Brevi note di sintesi sulla ratifica della Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.

 

 

I principali paesi di immigrazione in Europa hanno finora ignorato la Convenzione ONU del 1990 sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie .I tentativi di implementare la Convenzione in Belgio ed in Gran Bretagna non hanno avuto successo. Le ragioni sono diverse, e derivano soprattutto dai contrastanti interessi degli stati che “producono” i flussi migratori e dei paesi di destinazione o di transito. Ma sono evidenti anche i contrasti tra i diversi stati europei quando si tratta di adottare misure che vadano oltre una considerazione meramente repressiva dei fenomeni migratori.

Il principio fondamentale sul quale si basa la Convenzione ONU è il riconoscimento a tutti i migranti di uno standard minimo di protezione. A seconda della situazione di regolarità o di irregolarità si prevedono misure diverse con un elenco più ampio di diritti per coloro che si trovano in posizione regolare. Ma tutta la prima parte della Convenzione è dedicata a previsioni specifiche che tendono a dare effettività al principio di parità di trattamento nel riconoscimento dei diritti fondamentali della persona umana. Questa visione del migrante lavoratore, ma soprattutto persona, inserita anche in un contesto familiare, contrasta con la netta distinzione che si suole fare in tutti i paesi europei tra immigrazione regolare ed immigrazione irregolare, anche se da recente tutti sono costretti a riconoscere la natura mista dei flussi migratori, composti anche in parte da migranti che sono costretti all’ingresso illegale ma che comunque hanno diritto all’ingresso, come i richiedenti asilo, le donne in stato di gravidanza ed i minori.

Le difficoltà più gravi nell’implementazione della Convenzione consistono nella considerazione prevalentemente securitaria delle migrazioni , con uno squilibrio crescente tra interventi e risorse destinate alla repressione dell’immigrazione clandestina a scapito degli interventi in materia di integrazione e degli accordi di cooperazione economica.

L’esigenza di una effettiva cooperazione internazionale affermata dalla Convenzione ONU anche in vista di accordi tra stati su scala regionale ( es. euromediterranea) è cosa affatto diversa da come i paesi europei intendono oggi le politiche di “vicinato” e di collaborazione con i principali paesi di transito dei flussi migratori. Il costante richiamo all’operazione FRONTEX da parte della Commissione UE, la crescente richiesta di risorse per militarizzare le frontiere sud del Mediterraneo ed esternalizzare i controlli di frontiera, sono assai distanti dalle politiche di cooperazione e di circolazione delle persone richiamate dalla Convenzione ONU sui diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie.

 

Il principio della condizionalità migratoria ( risorse e quote flussi in cambio di un blocco dei flussi migratori) è ormai al centro delle politiche comunitarie ed in questo quadro qualunque riconoscimento dei diritti dei lavoratori migranti irregolari e delle loro famiglie, tema centrale della Convenzione ONU del 1990, appare in decisa controtendenza. Affermare la necessità di individuare forme legali di ingresso per lavoro e poi basare le politiche comunitarie sugli interventi repressivi e sul pericoloso concetto di “immigrazione scelta”, o affidare agli uffici consolari una ingestibile funzione di “filtro”, significa mantenere le condizioni che hanno prodotto nel tempo la diffusione della condizione di clandestinità dei lavoratori migranti. Eppure sembra proprio questa la direzione seguita dalla Commissione, dal Consiglio e dai più autorevoli stati dell’Unione ( compresa la Spagna di Zapatero), con qualche flebile voce discorde nel Parlamento Europeo.

Proporre oggi interventi politici a livello comunitario per implementare la Convenzione ONU a livello comunitario, magari in occasione della approvazione della Costituzione Europea, se mai si arriverà a questo atto, significherebbe proporre e ( soprattutto) praticare una netta discontinuità rispetto alle politiche dell’Unione Europea che hanno prodotto, anche attraverso la stipula di accordi di riammissione che non garantiscono effettivamente i diritti fondamentali della persona, una crescita esponenziale della clandestinità, una espansione irragionevole della sanzione penale dell’ingresso e della presenza irregolare, la negazione dei diritti fondamentali dei migranti, migliaia di vittime nei deserti africani e nelle acque del Mediterraneo, l’abbattimento dei diritti di cittadinanza anche a scapito dei migranti regolari.

Senza una forte discontinuità rispetto alle più recenti politiche della Commissione e del Consiglio su questi temi, qualunque iniziativa a livello europeo che richiami genericamente la necessità di ratificare la Convenzione ONU da parte degli stati membri, rischia di rimanere una mera dichiarazione di principi.

La implementazione della Convenzione ONU, peraltro, potrebbe avvenire gradualmente a livello degli ordinamenti nazionali, introducendo nella legislazione in materia di immigrazioni norme che diano attuazione alle previsioni più importanti dalla Convenzione, soprattutto nella parte in cui questa riconosce diritti anche ai lavoratori migranti irregolari ed alle loro famiglie.

 

La prospettiva nazionale sembra quella più praticabile a fronte dei precedenti fallimenti delle iniziative che, a livello comunitario, hanno tentato di affrontare la questione dell’ingresso legale per lavoro, tema sul quale non sembra prevedibile raggiungere un accordo operativo tra i 27 paesi che compongono l’Unione.

Rimane ipotizzabile in ogni caso un intervento, a livello di raccomandazione, da parte degli organismi comunitari, ma la implementazione potrà avvenire solo a livello nazionale, a meno che la nuova Costituzione Europea non modifichi il riparto di competenze tra autorità comunitarie e stati nazionali in materia di immigrazione ed asilo. Ma in questa prospettiva si tratta di tempi del tutto incerti e fortemente condizionati dall’andamento delle elezioni nei paesi europei più importanti, come la Francia.

Appare quindi preferibile, se si vuole restare sul terreno della concretezza e dell’efficacia, dare attuazione alle seguenti fondamentali previsioni della Convenzione, con normative nazionali, anche perché si tratta di materie in gran parte sottratte alla competenza degli organismi comunitari.

1) Occorre dare effettiva attuazione all’art. 16 ed in particolare all’articolo 17 della Convenzione secondo cui “I lavoratori emigranti e i membri delle loro famiglie che siano privati della loro libertà dovranno essere trattati con umanità e con rispetto della persona umana e della loro identità...”ed ancora, in base alla stessa norma, “qualsiasi lavoratore emigrante o membro della sua famiglia che sia detenuto in uno stato di transito o in uno stato di arrivo per violazione delle norme relative all'emigrazione deve essere tenuto, per quanto è possibile, separato da persone condannate o da persone detenute in attesa di giudizio. Durante qualsiasi periodo di reclusione in esecuzione di una sentenza emessa da un tribunale, lo scopo essenziale del trattamento di un lavoratore emigrante o di un membro della sua famiglia deve essere il suo emendamento e la sua riabilitazione sociale”.

La pena deve avere dunque una funzione riabilitativa anche per i migranti, per questa ragione si deve abrogare qualunque disposizione preveda un automatismo tra la fine dell’esecuzione delle misure penali e la espulsione e l’allontanamento forzato dell’immigrato, da valutare solo caso per caso. Il traffico e il lavoro clandestino dei migranti possono essere contrastati nel rispetto dei diritti umani fondamentali, come peraltro ricorda l’art. 2 del T.U. in materia di immigrazione tuttora vigente.

 

2) La Convenzione ONU sulla protezione dei lavoratori migranti e delle loro famiglie, nella prima parte, all’art.18, e dunque anche in favore degli immigrati irregolari, ribadisce espressamente che il principio di legalità, la riserva di legge nella disciplina della condizione giuridica degli stranieri, il principio del contraddittorio e del giusto processo, il diritto di difesa, la presunzione di non colpevolezza, il principio del doppio grado di giurisdizione, ed il diritto all’informazione ed alla comprensione linguistica valgono per tutti i lavoratori migranti. Si tratta peraltro, in molti casi, di previsioni già presenti in molte Costituzioni nazionali, come la Costituzione italiana, e nella Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell’uomo.del 1950.

 

Occorre modificare le normative nazionali, anche la legislazione penale in materia di immigrazione, a partire dalla effettiva attuazione di questi fondamentali principi dello stato democratico, soprattutto per eliminare il “diritto penale speciale” che in questi anni si è costruito con riferimento alle diverse fattispecie criminose connesse all’immigrazione clandestina. Occorre modificare in particolare l’art. 12 del vigente T.U. in materia di immigrazione che, così come formulato, consente di fatto alla pubblica amministrazione la definizione della fattispecie penale di agevolazione all’ingresso di clandestini, in contrasto con la riserva di legge ed il principio di legalità in materia penale, principi ribaditi, oltre che dalla Convenzione ONU, anche dalla Costituzione italiana. La norma va definita in termini che non consentano apprezzamenti di carattere discrezionale e la cd. esimente umanitaria va estesa anche agli interventi di salvataggio operati da soggetti privati ( come i pescatori) in acque internazionali. La Convenzione ONU infatti considera i migranti e non soltanto gli immigrati, ribadendo dunque la necessità di una protezione dei diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita, di tutte le persone nell’intero periodo che comprende il percorso di migrazione.

 

3) Secondo l’ articolo 22 della Convenzione ONU del 1990,

1. I lavoratori emigranti e i membri delle loro famiglie non devono essere soggetti a misure di espulsione collettiva. Ciascun caso di espulsione deve essere esaminato e deciso individualmente.

2. I lavoratori emigranti e i membri delle loro famiglie possono essere espulsi dal territorio di uno stato aderente alla Convenzione solo in seguito a una decisione presa dall'autorità competente secondo la legge.

3. La decisione deve essere comunicata loro in una lingua che comprendono. Su loro richiesta, ove il mandato non disponga diversamente, la decisione deve essere comunicata loro per iscritto e, salvo circostanze eccezionali per la sicurezza nazionale, le ragioni della decisione devono essere altresì dichiarate. Le persone interessate devono essere informate dei loro diritti prima o al più tardi al momento in cui la decisione è comunicata.

Occorre quindi introdurre nelle legislazioni nazionali il principio dell’effetto sospensivo del ricorso contro i provvedimenti di espulsione e di respingimento, e ribadire il divieto assoluto di espulsioni collettive, come quelle realizzate dall’Italia nel 2004 e nel 2005 da Lampedusa verso la Libia.

 

 

4) La politica di limitazione e di selezione delle quote di ingresso annuali ha ormai dimostrato in modo inconfutabile come sia impossibile arginare i flussi di ingresso irregolare senza consentire un canale effettivo di ingresso legale per ricerca di lavoro. La Convenzione dell’ONU del 1990, se ratificata senza riserve a livello europeo, per la parte delle sue previsioni dedicate alla immigrazione regolare, potrebbe essere utilizzata in difesa dei più elementari diritti dei lavoratori migranti, rendendo meno precaria la loro condizione. Occorrerebbe a tale riguardo individuare una politica comune a livello europeo per l’ammissione di cittadini di paesi terzi in cerca di lavoro, anche “esportando” istituti come la sponsorizzazione dei migranti in cerca di occupazione.

Si ricorda soprattutto l’art. 68 secondo comma della Convenzione, nel quale si ribadisce che le misure contro l’immigrazione clandestina e il lavoro nero non devono pregiudicare i lavoratori migranti irregolari. La riapertura dei canali di ingresso legale, piuttosto che la proliferazione dei centri di detenzione, e meglio degli accordi di riammissione, costituisce il più efficace deterrente contro l’immigrazione clandestina. Purtroppo le ultime decisioni della Commissione e del Consiglio UE, nonché dei vertici politici dei paesi dell’Unione, e le posizioni di chiusura, se non apertamente xenofobe, di molti paesi in via di adesione, non autorizzano a sperare nulla di buono per il futuro. Basta ricordare al riguardo l’infausto esito della proposta di direttiva presentata dalla Commissione nel 2001, ed accantonata nel 2005, sulle condizioni di ingresso, soggiorno ed accesso all’occupazione dei migranti ( GUCE 332 del 27 novembre 2001).

Esiste già un preciso invito rivolto nel 2004 dal Comitato economico e sociale europeo agli Stati membri ed alla Commissione, di procedere alla ratifica della Convenzione Onu del 1990, ma a distanza di tre anni, dopo l’allargamento dell’Unione alla Romania ed alla Bulgaria, quell’invito rimane ancora disatteso, e il tema neppure rientra nell’agenda del dibattito comunitario

Rimane quindi la prospettiva degli interventi a livello nazionale in vista di una Riforma sostanziale del testo Unico delle leggi sull’immigrazione attualmente vigente in Italia, come modificato dalla legge Bossi Fini nel 2002, senza sostanziali recenti modifiche, auspicate anche nel programma del governo Prodi..

 

5) La Convenzione ONU del 1990 ribadiva l’esigenza di una implementazione della Convenzione e del programma di Durban ( 2001) contro la discriminazione razziale. A partire da questo richiamo, e dalle numerose previsioni contenute nelle due convenzioni contro la discriminazione razziale ( e non solo), occorrerebbe rivedere la legislazione interna in materia di discriminazione, con la costituzione di una Agenzia di monitoraggio indipendente, composta prevalentemente da rappresentanti delle ONG, articolata anche su base regionale, e con una modifica degli artt. 43 e 44 del T,U. 286 del 1998, che introduca finalmente il principio dell’inversione dell’onere della prova in favore della vittima della discriminazione, e previsioni diverse riguardo la legittimazione degli organismi autorizzati ad intentare azioni collettive contro atti di discriminazione poste in essere da agenti istituzionali. Al di là delle modifiche legislative,occorre intervenire anche sul rispetto delle “buone prassi”, oggetto di numerosi richiami in diversi punti della Convenzione ONU, per sostanziare il principio di parità di trattamento,in modo da intervenire in via regolamentare ed organizzativa a fronte degli abusi che si consumano quotidianamente in molti uffici dove vengono trattate le pratiche amministrative riguardanti gli immigrati.

 

Fulvio Vassallo Paleologo

Università di Palermo