(Sergio Briguglio 25/4/2007)

PRINCIPALI ELEMENTI DEL DDL DELEGA APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Immigrazione per lavoro

• Programmazione dei flussi con cadenza triennale, in base ad esigenze del mercato (dati sulla domanda elaborati dal Ministero della solidarieta' sociale, indicazioni dei Consigli territoriali, programmi di formazione all'estero) e sostenibilita' dei flussi (indicazioni delle Regioni), con adeguamento annuale delle quote, adottato con procedura semplificata, anche sulla base delle richieste di nulla-osta presentate[1]
• Partecipazione delle parti sociali e degli enti e associazioni rappresentativi a livello nazionale e attivi nel settore alle procedure per la definizione e l'adeguamento delle quote
• Promozione di di azioni a sostegno dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro per colf e badanti, della formazione e del riconoscimento delle professionalita' pregresse
• Istituzione di liste[2] (da coordinare con quelle gia' esistenti e da realizzare prioritariamente nei paesi che collaborano al contrasto dell'immigrazione illegale) in cui si iscrivano i lavoratori che intendono migrare in Italia (salvo che nei casi di ingresso extra-quote)

o suddivise per nazionalita'

o tenute da diversi soggetti (enti e organismi internazionali convenzionati all'uopo, autorita' dei paesi di origine), e da questi trasmesse alle rappresentanze diplomatiche italiane

o basate su un criterio cronologico e recanti indicazione del livello di conoscenza dell'italiano, di titoli e qualifiche professionali e di corsi di istruzione e formazione seguiti nel paese d'origine (nei quali devono essere diffusi i valori su cui si basa la Costituzione)

• Istituzione di una banca dati interministeriale (da coordinare con quelle gia' esistenti) per la raccolta della domanda di lavoro e delle richieste di ingresso di lavoratori stranieri, da utilizzare nelle more dell'attivazione delle liste[3]
• Definizione di una quota di ingressi per ricerca di lavoro di lavoratori iscritti nelle liste (o nella banca dati) sponsorizzati (con richiesta nominativa o numerica) da Regioni, enti locali, associazioni imprenditoriali, professionali e sindacali, patronati
• Definizione di una quota di ingressi per ricerca di lavoro di lavoratori iscritti nelle liste (o nella banca dati)

o in possesso di risorse finanziarie sufficienti per il periodo di soggiorno e per il pagamento del contributo per il Fondo per i rimpatri[4]

o sponsorizzati (con richiesta nominativa) da cittadino italiano o comunitario o straniero titolare di permesso CE slp, in possesso di reddito adeguato a prestare garanzia (non piu' di una per anno; possibilita' di nuove richieste condizionata ad avvenuto inserimento o rimpatrio dello straniero precedentemente sponsorizzato)[5]

• Revisione delle categorie e delle procedure per gli ingressi extra-quota[6]

Visto di ingresso

• Semplificazione delle procedure e della documentazione richiesta per il rilascio dei visti
• Obbligo di motivazione del diniego in tutti i casi
• Previsione di forme di tutela e garanzia per gli stranieri richiedenti
• Revisione, ai fini di ingresso e soggiorno, degli automatismi relativi alla sussistenza dei presupposti o all'assenza di motivi ostativi, con previsione di una valutazione piu' puntuale di elementi soggettivi[7]

Permesso di soggiorno

• Istituzione di sportelli presso i Comuni per la presentazione delle richieste di rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno e per il ritiro del documento e previsione di trasferimento ai Comuni, dopo una congrua fase transitoria, delle competenze in materia di rinnovo del permesso di soggiorno
• Abolizione del contratto di soggiorno[8]
• Durata del permesso di soggiorno per lavoro:

o un anno, per contratto di lavoro subordinato a termine di durata < 6 mesi

o due anni, per contratto di lavoro subordinato a termine di durata > 6 mesi

o tre anni, per contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato o per lavoro autonomo

• Durata del permesso rinnovato: doppia rispetto alla durata iniziale
• Continuita' degli effetti del soggiorno legale nelle more del rinnovo del permesso
• Estensione del periodo minimo di disoccupazione tollerata ad un anno (o alla maggior durata degli istituti previsti in materia di ammortizzatori sociali, se applicati), con possibilita' di un solo rinnovo in presenza di mezzi sufficienti (es.: da prestazioni occasionali)[9]
• Possibilita' di assunzione dello straniero, gia' titolare di permesso per lavoro subordinato da almeno 18 mesi, che abbia perso la regolarita' del soggiorno a causa della cessazione del suo ultimo rapporto di lavoro
• Possibilita' di rilascio, da parte del Prefetto, di un permesso per motivi umanitari anche allo straniero che dimostri spirito di appartenenza alla comunita' civile[10]
• Revisione, ai fini di ingresso e soggiorno, degli automatismi relativi alla sussistenza dei presupposti o all'assenza di motivi ostativi, con previsione di una valutazione piu' puntuale di elementi soggettivi[11]
• Possibilita' di svolgere attivita' lavorativa per lo straniero che soggiorni legalmente in base a disposizioni che non prevedono la dimostrazione di disponibilita' di risorse economiche[12]

Ricongiungimento familiare

• Possibilita', in casi da determinare, di ricongiungimento familiare per il titolare di permesso per motivi umanitari

Rimpatrio ed espulsione

• Istituzione di programmi di rimpatrio assistito per stranieri espulsi o che intendano rimpatriare, finanziati da un Fondo nazionale per i rimpatri, alimentato dai contributi dei datori di lavoro, degli sponsor (enti, associazioni, individui) e dei lavoratori sponsorizzati
• Modulazione del divieto di reingresso in relazione a motivi di espulsione e a partecipazione ai programmi di rimpatrio[13]
• Riduzione e graduazione delle sanzioni per le violazioni delle norme su ingresso e soggiorno[14]
• Revisione delle modalita' di allontanamento, con sospensione dell'esecuzione per gravi motivi, con riferimento alla gravita' delle violazioni commesse[15]
• Convalida e ricorso di competenza del giudice ordinario

CPT e altre strutture di identificazione e soccorso

• Revisione delle strutture finalizzate ad accoglienza, soccorso ed identificazione, con previsione di

o misure di sicurezza proporzionate

o congruo orario di uscita per gli stranieri gia' identificati e, dopo che sia trascorso un adeguato intervallo di tempo, per quelli la cui mancata identificazione non sia ad essi imputabile

o cogestione con enti locali, ASL, associazioni

o informazione su diritti e procedure

o attenzione particolare alla tutela delle esigenze di rispetto e protezione dei nuclei familiari con minori

• Introduzione di procedure per l'identificazione degli stranieri in carcere (o sottoposti ad altre misure restrittive), atte ad evitare un successivo trattenimento
• "Previsione di strutture per le espulsioni destinate esclusivamente al trattenimento dei cittadini stranieri da espellere che si sono sottratti all'identificazione, con congrua riduzione del periodo di permanenza, e l'utilizzo delle medesime strutture per il tempo strettamente necessario nei confronti dei cittadini stranieri identificati o che collaborano fattivamente alla loro identificazione, quando non e' possibile eseguire con immediatezza l'espulsione con accompagnamento coattivo"[16]
• Regolamentazione dei diritti del trattenuto[17]
• Possibilita' di visita agli stranieri trattenuti e di accesso ai CPT e alle altre strutture di identificazione e soccorso, in particolare da parte di sindaco, presidente della Provincia e presidente della Regione, consiglieri o assessori, responsabile di associazione di tutela degli stranieri, giornalisti

Minori

• Rinnovo del permesso per motivi familiari oltre i 18 anni per lo straniero che continui ad essere a carico del genitore o di colui che era suo affidatario o tutore, condizionato alla disponibilita' di reddito da parte di questi[18]
• Possibilita' di conversione, al compimento dei 18 anni, del permesso rilasciato al minore non accompagnato in altro permesso (incluso il permesso per accesso al lavoro) per cui sussitano i requisiti, a condizione di partecipazione a un idoneo progetto di accoglienza e tutela con modalita' che consentano al Consiglio territoriale di valutare l'inserimento sociale del minore, secondo criteri stabiliti dal Comitato minori[19]
• Possibilita' di rimpatrio assistito ed iscrizione con priorita' nelle liste di aspiranti all'immigrazione per lavoro per i minori non accompagnati per i quali non sia possibile la conversione del permesso di soggiorno al compimento dei 18 anni
• Istituzione di un Fondo nazionale di accoglienza e tutela a favore dei minori stranieri non accompagnati per il finanziamento, anche parziale, dei progetti di accoglienza e tutela (con attribuzione al Comitato minori di funzione consultiva)
• Rilascio del permesso per protezione sociale anche allo straniero che, avendo commesso reati nella minore eta', abbia concluso positivamente un percorso di reinserimento sociale, nelle forme e nei modi previsti dal codice penale e dalle norme sul processo minorile[20]
• Funzione consultiva dei Consigli territoriali nell'ambito delle procedure del Comitato minori
• Effettuazione di accertamenti medico-sanitari in caso di incertezza sulla minore eta', e applicazione delle disposizioni per i minori nei casi in cui tali accertamenti non consentano l'esatta determinazione dell'eta'[21]
• Convalida da parte del Tribunale per i minorenni del rimpatrio del minore disposto senza il suo consenso e di quello del minore infraquattordicenne (a prescindere dal consenso di questo)[22]

Vittime di violenza e di grave sfruttamento

• Sospensione del provvedimento di espulsione nei casi in cui vi siano fondati elementi per ritenere che lo straniero sia stato assoggettato ad una situazione di violenza e grave sfruttamento nel territorio nazionale
• Adozione di procedure accelerate per il ricongiungimento e semplificazione dei requisiti quando i familiari dello straniero che sia stato vittima di tratta o di grave sfruttamento corrano rischi per la propria incolumita' in ragione dell’assoggettamento alla situazione di violenza o grave sfruttamento di cui lo straniero stesso e' vittima
• Esclusione della punibilita' per i reati e le infrazioni relative alla condizione di soggiorno illegale, per mancata ottemperanza all’ordine di espulsione, commessi dallo straniero in condizioni di assoggettamento alla violenza e al grave sfruttamento

Assistenza sanitaria, assistenza sociale, accoglienza

• Aggiornamento delle disposizioni relative all'iscrizione obbligatoria al SSN
• Equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno 2 anni e dei minori iscritti nel loro permesso di soggiorno in materia di accesso alle provvidenze di assistenza sociale, incluse quelle che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in materia di servizi sociali, ma escluso l'assegno sociale, salvo che questo derivi dalla conversione del trattamento di invalidita' in godimento[23]
• Possibilita' di attuazione da parte dell'ente locale di interventi temporanei di accoglienza in caso di emergenza[24]

Diritto di voto

• Parificazione del titolare di permesso CE slp al citadino comunitario ai fini dell'esercizio dell'elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative

Integrazione

• Collocazione presso il Ministero della solidarieta' sociale della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie
• Definizione delle figura e delle funzioni dei mediatori culturali
• Potenziamento delle misure per l'integrazione dei migranti e, in particolare, delle seconde generazioni e delle donne
• Previsione di ulteriori fonti di finanziamento del Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati

Cooperazione

• Agevolazione dell'invio delle rimesse nei paesi di origine, con riduzione dei costi di trasferimento
• Coinvolgimento degli immigrati in attivita' di cooperazione, con possibilita', per l'immigrato, di mantenere lo status di soggiornante legale in caso di partecipazione a progetti effettuati in collaborazione con i Ministeri competenti

Delega al Governo

• Decreto legislativo da adottare entro 12 mesi, su proposta dei Ministri dell'interno e della solidarieta' sociale di concerto con i Ministri degli affari esteri, della giustizia, della difesa, del lavoro e della previdenza sociale, delle politiche europee, della salute, per le politiche per la famiglia, delle pari opportunita', dell’istruzione, degli affari regionali e delle autonomie locali e dell'economia e delle finanze; il decreto provvede anche al coordinamento formale e sostanziale delle disposizioni emanate in base alla delega con le altre vigenti
• Schema di decreto legislativo trasmesso alla Conferenza unificata (art. 8 D. Lgs. 281/1997), che si esprime entro 30 gg., e alla Camere per il parere delle Commissioni competenti, che si esprimono entro 40 gg. dalla data di assegnazione, trascorsi i quali il decreto legislativo e' emanato anche in assenza del parere
• Possibilita' di decreti legislativi correttivi, da adottare entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del primo
• Decreto legislativo, da adottare, sentito il Consiglio di Stato, entro un anno dalla data di entrata in vigore del primo, per la semplificazione delle disposizioni vigenti
• I decreti legislativi la cui attuazione determini nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore di provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie

Questioni non recepite

- Consentire la generale convertibilita', al di fuori delle quote programmate, del permesso di soggiorno dopo un anno di soggiorno legale, quando siano soddisfatti i requisiti previsti dalla normativa per un permesso di soggiorno ad altro titolo

- Prevedere la possibilita' di rinnovo in pendenza di un accertamento giudiziario dell'esistenza di un rapporto di lavoro o della legittimita' di un licenziamento

- Prevedere che, in caso di impugnazione di un provvedimento negativo in relazione al permesso di soggiorno, l'esecuzione del provvedimento impugnato e di quelli che ad esso conseguono sia sospesa, qualora venga proposta e notificata la domanda incidentale di sospensione, fino alla decisione del tribunale competente sulla domanda cautelare

- Includere tra le tipologie di stranieri per cui vige il divieto di allontanamento il padre del nascituro o neonato

- Disciplinare il divieto di respingimento alla frontiera nei casi in cui occorra tutelare diritti fondamentali della persona o il superiore interesse del minore, prevedendo, ove necessario, procedure conformi con il disposto dell'articolo 5, comma 4, del Regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio

- Estendere le disposizioni che impongono la convalida giudiziaria dell'accompagnamento coattivo alla frontiera al caso in cui tale accompagnamento riguardi uno straniero del quale si e' dovuto differire, per qualunque ragione, il provvedimento di respingimento alla frontiera

- Prevedere la possibilita' di rilasciare un permesso di soggiorno per motivi umanitari allo straniero che abbia terminato l'espiazione di una pena detentiva, anche nei casi in cui sia stata applicata una misura sostitutiva o alternativa alla detenzione e che abbia dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale o per il quale sussista un serio motivo di carattere umanitario

- Escludere l'imposizione di limiti numerici per riconoscimento dei titoli ed iscrizione in ordini, collegi ed elenchi speciali per le professioni[25]

- Parificare il lavoratore straniero al comunitario in relazione all'accesso al lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione[26]

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[1] In tal modo, si puo', con gli adeguamenti annuali, dar luogo a sanatorie striscianti (vedi decreto-flussi bis per il 2006).

[2] Nota: le liste possono avere due scopi:

a) segnalazione dell'offerta di lavoro disponibile

b) stabilire una graduatoria da utilizzare nel caso di quota ammessa inferiore al numero di richieste

La segnalazione ha difficilmente un effetto significativo se non e' accompagnata dalla possibilita' di "provare" il lavoratore (vedi deroghe al D. Lgs. 368/2001 stabilite dal D. Lgs. 276/2003 per la somministrazione di lavoro; puo' avere pero' senso per la sponsorizzazione "istituzionale" con richiesta nominativa.

La graduatoria ha senso se e' stabilita tra i soggetti in competizione per la conquista di uno dei (pochi) posti a disposizione; l'iscrizione nelle liste dei lavoratori che aspirino a migrare ha quindi senso per le forme di ingresso per le quali i lavoratori sono in competizione tra loro: autosponsorizzazione, sponsorizzazione "istituzionale" con richiesta numerica e chiamata numerica da parte di datore di lavoro; non ha senso per l'ingresso per sponsorizzazione individuale (richiesta nominativa) o per chiamata nominativa da parte di datore di lavoro, per le quali la competizione e' tra aspiranti sponsor o datori di lavoro.

Per il funzionamento della graduatoria, inoltre, occorre stabilire se rileva l'anzianita' di iscrizione o se le liste vengono azzerate ogni anno. Nel primo caso, c'e' il rischio di saturazione immediata; nel secondo, il rischio di rendere impossibile nutrire una ragionevole speranza di migrazione legale. Un buon compromesso puo' essere quello di anzianita' rilevante a condizione di riconferma onerosa dell'iscrizione.

[3] La previsione della banca dati centralizzata rende (positivamente) priva di effetti la precedenza accordata, nella realizzazione delle liste, ai paesi che collaborano al contrasto dell'immigrazione illegale.

[4] Nota: entita' delle risorse e durata del soggiorno non definite.

[5] Nota: durata del soggiorno ed entita' del reddito non definite.

[6] Una bozza di articolato prevedeva che potessero entrare extra-quota anche personalita' di chiara fama nelle arti, nella cultura, nelle scienze, nello spettacolo e nello sport, e personale altamente qualificato nei settori a tecnologia avanzata (ammessi anche, unitamente a dirigenti, docenti universitari, ricercatori e lettori, previa dimostrazione di disponibilita' di risorse economiche, in cerca di lavoro). Una bozza precedente del ddl-delga prevedeva la possibilita' di ingresso extra-quota di badanti.

[7] Una bozza di articolato utilizzava un'espressione simile per motivare il seguente emendamento: all'art. 4, co. 3 T.U., le parole "o che risulti condannato, anche a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per reati previsti dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite" sono sostituite dalle seguenti: "La minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica è valutata anche in relazione all’appartenenza dello straniero ad una delle categorie indicati nell’articolo 1 della legge 27 dicembre 1956, n.1423, come sostituito dall’articolo 2 della legge 3 agosto 1988, n.327, o nell’articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n.575, come sostituito dall’articolo 13 della legge 13 settembre 1982, n.646, ovvero in relazione ad eventuali condanne, anche non definitive, per i reati previsti dall’articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale, ovvero per reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento all’immigrazione clande-stina verso l’Italia e dell’emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite".

[8] Verosimilmente, il requisito relativo all'alloggio sara' mantenuto (ai fini del primo contratto); quello relativo alle spese di rimpatrio sara' sostituito da un contributo al Fondo per il rimpatrio (prende la forma di un premio assicurativo). Conseguenze: maggior rispetto della Conv. OIL 143/1975 riguardo ai rapporti successivi al primo; minore stabilita' del rapporto di lavoro (pericolo di moral hazard da parte del datore di lavoro; possibile soluzione: contributo aumentato in caso di licenziamento ravvicinato).

[9] Sarebbe stato opportuno restituire forza contrattuale al lavoratore straniero prevedendo anche la possibilita' di rinnovo in pendenza di un accertamento giudiziario dell'esistenza di un rapporto di lavoro o della legittimita' di un licenziamento.

[10] La possibilita' di introduzione di meccanismi di regolarizzazione (giustamente discrezionale) ad personam sta in questa e nella successiva disposizione.

[11] La possibilita' di introduzione di meccanismi di regolarizzazione (giustamente discrezionale) ad personam sta in questa e nella precedente disposizione.

[12] Es.: marito di donna incinta.

[13] Una bozza di articolato prevedeva 10 anni per espulsione per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato, 5 anni negli altri casi, con riduzione a 2 anni per chi partecipi ai programmi di rimpatrio assistito e a un anno per chi ottemperi all'intimazione di allontanamento.

[14] Una bozza di articolato prevedeva, per trasgressione del divieto, arresto da 6 mesi a un anno nel caso ordinario; reclusione fino a 3 anni per espulsione disposta dal giudice; reclusione fino a 5 anni per espulsione per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato; arresto da 4 mesi a un anno per mancato rispetto dell'ordine del questore; reclusione fino a 3 anni per mancato rispetto dell'ulteriore ordine del questore.

[15] Una bozza di articolato prevedeva intimazione a lasciare l'Italia entro 15 gg. in caso di espulsione per soggiorno illegale; accompagnamento immediato negli altri casi, incluso quello di mancato rispetto dell'intimazione; non e' chiaro se si intenda prevedere la sospensione dell'esecuzione in caso di presentazione di ricorso.

[16] Nota: coincide con l'attuale disciplina dei CPT (fatta eccezione per la funzione di soccorso, che verrebbe espletata da strutture distinte); la riduzione del tempo di permanenza, se questo e' piu' breve di quello necessario equivale a spazzare la polvere sotto il tappeto dell'ordine di allontanamento impartito dal questore.

[17] Verosimilmente, significa elevare al rango di disposizioni regolamentari quelle oggi contenute nella Carta dei diritti di cui alla Direttiva del Mininterno 14/4/2000.

[18] La cosa e' rilevante, ad esempio, per giovani che accudiscano i fratelli minori; l'inclusione dell'affidatario o tutore svincola il giovane dal rischio di eccessivo condizionamento dei genitori.

[19] Nota: esclusi criteri freddi di durata del soggiorno o della partecipazione al progetto; discutibile il coinvolgimento del Consiglio territoriale in questioni cosi' delicate per il minore (sarebbe stato piu' opportuno affidare la valutazione all'autorita' giudiziaria minorile).

[20] Nota: anche senza che vi sia stata espiazione di una pena detentiva; il riferimento e', per esempio, al caso in cui sia stata dichiarata l'estinzione del reato per esito positivo della messa alla prova; questa possibilita' e' stata gia' sancita dalla giurisprudenza (es.: Tribunale per i minorenni di Trieste).

[21] Dal momento che l'esatta determinazione dell'eta' non e' per definizione, ottenibile, si deve intendere, verosimilmente: nei casi in cui l'incertezza sulla minore eta' non sia superata da tali accertamenti.

[22] Questa previsione mette al riparo dal rischio di illegittimita' costituzionale, trattandosi, soprattutto nel caso di assenza di consenso, di misura eseguita con limitazione della liberta' personale.

[23] Es.: pensione di invalidita'. Nota: si supera, in parte, la restrizione introdotta dalla L. 388/2000.

[24] Es.: a vantaggio del clandestino. La cosa era gia' prevista da art. 40, co. 1 T.U., poi soppresso da L. 189/2002, che pero' la riproponeva (art. 34, co. 4) con una condizione aggiuntiva ("fino a completamento della rete di CPT, definita con decreto del Mininterno").

[25] Questo punto era previsto nella bozza di ddl-delega presentata da Amato e Ferrero a meta' Marzo.

[26] L'equiparazione era prevista, sia pure per i soli titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, nella bozza di ddl-delega presentata da Amato e Ferrero in Consiglio dei Ministri.