PARITA’ DI TRATTAMENTO TRA STRANIERI REGOLARMENTE SOGGIORNANTI E CITTADINI IN MATERIA DI PRESTAZIONI DI ASSISTENZA SOCIALE. LA CORTE COSTITUZIONALE DELUDE LE ATTESE. UN CASO DI CATTIVA “STRATEGIC LITIGATION”?

A cura di Walter Citti, collaboratore ASGI.

Contrariamente alle attese che erano state riposte, la sentenza della Corte Costituzionale n. 324/2006, depositata il 6 ottobre scorso, risolve solo marginalmente la questione dell’accesso degli stranieri regolarmente soggiornanti alle provvidenze e prestazioni di assistenza sociale, incluse quelle relative agli invalidi civili, erogate dall’INPS, e specificatamente l’assegno sociale e gli assegni e le indennità derivati da invalidità civile, cecità e sordomutismo.

Come è noto, l’art. 41 del D.lgs. n. 286/98 sembrava aver definitivamente risolto ogni controversia al riguardo, stabilendo il principio della parità di trattamento in materia di prestazioni sociali tra cittadini italiani e stranieri regolarmente soggiornanti titolari di carta di soggiorno o di un permesso di soggiorno della durata di almeno un anno. Tuttavia, il legislatore, in sede di legge finanziaria per l’anno 2001, intervenne nella norma in esame, introducendo una nuova disciplina di portata restrittiva rispetto a quella precedente, riducendo il principio di equiparazione e parità di trattamento ai soli stranieri titolari di carta di soggiorno ai fini dell’accesso all’assegno sociale e alle altre provvidenze economiche che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali, inclusi quindi gli assegni e le indennità derivanti da invalidità civile (art. 80 c. 19 l. n. 388/2000).

Con l’entrata in vigore della nuova normativa, l’INPS ha interrotto l’erogazione delle prestazioni a chi aveva iniziato a fruirne in base al testo originario della legge “Turco-Napolitano”, se non in grado di dimostrare il possesso della carta di soggiorno; in taluni casi ha addirittura richiesto la restituzione delle somme fino a quel momento versate, intendendo che la nuova normativa potesse essere applicata retroattivamente in quanto interpretabile come norma di interpretazione autentica dell’art. 41 del T.U. piuttosto che come una nuova disciplina.[1]

La normativa approvata in sede di finanziaria 2001 ha innescato numerose controversie di fronte alla magistratura del lavoro, vertenti sostanzialmente su due questioni centrali:

a) se la normativa, introducendo una nuova disciplina legale riferita a rapporti c.d. “di durata” (cioè a prestazioni periodiche aventi la caratteristica di perdurare nel tempo), debba essere applicata ai rapporti già formatisi e costituiti sulla base della previdente normativa o, invece, in base al principio di irretroattività della norma, debba disciplinare soltanto i nuovi rapporti suscettibili di costituirsi dopo la sua entrata in vigore, non incidendo sui diritti già acquisiti in precedenza.

b) se la nuova disciplina, escludendo dal principio di parità di trattamento i cittadini stranieri regolarmente soggiornanti, ma non titolari di carta di soggiorno, si sia posta in contrasto con i principi costituzionali e leda quindi posizioni aventi fondamento costituzionale;

Si tratta ora di vedere come la recente giurisprudenza costituzionale e di legittimità affrontano tali questioni e quali conclusioni debbano trarsi.

Riguardo alla prima questione, la lettura congiunta della sentenza della Corte Costituzionale n. 324/2006 e di quella di Cassazione Civile, sez. lavoro, 04.08.2005, n. 16415 (INPS c. CARBAJAL SEGURA MANUEL CESAR), non sembrano lasciare dubbi e margini di interpretazione.

La Corte Costituzionale muove dalla considerazione che “in linea di principio, al legislatore è consentito modificare il regime di un rapporto di durata, [anche] con misure che incidano negativamente […] sulla posizione del destinatario delle prestazioni, purché esse non siano in contrasto con principi costituzionali e, quindi, non ledano posizioni aventi fondamento costituzionale” (argomenti che hanno rilevanza per l’analisi della seconda delle questioni). Tuttavia, in base al giudizio della Corte, da ciò non discende che la nuova disciplina “necessariamente debba essere applicata ai rapporti già costituiti sulla base della previdente normativa”.

Al contrario, la Corte suggerisce che, sulla base del principio generale di irretroattività delle norme di cui all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, l’applicazione di una nuova normativa ai rapporti di durata già venuti ad esistenza possa ritenersi legittima solo se questa possa qualificarsi come interpretativa di quella previgente o contenga un’espressa disposizione derogatoria al principio generale di non retroattività.

In sostanza, a detta della Corte costituzionale, i ricorsi promossi dai giudici a quo (Tribunale di Milano, Tribunale di Monza) sono da ritenersi inammissibili, poiché per dirimere la questione era sufficiente un’interpretazione fondata sul richiamo al principio di irretroattività delle norme giuridiche, così come applicato ai c.d “rapporti di durata”. In tale direzione, la Corte fa un sibillino richiamo alla giurisprudenza comune già maturata in proposito, senza peraltro citarla. Si tratta nello specifico della sentenza della Corte di Cassazione civile, sez. lavoro n. 16415 dd. 04.08.2005, con la quale veniva rigettato il ricorso proposto dall’INPS contro la sentenza della Corte di Appello di Torino depositata in data 20.12.2002, che aveva riconosciuto il diritto di un cittadino straniero in possesso del solo permesso di soggiorno e a cui era stato concesso l’assegno sociale in base all’art. 41 del T.U., di continuare a beneficiare di tale provvidenza assistenziale anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 80 c. 19 della legge n. 388/2000, trattandosi di un diritto acquisito.

Nel respingere la pretesa dell’INPS di sospendere o revocare l’erogazione dell’assegno sociale dopo l’entrata in vigore della nuova normativa, la Corte di legittimità aveva rilevato che la nuova disciplina non aveva incluso alcuna previsione riguardo agli assegni già concessi sotto il vigore della normativa previdente, con ciò inducendo “a ritenere che il legislatore abbia voluto limitare l’efficacia della nuova norma solo alle nuove prestazioni assistenziali, senza incidere cioè su quelle riconosciute nella vigenza della precedente normativa “.

E’ evidente, peraltro, che la citata giurisprudenza di Cassazione non aiuta a risolvere il secondo dei quesiti posti, se cioè le provvidenze assistenziali dell’assegno sociale e di invalidità o inabilità possano rese accessibili anche agli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia muniti del solo permesso di soggiorno che abbiano maturato rispettivamente i requisiti di età e di reddito o abbiano ottenuto il riconoscimento della condizione di invalidità dopo l’entrata in vigore della legge n. 388/2000 o che comunque non si siano visti già riconoscere il diritto a tali prestazioni in base alla precedente normativa di cui all’art. 41 del T.U. sull’immigrazione.

Approfittando forse del fatto che i casi oggetto di giudizio non rientravano in questa fattispecie, anche la recente sentenza della Corte Costituzionale finisce per glissare sostanzialmente sull’argomento, peraltro sollevato nelle ordinanze di remissione dei giudici a quo. Questi avevano sollevato dubbi di illegittimità costituzionale delle disposizioni contenute nella legge finanziaria 2001, in quanto in palese violazione di quella “parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani ” che l’art. 2 comma 3 del T.U. sull’immigrazione garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti in Italia e ai loro familiari, e quindi senza discriminazione tra titolari o meno di carta di soggiorno, in attuazione della Convenzione O.I.L. (Organizzazione Internazionale del Lavoro) n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata con legge 10 aprile 1981, n. 158, con ciò violando la riserva di legge rinforzata in materia di condizione giuridica dello straniero prevista dall’art. 10 comma 2 della Costituzione. [2]

La Convenzione O.I.L. n. 143/1975, infatti, garantisce alla generalità dei migranti, che si trovano legalmente sul territorio di uno Stato membro, senza discriminazioni di reddito, o basate sull’anzianità, sul consolidamento del loro soggiorno, o altri requisiti, il principio di parità di opportunità e trattamento rispetto ai cittadini nazionali anche in materia di sicurezza sociale.[3]

La tesi dell’incompatibilità delle norme interne introdotte dalla legge finanziaria 2001 con gli obblighi scaturenti dall’adesione e ratifica a trattati internazionali, e ai quali dovrebbe essere conformata la condizione giuridica dello straniero in Italia, trova ulteriore sostegno sulla base dell’analisi della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo. Sebbene la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti umani non contenga disposizioni specifiche in materia di diritto alla sicurezza sociale, la tutela dei diritti “patrimoniali”, introdotta per mezzo dell’art. 1 del Protocollo 1 alla Convenzione medesima, è stata interpretata dalla Corte di Strasburgo come estensibile anche alle “prestazioni sociali”, comprese quelle di tipo “non contributivo”, applicando per conseguenza anche a tali benefici il principio di non discriminazione sancito dall’art. 14 della stessa Convenzione.[4] A conferma della validità di tale ragionamento, va segnalata la recente presa di posizione dell’HALDE (Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité ), l’autorità indipendente francese contro le discriminazioni, creata quale organismo per la promozione dell’eguaglianza e parità di trattamento dalla normativa di recepimento francese della direttiva europea n. 2000/43/CE.[5] L’HALDE era stata chiamata ad esprimersi sulla compatibilità con le norme anti-discriminazione della “carta per le famiglie numerose”, un intervento assistenziale previsto dalla legge di bilancio del 22.03.1924, che prevede la riduzione delle tariffe ferroviarie e sconti presso negozi e imprese convenzionate a favore delle famiglie con almeno tre figli, riservando tuttavia le medesime prestazioni ai soli cittadini francesi, a quelli comunitari per effetto del diritto comunitario, e a quelli del Togo, per effetto di un accordo di reciprocità. Nella citata delibera, l’HALDE si richiama espressamente alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, così come a quella amministrativa interna del Conseil d’Etat francese (30 novembre 2001, DIOP), concordi entrambi nel ritenere che le prestazioni assistenziali costituiscano un “bene patrimoniale” ai sensi della Convenzione europea, con la conseguenza che ogni limitazione per motivi di nazionalità costituisce una violazione del principio di non-discriminazione “se non è sorretta da giustificazioni obiettive e ragionevoli, vale a dire se non persegue un obiettivo di pubblica utilità o se non è fondata su criteri obiettivi e razionali in relazione agli scopi che la legge persegue”. Non ritenendo che sussistano tali requisiti in relazione alle norme sulla “carta per famiglie numerose”, l’HALDE ha concluso per il carattere arbitrariamente discriminatorio di quest’ultime. [6]

Infine, la discriminazione operata dalla legge finanziaria 2001 non solo tra stranieri regolarmente soggiornanti e cittadini, ma anche all’interno della stessa popolazione degli stranieri regolarmente soggiornanti tra quelli titolari della carta di soggiorno e quelli titolari del solo permesso di soggiorno, parrebbe in contrasto pure con il principio di uguaglianza, di cui all’art. 3 della Costituzione, che vieta trattamenti differenziati in condizioni simili se non sorretti da criteri di ragionevolezza. La Corte Costituzionale, infatti, con sentenza n. 432/2005 ha già avuto modo di chiarire che ogni trattamento differenziato che una norma legislativa voglia introdurre ai fini dell’ammissione ad un beneficio deve rispondere a criteri di ragionevolezza da valutarsi in relazione alle finalità e funzioni della norma medesima. La previsione dunque di un trattamento giuridico differente in materia di assistenza sociale fondato soltanto sulla differenza giuridica tra italiano e straniero regolarmente soggiornante e/o tra straniero titolare di carta di soggiorno e straniero titolare di permesso di soggiorno pone problemi di costituzionalità perché fa riferimento ad elementi privi di ogni differenziazione oggettiva e, quindi sostanzialmente arbitrari rispetto alle funzioni degli istituti previsti dalla norma. La ragionevolezza della scelta del legislatore potrebbe al più collegarsi all’obbligo di mantenere la copertura finanziaria degli oneri previsti, così come al fatto che riferendosi a “rapporti di durata”, ci si potrebbe attendere che le prestazioni vengano erogate ai cittadini stranieri che abbiano un certo “consolidamento” del loro soggiorno in Italia. Criterio di “consolidamento”, peraltro, che per ragioni di coerenza con l’impianto complessivo della normativa sull’immigrazione ed il richiamo della Convenzione OIL di cui all’art. 2 del T.U., dovrebbe basarsi sulla distinzione tra stranieri solo temporaneamente presenti in Italia e quelli invece legalmente soggiornanti con un permesso di soggiorno potenzialmente di “lunga durata”, cioè uno tra quelli che rispondono al principio di “multifunzionalità” di cui all’art. 6 c. 1 della d.lgs. n. 286/98.

Tanto più irragionevole ed arbitraria appare l’attuale previsione di una disparità di trattamento nel caso di provvidenze per invalidità di cui possano essere beneficiari minori, i quali attualmente vengono discriminati in relazione al titolo di soggiorno posseduto dai genitori. In tali casi, entrano in gioco argomentazioni a tutela dell’infanzia e della gioventù, che in base alle convenzioni internazionali, prima fra tutte la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo, e ai principi costituzionali, non ammettono distinzioni sulla base dello status civitatis.

Purtroppo, per le ragioni cui si è fatto cenno, tali considerazioni hanno trovato soltanto un sfuggente, anche se pur significativo, richiamo nella sentenza della Corte Costituzionale quando essa afferma che “in linea di principio, al legislatore è consentito modificare il regime di un rapporto di durata, [anche] con misure che incidano negativamente […] sulla posizione del destinatario delle prestazioni, purché esse non siano in contrasto con principi costituzionali e, quindi, non ledano posizioni aventi fondamento costituzionale” (sottolineatura nostra).

Tuttavia, tale richiamo non appare certo in grado di incidere sull’accesso all’assegno sociale e alle provvidenze d’invalidità da parte degli stranieri regolarmente soggiornanti con il solo permesso di soggiorno e che non abbiano già acquisito tale diritto in vigenza dell’art. 41 del T.U. Deluse le aspettative che erano state riposte nel giudizio della Corte Costituzionale, non rimane che insistere per ottenere una riforma urgente in sede legislativa che riporti la normativa di riferimento ai criteri di compatibilità con gli obblighi internazionali. Potranno, nel frattempo, essere depositati nuovi ricorsi dinanzi alla magistratura del lavoro, chiedendo l’emanazione di nuove ordinanze di remissione degli atti alla Corte Costituzionale, questa volta con quesiti che consentano alla Corte di esprimersi davvero sui nodi di “legittimità costitituzionale” della questione.

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[1] Tale interpretazione dell’INPS, che aveva trovato accoglimento nella sentenza della Corte di Appello di Trieste resa in data 8 aprile 2002, ha trovato definitiva censura nella giurisprudenza di legittimità resa dalla Corte di Cassazione (Civile, sez. lavoro,20.01.2005, n. 1117), nella quale si concludeva che “[…] l’art. 80, comma 19, della legge finanziaria 2001, nello stabilire che l’assegno sociale è concesso agli stranieri titolari di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, non si limita ad interpretare la norma precedente chiarendone la portata, ma introduce una modificazione dell’ambito di applicazione del beneficio, per cui non può conseguentemente avere efficacia retroattiva”.

[2] Un argomento, questo, a più riprese sollevato anche dalla dottrina. Si veda in proposito: Paolo Bonetti, L’assistenza e integrazione sociale, in B. Nascimbene (a cura), Il diritto degli stranieri, CEDAM, Padova, 2004, pag. 1038, M. Paggi, Prestazioni di assistenza sociale e parità di trattamento, in “Diritto, Immigrazione e Cittadinanza”, Franco Angeli Editore, Milano, n. 1/2004, pp. 77-82.

[3] L’art. 10 della Convenzione, infatti, così dispone: “Ogni Stato membro per il quale la convenzione sia in vigore s'impegna a formulare e ad attuare una politica nazionale diretta a promuovere e garantire, con metodi adatti alle circostanze ed agli usi nazionali, la parità di opportunità e di trattamento in materia di occupazione e di professione, di sicurezza sociale, di diritti sindacali e culturali, nonché di libertà individuali e collettive per le persone che, in quanto lavoratori migranti o familiari degli stessi, si trovino legalmente sul suo territorio” (sottolineatura nostra).

[4] Art. 1 protocollo n. 1: “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale. […]”. Tali argomentazioni sono sviluppate in un saggio di G. Turatto, Riflessioni sulla concezione della cittadinanza che non rispetta i diritti fondamentali garantiti a ogni persona, in RGL, n. 4/2004, p. 677. Nel saggio viene citata la giurisprudenza della Corte di Strasburgo: Gaygusuz c. Austria , sent. 16.09.1996 relativa ad un assegno di urgenza versato ai disoccupati che hanno cessato l’indennizzo ordinario, e finanziato dai fondi pubblici; Petrovic c. Austria, sent. 27.3.1998, relativa all’assegno per congedo parentale di cui alla normativa austriaca anteriore al 1989; Wessels-Bergevoet c. Olanda, sent. 4.6.2002 relativa al diritto ad una pensione di vecchiaia in favore delle donne coniugate; Willis c. Regno Unito, sent. 11.6.2002 relativa ad una prestazione forfetaria per vedove e un assegno alle madri vedove versato per il periodo di custodia dei figli; Azinas c. Cipro, sent. 20.06.2002 relativa agli effetti di una misura sanzionatoria comportante la decadenza dal diritto alle pensione di vecchiaia e/o altre prestazioni previdenziali; Kowa Poirrez c. Francia, sent. 30.09.2003 relativa all’assegno per i minorati adulti.

[5] HALDE, Déliberation n. 2006-192, 18 settembre 2006.

[6] La documentazione sulla presa di posizione dell’HALDE è reperibile sul sito: http://www.gisti.org/doc/actions/2006/familles/halde.html

La presa di posizione dell’HALDE rafforza un giudizio critico nei confronti del silenzio mostrato dal corrispettivo organismo italiano per la promozione dell’eguaglianza e della parità di trattamento, l’UNAR (Ufficio Nazionale Anti-Discriminazioni Razziali), creato in base alla normativa di recepimento della direttiva n. 2000/43/CE (d.lgs. n 215/2003), rispetto alla portata discriminatoria della legge finanziaria 2001 in materia di misure di assistenza sociale.

Il silenzio dell’UNAR su questo così come su altri casi di “discriminazione istituzionale” conferma le perplessità a suo tempo sollevate sulla costituzione di un organismo per la promozione della parità di trattamento interamente strutturato all’interno dell’amministrazione statuale, la quale non darebbe sufficienti garanzie dell’ indipendenza richiesta invece dalle previsioni comunitarie, sebbene quest’ultime non richiedano l’indipendenza dell’organismo in sé, bensì soltanto nell’esercizio delle sue attività.