PARLAMENTO EUROPEO

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni

3.2.2006

DOCUMENTO DI LAVORO

su un’agenda comune per l’integrazione

Quadro per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi

nell’Unione europea

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni

Relatore: Stavros Lambrinidis

I.          Generalità

L’integrazione degli immigrati deve diventare una delle priorità all’ordine del giorno dell’Unione europea. La presente relazione è animata dalla convinzione che l’integrazione rappresenta un aspetto estremamente importante per il buon esito dell’allargamento dell’UE. Di fronte a tale sfida l’impegno dell’Unione è stato a dir poco trascurabile. Invece di integrare efficacemente gli immigrati nelle scuole, nei luoghi di lavoro e nei sistemi politici, le società europee stanno per molti versi piombando in uno stato di “disintegrazione”.

La relazione presenta l’opinione del Parlamento sul miglior modo per progredire nell’integrazione. Le raccomandazioni si concentreranno su quattro aree:

• accelerare, approfondire e migliorare l’impegno delle istituzioni comunitarie;
• sottolineare l’urgenza di una leadership politica lucida e decisiva;
• superare le sfide concettuali e pratiche nella definizione delle politiche;
• promuovere le migliori prassi nei principali ambiti dell’integrazione, oltre al concetto di cittadinanza civica.

II.        L’impegno comunitario all’integrazione degli immigrati è penosamente debole

Il numero di cittadini dell’UE nati in paesi terzi si stima in 40 milioni; i loro figli sono ancora più numerosi. Tale popolazione, in crescita, diffusa nella gran parte degli Stati membri e concentrata nelle aree urbane, è straordinariamente variegata. Ciononostante i problemi che tali residenti devono affrontare sono inquietantemente simili. Il loro tasso di partecipazione alla forza lavoro è al di sotto della media e il tasso di successo scolastico segna pericolosamente il passo. Si confrontano con un’aspra discriminazione nelle loro relazioni con le istituzioni sia pubbliche che private. Sotto il profilo politico essi sono incresciosamente sottorappresentati a tutti i livelli governativi.

Nel tentativo di superare la sfida dell’integrazione, che se non affrontata potrebbe minare socialmente, economicamente e politicamente l’UE, questa ha tuttavia impegnato poche preziose risorse.

Si potrebbero considerare questi 40 milioni di immigrati come il ventiseiesimo Stato membro dell’UE (nonché il settimo per grandezza). Sarebbe lecito quindi chiedersi in che maniera gli sforzi compiuti per integrare tale popolazione si pongano di fronte all’impegno profuso invece per integrare i paesi in fase di adesione. Centinaia di funzionari della Commissione trascorrono anni operando con tali Stati, condividendo le migliori prassi dell’Unione e allineando le leggi, le prassi amministrative e il rendimento con le norme comunitarie. Si sborsano miliardi per rendere uniformi le condizioni sociali ed economiche.

Per contro, l’UE ha un solo alto funzionario che si dedica ufficialmente a tempo pieno all’integrazione degli immigrati, e ha speso in totale circa 15 milioni di euro dal 1999 per programmi specifici mirati all’integrazione degli immigrati legali. In altri termini, negli ultimi sei anni l’UE ha speso in totale 0,5 euro per immigrato legale a titolo di programmi specifici per l’integrazione.

La mancanza di risorse da destinare all’integrazione non riguarda solo l’aspetto finanziario ma anche quello intellettuale. Scarseggiano le idee valide su come colmare il divario tra gli immigrati e le società dell’UE. Si devono esplorare l’Unione e il mondo alla ricerca di prassi che possano far crescere drasticamente il tasso di successo in termini di integrazione degli immigrati. Devono essere moltiplicati i mezzi di diffusione efficace di tali idee.

III.       La motivazione alla base dell’impegno comunitario all’integrazione

Per troppo tempo l’Unione e le istituzioni comunitarie sono rimaste paralizzate a causa dell’idea diffusa secondo cui “l’integrazione è locale”. Nonostante tale aforisma non manchi di buonsenso, esso ha condotto gli altri livelli governativi e le istituzioni comunitarie a credere che le loro responsabilità in materia di integrazione degli immigrati siano inferiori rispetto a quanto non siano in realtà.

L’attuazione delle iniziative di integrazione è senz’altro locale. Le scuole, le associazioni, le imprese, i luoghi di culto e le altre istituzioni di un quartiere espletano il compito impegnativo di far convivere i nuovi cittadini e gli autoctoni in modo da dare vita alle comunità e migliorarne l’esistenza. Ma le conseguenze dell’integrazione sono globali, specialmente quando questa non ha buon esito.

Quando uno Stato membro non riesce a elaborare e ad attuare politiche efficienti in materia di integrazione si possono verificare conseguenze negative di vario tipo in altri Stati membri e nelle fondamenta sociali ed economiche di tutta l’UE. Per citare solo alcuni esempi:

• la disoccupazione degli immigrati indebolisce non solo le singole economie ma anche quella dell’intera Unione: l’agenda di Lisbona non potrà essere realizzata se non impiegando appieno le abilità degli immigrati;
• i lavoratori, qualificati e non, che servono alle economie dell’UE, colpiti da quanto l’Europa può essere per loro inospitale, sono attratti nell’economia sommersa o nelle grinfie dei nostri concorrenti economici;
• l’assenza di politiche efficaci per l’integrazione porta alla percezione negativa degli immigrati e, di conseguenza, a politiche difensive di immigrazione;
• la paura diffusa tra i cittadini turba il rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti alle minoranze;
• nelle forme più estreme l’alienazione può dar vita a estremismi che minacciano la sicurezza collettiva;
• gli immigrati non integrati possono minare l’espansione dell’Unione; per esempio, i sondaggi indicano attualmente un profondo scetticismo sull’ingresso della Turchia nell’UE, una tendenza che sarebbe certamente temperata dalla piena accettazione degli immigrati, specialmente quelli di origine musulmana.

Perciò, mentre sta alle autorità locali, regionali e nazionali determinare le specifiche misure di integrazione attuate, è chiaramente nell’interesse dell’Unione che gli Stati membri attuino efficaci strategie di integrazione i cui risultati perseguano gli interessi comuni dell’Unione. È nel controllo di tali risultati che le istituzioni comunitarie possono e devono diventare molto più attive e soprattutto efficaci.

Tale controllo dovrebbe valutare l’impegno degli Stati membri all’integrazione analizzando se a scuola i figli degli immigrati abbiano gli stessi buoni risultati dei figli degli autoctoni, se l’accesso al mercato del lavoro e le opportunità di carriera nelle aziende siano uguali per tutti i lavoratori, se le abilità degli immigrati siano efficacemente riconosciute e utilizzate e quanto tempo impieghino i nuovi cittadini ad acquisire padronanza della lingua locale.

Un controllo scrupoloso e un’analisi incisiva dell’impegno all’integrazione permetteranno di adottare rapidamente le tecniche di integrazione promettenti. Per quale ragione, per esempio, alcuni Stati membri sono riusciti a integrare i minori immigrati nei loro sistemi scolastici mentre altri tentennano? In uno degli Stati membri più grandi solo il 18% dei minori immigrati accede alla scuola superiore secondaria a fronte del 47% degli autoctoni. Per ovviare a tali disparità si deve prima accertarne l’esistenza e le cause. Il controllo crea anche un ambiente di sana “competizione” che spinge gli Stati membri a migliorare il loro rendimento.

Se l’incapacità di integrare è causa di innumerevoli problemi il buon esito della stessa consoliderà invece l’UE sotto vari aspetti fondamentali: i risultati comuni in termini di integrazione rafforzeranno l’economia dell’Unione a fronte della concorrenza globale; si attrarranno i lavoratori e gli imprenditori necessari alle economie dell’UE così come gli scienziati e gli studenti che costituiscono il caposaldo della nostra capacità innovativa; le città saranno più sicure e le comunità più forti, e il peso dell’Unione sul piano internazionale crescerà nella misura in cui si mostrerà in grado di superare le divisioni culturali e religiose.

IV.       Le iniziative passate e future della Commissione, del Consiglio e del Parlamento

Le precedenti presidenze dell’UE, assieme alla Commissione europea, hanno realizzato un mirabile lavoro nel perseguire la politica di integrazione. Spiccano soprattutto l’agenda di Tampere, le conclusioni di Salonicco, le direttive sul ricongiungimento familiare e sui residenti di lungo periodo, e infine i principi fondamentali comuni della politica degli immigrati della presidenza olandese[1]). Nel frattempo la Commissione ha pubblicato nel 2003 una comunicazione su immigrazione, integrazione e occupazione[2] in cui si presentava un’analisi ponderata e diversi spunti di azione. Più di recente la stessa ha pubblicato un utile manuale sull’integrazione e degli orientamenti per l’integrazione.

In realtà tuttavia, l’impegno collettivo dell’UE è stato soprattutto inadeguato a livello di attuazione, persino nel ristrettissimo ambito in cui la Commissione ha autorità di azione. Due esempi sono a questo proposito illustrativi: l’Osservatorio europeo della migrazione, annunciato con grande enfasi nel 2003, non è mai stato istituito; l’edizione inaugurale del rapporto annuale su migrazione e integrazione, che il Consiglio europeo ha incaricato la Commissione di pubblicare ogni anno, è apparsa a tempo opportuno nel giugno del 2004[3] ma al gennaio del 2006 non è ancora stata redatta la seconda edizione.

Vale la pena soffermarsi su quest’ultimo punto: tale pubblicazione, che rappresenterebbe l’unico strumento critico per valutare l’esito degli sforzi di integrazione degli Stati membri, serve a evidenziare un altro punto debole dell’attuale approccio dell’Unione nei confronti dell’integrazione: il ricorso esclusivamente ai canali burocratici degli Stati membri per ottenere i dati. Se si considera in particolare che due dei ruoli più importanti dell’Unione in questo ambito comprendono il controllo dell’integrazione e la diffusione delle pratiche promettenti, essa non può fare affidamento sui governi perché questi si controllino e valutino da soli. La qualità di tali valutazioni è direttamente legata all’indipendenza dei valutatori, oltre a essere profondamente condizionata dalla possibilità di avere accesso, in una maniera o nell’altra, a dati accurati.

Dal 2006 in poi, la Commissione europea e altre istituzioni comunitarie avranno a disposizione una straordinaria serie di opportunità per influire sull’integrazione degli immigranti, opportunità che devono essere colte e finanziate per un risultato ottimale.

La più significativa è forse rappresentata dal Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi, di recente istituzione. Per quanto la Commissione abbia richiesto 1,7 miliardi di euro, non è stato indicato con sufficiente precisione come tali fondi saranno utilizzati. La relazione avrà l’obiettivo di fornire orientamenti su come impiegare al meglio i fondi stanziati per le iniziative a favore dell’integrazione nel periodo 2007-2013.

È fondamentale inoltre l’intenzione della Commissione, delineata nel “programma politico in materia di migrazione legale” appena pubblicato, di elaborare una direttiva quadro sulla migrazione legale e altre direttive che incentivino la capacità dell’UE di attrarre immigrati altamente qualificati, lavoratori stagionali e tirocinanti. Tale piano rappresenta un passo importante nel prendere atto che l’immigrazione e l’integrazione vanno di pari passo e che l’una non può avere buon esito senza l’altra. Il piano della Commissione dev’essere formulato in maniera molto più chiara e deve riconoscere che le necessità di integrazione delle varie categorie di immigrati variano sensibilmente.

La Commissione ha al tempo stesso indicato che intende creare un prototipo di sito web per la diffusione delle migliori prassi sull’integrazione. Pur essendo importante il sito web, l’impegno della Commissione nell’identificare, analizzare e promuovere le migliori prassi deve andare ben oltre e giungere urgentemente in tutti gli ambiti critici quali la formazione linguistica, gli alloggi, l’istruzione, i media, il dialogo interculturale, ecc.

Vi è inoltre enorme necessità di miglioramento nella riforma delle modalità in cui la Commissione gestisce l’integrazione degli immigrati. Per troppo tempo si è parlato di “mainstreaming della migrazione” e di una più ampia collaborazione tra le direzioni generali senza che ciò portasse a un vero cambiamento organizzativo. Mentre la DG Giustizia, libertà e sicurezza e la DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità hanno realizzato un ottimo lavoro sull’integrazione, anche altre direzioni generali, soprattutto le DG Istruzione e cultura, Salute e tutela dei consumatori e Imprese e industria, si devono impegnare assiduamente sulla questione e coordinare con efficacia il loro lavoro.

In parallelo non si può sviluppare alcuna politica seria in materia di integrazione senza la partecipazione attiva dei migranti stessi. A tale scopo serba un enorme potenziale la creazione di un forum europeo dell’integrazione che riunisce i migranti di tutti i 25 Stati membri e i cittadini comunitari che risiedono altrove rispetto al loro paese di nascita. Molti paesi dell’UE sono stati “esportatori” netti di migranti per decenni; le esperienze di tali emigranti, spesso poco diverse da quelle dei migranti di paesi terzi e dei loro discendenti che vivono nell’UE, dovrebbero illuminare le politiche comunitarie di integrazione.

Infine, ma non meno importante, appare chiaro che l’espediente ultimo per l’integrazione è un chiaro percorso verso la cittadinanza. Mentre i diritti di cittadinanza rientrano a pieno titolo nella sovranità degli Stati membri, il concetto di “cittadinanza civica” propugnato dalla Commissione, un corposo pacchetto di diritti e di responsabilità che potrebbero precorrere la cittadinanza, compresi i diritti dei residenti di lungo periodo a votare alle elezioni locali e partecipare alla vita dei partiti politici, è un concetto promettente e dovrebbe essere affrontato dal Parlamento europeo.