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SENATO DELLA REPUBBLICA

    ———– XV LEGISLATURA ———–

N. 1201-A
 
RELAZIONE DELLE COMMISSIONI PERMANENTI 1ª E 11ª RIUNITE

(1ª - AFFARI COSTITUZIONALI, AFFARI DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E DELL’INTERNO, ORDINAMENTO GENERALE DELLO STATO E DELLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE)

(11ª - LAVORO, PREVIDENZA SOCIALE)

(Relatori BIANCO e LIVI BACCI)

Comunicata alla Presidenza il 28 maggio 2007

SUL

DISEGNO DI LEGGE

Interventi per contrastare lo sfruttamento di lavoratori irregolarmente presenti sul territorio nazionale

presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri

dal Ministro della solidarietà sociale

dal Ministro dell’interno

e dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale

di concerto col Ministro della giustizia

col Ministro per i diritti e le pari opportunità

col Ministro della salute

col Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali

col Ministro delle infrastrutture

e col Ministro dell’economia e delle finanze

COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 5 DICEMBRE 2006

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    Onorevoli Senatori. – Le disposizioni che le Commissioni riunite 1ª e 11ª sottopongono all’esame dell’Assemblea del Senato sono il risultato di un’ampia rielaborazione del testo originario del disegno di legge n. 1201, che, però, ne ha salvaguardato l’intenzione originaria, volta ad approntare dei rimedi efficaci allo sfruttamento di lavoratori stranieri irregolarmente soggiornanti, nella consapevolezza della notevolissima dimensione del fenomeno, alimentato dalla diffusione del caporalato, che dalle aree agricole del Mezzogiorno si è esteso negli ultimi anni anche al Centro-Nord, in particolare nell’edilizia.

    Il testo originario del disegno di legge n. 1201 introduceva infatti una definizione della fattispecie di grave sfruttamento del lavoro, ai fini dell’applicazione della disciplina sul permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale di cui all’articolo 18 del testo unico sull’immigrazione, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, stabilendo che il grave sfruttamento del lavoro consistesse in un rapporto di lavoro – con uno straniero irregolarmente soggiornante – avente una delle seguenti caratteristiche: previsione di una retribuzione ridotta di oltre un terzo rispetto ai minimi stabiliti dai contratti collettivi di categoria; sistematiche e gravi violazioni delle norme di cui agli articoli 4, 5, 6, 7 e 9 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, relative alla disciplina dell’orario di lavoro e dei riposi giornalieri e settimanali; gravi violazioni della normativa in materia di sicurezza e igiene nei luoghi di lavoro, con esposizione dei lavoratori a gravi pericoli; violazione delle norme, in materia di reclutamento ed avviamento al lavoro, oggetto delle sanzioni di cui all’articolo 18 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni, relativo all’occupazione e al mercato del lavoro. Con il successivo articolo 2, veniva invece introdotta, all’articolo 600 del codice penale, una nuova fattispecie, al fine di contrastare anche il fenomeno del caporalato: lo stesso articolo 2 prevedeva il relativo apparato sanzionatorio, con un inasprimento delle sanzioni penali ed amministrative già vigenti per le infrazioni concernenti il rapporto di lavoro instaurato con un lavoratore straniero irregolarmente soggiornante sul territorio nazionale.
    Nel corso della discussione svoltasi presso le Commissioni riunite, gli interventi dei senatori, appartenenti ai gruppi politici di maggioranza e di opposizione, hanno consentito di chiarire meglio gli obiettivi del disegno di legge, indicati, in primo luogo, nell’esigenza di sancire la punibilità penale del cosiddetto caporalato, quale fenomeno di grave sfruttamento dei lavoratori, non solo stranieri, e di stabilire un sistema di sanzioni ad esso correlato, in grado di assicurare la adeguatezza e la proporzionalità della pena.
    Pertanto, il Comitato ristretto costituito in seno alle Commissioni riunite nella seduta del 14 febbraio 2007, raccogliendo l’orientamento emerso dal dibattito, ha ritenuto preferibile non intervenire direttamente sull’articolo 18 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, ed ha proceduto all’elaborazione di un nuovo articolato, che è stato poi accolto come testo base nella seduta delle Commissioni riunite del 21 marzo. A tale testo sono state pertanto riferite anche le successive proposte emendative.
    Dall’esame delle Commissioni riunite è pertanto scaturito un testo alquanto diverso da quello originario, ancorché orientato a perseguire, come si è detto, le medesime finalità.
    In particolare, la nuova disciplina si incentra essenzialmente sull’introduzione, con una novella al codice penale, della fattispecie delittuosa del grave sfruttamento dell’attività lavorativa. Tale fattispecie viene caratterizzata secondo adeguati standard di tassatività, consentendo anche una sufficiente adattabilità in fase interpretativa e delineando un efficace strumento repressivo soprattutto riguardo al cosiddetto caporalato. Nello stesso comma 1, in un distinto capoverso della novella, sono indicate le pene accessorie.
    Rispetto all’originario testo dell’articolo 1, la nuova formulazione – attraverso la novella dell’articolo 380, comma 2, lettera d), del codice di procedura penale, contemplata all’articolo 1, comma 2 – incide in maniera indiretta sull’articolo 18 del testo unico sull’immigrazione, di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998. Infatti la previsione dell’arresto obbligatorio in flagranza nei casi di grave sfruttamento comporta l’inclusione di tale fattispecie nella casistica prevista all’articolo 18, comma 1, del testo unico sull’immigrazione, per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
    All’articolo 2, comma 1, lettera a), viene rimodulata la fattispecie contravvenzionale prevista all’articolo 22, comma 12, del decreto legislativo n. 286 del 1998, e viene altresì esclusa la pena detentiva per il datore di lavoro domestico non organizzato in forma d’impresa che occupi alle proprie dipendenze non più di due lavoratori stranieri irregolarmente soggiornanti. Con tale disposizione si è voluto tenere conto dell’esigenza di evitare sanzioni sproporzionate nei confronti di soggetti socialmente deboli, come ad esempio anziani non autosufficienti che si avvalgano di badanti.
    All’articolo 2, comma 1, lettera b), viene altresì introdotta una nuova fattispecie delittuosa per i casi di utilizzo di lavoratori stranieri irregolarmente soggiornanti, operato avvalendosi dello strumento dell’intermediazione abusiva di manodopera, delineata dall’articolo 18 del decreto legislativo n. 276 del 2003, concernente la riforma del mercato del lavoro. La trasformazione della fattispecie contravvenzionale contenuta nell’articolo 18 del decreto legislativo n. 276 del 2003 in fattispecie delittuosa, nei casi in cui l’intermediazione abusiva riguardi soggetti stranieri irregolarmente soggiornanti, si giustifica sia alla luce della particolare condizione di debolezza di tali soggetti, sia alla stregua del grave allarme sociale che tali episodi ingenerano. Le pene accessorie per il nuovo delitto sono disciplinate dal comma 2 dell’articolo 2.
    Con il successivo comma 3 si coordina l’introduzione delle due fattispecie delittuose, operata nell’articolo 1, comma 1, e nell’articolo 2, comma 1, lettera b), con la disciplina sulla responsabilità amministrativa delle società ed associazioni, di cui al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231.
    In particolare, si prevedono, oltre ad una sanzione pecuniaria a carico della società o associazione, differenziata tra i due predetti delitti in relazione alla diversa gravità delle relative pene, alcune sanzioni interdittive per la medesima società o associazione, in conformità con quanto previsto per molti altri reati della sezione I del capo III del titolo XII del libro II del codice penale, sezione in cui si inserisce il delitto di grave sfruttamento dei lavoratori.
    Le sanzioni interdittive oggetto dell’estensione sono quelle previste dall’articolo 9, comma 2, del citato decreto legislativo n. 231 del 2001 e trovano applicazione – ai sensi dell’articolo 25-quinquies, comma 2, dello stesso decreto legislativo n. 231 – per una durata non inferiore ad un anno.
    È stata inoltre prevista la possibilità, ai sensi dell’articolo 321 del codice di procedura penale, di avvalersi del sequestro preventivo dei luoghi di lavoro dove risultino occupati uno o più lavoratori stranieri, oggetto di intermediazione abusiva di manodopera.
    Questo è, in sintesi, il contenuto del testo che le Commissioni riunite sottopongono all’Assemblea, con l’auspicio che venga valutata positivamente una proposta intesa a porre un argine ad un fenomeno di grave degrado sociale, quale lo sfruttamento del lavoro irregolare associato all’intermediazione illecita di manodopera, che colpisce aree estese del Paese e diversi comparti produttivi, arrecando un grave danno al sistema economico e determinando condizioni di vita e di lavoro inaccettabili, soprattutto per i lavoratori stranieri.

Bianco e Livi Bacci, relatori

PARERI DELLA 2ª COMMISSIONE PERMANENTE

(GIUSTIZIA)

(Estensore: Manzione)

su disegno di legge

13 marzo 2007

        La Commissione, esaminato il provvedimento, per quanto di propria competenza, esprime parere favorevole con le seguenti osservazioni:

            al comma 1-bis dell’articolo 18 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, introdotto dall’articolo 1 del disegno di legge, sarebbe opportuno sostituire le parole: «inequivocamente, un rapporto di lavoro clandestino» con le altre: «un rapporto di lavoro», ciò in quanto da un lato il termine «inequivocamente» si presta a difficoltà interpretative e dubbi applicativi e, dall’altro, non appare giuridicamente corretta la nozione di «rapporto di lavoro clandestino»;

            sarebbe altresì opportuno, sempre al comma 1, chiarire se ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale in caso di grave sfruttamento del lavoro debba ricorrere anche l’elemento dell’accertato assoggettamento dello straniero al condizionamento di un’organizzazione criminale;
            sarebbe opportuna una riflessione sulla formulazione del comma 2-bis dello stesso articolo 18, introdotto dal comma 2 sempre dell’articolo 1, in quanto l’esclusione del lavoratore sfruttato dal programma di assistenza e integrazione sociale di cui ai commi 1 e 2 potrebbe di fatto rivolgersi contro il lavoratore stesso;
            appare necessaria una ricollocazione del reato di sfruttamento di lavoratori, di cui al comma 2 dell’articolo 2. La nuova fattispecie criminosa viene infatti introdotta con un comma aggiuntivo che novella l’articolo 600 del codice penale, recante la fattispecie di riduzione in schiavitù, con il risultato di determinare gravi incertezze interpretative, in particolare perché già l’attuale formulazione dell’articolo 600, come modificato dall’articolo l della legge 11 agosto 2003, n. 228, prevede ipotesi di riduzione in stato di schiavitù che si inverano in forme particolarmente gravi di assoggettamento e sfruttamento dei lavoratori stranieri irregolari, rispetto alle quali la nuova fattispecie, punita meno gravemente, deve essere chiaramente distinta.
        Nel caso comunque che si decida di mantenere la collocazione nell’articolo 600 sarebbe opportuno espungere il termine «servitù» dalla rubrica e configurare la descrizione della nuova fattispecie con un comma aggiuntivo, e non inserirla all’articolo 1;
            la Commissione raccomanda poi di evitare qualsiasi estensione della fattispecie incriminatrice ad ipotesi diverse dal reclutamento e dall’organizzazione dei lavoratori irregolarmente presenti sul territorio nazionale, in particolare per evitare che possa essere sanzionata con pene gravi come quelle comminate per il reato de qua anche l’ipotesi dell’utilizzazione irregolare di lavoratori stranieri nell’assistenza a persone non autosufficienti, fattispecie questa che da un lato riveste minore gravità e dall’altro si riferisce al comparto nel quale, insieme a quelli dell’edilizia e dell’agricoltura, si verificano più di frequente le violazioni delle norme sull’impiego di lavoratori extracomunitari.
        Andrebbe altresì chiarito, sempre al comma 2 dell’articolo 2, se la nozione di «grave sfruttamento» si debba desumere dal predetto comma 1-bis dell’articolo 18 del decreto legislativo n.  286 del 1998, come introdotto dal comma 1 dell’articolo 1 del disegno di legge; sempre al comma 2 dell’articolo 2, sarebbe opportuno sostituire le parole: «e con la multa» con le altre: «, nonché con la multa», e questo per fugare qualsiasi dubbio sulla circostanza che il moltiplicatore costituito dal numero di stranieri o minori sfruttati si applica unicamente alla pena pecuniaria;
            va inoltre chiarito se si applichi anche alla nuova fattispecie incriminatrice quanto previsto dalla lettera d) del comma 2 dell’articolo 380 del codice di procedura penale in materia di arresto obbligatorio in flagranza;
            al comma 4 dell’articolo 3 sembra opportuno precisare che il sequestro dei luoghi di lavoro di cui al comma 4 dell’articolo 2 debba essere riferito a specifici settori o rami produttivi, e non necessariamente all’intera azienda;
            è infine opportuna un’armonizzazione tra le pene accessorie previste dal comma 5 dell’articolo 2 e la disciplina generale delle pene accessorie di cui all’articolo 19 del codice penale. In particolare si fa presente che la sanzione di cui alla lettera a) del comma 5 dovrebbe essere più correttamente definita come «incapacità a contrattare con la pubblica amministrazione» piuttosto che come «interdizione», e ciò soprattutto, adottando cioè la formulazione prevista dall’articolo 32-quater del codice penale.

sul testo predisposto dai relatori e sui relativi emendamenti

11 aprile 2007

        La Commissione, esaminato il testo proposto dai relatori per il disegno di legge, per quanto di propria competenza, pur ribadendo la non esaustività dell’intervento normativo sotto il profilo dell’individuazione delle misure idonee a prevenire e contrastare il fenomeno del caporalato – rimane in particolare aperta l’esigenza di disciplinare i rilevanti profili previdenziali ad esso connessi – esprime parere favorevole, sottolineando come il nuovo articolato abbia complessivamente recepito le indicazioni recate dal parere precedente reso sul testo presentato dal Governo. Ritiene peraltro opportuno formulare le seguenti osservazioni:

            –  descrivere più puntualmente la fattispecie criminosa introdotta con l’articolo 603-bis, in particolare definendo con precisione la nozione di grave sfruttamento secondo i parametri indicati dall’emendamento 1.0.1;
            –  riformulare la pena comminata limitatamente all’ipotesi di impiego di lavoratori irregolari nel settore del lavoro domestico, secondo le indicazioni dell’emendamento 2.1.

        La Commissione ritiene altresì opportuno specificare con maggiore precisione le condizioni del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, potendo non apparire esaustivo il rinvio all’articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998, nonché prevedere espressamente l’inclusione del lavoratore clandestino – di cui sia stata accertata la condizione di sfruttamento – nel programma di assistenza ed integrazione sociale, pur nel rispetto dei limiti delle risorse finanziarie di cui al comma 7 dello stesso articolo 18 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998.
 

PARERE DELLA 5ª COMMISSIONE PERMANENTE

(PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, BILANCIO)

(Estensore: Lusi)

sul testo predisposto dai relatori e sui relativi emendamenti

9 maggio 2007

        La Commissione programmazione economica, bilancio, esaminati il disegno di legge ed i relativi emendamenti, esprime, per quanto di propria competenza, parere non ostativo a condizione, ai sensi dell’articolo 81 della Costituzione, che venga soppresso l’articolo 3.

        Esprime altresì parere non ostativo sugli emendamenti, ad eccezione della proposta 1.0.1, sulla quale il parere è contrario, ai sensi della medesima norma costituzionale.

PARERE DELLA 14ª COMMISSIONE PERMANENTE

(POLITICHE DELL’UNIONE EUROPEA)

(Estensore: Soliani)

sul disegno di legge

24 gennaio 2007

        La Commissione, esaminato il disegno di legge, considerato in particolare l’articolo 2, comma 5, che prevede, per le imprese condannate per qualunque delitto che concerne l’occupazione clandestina di lavoratori stranieri, la perdita – tra l’altro – del diritto di beneficiare di qualsiasi agevolazione, finanziamento, premio, restituzione e sostegno regionale, nazionale e comunitario per l’anno o la campagna a cui si riferisce l’illecito accertato, formula, per quanto di competenza, parere favorevole.

PARERE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE PER LE QUESTIONI REGIONALI

(Estensore: Orlando)

sul disegno di legge

7 febbraio 2007

        La Commissione parlamentare per le questioni regionali,

            esaminato il testo del disegno di legge;

            rilevato che il testo contiene disposizioni che contemplano specifiche misure di contrasto al fenomeno dello sfruttamento della manodopera extracomunitaria irregolare utilizzata in ambito lavorativo;
            considerato che il testo all’articolo 1 apporta modifiche all’articolo 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, stabilendo che il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale possa avvenire, oltre che nei casi già contemplati dalla vigente normativa, anche in presenza di situazioni di «grave sfruttamento del lavoro» qualora sussista un rapporto di lavoro clandestino connotato dalle specifiche caratteristiche elencate dalla disposizione medesima; e considerato altresì che opera al riguardo l’ambito normativo delineato dalla lettera b) del comma secondo dell’articolo 117 della Costituzione afferente alla competenza esclusiva dello Stato in materia di immigrazione;
            rilevato, con riferimento all’articolo 2 del testo, che prescrive sanzioni penali e amministrative, tra le quali la sanzione accessoria dell’interdizione per un anno dal contrattare con la pubblica amministrazione, la perdita del diritto di beneficiare di agevolazioni e finanziamenti regionali, nazionali o comunitari per l’anno cui si riferisce l’illecito accertato e la sospensione, per un mese, delle attività di impresa ove si accerti l’occupazione di almeno tre lavoratori, irregolarmente presenti sul territorio nazionale, nelle condizioni di grave sfruttamento, che la disciplina menzionata attiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato cui si riferisce la lettera l) del comma secondo dell’articolo 117 della Costituzione in materia di giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale e giustizia amministrativa;

        esprime parere favorevole.