(Sergio Briguglio 26/2/2007)
LA POLITICA DEGLI INGRESSI PER LAVORO IN ITALIA
1. Introduzione
á
Obiettivo:
analizzare la politica degli ingressi per lavoro: funziona? come correggerla?
á
Schema:
o
Norme
principali e conseguenze
o
Chiavi
di lettura della strategia
o
Possibili
alternative e prospettive di riforma
2. La normativa vigente
á
Programmazione
flussi: quote
(tetti => non attiva, ma reattiva)
á
Requisiti (con fluttuazioni dal 1986 ad
oggi):
o
Contratto
di soggiorno per lavoro:
¤
contratto
di lavoro preventivo (condizioni non inferiori a contratto collettivo
applicabile)
¤
garanzia
di alloggio adeguato (leggi regionali o idoneita' ASL)
¤
copertura
spese di eventuale rimpatrio
o
Accertamento
di indisponibilitaÕ (20 gg., non vincolante)
o
Capacita'
reddituale del datore di lavoro
o
Assenza
di motivi ostativi (espulsioni pregresse, reati)
o
Residenza
del lavoratore allÕestero
o
Ingressi extra
quota (art.27: dirigenti e
personale altamente qualificato in distacco, ricercatori universitari,
traduttori e interpreti, dipendenti dell'appaltatore residente all'estero, colf
di italiani o comunitari, marittimi, lavoratori dello spettacolo, circensi,
giornalisti, infermieri professionali, etc.)
o
Lavoro autonomo (quote; mezzi propri)
o
Sponsorizzazione (soppressa da L. 189/2002)
o
Conversioni (famiglia, studio, art. 18, integrazione
minore, etc. -> lavoro)
3. Dati, diagnosi e conseguenze
á
Necessario
il periodico ricorso alle sanatorie: negli anni 1988-2002:
o
19.000
ingressi (non stagionali) per anno (tot: 285.000)
o
90.000
sanati per anno (tot: 1.360.000)
á
Alto
tasso di illegalita': fenomeno permanente
á
Vari
motivi possibili,
in linea di principio:
o
quote
o
ciascuno
dei requisiti
á
Quote: troppo limitate? Due
obiezioni:
o
fino
al 1997, limiti numerici non utilizzati
o
in
realta', anche gli ingressi "regolari" corrispondono a
regolarizzazioni (file di badanti alle poste, piu' che di "badati")
=> L'ampliamento delle quote (es.: 2006:
170.000 + 350.000 non stagionali) altera solo il meccanismo di transizione
dall'illegalita' alla legalita'
á
Requisiti: quale?
o
fino
al 1990, reddito del datore e alloggio non richiesti
o
accertamento
di indisponibilita' soppresso dal 1998 (ripristinato, in forma non vincolante
dalla L. 189/2002)
o
unico
elemento permanente: residenza all'estero (maggiore indiziato)
á
Nota:
mera congettura
(per provarla occorre sperimentarne la soppressione)
á
Plausibile:
residenza all'estero => impossibilitaÕ di incontro diretto (necessario per piccole
imprese e servizi alla persona) => impossibilitaÕ di accesso al mercato del
lavoro => impossibilita' di ingresso legale
á
Nota: nei casi in cui l'accesso al
mercato e' stato possibile (sponsorizzazione, lavoro autonomo), la
penalizzazione e' venuta dai limiti numerici
á
Conseguenze:
o
IllegalitaÕ
obbligata
o
Repressione (espulsione, respingimento,
rilevanza penale del soggiorno illegale)
o
Potenziale
abuso della richiesta di asilo: trattenimento dei richiedenti asilo
o
Difficile
conciliare la prevenzione dellÕabuso con i tre elementi base della procedura
dÕasilo:
¤
ricorso
giurisdizionale (giudice terzo)
¤
ricorso sospensivo
(non refoulement)
¤
detenzione a costi
(finanziari e umani) limitati
o
Difficile varare
una legge organica sullÕasilo
(in discussione dal 1997!)
4. Chiave di lettura
á
Siamo
in presenza di barriere (intervento statale correttivo rispetto al mercato)
á
EÕ
puro protezionismo? o eÕ il tentativo (maldestro) di correggere un fallimento
del mercato?
á
Se
eÕ protezionismo,
eÕ vanificato dal lavoro nero o, nellÕipotesi (remota) di repressione efficace del
lavoro nero, dalla delocalizzazione della produzione (libertaÕ di movimento dei capitali):
pura stupiditaÕ
á
Indizio
contrario: la rigiditaÕ delle norme sullÕimmigrazione trova consenso nelle regioni con piena
occupazione,
molto meno in quelle a forte disoccupazione (dove il protezionismo avrebbe una
certa giustificazione)
á
Se
eÕ il tentativo di curare un fallimento del mercato (incapacita' del mercato di
internalizzare i costi sociali), si puoÕ puntare a una correzione di rotta
á
Fallimento
del mercato:
o
ÒdistanzaÓ tra paesi di emigrazione e
paesi di immigrazione
o
povertaÕ di informazione e/o povertaÕ di mezzi
o
rischio
di indigenza
(nota: dovuta a povertaÕ di informazione e povertaÕ di mezzi)
o
welfare in pericolo: dal punto di
vista dei principi
(lasciare che sia lÕindigenza a respingere) o dei costi (farsi carico dellÕindigenza)
á
Ricetta (per lÕaccesso): prevenire la povertaÕ di informazione o la povertaÕ di mezzi
á
Ricetta
adottata finora:
prevenire la povertaÕ di informazione: entra un immigrato che sa gia'
o
con
chi lavorera'
o
dove
abitera'
á
Disastrosa
per l'impossibilita' di incontro diretto
o
reclutamento
sul posto: improponibile per
servizi alla persona e piccole imprese (salvo che in consorzio)
o
agenzia:
¤
illegale:
efficiente, ma inefficace rispetto alla prevenzione dell'insuccesso ("usa o getta")
¤
legale: efficace,
ma assolutamente inefficiente (OIM: 5000 lavoratori certificati, 60 chiamati;
costo: miliardi di lire)
5. La ricetta alternativa: prevenire la povertaÕ di
mezzi
á
Requisito principale: deposito di mezzi per sostentamento e assicurazione sanitaria
(prelevabili entro limiti mensili)
o
proporzionati
alla durata del soggiorno (fissa o variabile)
o
di
qualsiasi origine (sponsorizzazione individuale, associativa o istituzionale,
autosponsorizzazione)
á
Accesso
al mercato del
lavoro
á
Rinnovo del permesso in presenza di
nuovi mezzi
á
Conversione in caso di inserimento
ÒstabileÓ
á
Rimpatrio (senza oneri per lo Stato) in caso di sopraggiunta
indigenza o di impossibilitaÕ di rinnovo e conversione => requisiti
ulteriori:
o
passaporto (fotocopia depositata)
o
deposito
per biglietto di ritorno
o
impronte (al momento del rilascio del
visto!)
á
Quote solo in caso di limiti
relativi ad accoglienza o integrazione (solo
per le Regioni che le richiedono)
á
Precedenti:
o
neocomunitari
o
stranieri:
¤
sponsorizzazione
¤
autosponsorizzazione
¤
conversione
turismo -> lavoro autonomo
Limiti: necessitaÕ di legami in
Italia o di liste allÕestero e/o quote striminzite
o
sostentamento
nella ricerca di lavoro (mezzi, alloggio, iscrizione SSN) e spese rimpatrio
garantite da un terzo
o
quote inutilmente
basse (15.000 per il 2000, 15.000 per il 2001)
o
grande successo
(circa 150.000 richieste)
o
sponsor italiani:
probabile escamotage;
sponsor stranieri (circa il 50%): uso proprio
o
limite principale:
mancanza di conoscenze nel paese dÕarrivo (simile allÕimpossibilitaÕ di incontro
diretto); superabile con sponsorizzazione pubblica (mai utilizzata)
o
autosufficienza
o
residui di quote
per sponsorizzazione non utilizzati dopo 60 gg. (inesistenti, salvo paesi con
accordi)
o
liste nei
consolati (inesistenti, salvo paesi con accordi)
o
utilizzata solo
per paesi con accordi (Albania, Tunisia, Marocco)
o
Albania (OIM):
¤
1200 ingressi
¤
400 contatti
¤
300 giaÕ occupati
¤
100 partecipanti a
corso formazione
¤
70 occupati
¤
30 fallimenti
¤
30/1200=2.5% <
% fallimenti < 30/400=7.5%
á
Effetti:
o
incremento
della legalita' (soggiorno, lavoro)
o
riduzione
del rischio di indigenza
o
ridimensionamento
delle esigenze e dei costi della repressione (immigrato rimpatriabile a sue
spese)
o
asilo
e altri diritti fondamentali (es.: minori) tutelabili
o
aumento della
sicurezza (immigrato visibile ab origine, non "regalato" alla criminalita' organizzata)
á
"Diritto
di immigrazione":
requisiti, senza discrezionalitaÕ (salvo quote in casi eccezionali)
6. Prospettive di riforma (ddl-delega)
á
Maggiore
elasticita'
nella definizione delle quote:
o
definizione
triennale
o
adeguamenti
annuali ex-post
sulla base delle domande inevase (verosimilmente, con diritto di prelazione)
o
sforamenti entro
una prefissata misura (sic)
per colf e badanti
á
Ampliamento delle categorie con chiamata extra-quota:
o
in
sede di programmazione triennale o di adeguamento annuale, in caso di necessita'
del mercato
o
a
regime (art. 27):
¤
personalita'
(cultura, arte, scienza, etc.)
¤
lavoratori formati
all'estero o selezionati nell'ambito di accordi di cooperazione (?)
¤
badanti in caso di
urgenza (?)
¤
etc.
á
Istituzione
di liste
anche al di fuori degli accordi:
o
per
nazionalita'
o
criteri:
conoscenza della lingua, qualificazione professionale, frequenza corsi di
formazione nel paese d'origine
o
gestione
da parte di piu' soggetti (rappresentanze italiane, organismi internazionali,
autorita' del paese d'origine)
o
banca
dati centralizzata,
nelle more dell'istituzione delle liste
á
Ingresso
e soggiorno per ricerca di lavoro di iscritti nelle liste: quote specifiche per
o
sponsorizzazione
da parte di
¤
regioni,
province, enti locali
¤
associazioni
imprenditoriali, professionali o sindacali; patronati
¤
individuo (italiano, comunitario o
titolare di permesso CE slp; reddito adeguato): un ingresso per anno
(rinnovabile, per anni successivi, solo in caso di inserimento o di uscita
regolare); soggiorno di un anno
o
autosponsorizzazione: risorse adeguate; soggiorno
di un anno
á
Regolarizzazione
a regime (a discrezione del prefetto, in presenza di
motivi umanitari o, verosimilmente, inserimento di fatto)
7. Valutazione (preliminare)
á
Approccio
finalmente corretto!
á
Quote (e, forse, requisiti da
decreto-flussi) per autosponsorizzazione: scopo pedagogico (sperimentazione graduale)
á
Overstaying finalizzato a chiamata,
comunque conveniente se gli altri canali prevedono requisiti onerosi o quote
striminzite
á
Quote
per chiamata
ampie e possibile adeguamento => overstaying ulteriormente incentivato (ma durata positivamente ridotta)
á
Preferibilita'
sociale dell'autosponsorizzazione rispetto all'overstaying condizionata al fatto che le impronte siano rilevate prima dell'ingresso
á
In
prospettiva (a tempo debito!):
o
ingresso
per autosponsorizzazione extra-quota (con requisiti opportunamente calibrati): diritto
di immigrazione
o
overstaying
reso inutile imponendo a chi richiede un visto per lavoro, avendo gia'
soggiornato in Italia, l'onere di dimostrare l'uscita legale
o
nota: equilibrio delicato:
precludere l'overstaying puo' spostare verso la clandestinita'.