del tutore. Il minore richiedente asilo ha diritto di esprimersi nella propria lingua; se necessario la Commissione nomina un interprete.

La Commissione decide sulle domande di asilo in base ai criteri sanciti dalla Convenzione di Ginevra, tenendo conto anche delle specifiche forme di persecuzione che possono riguardare i minorenni.

Nel caso in cui il richiedente venga riconosciuto come rifugiato, riceve un permesso di soggiorno per asilo.

Nel caso in cui la Commissione ritenga che non vi siano i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato ma che il richiedente non possa essere rimpatriato, in base alle Convenzioni ratificate dall’Italia e in particolare alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, chiede alla Questura il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Contro la decisione della Commissione il minore può presentare ricorso al Tribunale ordinario, tramite il tutore.

Gli operatori dei servizi sociali e delle comunità di accoglienza devono essere adeguatamente formati sulle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato e sui bisogni e i diritti dei minori richiedenti asilo, con particolare attenzione agli aspetti psicologici (supporto alle vittime di tortura, violenza, traumi di guerra ecc.). I funzionari della Questura che verbalizzano le domande e i componenti delle Commissioni per il riconoscimento dello status di rifugiato devono ricevere adeguata formazione sui bisogni e i diritti dei minori non accompagnati, sulle modalità per sentire i minori e sulle forme specifiche di persecuzione nei confronti dei minori.

I minori non accompagnati non possono essere in alcun caso trattenuti nei centri di identificazione o di permanenza temporanea.

7.2) Minori vittime di tratta/sfruttamento

Alcuni dei minori stranieri non accompagnati sono vittime di tratta, ovvero sono stati condotti in Italia a scopo di sfruttamento sessuale (nell’ambito della prostituzione, della pedopornografia ecc.), lavorativo (nell’ambito dell’accattonaggio, dello spaccio di stupefacenti, dei furti ecc.) o di altro tipo (adozioni illegali, traffico di organi ecc.)[107]. Alcuni minori, pur non essendo vittime di tratta, sono entrati in contatto, successivamente all’ingresso in Italia, con organizzazioni o individui che li hanno sfruttati nell’ambito dello sfruttamento sessuale, lavorativo ecc.

Per proteggere e tutelare i diritti dei minori vittime di tratta e sfruttamento e per contrastare tali gravi violazioni dei diritti dei minori, è necessario che le istituzioni e le organizzazioni competenti (servizi sociali, enti di accoglienza, Forze dell’ordine, Magistratura minorile, Magistratura ordinaria, scuole, servizi sanitari ecc.) cooperino efficacemente[108].

E’ fondamentale che vengano adottate procedure per identificare i minori vittime di tratta e/o di sfruttamento, sia in frontiera che sul territorio dello Stato. E’ auspicabile che il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e il Ministero dell’Interno, in cooperazione con le organizzazioni di tutela dei minori, dispongano delle Linee Guida relative a tali procedure. Gli operatori, in particolare delle Forze dell’Ordine e dei servizi sociali, dovrebbero essere adeguatamente formati al riguardo.

Nel caso in cui vi sia il sospetto che il minore sia vittima di tratta e/o di sfruttamento, gli operatori dei servizi sociali e gli altri pubblici ufficiali e incaricati di pubblico servizio devono comunicare l’informazione all’Autorità giudiziaria (Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni e/o Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario) ovvero alle Forze dell’ordine, affinché vengano avviate le relative indagini[109].

Tale informazione deve inoltre essere contenuta nelle segnalazioni alle autorità competenti per i provvedimenti di tutela del minore di cui al punto 1.2 (Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni, Giudice Tutelare, Comitato per i minori stranieri).

Oltre a tutte le misure previste in generale per la tutela dei diritti dei minori stranieri non accompagnati (collocamento in luogo sicuro, identificazione ecc.), nel caso di minori vittime di tratta/sfruttamento devono essere adottate le misure necessarie a proteggere il minore dai suoi sfruttatori, quali ad esempio il collocamento in una comunità la cui ubicazione sia mantenuta segreta, il trasferimento in altra città, l’attenzione rispetto ai soggetti esterni alla comunità che entrano in contatto con il minore ecc.

L’assistente sociale o educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità, con l’ausilio di un mediatore culturale, deve informare il minore vittima di tratta/sfruttamento del suo diritto di denunciare gli sfruttatori/trafficanti e supportarlo adeguatamente nel valutare tale possibilità, spiegandogli adeguatamente che cosa il processo rappresenta e che cosa comporta. Non deve essere mai fatta pressione sul minore perché denunci. Nel caso in cui sia stato aperto un procedimento giudiziario, il minore può comunque essere chiamato a testimoniare.

Ogni volta che è stato aperto un procedimento penale in cui il minore è coinvolto (anche solo come parte offesa) è fondamentale che venga informato dell’opportunità di nominare un difensore di fiducia e di avvalersi del gratuito patrocinio.

Nei procedimenti giudiziari in cui sono coinvolti minori devono essere adottate procedure atte a garantire i diritti dei minori e a evitare ulteriori traumi (es. audizioni protette ecc.). Deve essere sempre presente il tutore.

Ove vi sia il rischio di ritorsioni degli sfruttatori contro i familiari del minore, in particolare nei casi in cui il minore presenti denuncia o testimoni contro di essi, devono essere adottate le necessarie misure di protezione nei confronti dei familiari sia in Italia che nel paese d’origine[110].

Se il minore si trova in una situazione di violenza o grave sfruttamento e vi sono concreti pericoli per la sua incolumità per effetto dei tentativi di sottrarsi ai condizionamenti di un’organizzazione criminale o delle dichiarazioni rese nel corso di un processo a carico degli sfruttatori, può essere proposto il rilascio di un permesso per protezione sociale ex art. 18 T.U. 286/98, con relativo inserimento del minore in un programma di assistenza e integrazione[111].

Tale proposta può essere effettuata dai servizi sociali dell’Ente locale o dagli enti privati iscritti al registro previsto dall'art. 52, c. 1, lett. b) D.P.R. 394/99 e convenzionati con l’Ente locale, che abbiano rilevato situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti del minore; oppure dal Procuratore della Repubblica nei casi in cui sia iniziato un procedimento penale[112].

Nel valutare l’opportunità di proporre il rilascio del permesso per protezione sociale anziché un altro tipo di permesso di soggiorno, dovrebbero essere considerati gli eventuali rischi che il minore può correre e i vantaggi e gli svantaggi di tale permesso di soggiorno rispetto ad altre tipologie quali ad es. il permesso per minore età. In particolare va considerato che il permesso per protezione sociale può essere convertito in un permesso per studio o lavoro se alla scadenza il minore è iscritto a un corso di studi o ha un rapporto di lavoro, non scade al compimento dei 18 anni e consente di esercitare attività lavorativa; dall’altra parte, va considerato che tale permesso può essere revocato nel caso in cui il minore interrompa o abbia una condotta incompatibile con il programma di assistenza e integrazione (ad esempio se il/la minore torna a prostituirsi o a svolgere attività illegali, ciò potrebbe essere considerato condotta incompatibile e comportare la revoca del permesso)[113].

Attualmente l’art. 18 viene applicato assai raramente ai/alle minorenni. E’ importante che gli operatori dei servizi sociali e degli enti di accoglienza siano adeguatamente formati al riguardo, in modo che possano valutare se tale opzione sia nell’interesse del minore[114].

Ricevuta la proposta, il Questore valuta la gravità e attualità del pericolo e (se richiesta) la rilevanza del contributo offerto dal minore per il contrasto dell’organizzazione criminale o per l’individuazione o cattura dei responsabili. La denuncia degli sfruttatori da parte del minore non è requisito necessario per il rilascio del permesso per protezione sociale[115].

I programmi di assistenza e integrazione possono essere gestiti dall’Ente locale o dagli enti privati iscritti al registro previsto dall'art. 52, c. 1, lett. b) D.P.R. 394/99, convenzionati con l’Ente locale.[116]

L’art. 18 dovrebbe essere applicato non solo ai casi di sfruttamento sessuale ma anche ove si tratti di minori che hanno subito altri tipi di sfruttamento (accattonaggio, attività illegali ecc.) o violenza. A tal fine, è importante che i programmi di assistenza e integrazione siano rivolti non solo alle vittime di sfruttamento sessuale, ma anche alle vittime di altri tipi di sfruttamento o di violenza.

Si dovrebbe valutare caso per caso se sia più opportuno inserire il/la minore cui è stato applicato l’art. 18 in una comunità per minori, insieme a minori che non sono vittime di tratta/sfruttamento; ovvero in una comunità per persone in art. 18, insieme ad adulti/e; o ancora in una comunità specifica per minori vittime di tratta/sfruttamento.

Per favorire l’accesso alla protezione e all’assistenza per i minori vittime di tratta/sfruttamento, è fondamentale predisporre interventi di strada, in cui siano impiegati anche mediatori culturali ed operatori pari[117].

8) La seconda accoglienza, il progetto di integrazione, il lavoro

8.1) La seconda accoglienza

La permanenza del minore in comunità di pronta accoglienza non dovrebbe protrarsi oltre i tre mesi; solo in casi eccezionali può protrarsi fino a sei mesi.

Successivamente, nel caso in cui non sia stato rimpatriato né affidato mediante affidamento familiare, il minore dovrebbe essere inserito in una comunità di seconda accoglienza.

Le comunità di seconda accoglienza dovrebbero rispondere agli standard minimi definiti al punto 3.1.

Ove opportuno, considerati l’età (e comunque non prima del compimento dei 16 anni) e il grado di maturità del minore e il suo livello di autonomia, questi può essere inserito in una struttura di semi-autonomia, in cui deve comunque essere garantito un adeguato supporto educativo.

8.2) Il progetto educativo a lungo termine

Appena il Comitato per i minori stranieri dispone il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio” o la Commissione territoriale riconosce lo status di rifugiato, l’assistente sociale o educatore di riferimento dei servizi sociali o della comunità dovrebbero definire insieme al minore un progetto di integrazione / progetto educativo a lungo termine.

In mancanza di una decisione del Comitato sul rimpatrio ovvero della Commissione sul riconoscimento dello status di rifugiato, dovrebbe comunque essere definito un progetto educativo a lungo termine non oltre tre mesi dalla presa in carico del minore da parte dei servizi sociali, pur tenendo in considerazione che – per quanto riguarda i minori non richiedenti asilo – il Comitato potrebbe comunque disporre il rimpatrio assistito ove questo risponda al superiore interesse del minore. L’“accoglienza temporanea”, senza la definizione di un progetto di integrazione, non può infatti durare per un periodo più lungo di tre mesi, in quanto tale incertezza può determinare nel minore conseguenze molto negative dal punto di vista psicologico.

Il progetto educativo a lungo termine potrà includere, tra gli altri aspetti, istruzione, formazione professionale, tirocini formativi, avviamento al lavoro, attività di socializzazione, e dovrà essere elaborato secondo le stesse modalità descritte al punto 3.3 (partecipazione del minore ecc.).

8.3) Il lavoro

Al minore straniero non accompagnato deve essere consentito di lavorare alle stesse condizioni previste della legge per i minori italiani. Tale diritto è esplicitamente stabilito dalla normativa vigente per i minori titolari di permesso per integrazione minore, per affidamento, per motivi familiari, per protezione sociale, per asilo o per motivi umanitari[118].

Per quanto riguarda i minori titolari di permesso per minore età, il diritto di svolgere attività lavorativa non è né esplicitamente stabilito né escluso dalla legge. La circolare del Ministero dell’Interno del 13.11.2000 ha affermato che ai minori titolari di tale permesso non è consentito svolgere attività lavorativa ma, come confermato dalla giurisprudenza di alcuni Tribunali[119], tale divieto è da considerarsi illegittimo, in quanto, comportando una discriminazione di questi minori e una violazione del principio del “superiore interesse del minore”, viola la Costituzione e la Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. Inoltre, l’art. 32 c. 1-ter T.U. 286/98 sembra prevedere implicitamente che questi minori possano lavorare, in quanto tra i requisiti per la conversione del permesso di soggiorno ai 18 anni è contemplata anche l’attività lavorativa in corso[120]. Infine, va considerato che le circolari del Ministero dell’Interno non sono vincolanti per le altre Amministrazioni, quali i Centri per l’Impiego o le Direzioni Provinciali del Lavoro.

E’ auspicabile che il Ministero del Lavoro detti chiare disposizioni in merito al diritto di lavorare per i minori titolari di permesso per minore età e che, in mancanza di disposizioni ministeriali, le istituzioni competenti a livello locale adottino prassi in tal senso, come è stato fatto in alcune Province[121].

Ai minori stranieri si applicano le stesse norme in materia di lavoro che si applicano ai minori italiani, in base a cui i minorenni possono essere ammessi al lavoro solo dopo il compimento dei 15 anni e l’assolvimento dell’obbligo scolastico[122], e con modalità tali da non violare il diritto-dovere alla formazione, ossia con un contratto di apprendistato o con un contratto diverso dall’apprendistato ma che comunque assicuri al minore la possibilità di frequentare la scuola o la formazione professionale[123].

L’Ente locale dovrebbe supportare i minori non accompagnati nell’inserimento lavorativo, mediante borse lavoro, attività di orientamento e supporto per la ricerca del lavoro, interventi di accompagnamento nella gestione del rapporto di lavoro, anche con l’ausilio di mediatori culturali[124].

8.4) Contatti con la famiglia

Ad eccezione dei casi in cui questo sia contrario all’interesse del minore, gli operatori dei servizi sociali e/o della comunità di pronta accoglienza, il tutore, e/o l’affidatario dovrebbero facilitare contatti regolari e costanti tra il minore e i familiari nel paese d’origine, ad es. attraverso comunicazioni telefoniche. Ove opportuno, possono essere autorizzate visite del minore alla famiglia nel paese d’origine.

9) Il permesso di soggiorno e l’accompagnamento alla maggiore età

9.1) Il rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età

Per favorire la partecipazione dei minori stranieri non accompagnati a progetti di integrazione e il loro inserimento sociale è fondamentale che le istituzioni possano offrire loro la prospettiva di una permanenza regolare in Italia anche dopo il compimento dei 18 anni.

L’impossibilità di ottenere un permesso di soggiorno alla maggiore età spinge infatti molti minori a non partecipare a progetti di integrazione e a restare o tornare nella clandestinità, spesso finendo sfruttati in attività marginali o illegali (accattonaggio, spaccio, prostituzione ecc.).

L’esperienza ha invece mostrato che, ove le istituzioni offrano ai minori non accompagnati la possibilità di inserirsi in percorsi di inserimento che prevedano anche la prospettiva di una permanenza regolare dopo i 18 anni, molti di questi minori accettano di seguire un progetto di integrazione (scuola, formazione, lavoro ecc.), non finiscono in percorsi devianti e/o di sfruttamento e riescono a inserirsi positivamente nella società italiana.

Attualmente le norme relative al rilascio del permesso di soggiorno ai minori stranieri non accompagnati al compimento dei 18 anni sono spesso interpretate in modo molto restrittivo. Inoltre, le prassi risultano assai difformi sul territorio nazionale ed estremamente mutevoli.

In base a quanto stabilito dal T.U. 286/98 e dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Consiglio di Stato[125], ai minori titolari di permesso per integrazione minore, affidamento, motivi familiari o minore età, dovrebbe essere rilasciato un permesso di soggiorno per studio, accesso al lavoro, lavoro subordinato o autonomo, al compimento dei 18 anni, alle seguenti condizioni:

1) Minori presenti in Italia da 3 anni e che hanno seguito un progetto di integrazione per 2 anni (art. 32, c. 1-bis e ter):

Possono ottenere un permesso per studio, accesso al lavoro, lavoro subordinato o autonomo, al compimento dei 18 anni, i minori stranieri non accompagnati che soddisfino i seguenti requisiti[126]:

• non hanno ricevuto un provvedimento da parte del Comitato per i minori stranieri;
• sono entrati in Italia da almeno 3 anni, cioé prima del compimento dei 15 anni;
• hanno seguito per almeno 2 anni un progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale e che sia iscritto nel registro previsto dall'art. 52 D.P.R. 394/99;
• frequentano corsi di studio, o svolgono attività lavorativa retribuita nelle forme e con le modalità previste dalla legge italiana, o sono in possesso di contratto di lavoro anche se non ancora iniziato;
• hanno la disponibilità di un alloggio.

La sussistenza di tali requisiti deve essere dimostrata, con idonea documentazione, dall'ente gestore del progetto di integrazione.

E’ auspicabile che, per dimostrare l’ingresso del minore in Italia prima del compimento dei 15 anni, sia considerata valida la documentazione rilasciata da enti pubblici o da enti privati legalmente riconosciuti (come istituti scolastici, sanitari ecc.) che dimostri in modo sufficientemente attendibile la presenza in Italia a una certa data: ad esempio il visto di ingresso sul passaporto, la ricevuta rilasciata dalla Questura, il verbale di affidamento da parte delle Forze dell’ordine, il provvedimento di apertura della tutela o di affidamento disposto dalla Magistratura, la registrazione dell’apertura di una cartella presso i servizi sociali o dell’iscrizione in istituti scolastici o di formazione o di prestazioni del Servizio Sanitario Nazionale ecc.

E’ necessario che si definiscano con chiarezza gli standard cui devono rispondere i progetti di integrazione sociale e civile, a livello nazionale, mediante Linee Guida predisposte dal Comitato per i minori stranieri in collaborazione con gli Enti locali interessati[127] e con gli enti privati gestori dei progetti, ovvero a livello locale, mediante protocolli di intesa tra la Questura, l’Ente Locale e gli enti gestori dei progetti.

Finché non siano definiti tali standard e comunque per tutto il “pregresso” (ovvero per tutti i minori che hanno iniziato a seguire un percorso di integrazione prima della definizione di tali standard), è auspicabile che, per dimostrare la partecipazione del minore a un progetto di integrazione, sia considerata valida la certificazione, da parte di uno degli enti pubblici o privati di cui all’art. 32 c. 1-bis, che il minore abbia frequentato corsi di studio o corsi di formazione professionale, o abbia svolto attività finalizzate all’avviamento al lavoro quali borse di formazione lavoro, o abbia svolto attività lavorative.

Per evitare inutili allungamenti e appesantimenti delle procedure e posto che la normativa non prevede che il Comitato minori stranieri debba emettere un parere ai fini del rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età (il regolamento di attuazione, infatti, stabilisce che il parere del Comitato è necessario per il rilascio del permesso per integrazione minore, non per il rilascio del permesso ai 18 anni), è auspicabile che la valutazione della sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 32, c. 1-bis e ter T.U. 286/98 sia effettuata esclusivamente a livello locale e non dal Comitato.

2) Minori affidati (art. 32, c. 1)

a) Minori con permesso per affidamento e “non luogo a provvedere al rimpatrio”

Possono ottenere un permesso per studio, accesso al lavoro, lavoro subordinato o autonomo, o per esigenze sanitarie o di cura, al compimento dei 18 anni, i minori che, dopo aver ricevuto il provvedimento di "non luogo a provvedere al rimpatrio" dal Comitato per i minori stranieri e dopo essere stati affidati ai sensi della legge 184/83, hanno ottenuto prima di compiere 18 anni un permesso di soggiorno per affidamento[128].

b) Minori affidati ai sensi della legge 184/83

Possono ottenere un permesso per studio, accesso al lavoro, lavoro subordinato o autonomo, o per esigenze sanitarie o di cura, al compimento dei 18 anni, i minori che siano affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 184/83[129].

E’ importante sottolineare che l’art. 32, c. 1 del T.U. 286/98 non è stato modificato dalla legge 189/2002 e che non sono state introdotte modifiche alla sua applicazione dal nuovo regolamento di attuazione, D.P.R. 334/2004, che disciplina l’attuazione dei c. 1-bis e ter ma non del primo comma.

Come si evince dalla lettera della legge nonché dalla giurisprudenza (sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003, sentenza del Consiglio di Stato n. 1681/2005, giurisprudenza di numerosi TAR[130]) e come affermato dallo stesso Comitato minori stranieri (Nota del 14.10.2002), i requisiti previsti dal c. 1 dell’art. 32 T.U. 286/98 (affidamento) e i requisiti previsti dai c. 1-bis e ter dello stesso articolo (ingresso in Italia da almeno 3 anni, partecipazione a un progetto di integrazione da almeno 2 anni ecc.) sono da interpretarsi come alternativi e non concorrenti: quindi le Questure dovrebbero rilasciare il permesso di soggiorno alla maggiore età anche se sono soddisfatti solo i requisiti previsti dal c. 1 o solo i requisiti previsti dai c. 1-bis e ter, e non dovrebbero richiedere che siano contemporaneamente soddisfatti tutti questi requisiti.

Inoltre, va considerato che l’art. 32, c. 1 del T.U. 286/98 pone come unico requisito l’affidamento ai sensi dell’art. 2 della legge 184/83, e non fa riferimento al “non luogo a provvedere al rimpatrio”: un minore affidato ai sensi della legge 184/83 può dunque chiedere il rilascio del permesso al compimento dei 18 anni anche se non ha ricevuto il “non luogo a provvedere al rimpatrio”.

Infine, è utile ricordare che l’affidamento ai sensi dell’art. 2 della legge 184/83 comprende sia l’affidamento familiare, sia l’affidamento a una comunità o istituto. Comprende inoltre sia l’affidamento disposto dal Tribunale per i minorenni, sia l’affidamento disposto dai servizi sociali e reso esecutivo dal Giudice Tutelare: di conseguenza, come è stato ribadito con chiarezza dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003, la possibilità di ottenere un permesso al compimento dei 18 anni non è limitata ai soli minori affidati con provvedimento del Tribunale per i minorenni.

E’ auspicabile che le Questure applichino la legge in conformità alle indicazioni contenute nella sentenza n. 198/2003.

c) Minori sottoposti a tutela e minori affidati “di fatto” a parenti entro il quarto grado

La sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003 ha affermato che i minori sottoposti a tutela e i minori affidati “di fatto” a un parente entro il quarto grado sono equiparati ai minori affidati ai sensi dell’art. 2 della legge 184/83, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno al compimento dei 18 anni. La limitazione di tale interpretazione a coloro che hanno compiuto la maggiore età prima dell’entrata in vigore della legge 189/2002[131] non trova alcun fondamento né nella legge né nella sentenza della Corte.

E’ auspicabile che le Questure applichino la legge in conformità alle indicazioni contenute nella sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003.

All’approssimarsi del compimento della maggiore età, nel caso in cui il Comitato per i minori stranieri non abbia ancora disposto alcun provvedimento, l’Ente Locale dovrebbe sollecitare il Comitato a definire il procedimento, e dovrebbe inviare a tale organo, auspicabilmente almeno quattro mesi prima del compimento della maggiore età:

- i documenti e le informazioni citate al punto 6.1, ove non ancora inviati

- una relazione redatta dall’assistente sociale o educatore di riferimento circa il percorso di integrazione del minore, con allegata la documentazione relativa al percorso scolastico, formativo e lavorativo compiuto, in corso e/o in avvio (diplomi e attestati relativi al percorso scolastico e formativo, contratto di lavoro o proposta di lavoro ecc.)

E’ auspicabile che il Comitato disponga il provvedimento di “non luogo a procedere al rimpatrio”, ove lo ritenga opportuno, almeno tre mesi prima del compimento della maggiore età, in modo da consentire l’espletamento delle procedure per la presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno alla maggiore età senza congestionamento dei tempi.

In ogni caso, la mancata pronuncia da parte del Comitato non può pregiudicare il diritto allo stabilimento sul territorio nazionale, laddove sussistano gli altri requisiti richiesti dalla legge per il rilascio del permesso di soggiorno.

Il minore, direttamente o attraverso l’esercente i poteri tutelari, deve presentare la domanda di rilascio di permesso di soggiorno per studio, accesso al lavoro o lavoro subordinato o autonomo almeno 30 giorni prima del compimento della maggiore età[132].

Con la domanda deve essere presentata la seguente documentazione:

- il passaporto

- la dichiarazione di ospitalità o altra documentazione comprovante la disponibilità di un alloggio

- se si richiede il rilascio del permesso ai sensi dell’art. 32, c. 1-bis e ter T.U. 286/98, la documentazione comprovante l’ingresso in Italia da almeno 3 anni e la partecipazione a un progetto di integrazione da almeno 2 anni e la documentazione che dimostri che il minore frequenta corsi di studio, o svolge attività lavorativa, o è in possesso di contratto di lavoro anche se non ancora iniziato

- se si richiede il rilascio del permesso ai sensi dell’art. 32, c. 1 T.U. 286/98, il decreto di affidamento e/o di nomina del tutore e, se pervenuto, il provvedimento del Comitato minori stranieri di “non luogo a procedere al rimpatrio”.

Il numero dei permessi di soggiorno rilasciati ai sensi dell’art. 32 viene detratto dalle quote di ingresso definite per l’anno successivo, non dalle quote definite per l’anno in corso[133].

E’ auspicabile che il Ministero dell’Interno detti chiare disposizioni alle Questure riguardo al rilascio del permesso di soggiorno ai minori non accompagnati al compimento dei 18 anni, per evitare interpretazioni difformi sul territorio nazionale e prassi che violino la legge o si pongano in contrasto con la giurisprudenza della Corte Costituzionale.

9.2) L’accompagnamento nel passaggio alla maggiore età

E’ auspicabile che gli Enti locali predispongano interventi di supporto per i neo-maggiorenni che sono stati assistiti come minori non accompagnati e che hanno compiuto la maggiore età, accompagnandoli in questa delicatissima fase di passaggio ed evitando l’improvvisa interruzione di ogni sostegno.

In particolare, è fondamentale che l’Ente locale supporti e accompagni i neo-maggiorenni:

- nell’ottenimento del permesso di soggiorno per studio, accesso al lavoro o lavoro

- nell’inserimento abitativo, mettendo a disposizione degli alloggi in cui i neo-maggiorenni possano abitare per un determinato periodo di tempo dopo il compimento dei 18 anni e sostenendoli nell’accesso al mercato privato[134]

- nell’inserimento lavorativo.

10) Divieto di espulsione e di trattenimento. Accesso in frontiera

I minori stranieri non possono essere espulsi, salvo che per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato (in tal caso il provvedimento di espulsione deve essere adottato dal Tribunale per i minorenni). Il minore ha comunque il diritto a seguire il genitore o l’affidatario espulso.[135]

In nessun caso può disporsi il respingimento verso uno Stato in cui il minore possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione[136].

I minori stranieri non accompagnati non dovrebbero mai essere respinti in frontiera senza che siano state previamente condotte le necessarie indagini per rintracciare i familiari ai quali possano essere riaffidati e per valutare quale soluzione risponda al superiore interesse del minore, e dovrebbe essere loro consentito l’ingresso nello Stato finché non si siano concluse tali indagini, nel rispetto dell’obbligo di protezione dei minorenni e del principio del “superiore interesse del minore” sanciti dalla normativa internazionale e nazionale.

Ove un minore non accompagnato venga fermato in frontiera, gli uffici di frontiera segnalano immediatamente il caso alla Commissione per le adozioni internazionali, affinché prenda contatto con il paese di origine del minore per assicurarne la migliore collocazione nel suo superiore interesse[137]. Nel caso in cui, per eventi bellici, calamità naturali o eventi eccezionali o per altro grave impedimento di carattere oggettivo, non sia possibile l'espletamento di tali procedure, al minore deve essere consentito l’ingresso nello Stato; gli uffici di frontiera segnalano l'ingresso del minore alla Commissione per le adozioni internazionali ed al Tribunale per i minorenni[138].

Ove il minore non sia ammesso all'ingresso, in attesa delle verifiche condotte dalla Commissione per le adozioni internazionali, resta fermo l'obbligo generale per la pubblica autorità di garantirgli l’assistenza necessaria, collocandolo in luogo sicuro e assicurando il rispetto dei suoi diritti fondamentali[139]. Qualora abbia comunque fatto ingresso nel territorio nazionale, il minore deve essere segnalato al Tribunale per i minorenni e alle altre autorità competenti (Comitato minori stranieri ecc.); si applicano le norme previste dall'ordinamento italiano in materia di protezione e di diritti dei minori (affidamento, tutela, diritto alla salute e all’istruzione ecc.)[140].

E’ auspicabile che in frontiera siano presenti operatori legali adeguatamente formati che forniscano ai minori, con l’ausilio di mediatori linguistico-culturali, informazioni in materia di diritti dei minori e di diritto d’asilo e consulenza legale.

I minori stranieri non accompagnati non possono essere trattenuti nei centri di permanenza temporanea né nei centri di identificazione.[141]

E’ fondamentale che in tutti i procedimenti relativi alle espulsioni, ai respingimenti e al trattenimento nei centri di permanenza temporanea o di identificazione, le Forze dell’Ordine e le altre autorità competenti adottino le misure necessarie ad identificare al più presto i minorenni disponendo, ove necessario, perizia per l’accertamento dell’età, al fine di evitare che dei minorenni vengano espulsi, respinti e/o trattenuti in violazione di legge (ad esempio accade che minorenni sfruttate nell’ambito della prostituzione, fermate dalla Polizia, si dichiarino maggiorenni e vengano quindi trattenute e in seguito espulse).

11) Monitoraggio del fenomeno

E’ importante che, sia a livello locale che a livello nazionale, siano raccolti e diffusi i dati sul fenomeno dei minori stranieri non accompagnati, inclusi i minori vittime di tratta e/o sfruttamento e i minori richiedenti asilo.

A tal fine, è importante che il Comitato minori stranieri curi l’elaborazione e la diffusione dei dati contenuti nella banca dati sui minori stranieri non accompagnati presenti in Italia[142].

Nella segnalazione al Comitato minori stranieri dovrebbe essere indicato se il minore è stato vittima di tratta e/o sfruttamento, e tale dato dovrebbe essere incluso nell’elaborazione dei dati contenuti nella banca dati del Comitato, al fine di consentire un monitoraggio a livello nazionale sul fenomeno della tratta e dello sfruttamento di minori.

Riferimenti normativi

Sono di seguito indicati i riferimenti solo di alcune delle principali fonti normative e disposizioni amministrative citate nel documento, senza alcuna pretesa di esaustività e completezza:

- Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, fatta a New York, il 20 novembre 1989 (resa esecutiva in Italia con legge 27 maggio 1991, n. 176)

- Convenzione relativa allo status dei rifugiati, fatta a Ginevra il 28 luglio 1951

- Decreto Legislativo 25 luglio 1998, n. 286 “Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” (e successive modifiche)

- Codice Civile, R.D. 16 marzo 1942, n. 262 (e successive modifiche)

- Legge 4 maggio 1983, n. 184 “Disciplina dell'adozione e dell'affidamento dei minori” (e successive modifiche)

- Decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394 “Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero” (e successive modifiche)

- Decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 2004, n.303 “Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato”

- Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 dicembre 1999, n. 535 “Regolamento concernente i compiti del Comitato per i minori stranieri”

- Circolare del Ministero dell’Interno 13.11.2000 N. 300/C/2000/785/P/12.229.28/1^DIV

- Circolare del Ministero dell’Interno 9.4 2001 N. 300/C/2001/2081/A/12.229.28/1^DIV

- Comitato per i Minori Stranieri, “Disposizioni attuative dei compiti attribuiti al Comitato Minori Stranieri in merito ai minori non accompagnati presenti sul territorio – linee guida 2003” in G.U. n. 41 del 19.2.2003

Per una più ampia analisi della normativa e per reperire i testi delle fonti citate, la giurisprudenza più significativa e la “Dichiarazione sulle buone prassi” del Separated Children in Europe Programme, si veda il sito di Save the Children http://www.savethechildren.it/minorinonaccompagnati

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[1] Un riferimento internazionale fondamentale al quale si ispira il presente documento è la “Dichiarazione sulle buone prassi per i minori non accompagnati in Europa” del Separated Children in Europe Programme.

[2] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 3; T.U. 286/98, art. 28 c. 3

[3] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 2

[4] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, artt. 19, 22, 32-38

[5] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 20

[6] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, artt. 6, 24, 27, 28, 31

[7] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 12

[8] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, artt. 7, 8, 9, 10, 18, 22

[9] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, artt. 8, 20, 29, 30

[10] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 17

[11] D.P.C.M. 535/99, art. 1, c. 2; D.P.R. 303/2004, art. 1

[12] La legge italiana, infatti, non considera i minori accolti da parenti entro il quarto grado privi di assistenza, non essendo richiesta in tali casi l’adozione di un provvedimento formale di affidamento (legge 184/83, art. 9, c. 4); si può inoltre sostenere che tali minori non siano privi di rappresentanza legale, in quanto, per analogia a quanto stabilito per le comunità e gli istituti (Codice Civile, art. 402, legge 184/83, art. 3, c. 1), l’affidatario di fatto esercita i poteri tutelari fino alla nomina del tutore. Il Comitato per i minori stranieri ha invece affermato che sono da considerarsi “accompagnati” i minori affidati con provvedimento formale a parenti entro il terzo grado regolari, mentre sono da considerarsi “non accompagnati” negli altri casi, compresi dunque i minori affidati “di fatto” a parenti entro il quarto grado (Linee Guida del Comitato per i minori stranieri del 2003).

[13] Codice Civile, art. 403

[14] Costituzione, art. 118; legge 328/2000, art 1; D.P.R. 616/77, art. 25; Convenzione dell’Aja del 1961; legge 218/95

[15] Codice Civile, art. 403

[16] Legge 184/83, art. 9, c. 1; D.P.R. 394/99, art. 28, c. 1

[17] Codice Civile, art. 343

[18] D.P.C.M. 535/99, artt. 1, 2 e 5

[19] T.U. 286/98, art. 2, c. 7; D.P.R. 394/99, art. 4, c. 4

[20] Dlgs. n. 196/2003, artt. 1, 2, 22; D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 1

[21] Legge 184/83, art. 9, c. 1; D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 1

[22] T.U. 286/98, art. 7

[23] Legge 184/83, art. 3, c. 2

[24] D.P.C.M. 535/99, art. 5 c. 2; Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001

[25] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[26] Legge 184/83, art. 9, c. 2 ; D.P.C.M. 535/99, art. 5

[27] D.P.C.M. 535/99, art. 2, c. 2; Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001; Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[28] In senso contrario si vedano tuttavia le Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003.

[29] T.U. 286/98, art. 31, c. 3

[30] Legge 184/83, art. 9, c. 4

[31] Tale prassi è adottata dal Tribunale per i minorenni di Ancona.

[32] Legge 184/83, art. 9, c. 1

[33] Ma vedi le Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003, secondo le quali è da considerarsi tale solo il minore affidato con atto formale a parente entro il terzo grado.

[34] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[35] D.P.R. 448/88, art. 8

[36] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[37] D.P.R. 448/88, art. 8

[38] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[39] D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 3

[40] T.U. 286/98, art. 6, c. 4

[41] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[42] Codice Civile, art. 2048

[43] Si vedano ad esempio i progetti di educativa di strada realizzati a Roma, Torino, Genova, e i servizi diurni “a bassa soglia di accesso” a Napoli, Cremona, Roma, Torino.

[44] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 24; T.U. 286/98, art. 35, c. 3; D.P.R. 394/99, art. 43

[45] T.U. 286/98, art. 34, c. 1; D.P.R. 394/99, art. 9, c. 7, art. 11, c. 3, art. 42, c. 1; circolare del Ministero della Sanità del 24.3.2000

[46] Interessanti esperienze in tal senso sono state realizzate a Torino e Milano (dove sono attivi servizi di etnopsichiatria presso l’Asl). In altre città si è risposto a questa esigenza inserendo nelle strutture educatori e operatori della stessa nazionalità dei minori (ad es. a Firenze) oppure promuovendo una formazione più specifica degli operatori (ad esempio a Genova).

[47] T.U. 286/98, art. 38, c. 1; D.P.R 394/99, art. 45, c. 1, 2

[48] D.P.R 394/99, art. 45, c. 1

[49] D.P.R 394/99, art. 45, c. 2

[50] Costituzione, art. 34; Legge 53/2003, art. 7 ; D.Lgs. 76/2005, artt. 1 e 2; D.Lgs. 226/2005, art. 1

[51] T.U. 286/98, art. 38, c. 2, 3, 5; D.P.R 394/99, art. 45, c. 4, 6-8

[52] T.U. 286/98, art. 38, c. 7 e art. 42, c. 1; D.P.R 394/99, art. 45, c. 5

[53] Codice Civile, art. 343

[54] Codice Civile, art. 346

[55] Codice Civile, art. 348

[56] Codice Civile, art. 348

[57] Codice Civile, art. 348

[58] Si vedano ad esempio i corsi di formazione per tutori di minori stranieri non accompagnati realizzati a Trento (progetto coordinato dalla Fondazione Villa S. Ignazio), a Milano (progetto di Comunità Nuova), a Venezia, Verona, Treviso, Padova, Vicenza, Belluno (a cura del Pubblico tutore per i minori della Regione Veneto), a Firenze (a cura dell’Istituto degli Innocenti e del Comune di Firenze), ad Ancona (su iniziativa del Garante per l’infanzia e l’adolescenza della regione Marche), nel Friuli-Venezia Giulia (l’Ufficio del Pubblico Tutore dei minori ha istituito una scuola per tutori volontari e un registro dei tutori dei msna e di altri minori).

[59] Codice Civile, art. 354. Alcuni giudici (ad es. il Tribunale per i minorenni di Trento, decreto 26.3.2002 n. 166) hanno ritenuto che non possa essere nominato tutore l’Ente locale perché, in particolare nel procedimento relativo al rimpatrio, sussisterebbe un conflitto di interessi tra il minore e l’Ente locale.

[60] Codice Civile, art. 357

[61] Codice Civile, art. 371

[62] Ad esempio a Torino vi è un accordo tra il Comune e il Giudice Tutelare per la nomina di tutore ai minori non accompagnati; a Verona l’Ente locale, in collaborazione con l’Ufficio regionale del Pubblico Tutore, ha stipulato protocolli d’intesa con Tribunale ordinario e Tribunale per i minorenni; a Venezia esiste un accordo tra Giudice tutelare e Ufficio del Pubblico Tutore.

[63] Codice Civile, art. 402; legge 184/83, art. 3, c. 1

[64] Legge 184/83, art. 2, c. 1

[65] Legge 184/83, art. 4, c. 1 e 2. Ad esempio, a Torino, Cremona, Napoli, Venezia, l’affidamento dei minori stranieri non accompagnati viene disposto dai servizi sociali, previo consenso manifestato dal tutore (l’Ente locale), e viene quindi reso esecutivo dal Giudice Tutelare. A Milano, Ancona, Macerata, Firenze, Genova, invece, i minori stranieri non accompagnati vengono affidati dal Tribunale per i minorenni. A Verona il Tribunale per i minorenni dispone l’affidamento dei minori non accompagnati qualora si ravvisi lo stato di abbandono del minore o il suo sfruttamento o comportamenti a rischio di devianza; l’Ente locale affida un minore non accompagnato a parenti qualora presentino la documentazione attestante il consenso dei genitori dal paese di origine.

[66] Legge 184/83, art. 2, c. 1-2

[67] Legge 184/83, art. 5

[68] Legge 184/1983, art. 4, c. 3

[69] Ad es. a Milano l’Ente locale riconosce un contributo al parente affidatario, se questi ha un reddito insufficiente.

[70] Esperienze interessanti di sensibilizzazione della cittadinanza all’affidamento di minori non accompagnati e di supporto alle famiglie affidatarie sono state realizzate a Parma, Firenze, Milano, Venezia.

[71] Si vedano ad esempio gli accordi adottati a Milano tra il Comune e il Tribunale per i minorenni e a Torino tra il Comune e il Giudice Tutelare, e il protocollo d’intesa esistente a Verona tra la Prefettura, la Regione Veneto, il Tribunale per i minorenni di Venezia e la Procura della Repubblica.

[72] Ad esempio sono stati siglati protocolli in tal senso a Torino, tra il Comune, la Prefettura e i Consolati di Marocco e Romania.

[73] Codice Civile, art. 402; legge 184/83, art. 3, c. 1

[74] T.U. 286/98, art. 5, c. 2-bis

[75] D.P.R. 394/99, art. 9, c. 7

[76] T.U. 286/98, art. 5, c. 9

[77] Ad esempio a Roma, Milano, Torino, Ancona, Cremona, Genova, Verona è stato individuato un referente della Questura competente a ricevere le domande di permesso di soggiorno presentate da minori non accompagnati ed espletare le relative procedure.

[78] D.P.R. 394/99, artt. 11 e 28 (come modificato dal D.P.R. 334/2004)

[79] T.U. 286/98, art. 31, c. 2

[80] T.U. 286/98, art. 29, c. 2; T.U. 286/98, art. 31, c. 2.

[81] Legge 184/83, art. 9, co. 4; T.U. 286/98, art. 29, co. 2; T.U. 286/98, art. 31, c. 2. In tal senso si veda: Tribunale di Torino, sentenza del 2.8.2002, Tribunale di Torino, sentenza del 25.5.2002

[82] T.U. 286/98, art. 31, c. 1

[83] D.P.R. 303/2004, art. 2, c. 4 e 5

[84] Ad esempio a Roma, Torino, Milano, Cremona, Napoli, Chieti viene applicata o è stata applicata per un certo periodo tale interpretazione estensiva.

[85] D.P.R. 394/99, art. 28; Circolari del Ministero dell'Interno del 23.12.1999 e del 13.11.2000

[86] D.P.R. 394/99, artt. 9 e 28

[87] D.P.R. 394/99, art. 9, c. 6

[88] Nota del Comitato minori stranieri del 14.10.2004

[89] Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001. E’ da segnalare, tuttavia, che il Comitato minori stranieri ha di fatto cessato di emettere provvedimenti di “non luogo a procedere al rimpatrio”.

[90] D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 1; Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[91] Linee Guida del Comitato minori stranieri del 2003

[92] D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 1

[93] Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, art. 12; D.P.C.M. 535/99, art. 7, c. 2

[94] D.P.C.M. 535/99, art. 2, c. 2

[95] Legge 241/90, art. 10

[96] T.U. 286/98, art. 33, c. 2-bis; D.P.C.M 535/99, art. 2, c. 2; Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001. E’ da segnalare che alcuni Tribunali per i minorenni hanno in alcuni casi effettuato anche una valutazione di merito e non hanno rilasciato il nulla osta in quanto hanno ritenuto che il rimpatrio non fosse nel superiore interesse del minore.

[97] Legge 241/90

[98] T.U. 286/98, art. 28, c. 3 e art. 33, c. 2; D.P.C.M. 535/99, art. 1, c. 4 e art. 2, c. 1

[99] D.P.C.M. 535/99, art. 1, c. 4 e art. 2, c. 2

[100] La circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001 prevede la possibilità che il minore venga rimpatriato anche nel caso in cui non siano stati rintracciati i familiari, e sia riaffidato alle autorità del paese d’origine, ma tale interpretazione appare in contrasto con quanto stabilito dall’art. 1, c. 4 del D.P.C.M. 535/99, in base a cui “Il rimpatrio assistito deve essere finalizzato a garantire il diritto all'unita' familiare del minore e ad adottare le conseguenti misure di protezione”.

[101] Legge 184/83, art. 1

[102] D.P.C.M. 535/99, art. 7, c. 1

[103] D.P.C.M. 535/99, art. 7, c. 3

[104] D.P.C.M. 535/99, art. 4

[105] Si vedano ad esempio i progetti di rimpatrio di minori rumeni e marocchini realizzati dal Comune di Torino (progetto Ritorno al futuro), i progetti realizzati a Napoli con la Romania e l’Albania, e a Modena, Parma e Bologna con l’Albania.

[106] Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati; legge 39/90 (come modificata dalla legge 189/2002); D.P.R. 303/2004; Direttive europee 2003/9/CE e 2004/83/CE, Dlgs. 140/2005; Linee Guida UNHCR, Manuale UNHCR.

[107] Codice Penale, artt. 600-602 (come modificati dalla legge 228/2003); T.U. 286/98, art. 12; legge 269/98; legge 75/58, artt. 3 e 4. La definizione internazionale di tratta è fornita dal Protocollo di Palermo, che però non è ancora stata ratificata dall’Italia.

[108] Circolare del Ministero dell’Interno del 24.07.2000

[109] Codice Penale, artt. 361 e 362

[110] Circolare del Ministero dell’Interno del 4/08/00

[111] T.U. 286/98, art. 18, co. 1

[112] D.P.R. 394/99, art. 27, circolare del Ministero dell’Interno del 4/08/00 e direttiva P.C.M. 21/04/00

[113] T.U. 286/98, art. 18, c. 4 e 5; D.P.R. 394/99, art. 27, co 3-bis

[114] Lo Stato ha apprestato il numero verde 800.290.290 - attivo 24 ore su 24 - che mette a disposizione una mediatrice per ciascuna lingua dei principali paesi di provenienza delle vittime e consente di mettersi immediatamente in contatto con gli operatori della organizzazione no profit accreditata o con il servizio sociale più vicini.

[115] T.U. 286/98, art. 18, co 1; D.P.R. 394/99, art. 27, co 1, lett. a), circolare del Ministero dell’Interno del 4/08/00 e direttiva P.C.M. 21/04/00.

[116] D.P.R. 394/99, art. 25-26

[117] In tal senso si vedano ad es. gli interventi realizzati a Roma (progetti Solidea, Orizzonti a colori, Equal PALMS), Milano (progetto Oued), Torino (progetto Una finestra sulla piazza), Genova (progetto Sunrise), Verona (progetto Sirio: verso strade nuove), Pescara, Bolzano, Napoli.

[118] T.U. 286/98, art. 18, c. 5, art. 30, c. 2; D.P.R. 394/99, art. 14, c. 1 (come modificato dal D.P.R. 334/2004) circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001

[119] In tal senso, si vedano i decreti del Tribunale Torino 25.5.2002 e 2.8.2002

[120] T.U. 286/98, art. 32, co. 1-ter (come modificato dalla legge 189/2002, art. 25)

[121] Ad esempio nelle Province di Torino e Bolzano le istituzioni locali competenti hanno disposto che i minori titolari di permesso per minore età possano essere avviati al lavoro.

[122] Dlgs. 345/99, art. 5

[123] Legge 144/99, art. 68; D.P.R. 257/2000, artt. 1; Dlgs. 276/2003, artt. 47-53; Legge 80/2005, art. 13, co. 13-bis; circolari del Ministero del Lavoro e Politiche Sociali n. 40 del 2004 e n. 30 del 2005

[124] Rispetto all’inserimento lavorativo dei minori stranieri non accompagnati, si veda il progetto Equal PALMS.

[125] Sentenza della Corte Costituzionale n. 198/2003; sentenza del Consiglio di Stato n. 1681/2005; ordinanza del Consiglio di Stato n. 1002/2004

[126] T.U. 286/98, art. 32, co. 1-bis e segg. (come modificato dalla legge 189/2002, art. 25)

[127] Nota del Comitato minori stranieri del 14.10.2004

[128] Circolare del Ministero dell’Interno del 9.4.2001

[129] T.U. 286/98, art. 32, co. 1

[130] Si veda in proposito la giurisprudenza del TAR Piemonte (sent. n. 1218/2003; n. 2206/2004; n. 3860/2004; n. 13/2005; n. 464/2005), del TAR Emilia Romagna (sentenze n. 1104/2003; n. 2143/2003; n. 2334/2003; n. 544/2004; n. 793/2004; n. 807/2004 ecc.), del TAR Friuli Venezia Giulia (sent. n. 226/2005), del TAR Marche (sent. n. 115/2004), del TAR Toscana (sent. n. 2180/2005), del TRGA Trentino Alto Adige (sent. n. 397/2004; sent. n. 131/2005), del TAR Veneto (sent. n. 2166/2005).

[131] Circolare del Ministero dell’Interno del 26.9.2003

[132] In assenza di una norma specifica, si fa qui riferimento alla norma sul rinnovo del permesso di soggiorno: T.U. 286/98, art. 5, c. 4

[133] D.P.R. 100/2004, art. 3, co. 4

[134] Ad esempio vi sono convenzioni con strutture di accoglienza per l’inserimento abitativo dei neo-maggiorenni a Roma (Virtus Ponte Mammolo), a Verona (progetto Scola e Istituto Don Calabria), a Genova, a Firenze, a Macerata, a Napoli (El bab), a Cremona, a Venezia (progetto Oltresud), a Torino. Oltre all’inserimento abitativo, i progetti prevedono inserimento lavorativo (Genova, Firenze, Macerata, Verona, Venezia), sostegno economico (Macerata, Cremona), assistenza legale e segretariato sociale (Roma, Cremona).

[135] T.U. 286/98, art. 19, c. 2 e art. 31, co. 4

[136] Convenzione di Ginevra, art. 33; T.U. 286/98, art. 19, c. 1

[137] Legge 184/83, art. 33, c. 3

[138] Legge 184/83, art. 33, c. 4

[139] T.U. 286/98, art. 10, c. 5; Codice Civile, art. 403; Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza

[140] Legge 184/83, art. 33, c. 5 e norme sugli obblighi di segnalazione, tutela e affidamento, salute, istruzione ecc. citate nel presente documento.

[141] D.P.R. 303/2004, art. 2, c. 5; Direttiva del Ministro dell’Interno del 30 Agosto 2000

[142] D.P.C.M. 535/99, artt. 2 e 4