Al Ministro per le Pari Opportunità

On. Barbara POLLASTRINI

Al Sottosegretario per le Pari Opportunità

On. Donatella LINGUITI

Al Capo Dipartimento per le pari Opportunità

Dott.ssa Silvia DELLA MONICA

alla Commissione Interministeriale

sulla Tratta

bozza

Documento

“Da vittime a cittadine e cittadini”

a cura degli enti pubblici e privati

che realizzano o supportano i programmi di protezione, assistenza e integrazione sociale per le vittime di tratta ai sensi dell’art. 18 del D.Lgs. 286/98

Chi siamo

Ci presentiamo innanzitutto: rappresentiamo un’ampia compagine di enti pubblici, Regioni, Enti Locali (Comuni e Province), reti e federazioni di enti attivi nel settore, singole organizzazioni non profit (associazioni di volontariato, enti ecclesiastici, cooperative sociali…) iscritti alla Seconda (ex Terza) Sezione del Registro di enti e associazioni che svolgono attività a favore degli stranieri immigrati ai sensi dell’art. 42 comma 2 del D.Lgs. n.286/98, e dell’art. 54 del DPR 31 agosto 1999, n. 394, regolamento di attuazione del suddetto Testo unico sull’Immigrazione,

che hanno attivato e tuttora gestiscono programmi di protezione sociale per vittime di tratta (di cui all’art. 18 del D.Lgs. n. 286/98). Tra noi ci sono anche molte realtà che non sono iscritte alla Seconda Sezione del Registro o perché "nuove" a tale settore di intervento, o perché accolgono persone con diverse forme di bisogno, tra cui le vittime di tratta, o perché indirettamente svolgono comunque una importante funzione di supporto allo sviluppo degli interventi.

Riteniamo di assoluto rilievo i risultati positivi raggiunti dal nostro lavoro “silenzioso”, con l’attività delle unità di strada e degli sportelli di segretariato sociale, con l’avvio dei programmi di assistenza e integrazione sociale, di formazione ed orientamento socio-occupazionale, di inserimento nel mondo del lavoro, di accompagnamento verso l’autonomia a favore di persone vittime di tratta, in particolare donne e minori sfruttate nella prostituzione ma anche donne, uomini e transgender, adulti e minori sfruttati nel lavoro forzato, nell’accattonaggio, nelle attività illegali…

Dagli stessi dati del Dipartimento per le Pari Opportunità (da aggiornare) emerge come nel periodo marzo 2000 - marzo 2005, sono 8.891 le vittime di tratta avviate ai programmi di protezione assistenza e integrazione sociale (di cui 461 minori), 4.697 i permessi di soggiorno ex art. 18 (nei soli primi 4 avvisi), 6.497 i percorsi di formazione socio-occupazionale, 4.443 inserimenti nel mondo del lavoro. Molti degli enti coinvolti sono inoltre titolari o gestiscono le postazioni locali del Numero Verde sulla Tratta, che da luglio 2.000 a luglio 2005 ha ricevuto 485.964 chiamate.

Il complesso del lavoro sviluppato per la protezione e l’inserimento socio-lavorativo delle vittime rappresenta inoltre il più efficace contributo al contrasto delle organizzazioni criminali che ne gestiscono il traffico e lo sfruttamento.

Pur se con percorsi istituzionali, strutturali, e approcci metodologici differenti, ci troviamo in grande sintonia nel valutare assolutamente necessario un salto di qualità delle politiche e degli interventi di settore, auspicando la creazione di un vero e proprio “sistema” di interventi a favore delle vittime di tratta e per il contrasto alla criminalità:

- prendendo atto della complessità sempre maggiore che il fenomeno della tratta ha assunto e costruendo strumenti di conoscenza ed intervento in grado di raggiungere le persone trafficate nei diversi contesti di sfruttamento: la prostituzione di strada e al chiuso, il lavoro forzato, l’accattonaggio, le attività illegali…

- migliorando e ristrutturando nell’ottica della stabilizzazione il complesso degli interventi in realizzazione ai sensi dell’art. 18 del D.Lgs. 286/98;

- rilanciando il dispositivo del Numero Verde Nazionale a favore delle vittime di tratta;

- avviando in tempi celeri e in una ottica di sistema i progetti di prima assistenza a favore delle vittime di tratta ai sensi dell’ art. 13 della Legge sulla Tratta n. 228/2003 (e dunque sinergicamente collegati con i progetti art. 18);

- promuovendo interventi di riduzione del danno, bassa soglia, identificazione, empowerment e di promozione dei diritti per le persone coinvolte nei diversi fenomeni legati alla tratta;

- promuovendo il lavoro di rete multi-attoriale tra enti pubblici, organizzazioni non profit, forze dell’ordine, magistratura per l’identificazione e la tutela delle vittime di tratta sia a livello locale che nazionale e per contribuire al contrasto al fenomeno criminale;

- promuovendo interventi con i Paesi di origine e di transito delle vittime di tratta, ed azioni di sensibilizzazione della cittadinanza e delle comunità locali in Italia..

Tutto ciò in primis attraverso la creazione di un meccanismo di confronto strutturale tra gli enti impegnati nella realizzazione degli interventi e il Ministero per le Pari Opportunità e la Commissione Interministeriale per l’attuazione dell’art. 18 e dell’art. 13.

Di seguito offriamo una analisi dei nodi critici che caratterizzano a ns. modo di vedere oggi gli interventi di settore e una serie di proposte volte al loro miglioramento.

Analisi dei punti di criticità negli interventi a favore delle vittime di tratta

Sintetizzando la portata originale ed innovativa dell’art. 18 (anche grazie alla compartecipazione dei nostri Enti ed Organismi in sede di definizione del regolamento applicativo del medesimo articolo 18 e della sua successiva attuazione), potremmo dire che si tratta di una normativa che, ponendo al centro la relazione tra persone immigrate e l'assoggettamento a condizioni di sfruttamento e diversificate forme di violenza, intende sostenere le vittime di tali violenze e coercizioni e contrastare la tratta di esseri umani a scopo di sfruttamento sessuale e di altro genere.

In particolare la normativa consente di realizzare un percorso di inclusione sociale mediante i programmi di assistenza e integrazione sociale, intesi come riformulazione del progetto migratorio in condizioni di legalità, sicurezza e autonomia. E’ il passaggio dalla vittimizzazione al diritto di cittadinanza, ponendosi in maniera alternativa e antagonista alle reti di sfruttamento.

L’Italia, leader europeo nel settore del sostegno alle persone vittime di tratta, a otto anni dall’entrata in vigore dell’art. 18 e a sei anni dalla attivazione effettiva degli interventi, ha il dovere di uscire dalla fase sperimentale, intervenendo per migliorare la progettualità dell’art. 18 e la protezione sociale in tutti i suoi aspetti, collegandola in maniera sistemica ai programmi di prima assistenza previsti dall’art. 13 della L. 228/2003, tuttora da implementare.

Riteniamo infatti esserci una serie di fattori di criticità che potrebbero depotenziare e vanificare il grande lavoro messo in campo in questi anni.

Ci riferiamo in particolare:

• ai cambiamenti nei fenomeni della prostituzione e della tratta determinati da una politica repressiva che esegue l’imperativo della pulizia delle strade (nella convergenza della legge sull’immigrazione Bossi-Fini e di una rinnovata politica persecutoria verso le persone che si prostituiscono, sostenuta da proposte di legge tese ad eliminare la prostituzione di strada) che ignora i diritti delle persone (peraltro soggetti deboli e spesso vittime) e che ha l’effetto di nascondere il problema della tratta e lo sfruttamento o il disagio delle persone; sottolineiamo che le retate sono controproducenti in quanto: non contribuiscono alla lotta contro le organizzazioni criminali; impediscono il contatto delle unità di strada con le persone coinvolte nel fenomeno riducendo l'impatto del lavoro di prevenzione sanitaria e di promozione delle possibilità offerte dall'art. 18; favoriscono lo spostamento delle donne in luoghi chiusi rendendole soggetti ancora più deboli perché meno raggiungibili dagli operatori sociali e dalle stesse forze dell'ordine; favoriscono la sfiducia e la diffidenza nelle forze dell’ordine piuttosto che il contrario; nello svolgimento delle retate, pur volendo, diventa difficile prospettare la possibilità di fruire dell'art. 18, e il rimpatrio forzato significa ributtare le donne nel circuito dello sfruttamento con debiti fortemente aumentati;

• all’ampliarsi delle forme di sfruttamento legate alla tratta e delle soggettività coinvolte; la tratta si registra infatti non più soltanto nella prostituzione, ma in maniera emergente nel lavoro forzato, nell’accattonaggio, nelle attività illegali, a carico di donne ma anche di uomini e transgender, con un significativo coinvolgimento di minori di entrambi i sessi; rispetto a tali cambiamenti però, sia gli operatori degli interventi sociali che gli operatori delle forze dell’ordine, mancano di appropriati strumenti di conoscenza ed intervento (a maggior ragione alla luce dell’auspicato e dovuto ampliamento dei progetti art. 18 alle forme di violenza e sfruttamento diverse da quello sessuale avvenuto con nell’avviso 7);

• alla situazione di stallo e di arretramento a livello politico-istituzionale sui programmi protezione sociale (messa a disposizione di fondi economici assolutamente inadeguati per progetti che comunque devono continuare ad attivare e gestire, con una forte responsabilità in solido, programmi di protezione sociale; mancanza di un sistema di monitoraggio e di valutazione degli interventi realizzati in grado di valorizzare, presso tutte le sedi competenti, italiane e comunitarie, l’innovazione dell’art.18; persistenza sulla dimensione “progettuale” di azioni ormai rese, di fatto, servizi, con la conseguente situazione di precarietà e discontinuità o quantomeno di instabilità delle azioni);

• all’appiattimento dell’art.18 sulla dimensione premiale (e ad un suo utilizzo strumentale, funzionale esclusivamente al contrasto alle organizzazioni criminali), anziché alla sua applicazione per la prioritaria tutela dei diritti delle vittime; sottolineiamo che proprio la protezione delle vittime riesce a creare quel clima di fiducia che porta le stesse a collaborare con le forze dell’ordine e la giustizia e quindi a fornire gli elementi utili al contrasto alla criminalità organizzata che le sfrutta;

• alla difformità applicativa dell’art.18 da parte delle Questure. Infatti in alcune Questure non viene applicato il “percorso sociale” (ai sensi della lettera a., comma 1, art. 27 del Regolamento di Attuazione), in altre c’è addirittura una resistenza ad applicare il “percorso giudiziario” in base alla denuncia (la lettera b., comma 1, art. 27 del Regolamento). Troppo lunghi rimangono inoltre in alcuni casi i tempi per il rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell'art. 18. Tutto ciò testimonia una discrezionalità nell’interpretazione e nell’applicazione dell’art. 18 che non è accettabile a fronte di un articolo di legge, di specifici articoli di applicazione contenuti nel Regolamento – D.P.R. 394/99, e di circolari emanate dal Ministero dell’Interno. Si perde in questo modo la possibilità di incentivare l’aiuto alle vittime e il correlato contrasto alle organizzazioni criminali, rendendo peraltro impotenti i progetti che sono finanziati a tale scopo; si auspica che la circolare di gennaio 2006 del Ministro dell’Interno Pisanu (che ribadisce l’obbligo di applicare l’art. 18 anche per il “percorso sociale”) abbia i suoi effetti, che vanno tuttavia monitorati;

• al rischio del depotenziamento del Numero Verde a favore delle vittime di tratta che, con le sue 14 postazioni locali rappresenta uno strumento insostituibile di supporto alle vittime e di referenzialità per tutti gli attori in campo sul territorio nazionale;

• al ritardo nella messa in campo dei programmi di prima assistenza per le vittime di tratta previsti dall’art. 13 della Legge sulla Tratta n. 228/2003, per i quali si attende ancora l’emanazione del bando per l’avvio dei progetti;

• alla mancanza di spazi istituzionali per poter avviare un necessario e proficuo confronto tra i Ministeri competenti, pubbliche istituzioni deputate al settore, e le organizzazioni non profit che gestiscono i programmi di assistenza e integrazione sociale. Questa mancanza di spazi di confronto e negoziazione ha fortemente limitato il lavoro di correlazione e di coprogettazione tra enti, diversi certamente per ruoli, funzioni e competenze, ma insieme coinvolti nella buona riuscita dei programmi di protezione sociale. Tale situazione impedisce dunque il contributo al miglioramento del sistema complessivo che può derivare dagli Enti Locali e dalle organizzazioni di base, che pure nei contesti locali hanno saputo costruire risposte significative e concertate al problema, superando il ruolo di meri esecutori materiali. In particolare si coglie la grande residualità assegnata da parte centrale oltre che al privato sociale, anche agli enti pubblici (Regioni) ed enti locali (Comuni e Province) nelle strategie di lotta alla tratta.

Proposte sulle politiche e gli interventi a favore delle vittime di tratta

Da vittime a cittadine e cittadini.

Innanzitutto ci sembra di fondamentale importanza cercare di accelerare un necessario cambio culturale: uscire dalle sacche, ormai stereotipate, della vittimizzazione della persona oggetto di tratta (con tutti i corollari di pietismo, assistenzialismo e spettacolarizzazione che le accompagna) o della sua criminalizzazione, e cercare di costruire, per le persone che fruiscono di un programma di protezione sociale, un percorso di cittadinanza attiva (con l’attenzione quindi all’autonomia abitativa e lavorativa, al radicamento territoriale, alla partecipazione ai processi di cittadinanza…). Ciò significa lavorare sulla creazione di scenari futuri integrati ed armonici governati dal diritto e dalla giustizia.

Per realizzare tutto ciò proponiamo di:

1. integrare la Commissione Interministeriale per l’attuazione dell’art. 18 D.Lgs. 286/98 e art. 13 L. 228/2003 con un/a rappresentante del Ministero degli Affari Esteri e con un/a rappresentante della Direzione Nazionale Antimafia;

2. istituire un Tavolo Interistituzionale Nazionale sulla Tratta

con il compito di:

- Promuovere le reti e la cooperazione multi-attoriale

- Monitorare e incidere sull’applicazione delle norme in atto

- Analizzare i dati, i cambiamenti, adeguare gli interventi e il raccordo tra gli attori in campo

e composto da:

- la Commissione Interministeriale per l’attuazione dell’art. 18 D.Lgs. 286/98 e dell’art. 13 L. 228/2003 (Dipartimento per le Pari Opportunità, Ministero dell’Interno, Ministero della Giustizia, Ministero della Solidarietà Sociale, i due rappresentanti della Conferenza Unificata) integrata da Ministero degli Affari Esteri e dalla Direzione Nazionale Antimafia;

- Ministero del Lavoro e Ministero della Salute;

- una rappresentanza dei principali enti pubblici (Regioni, Province, Comuni) ed enti non profit che direttamente intervengono a favore delle vittime di tratta.

3. dare piena ed omogenea applicazione all’art. 18, sia sul piano della concessione dei permessi di soggiorno per il percorso “giudiziario” e per il percorso “sociale” (con tempi celeri di concessione dei permessi e di revoca dei decreti di espulsione), uniformando le procedure di raccordo tra Questure e servizi sociali pubblici e privati, sia sul piano della realizzazione dei programmi di assistenza e integrazione sociale mettendo gli enti coinvolti in condizione di lavorare al meglio;

4. assicurare l’ormai ineludibile passaggio da progetti a servizi degli interventi in realizzazione ai sensi dell’art. 18:
1. superando il “respiro corto” dei bandi annuali;
2. adeguando le risorse finanziare annue stanziate che, ad 8 anni dall’entrata in vigore della norma, risultano assolutamente sottodimensionate (si è passati dai 47 progetti del primo avviso ai circa 80 del settimo avviso);

5. assicurare il rilancio del dispositivo del Numero Verde a favore delle vittime di tratta:
1. garantendo la continuità dell’operatività della postazione centrale e delle 14 postazioni locali;
2. riqualificando l’operatività della postazione centrale con la disponibilità di personale adeguatamente formato ed in grado di interloquire in più lingue (almeno: inglese, rumeno, russo);
3. assicurando il raccordo continuativo tra postazione locale e postazioni locali (in termini operativi e metodologici) attraverso la funzione di coordinamento del Dipartimento per le Pari Opportunità e la previsione di costanti momenti di incontro;
4. ampliando la gamma di persone destinatarie del servizio, superando l’esclusivo riferimento alle vittime di tratta a scopo di sfruttamento sessuale e rivolgendosi dunque anche alle vittime di tratta per sfruttamento nel lavoro forzato, nell’accattonaggio, in attività illegali (in ottemperanza al dettato dell’art. 18 e della Legge sulla Tratta);
5. implementando una strategia costante e non episodica di promozione del Numero Verde su base nazionale e locale, rivolta sia agli operatori di settore (ad esempio presso le diverse forze dell’ordine), sia alla popolazione target (anche in considerazione dell’ampliamento del target di riferimento), sia alla popolazione in generale;

6. addivenire ad una celere emanazione del bando per il finanziamento dei programmi di prima assistenza per le vittime di tratta, previsti dall’art. 13 della Legge sulla Tratta 228/2003, contemperando l’esigenza di coprire il territorio nazionale con l’esigenza di attivare programmi sostenibili e non assistere ad un finanziamento a pioggia che rischia di non mettere nessuno dei progetti in grado di operare adeguatamente; risulta in tal senso opportuno pensare a un modello di distribuzione geografica razionale, con un numero non eccessivo di progetti ai sensi dell’art. 13 della Legge sulla Tratta, integrato sinergicamente con i progetti dell’art. 18;

7. definire lo status delle “neocomunitarie” (attuali e future: vedi Romania e Bulgaria) assicurando loro la possibilità di accedere ai programmi art. 18 (come titolo di soggiorno, si potrebbe prevedere che la carta C.E. che viene rilasciata a cittadini/e dei Paesi recentemente ammessi nell’Unione Europea, nei casi in cui sussistano le condizioni previste dall’art. 18, venga rilasciata ai sensi dello stesso articolo);

8. prevedere che i programmi di rientro volontario assistito vengano estesi alle vittime di tratta sfruttati in ambiti diversi dalla prostituzione;

9. avviare un sistema efficace e condiviso di monitoraggio e valutazione quali-quantitativo degli interventi a favore delle vittime di tratta ai sensi dell’art. 18 D.Lgs. 286/98 e dell’art. 13 L. 228/2003, allo scopo di promuovere la conoscenza degli esiti più interessanti e la diffusione delle buone prassi a tutti i soggetti coinvolti;

10. promuovere l’inserimento del tema della tratta nelle politiche sociali regionali e locali;

11. promuovere interventi, adeguatamente sostenuti dal punto di vista finanziario, di riduzione del danno, bassa soglia, identificazione, empowerment e di promozione dei diritti per le persone coinvolte nei fenomeni legati alla tratta, quali la prostituzione, il lavoro forzato, l’accattonaggio, le attività illegali;

12. promuovere il lavoro di rete multi-attoriale tra enti pubblici, organizzazioni non profit, forze dell’ordine, magistratura per l’identificazione e la tutela delle vittime di tratta, attraverso meccanismi di raccordo interistituzionale, procedure condivise, formazione congiunta;

13. incentivare l’attività investigativa (strettamente connessa con l’applicazione della Legge sulla Tratta e dell’art. 18 sia nei casi di percorso giudiziario che di percorso sociale) anche in una prospettiva di collaborazione europea e transnsazionale, chiarendo e favorendo il necessario raccordo tra Procure e Direzioni Distrettuali Antimafia;

14. coinvolgere il Ministero degli Esteri che, attraverso proprie risorse finanziarie, istituisca una agenzia governativa con funzioni di interfaccia tra soggetti attuatori dell’art. 18 e dell’art. 13 e le rappresentanze consolari presenti in Italia, al fine di garantire e ottenere presso tali Uffici i passaporti delle persone vittime di tratta con protocolli che garantiscano tutela e privacy delle medesime. A tale scopo è inoltre opportuno studiare forme di raccordo con le rappresentanze consolari italiane nei diversi Paesi;

15. promuovere interventi di prevenzione e sviluppo locale nei paesi di origine e di transito delle vittime della tratta di esseri umani, anche in raccordo con i progetti di cooperazione decentrata coordinati dal Ministero degli Esteri. Un approccio di questo genere potrà inoltre supportare adeguatamente i percorsi di rientro volontario assistito con reali prospettive di reinserimento sociale e lavorativo;

16. promuovere il “sistema” delle politiche di intervento a favore delle vittime di tratta nel panorama europeo, dimostrandone l’efficacia ed avviando una riflessione che tenti di evitare arretramenti negli interventi europei per l’assistenza alle vittime di tratta e per il contrasto alla criminalità organizzata. Si può dire infatti che l'Italia rappresenti in Europa ma anche nel mondo, il sistema più avanzato per la protezione e l'assistenza delle vittime della tratta e le correlate strategie di contrasto alla criminalità organizzata. Anche alla luce della Dichiarazione di Bruxelles seguita alla Conferenza del 18-20 settembre 2002, del Rapporto del Gruppo di Esperti sulla Tratta nominato dalla Commissione Europea, della Convenzione del Consiglio d’Europa e dello European Action Plan, è evidente come l'Italia realizzi già ed abbia stimolato le principali raccomandazioni contenute in tali documenti. L'Italia dovrebbe anzi spingere gli altri Stati ad una visione meno restrittiva, superando la concezione del permesso di soggiorno temporaneo a breve termine e di natura premiale, poiché può dimostrare che molte delle persone coinvolte nella tratta non possono rientrare nei Paesi di origine e che il vincolo dell'immediata collaborazione con le Forze dell'Ordine e la Giustizia non solo non rispetta i diritti delle vittime ma limita anche le possibilità di ottenere la loro collaborazione per il contrasto alle organizzazioni criminali.

Enti aderenti:

C.N.C.A.

Associazione On the Road

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