Per una legislazione sull’immigrazione giusta ed efficace

 

Le note per la riforma del testo unico dell’immigrazione presentate dal ministro Amato al Senato offrono alcune indicazioni sufficientemente precise sulle linee-guida delle modifiche che si vanno delineando, mentre altri, pur rilevanti, aspetti sono solo accennati o del tutto assenti. Il disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri del 12 ottobre presenta, invece, una completa riscrittura dell’art. 12 del testo unico sull’immigrazione.

Da questi documenti emerge un indirizzo di fondo delle riforme in cantiere orientato alla riproposizione dell’impianto della legge Turco-Napolitano, con una parziale rivisitazione dei profili peggiori della legge Bossi-Fini: la condizione giuridica del migrante resterebbe così ancorata ad un diritto speciale che rappresenta il principale ostacolo alla ricerca di un percorso di convivenza e alla faticosa costruzione di una società plurale. Si tratta di una prospettiva ben lontana da quel profondo rinnovamento delle politiche sull’immigrazione necessario per giungere ad una legislazione sull’immigrazione giusta ed efficace.

E’ necessaria, su questi temi, una discussione pubblica finalmente emancipata dalla logica dell’emergenza e dalla rappresentazione del migrante come soggetto in sé pericoloso per l’ordine pubblico o come untore; e in questa ottica, può essere utile passare in rassegna i principali aspetti di tali documenti.

 

1. La disciplina degli ingressi oggi vigente si incentra sul principio dell’incontro a distanza, ossia a livello planetario, tra domanda e offerta di lavoro: è un principio, fondato su una visione del tutto irrealistica dell’immigrazione, che impedisce l’effettiva praticabilità di vie legali per l’ingresso e condanna una larga parte dei migranti all’irregolarità. Su tale aspetto, decisivo per una politica dell’immigrazione che non voglia rinnovare i fasti del proibizionismo di questi anni, il progetto Amato prevede, oltre ad una maggiore flessibilità della disciplina dei flussi, la reintroduzione dello sponsor e un meccanismo di “collocamento” internazionale, ossia istituti sostanzialmente già sperimentati con esiti non certo esaltanti. Scompare invece dall’orizzonte della riforma il permesso “per ricerca di lavoro” (accolto anche dal programma dell’Unione) e, con esso, lo strumento ritenuto indispensabile per un governo giusto ed efficace dell’immigrazione.

Su questo aspetto nodale della politica legislativa in materia di immigrazione, è necessario allargare e diversificare il più possibile le modalità di ingresso in Italia, valorizzando sia le “catene migratorie” esistenti nella prassi (sponsorizzazione ed autosponsorizzazione), sia altre forme istituzionalmente organizzate di ingresso (decreti flussi “aperti”), sia, ancora, riconoscendo giuridicamente un’ampia possibilità di conversione di tutti i titoli di soggiorno.

 

2. L’altro caposaldo delle politiche dell’immigrazione seguite dal nostro Paese è rappresentato dal muro costruito dalla legge tra migranti regolari e migranti irregolari: così come la disciplina degli ingressi, la normativa sul soggiorno produce irregolarità, escludendo qualsiasi meccanismo ordinario di passaggio dalla condizione di irregolare a quella di regolare. Per questo motivo, da più parti, si è sostenuta la necessità di istituire un “meccanismo di regolarizzazione permanente ad personam per lo straniero in possesso di determinati requisiti”, secondo la formula accolta dal programma dell’Unione: anche di tale meccanismo non vi è traccia nel documento elaborato dal Ministero dell’interno, che continua ad accreditare una distinzione artificiale tra migranti regolari e migranti irregolari, oscurando la realtà – e gli effetti - di una normativa sostanzialmente proibizionista.

 

3. L'esperienza di questi anni dimostra come un sistema nel quale l’espulsione rappresenta la sanzione per qualsiasi forma di irregolarità sia condannato, per inseguire una impossibile effettività, ad una corsa al rialzo delle misure esecutive limitative della libertà personale. La gamma delle risposte alle possibili situazioni di irregolarità dovrebbe essere invece calibrata sulla base del diverso grado di inserimento dello straniero nella realtà socio-economica e, soprattutto, riservando la misura dell’espulsione ai casi di reale ed accertata gravità, in ogni caso incentivando forme volontarie di rientro, così come si sta sperimentando in alcuni paesi europei. Le note per la riforma del testo unico dell’immigrazione non contengono alcuna innovazione rispetto alla normativa succedutasi dal 1998 in avanti: da un lato, l’espulsione continua ad essere la regola per qualsiasi situazione di irregolarità; dall’altro, nessuna modifica è ipotizzata per rendere più garantistica la tutela giurisdizionale assicurata ai migranti irregolari.

 

4. La parte dedicata dal documento del Ministro dell’interno ai c.p.t. non è molto chiara: a quanto è dato comprendere, il trattenimento in strutture limitative della libertà personale dovrebbe essere limitato ai “casi di accertata pericolosità”, ossia ai “soggetti più inclini all’illegalità e di più elevata pericolosità”. La lacunosità delle indicazioni offerte consente – al di là dell’inquietudine derivante dall’utilizzo di concetti che rievocano la categoria incostituzionale dei “proclivi a delinquere” – solo alcune considerazioni generali. La soluzione delineata dal progetto di riforma non sembra sfuggire ad un’alternativa: o la “accertata pericolosità” del migrante irregolare coincide con la commissione di reati di significativa gravità, ed allora il c.p.t. continua ad essere – come già avviene oggi in molti casi – un doppione, o meglio un raddoppio del sistema carcerario (all’interno del quale ben potrebbero essere svolte le operazioni di identificazione che, una volta rimesso in libertà il detenuto straniero, ne comportano il trattenimento amministrativo); oppure l’accertamento di tale pericolosità viene ricondotto a concetti più o meno elastici ed affidato alla discrezionalità dell’autorità di polizia, ed allora è lecito dubitare che si possa davvero parlare, come fanno le note per la riforma del testo unico dell’immigrazione (e come indicato nel programma dell’Unione), di “superamento” dell’esperienza dei c.p.t.. Abbiamo esposto, non da oggi, le ragioni di contrarietà all’istituto del trattenimento, che costituisce una forma di detenzione amministrativa in assenza di reato e, in quanto tale, rappresenta una ferita aperta nel sistema dei valori costituzionali. Ma siamo anche convinti della inutilità dei c.p.t. nel quadro di una politica dell’immigrazione giusta ed efficace e riteniamo, pertanto, necessaria una discussione pubblica su questi temi fondata su una conoscenza reale del funzionamento dei centri e della condizione quotidiana dei loro ospiti, una conoscenza alla quale potrà contribuire la Commissione De Mistura istituita dal ministro Amato proprio per realizzare un’indagine complessiva sui c.p.t..

 

5. La disciplina penalistica delineata dal documento Amato e dal recente disegno di legge si pone su una linea di sostanziale continuità con la legge Bossi – Fini.

Le modifiche all’art. 12 del testo unico presentano un profilo univocamente orientato ad un uso simbolico del diritto penale in chiave marcatamente repressiva: da una parte, sanciscono l’ennesimo inasprimento delle pene previste per i reati di favoreggiamento delle migrazioni illegali (già sensibilmente aggravate nel 2002 e nel 2004) e, dall’altra, ridefiniscono le condotte incriminate in termini del tutto inadeguati sul piano del rispetto delle garanzie penali e forieri di gravi incertezze interpretative.

Inoltre, va ricordato che con la legge Bossi-Fini sono stati introdotti vari reati collegati all’espulsione intorno ai quali è stato costruito un meccanismo processuale - incentrato sull’arresto del migrante irregolare e sul successivo giudizio direttissimo - ritenuto illegittimo dalla Corte costituzionale, che lo ha espressamente giudicato inutile, oltre che improprio. Dopo la decisione della Consulta, la legge del 2004 ha ripristinato questo meccanismo, innalzando fino a livelli abnormi le pene previste per i diversi reati e provocando uno straordinario incremento dei detenuti stranieri nel nostro sistema penitenziario: secondo le cifre fornite dal ministro Mastella, nel 2005 più di undicimila immigrati sono entrati in carcere solo per i reati artificiali collegati all’espulsione. Sul punto, le note per la riforma del testo unico dell’immigrazione si limitano a parlare di semplice “revisione” delle sanzioni penali previste per l’inottemperanza dell’ordine di allontanamento del questore: la pagina dei reati collegati all’espulsione è senz’altro tra quelle che meglio rappresentano l’impostazione univocamente segregazionistica della legislazione sull’immigrazione nel quinquennio di governo del centro-destra. Ed è una pagina che andrebbe chiusa senza esitazione.

 

20 ottobre 2006.

 

Angelo Caputo (Magistratura democratica), Filippo Miraglia (ARCI), Piero Soldini (CGIL) Lorenzo Trucco (Associazione studi giuridici sull’immigrazione)