Osservazioni sulla bozza di decreto legislativo

di attuazione della direttiva 2005/85/ce del Consiglio del 1 dicembre 2005 recante

norme minime per le procedure applicate negli Stati membri

ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato

(nota riservata)

In generale si osserva che le disposizioni del testo elaborato nel complesso sembrano prevedere in parte maggioritaria, ma non ancora adeguata, norme legittime e sostanzialmente opportune, perché:

1) nella grande maggioranza delle disposizioni si recepiscono correttamente le norme della direttiva comunitaria;

2) quasi sempre non si avvale delle numerose facoltà in essa previste in favore degli Stati membri di prevedere talune misure derogatorie o più sfavorevoli nei confronti dei richiedenti asilo o che sono incompatibili con il diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost.;

3) talvolta prevede talune ulteriori significative disposizioni più favorevoli per i richiedenti asilo rispetto a quelle previste dalla direttiva, così come consente l’art. 5 della stessa direttiva, anche rinunciando ad attuare talune norme della direttiva che appaiono piuttosto ambigue

Peraltro il testo elaborato prevede disposizioni di due tipi: alcune attuano le norme della direttiva, mentre altre contengono norme di carattere organizzativo e procedurale, le quali spesso riproducono - e talora addirittura rendono più sfavorevoli al richiedente asilo - molte norme legislative e regolamentari vigenti a seguito della legge n. 189/2002, le quali richiederebbero un più approfondito immediato ripensamento, anche tenendo conto della difficile attuazione che hanno finora avuto, senza rinviare ad ulteriori norme regolamentari che sarebbero incompatibili col termine ultimo del 1 dicembre 2007 previsto dall’art. 43 della direttiva per adottare tutte le disposizioni, anche regolamentari, di attuazione.

Nella presente sede si rilevano invece soltanto le molte disposizioni giuridicamente criticabili - talvolta con gravi vizi di legittimità - sia sotto il profilo delle lacune o violazioni nell’attuazione delle disposizioni della direttiva, sia sotto il profilo delle norme nazionali aggiunte.

Art. 4 Commissioni territoriali e Art. 5 Commissione nazionale per il diritto di asilo

1.1. La disciplina della composizione delle Commissioni territoriali appare problematica per due aspetti:

l In primo luogo circa i rappresentanti designati dagli enti territoriali occorre che l’art. 4, comma 3 del D. Lgs. sia riformulato al fine di indicare criteri per individuare di quale ente si deve trattare (Comune, Provincia o Città metropolitana) e di quale territorio si tratta. In ogni caso poiché l’art. 8, comma 2 lett. d) della direttiva prevede che le domande siano esaminate e le decisioni prese in modo individuale, obiettivo ed imparziale occorre che sia previsto che la persona designata dalle autonomie territoriali sia esperta in materia di diritto degli stranieri o dei rifugiati.

l In secondo luogo in virtù dell’art. 4, comma 3 della direttiva occorre chiedersi se non sia opportuno che tra i membri di ogni Commissione venga inserito anche un qualificato esperto in materia di diritto degli stranieri, di rifugiati e di diritto d’asilo, scelto in modo indipendente (p. es. designazione del Consiglio universitario nazionale tra i docenti o ricercatori di ruolo o designazione del Consiglio nazionale forense tra gli avvocati).

1.2. Il comma 3 non è condivisibile nella parte in cui prevede che ogni Commissione sia validamente costituita con la presenza della maggioranza dei componenti. In virtù dell’eterogeneità della estrazione dei suoi componenti, utile ai fini di un equilibrato esame di ogni domanda, appare essenziale che siano presenti ad ogni riunione della Commissione tutti i suoi componenti.

1.3. Al fine di dare completa ed effettiva attuazione all’art. 8, comma 2 lett. d) della direttiva che prevede che le domande siano esaminate e le decisioni prese in modo individuale, obiettivo ed imparziale, è indispensabile che sia previsto che i componenti delle commissioni territoriali per tutta la durata del loro incarico non possono ricoprire cariche elettive e operano in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, osservando le norme internazionali, comunitarie e nazionali vigenti in materia e gli indirizzi elaborati dalla Commissione nazionale per il diritto d’asilo.

1.4. La previsione, di cui al comma 5, di non prevedere dotazioni aggiuntive all'organico esistente per le attività di supporto delle commissioni, appare una scelta non condivisibile poiché, come ampiamente evidenziato dall'esperienza, le carenze dell'organico amministrativo producono gravi ritardi e generali difficoltà di funzionamento delle commissioni territoriali.

1.5 La disciplina della Commissione nazionale si sottopone a rilievi critici analoghi a quelli indicati per le Commissioni territoriali e perciò a tali osservazioni si rinvia.

2.

Art. 6 (art. 6 direttiva) Accesso alla procedura

Appare necessario che nel D. Lgs. siano previste apposite norme per dare effettiva attuazione alla prescrizione contenuta nel punto 13 dei “considerando” della direttiva, nella quale si richiede che “ciascun richiedente abbia un accesso effettivo alle procedure”. Infatti la presentazione della domanda è il momento più delicato per lo straniero o l’apolide ed è l’atto iniziale di tutta la procedura, perché è noto che anche il diritto d’asilo costituzionalmente garantito consiste anzitutto nel diritto soggettivo perfetto all’ammissione e permanenza nel territorio nazionale al fine di presentare e far esaminare alle autorità competenti la propria domanda di asilo. Si richiede pertanto che nel testo siano introdotte ulteriori disposizioni che prevedano:

a) il diritto dello straniero o dell'apolide di ottenere, anche prima della presentazione formale della domanda, ogni informazione in lingua a lui comprensibile sullo svolgimento della procedura e sui diritti e facoltà di cui può disporre.

b) il diritto del richiedente di esporre fin da subito, in forma orale o scritta e nella propria lingua, i motivi soggettivi e oggettivi posti a base della domanda e di allegare alla domanda o di produrre o indicare ogni documentazione utile a confermare le circostanze da lui affermate o indicate nella domanda stessa;

c) il diritto del richiedente di essere messo subito in contatto con un rappresentante legale, con i rappresentanti dell’ACNUR e degli enti autorizzati ad operare in favore degli stranieri richiedenti asilo;

d) il diritto di ogni straniero o apolide che si trovi nel territorio dello Stato o in frontiera in condizioni di richiedere protezione o di presentare domanda di asilo o che, anche in modo spontaneo, abbia manifestato in qualsiasi forma l’intenzione di presentare una domanda di asilo o di protezione internazionale, di ricevere ogni assistenza utile dalle forze di polizia e da ogni altra pubblica amministrazione per essere subito indirizzato o accompagnato alla Questura competente a raccogliere la sua domanda; a tal fine ad ogni valico di frontiera presso il quale sia istituto un servizio di accoglienza previsto dall’art. 11, comma 6 del D. Lgs. n. 286/1998 il personale di polizia e il personale addetto al servizio adottano comportamenti di leale collaborazione al fine di mettere in condizione ogni straniero o apolide di presentare effettivamente domanda di asilo e di ricevere la necessaria informazione ed assistenza.

3.

Art. 9 (art. 9 direttiva) Criteri applicabili alle decisioni dell’autorità accertante

Esigenze di completezza e di tutela del diritto d’asilo esigono che sia introdotta un ulteriore comma che, analogamente a ciò che prevede l’art. 10, comma 4, preveda che al testo di ogni decisione deve essere anche allegata la traduzione completa in lingua comprensibile dal richiedente, secondo la preferenza indicata dall’interessato.

4.

Art. 12 (art. 12 direttiva) Colloquio personale [1]

4.1. In relazione al comma 2 (che prevede la facoltà della Commissione di omettere l’audizione dell’interessato allorché essa ritenga di aver sufficienti prove per accogliere la domanda di riconoscimento dello status di rifugiato) si evidenzia la necessità di una riformulazione che renda la previsione pienamente conforme all’art. 12, comma 2 lett. a) della direttiva. Essa infatti prevede la facoltà di prevedere tale facoltà per gli Stati nel caso in cui “l’autorità accertante è in grado di prendere una decisione positiva basandosi sulle prove acquisite”. In tal senso nel sistema delle vigenti norme comunitarie è considerata decisione positiva anche il riconoscimento della protezione sussidiaria.

4.2. Al fine di consentire al richiedente di partecipare sempre all'audizione, occorre espressamente prevedere che la convocazione della commissione costituisce per il richiedente titolo di viaggio ferroviario o automobilistico gratuito da e per il luogo in cui si svolge il colloquio.

5.

Art. 13 (artt. 13 e 16 direttiva) Criteri applicabili al colloquio personale

5.1. Nel comma 4 al fine di eliminare ogni fonte di equivoco e di implementare il diritto alla difesa occorre introdurre l’ulteriore norma secondo la quale l’avvocato che assiste al colloquio ha anche il diritto di porre domande al richiedente.

5.2. Al fine di dare piena ed effettiva attuazione all’art. 13, comma 3 della direttiva occorre inserire un’ulteriore norma che preveda che la Commissione adotta le misure necessarie affinché il colloquio personale si svolga in condizioni che consentano al richiedente di esporre in modo esauriente i motivi della sua domanda e con l’assistenza di un interprete idoneo a garantire una comunicazione appropriata con il richiedente, preferibilmente nella lingua da lui indicata o comunque in una lingua a lui effettivamente conosciuta.

6.

Art. 14 (art. 14 direttiva) Verbale del colloquio personale

Al fine di implementare le funzioni di certificazione e di immediata garanzia della legalità dell’azione amministrativa che sono svolte dal verbale occorre introdurre nell’art. 8 due ulteriori disposizioni che prevedano che:

1) il verbale contiene anche le domande poste e le risposte date dal richiedente durante il colloquio personale;

2) il verbale del colloquio deve essere letto all’interessato, prima della sottoscrizione, anche con l’ausilio dell’interprete, e che egli prima della sottoscrizione ha sempre il diritto di chiedere ed ottenere che vi siano apportate eventuali rettifiche od integrazioni per correggere errori o per far meglio comprendere il significato delle proprie affermazioni

3) insieme con la copia del verbale al richiedente è rilasciata al richiedente anche copia di tutta la documentazione da lui prodotta

7.

Art. 16 (art. 15 direttiva) Diritto all’assistenza e alla rappresentanza legali

7.1. Il comma 2 deve essere modificato sotto 3 profili per dare piena attuazione al diritto alla difesa per i non abbienti previsto dall’art. 24 Cost. e al diritto soggettivo d’asilo dello straniero (spesso sprovvisto di mezzi) previsto dall’art. 10, comma 3 Cost.:

1) il ricorso giurisdizionale contro le decisioni adottate dalle Commissioni è presentato gratuitamente

2) ogni richiedente è comunque ammesso al gratuito patrocinio se è trattenuto in un centro di permanenza temporanea e assistenza;

3) in deroga a ciò che prevede l’art. 79 (L), comma 2, del D.P.R. n. 115/2002 ai fini dell’ammissione al gratuito patrocinio ogni richiedente non deve richiedere alcuna attestazione consolare di eventuali redditi prodotti all’estero, dei quali non si deve tenere conto, ed è tenuto soltanto ad esibire autocertificazione degli eventuali redditi percepiti in Italia

8.

Art. 19 (articolo 17 direttiva) Garanzie per i minori non accompagnati

Nell’art. 19 deve essere senz’altro aggiunto un ulteriore comma che attui l’art. 17, comma 6 della direttiva, mediante il quale si preveda che l’interesse superiore del minore costituisce un criterio fondamentale nello svolgimento della procedura di esame delle domande.

9.

Osservazioni comuni sugli artt. 20 (casi di accoglienza), 21 (casi di trattenimento)

e 22 (residenza nei casi di accoglienza e di trattenimento)

Occorre preliminarmente ricordare che in materia di provvedimenti limitativi della libertà personale e di circolazione dei richiedenti asilo è in vigore altra direttiva comunitaria (direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri), attuata con D. Lgs. 30 maggio 2005, n. 140. Pertanto il nuovo decreto legislativo dovrebbe comunque tener conto degli obblighi derivanti da quell’altra direttiva (il cui art. 7 disciplina proprio la residenza e la circolazione dei richiedenti asilo) e dovrebbe modificare anche le corrispondenti disposizioni del D. Lgs. n. 140/2005. In mancanza di una simile attenzione si rischia l’incostituzionalità per violazione dei vincoli previsti dall’art. 117, comma 1 Cost. nonché gravi problemi di coordinamento normativo.

10.

Osservazioni specifiche sull’art. 20 (casi di accoglienza)

10.1 Le misure di accoglienza previste dall’art. 20 appaiono assai ambigue perché appare poco chiara la natura giuridica della misura: anche se è implicito che si tratti soltanto di una misura limitativa della libertà di circolazione o di soggiorno - peraltro di dubbia efficacia e significato pratico anche alla luce dell’art. 22 - nessuna disposizione disciplina forme e contenuti del relativo provvedimento, salvo ciò che prevede l’art. 26, comma 4. Ampie perplessità suscitano in particolare le nuove disposizioni sull'accoglienza contenute in relazione alla loro conformità alle disposizioni contenute nella direttiva 2003/9/CE del Consiglio d’Europa del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri L’art. 7 della citata direttiva, al comma 1 stabilisce il principio generale secondo il quale «i richiedenti asilo possono circolare liberamente nel territorio dello Stato membro ospitante o nell’area loro assegnata da tale Stato membro. L’area assegnata non pregiudica la sfera inalienabile della vita privata e permette un campo d’azione sufficiente a garantire l’accesso a tutti i benefici della presente direttiva». Tale principio generale può essere temperato da misure specifiche di controllo e di limitazione della libertà solo qualora ricorrano valide ragioni tassativamente definite dalla legislazione nazionale. Al comma 2 dello stesso articolo la direttiva prevede infatti che «Gli stati membri possono stabilire un luogo di residenza per il richiedente asilo, per motivi di pubblico interesse, ordine pubblico, o, ove necessario, per il trattamento rapido ed il controllo efficace della domanda». Infine al comma 3 si prevede che solo «ove risultasse necessario, ad esempio per motivi legali o di ordine pubblico, gli Stati membri possono confinare il richiedente asilo in un determinato luogo nel rispetto della legislazione nazionale».

La previsione contenuta nella bozza di Decreto legislativo di una drastica riduzione delle ipotesi di trattenimento dei richiedenti asilo e la cancellazione dell'istituto dei centri di identificazione introdotta con la L. 189/02 costituisce senza dubbio un aspetto positivo di grande rilevanza. Tuttavia l’ampiezza e l’indeterminatezza delle ipotesi in cui verrebbe comunque prevista una limitazione della libertà di circolazione ai richiedenti asilo ospitati presso i futuri Centri per richiedenti asilo che verrebbero istituiti ai sensi dell'art. 20 e la stessa condizione “sospesa” del richiedente asilo, privo di un valido titolo di soggiorno anche nelle ipotesi di cui alle lettere a), b) e c) del secondo comma del citato art. 20, appare collidere con il principio generale della libera circolazione del richiedente asilo, che, come si è detto, è principio generale che può essere limitato solo in casi circoscritti. Nella previsione di cui al comma 2 dell'art. 20 invece, l'invio presso dette strutture riguarderebbe una casistica amplissima, pressoché quasi coincidente con la totalità delle domande di asilo.

10.2 Al fine di dare piena attuazione alle disposizioni dell'art. 7 della direttiva 2003/9/CE del Consiglio d’Europa del 27 gennaio 2003 recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri le ipotesi di limitazione della libertà di circolazione dei richiedenti asilo vanno rigorosamente ristrette a situazioni nelle quali tale limitazione appare ragionevole in ragione della sicurezza della collettività. E' pertanto necessario che l'art. 20 comma 2 venga nel suo complesso modificato alla luce delle seguenti considerazioni:

l Le disposizioni di cui alla lettera d) comma 2 dell'art. 20 sono certamente legittime ma è necessario che la norma chiarisca che la disposizione di applica all'ipotesi di uno straniero destinatario di un precedente provvedimento di espulsione adottato ai sensi dell'art. 13 comma 2 lettera a) e b) del D.Lgs 289/98

l L'ipotesi, di cui al comma 2 lettera d) relativamente ai provvedimenti di respingimento è illegittima perché viola il divieto di refoulement previsto dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra e appare irrazionale in quanto l'amministrazione non può emettere un provvedimento di respingimento avverso uno straniero che contestualmente o subito dopo il suo arrivo in Italia presenta una domanda di asilo in violazione del divieto previsto dagli artt. 10 e 19, comma 1 del testo unico delle leggi sull’immigrazione (D. Lgs. n. 286/1998).

l Le ipotesi di cui alle lettere b) e c) andrebbero riformulate chiarendo che risultano comunque da escludere tutte le situazioni in cui la persona non é stata fermata, bensì spontaneamente si é recata presso un ufficio di P.S. per presentare la propria domanda d’asilo. Parimenti va rigorosamente circoscritta l'ipotesi di colui che viene fermato perché irregolarmente soggiornante sul territorio nazionale, laddove il riferimento al soggiorno indica un grado di stabilità della presenza della persona sul territorio. In sostanza, l'ipotesi prospettata prende corpo solo laddove la persona fermata si é stabilita in Italia (vi soggiorna appunto) priva di autorizzazione alla legale permanenza e, solo in occasione del controllo di polizia, si determina a presentare la domanda per il riconoscimento dello status di rifugiato.

l L'ipotesi di cui alla lettera a) almeno limitatamente alle ipotesi della mancanza di documenti di viaggio o d'identità non dovrebbe di per se determinare l'applicazione di una misura di limitazione della libertà di circolazione del richiedente asilo trattandosi dell’ipotesi quasi ordinaria per la tipologia soggettiva di riferimento, quella di stranieri che fuggono dal loro Paese di origine per fuggire ad asserite persecuzioni, ovvero a condizioni di grave pericolo per la propria vita e sicurezza. Le disposizioni di cui al comma 3 si presentano altresì come confuse poiché si prevede che la permanenza nel centro di accoglienza dei richiedenti per “il tempo strettamente necessario agli adempimenti ivi previsti, ed in ogni caso per un periodo non superiore a venti giorni” . Tale ipotesi viene distinta da quella degli altri casi (lettere b,c,d) nei quali “il richiedente è ospitato nel centro per il tempo strettamente necessario all'esame della domanda”. L'ospitalità disposta nei confronti dei richiedenti di cui al comma 2 lettera a) pertanto appare essere finalizzata al solo fine di procedere all'identificazione dei richiedenti e non già all'esame delle domande presentate. Tuttavia a causa della poca chiarezza della formulazione si ravvisa il rischio che, nella prassi, l'ipotesi di cui al comma 2 lettera (a) nella prassi vengano di fatto a sovrapporsi a quelle di cui alle lettere b), c) e d).

10.3. In ogni caso l’art. 20, comma 4 è illegittimo nella parte in cui prevede che il richiedente possa chiedere al prefetto un permesso temporaneo di allontanamento dal centro per motivi attinenti all’esame della domanda. Infatti l’art. 7, comma 5 della citata direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri prevede che il richiedente asilo non necessita di permesso per presentarsi dinanzi alle autorità e ai giudici se è necessaria la sua comparizione. E’ evidente che nessuna autorizzazione può essere imposta allo straniero che deve recarsi presso gli uffici della questura o presso la commissione territoriale per il colloquio personale o presso la cancelleria del tribunale per presentare ricorso giurisdizionale o per essere sentito dal giudice.

11.

Osservazioni specifiche sull’art. 21 (casi di trattenimento)

11.1. L’ipotesi di trattenimento indicata nell’art. 21, comma 1, lett. b) dovrebbe essere soppressa o radicalmente riformulata per almeno due motivi.

In primo luogo trattandosi di una ipotesi per la quale è poi previsto un esame prioritario della domanda, essa dovrebbe essere conforme alle ipotesi previste dall’art. 23, comma 4, tra le quali le ipotesi indicate nell’art. 1 lett. F della convenzione di Ginevra non sono menzionate, anche se la lett. b) prevede l’ipotesi in cui “il richiedente chiaramente non può essere considerato rifugiato o non è a lui attribuibile la qualifica di rifugiato in uno Stato membro a norma della direttiva 2004/83/CE”, il cui art. 12, comma 2, prevede 3 ipotesi di esclusione dallo status di rifugiato che coincidono quasi esattamente con quelle previste dall’art. 1, lett. F della Convenzione di Ginevra.

Sarebbe dunque più esatto fare riferimento alle ipotesi di esclusione dello status di rifugiato.

In secondo luogo occorre però osservare che è difficile immaginare perché occorra prevedere il trattenimento di tali persone poiché in tali ipotesi le norme internazionali e statali vigenti consentono o impongono l’adozione nei confronti di tali stranieri di ben più severi provvedimenti restrittivi della libertà personale in esecuzione di mandati di arresto o di citazioni a comparire o di sentenze di condanna emesse dai competenti organi della Corte penale internazionale o di richieste di estradizione presentati da autorità degli stati esteri o di richieste di consegna presentate in virtù del mandato di cattura europeo.

11.2. Circa le ipotesi indicate nelle lett. b) e c) occorre in generale ricordare che trattandosi di ipotesi per le quali è poi previsto un esame prioritario della domanda, esse dovrebbero essere conformi alle ipotesi previste dall’art. 23, comma 4, lett. m) della direttiva (il richiedente costituisce un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico o il richiedente è stato espulso con efficacia esecutiva per gravi motivi di sicurezza e di ordine pubblico), il che nell’ordinamento giuridico italiano significa che non è sufficiente la mera condanna o espulsione amministrativa, ma occorre riferirsi alle ipotesi di pericolosità sociale, nelle quali nella sentenza definitiva di condanna dello straniero è stata altresì disposta l’espulsione a titolo di misura di sicurezza, o ai casi in cui nei confronti dello straniero sia stata disposta l’applicazione di una misura di prevenzione ovvero il provvedimento amministrativo per motivi di ordine pubblico o sicurezza o per motivi di prevenzione del terrorismo o nei confronti di straniero che rientri tra i soggetti a cui potrebbero applicarsi le misure di prevenzione.

11.3. La previsione dell’ipotesi di trattenimento prevista nell’art. 21, comma 1 lett. b) nei confronti di straniero che sia condannato per uno dei reati ivi indicati deve essere riformulata sia perché è illegittima per i motivi indicati nel punto 16.3., e per la mancata precisazione che deve trattarsi di sentenza definitiva di condanna (così violando la presunzione costituzionale di non colpevolezza dell’imputato prevista dall’art. 27 Cost.), sia perché appare in contraddizione con il riordino dei centri di permanenza temporanea e assistenza disposto dal Ministro dell’Interno a seguito della relazione conclusiva del gennaio 2007 della commissione ministeriale di indagine sugli stessi, nella quale si raccomandava una rigorosa applicazione delle norme vigenti che prevedono che già durante l’esecuzione della pena detentiva lo straniero sia identificato in modo tale che l’eventuale espulsione a titolo di misura di sicurezza o di misura alternativa o sostitutiva alla detenzione sia eseguita con accompagnamento alla frontiera al momento della dimissione dall’istituto penitenziario, senza che occorra disporre alcun altro provvedimento di trattenimento.

La disposizione della lett. b) dovrebbe essere dunque riformulata prevedendo casi di trattenimento nei confronti di richiedenti asilo che siano stati condannati con sentenza definitiva di condanna per uno dei reati ivi previsti, nei confronti dei quali deve essere eseguita la espulsione a titolo di misura di sicurezza o è stata applicata una misura di prevenzione o è stato disposto un provvedimento amministrativo di espulsione per motivi di ordine pubblico o sicurezza o per motivi di prevenzione del terrorismo.

11.4. La norma presenta una rilevante criticità in relazione al disposto dell'art. 21 comma 2; va infatti rilevato che essendo mutato il titolo di trattenimento dello straniero nel centro a seguito della presentazione della domanda di asilo, il Tribunale ordinario dovrebbe disporre una nuova convalida e non solo una semplice proroga del trattenimento precedentemente disposto

12.

Art. 22 residenza nei casi di accoglienza e trattenimento

La previsione di cui al comma 2 dell'art. 22 laddove prevede che in caso di allontanamento dai centri “la commissione territoriale decide la domanda sulla base della documentazione in suo possesso” risulta mal formulata. La previsione infatti sembra poggiare su una confusione tra la revoca delle misure di accoglienza, misura legittima in quanto il richiedente ha abbandonato senza giustificate ragioni la struttura di accoglienza in cui trovava, con la conclusione del procedimento di accertamento del diritto soggettivo all'asilo. E' del tutto evidente invece che le due materie sono giuridicamente distinte e che il richiedente che non ha più accesso all'accoglienza conserva il diritto ad un esame della domanda pienamente rispondente ai principi e alle garanzie di cui agli art.8,9,11,12 della stessa bozza di decreto legislativo. Già l'art. 12 al comma 4 dispone che in caso di irreperibilità del richiedente la commissione decide “sulla base della documentazione disponibile”. Se tuttavia il richiedente che pure ha abbandonato il centro in cui era ospitato si rende successivamente reperibile egli ha diritto di essere personalmente ascoltato dalla commissione. Parimenti, il richiedente, allontanatosi arbitrariamente e recatosi in un altro Paese dell'U.E. che è rinviato in Italia in applicazione del Reg. (CE) 343 del 18 febbraio 2003 (Dublino II) ha diritto ad essere ascoltato dalla competente commissione territoriale anche se nel frattempo quest'ultima aveva assunto una decisione di rigetto dell'istanza sulla base della sola documentazione in suo possesso.

13.

Art. 24 (art. 21 direttiva) Ruolo dell’ACNUR

Il comma 1 appare illegittimo nella parte in cui subordina l’accesso dell’ACNUR alle strutture di accoglienza per richiedenti asilo alle modalità che dovrebbero essere previste da successive norme regolamentari. Infatti l’art. 21, comma 1 lett. a) della direttiva prevede che ogni Stato deve comunque consentire l’accesso dell’ACNUR a qualsiasi richiedente asilo.

14

Art. 25 (art. 22 direttiva) raccolta di informazioni sui singoli casi

14.1. Al fine di assicurare una piena tutela al richiedente asilo dai possibili agenti persecutori al comma 1 andrebbe introdotto altresì il divieto di rivelare, anche indirettamente, al presunto responsabile della persecuzione e alle autorità del paese di origine o di provenienza del richiedente che costui ha presentato una domanda di asilo

14.2 Al fine di rendere effettiva la capacità conoscitiva delle Commissioni occorre prevedere una nuova disposizione che preveda che ogni Commissione territoriale e la Commissione nazionale al fine di svolgere i loro compiti hanno il diritto di chiedere ed ottenere notizie ed informazioni da ogni pubblica amministrazione italiana.

15.

Art. 26 Istruttoria della domanda di protezione internazionale

15.1 Allo scopo di dare certezza e tempestività all'applicazione delle garanzie di cui all'art. 10 e agli obblighi di assistenza nei confronti dei richiedenti, nel comma 2 occorre precisare che la domanda di asilo o di protezione internazionale si considera presentata allorché l’interessato rende al personale di polizia una spontanea dichiarazione orale o scritta nella propria lingua o in altra lingua, che deve essere allegata al verbale delle dichiarazioni rese dal richiedente.

15.2 Il comma 4 prevede che al richiedente accolto nei centri di accoglienza di cui all'art. 20 sia rilasciato “ un attestato nominativo che certifica la sua qualità di richiedente protezione internazionale” . In tal modo il richiedente ospite di tali centri non dispone di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo, il quale viene rilasciato solo “negli altri casi” (ovvero di richiedenti asilo non ospitati nei centri di cui all'art. 20). La previsione appare in contrasto con i principi generali di cui al D.Lgs 286/98, che regolano l'ingresso e il soggiorno dello straniero nel territorio dello Stato. Va infatti considerato che il richiedente ha fatto ingresso nel territorio nazionale in condizioni di esenzione ai requisiti ordinariamente richiesti per gli stranieri ammessi per ragioni diverse da quelle legate all'applicazione delle norme di protezione internazionale e, ad eccezione dell'ipotesi di cui al comma 2 lettera d) si tratta di uno straniero non è stato né espulso nè respinto. Deve pertanto ritenersi che la posizione del richiedente di cui all'art. 20 comma 2 lettere a), b, c) non possa che essere quella di uno straniero temporaneamente ammesso a soggiornare nel territorio dello Stato per l'esame della domanda di asilo. In pendenza dell'esame della domanda il richiedente non può pertanto essere assimilato ad un soggetto irregolarmente presente e quindi va munito di un regolare permesso di soggiorno. Il fatto che tale permesso di soggiorno sia di breve durata, sia rilasciato esclusivamente per permettere l'esame della domanda di asilo e non sia convertibile in altro titolo di soggiorno nulla rileva sulla piena regolarità del soggiorno del richiedente. L'irrazionalità della previsione contenuta nel citato comma 4 appare tanto più evidente qualora si consideri che la medesima bozza di D.Lgs prevede correttamente, all'art. 35, che al richiedente asilo che ricorra avverso la decisione di rigetto dell'istanza da parte della commissione territoriale, e al quale è garantita la prosecuzione dell'accoglienza presso il medesimo centro di cui al comma 20, viene rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta di asilo. Gli articoli 26 comma 4 e 20 comma 3 vanno pertanto riformulati prevedendo che il richiedente asilo che (ad eccezione di colui che non sia stato già destinatario di un provvedimento di espulsione che risulta quindi sospeso nelle more del procedimento) ha diritto a ricevere un permesso di soggiorno per richiesta di asilo dal momento della presentazione della domanda, valido per tutto il tempo in cui è pendente l'esame dell'istanza, in via amministrativa nonché in sede di tutela giurisdizionale.

15.3 Sempre in materia di regolarità di soggiorno del richiedente, risulta necessario che la norma preveda espressamente che il permesso di soggiorno per richiesta di asilo non deve essere rilasciato a quello straniero che presenti domanda di asilo mentre è titolare di un permesso di soggiorno ad altro titolo, fin quando tale titolo sia rinnovabile, salvo che l’interessato lo richieda.

16.

Art. 28 (art. 25 direttiva) esame prioritario

Si deve rilevare che l’esame prioritario è consentito nelle sole ipotesi indicate nell’art. 23, commi 3 e 4 della direttiva, sicché i casi di accoglienza e di trattenimento dei richiedenti asilo sono legittimi soltanto se coincidono con una delle ipotesi ivi previste in cui è consentito l’esame prioritario. Mentre le ipotesi di cui all'art. 28, comma 1 lettera a) e lettera b) tendono a corrispondere ad ipotesi presenti nel citato art. 23 della direttiva, l'ipotesi di cui al comma 1 lettera c) non trova alcun conforto nella direttiva, in particolare in relazione ai richiedenti di cui è stata disposta la semplice accoglienza in uno dei centri di cui all'art. 20.

17.

Art. 29 (art. 25 direttiva) casi di inammissibilità della domanda [2]

L’ipotesi di cui al comma 1 lettera a) deve essere in ogni caso modificata, perché l’art. 25, comma 2 lett. a) della direttiva consente di qualificare come irricevibile la domanda nelle ipotesi in cui il richiedente è stato riconosciuto rifugiato da un altro Stato membro dell’Unione europea (e non da un altro Stato firmatario della Convenzione di Ginevra) e l’art. 25, comma 2 lett. b) consente di riferirsi al concetto di Paese di primo asilo, che può essere identificato con una delle ipotesi previste dall’art. 26 della stessa direttiva, tra le quali alla lett. a) vi è anche quella del Paese in cui il richiedente è stato riconosciuto rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione.

18.

Art. 30 (art. 25) Casi soggetti alla procedura di cui al regolamento CE 343/2003

L’art. 30 appare lacunoso e andrebbe riformulato al fine di dare effettiva attuazione agli obblighi derivanti dagli artt. 3, comma 4, e 21, comma 9, del regolamento CE 343/2003 sulla determinazione dello Stato competente.

19.

Art. 32 Decisione

19.1. Il comma 3 dell’art. 32 appare di fondamentale importanza nell’intero testo legislativo, perché, con norme più favorevoli rispetto a quelle minime richieste dalla direttiva, così come consente l’art. 5 della direttiva stessa, prevede che ogni Commissione nel caso in cui non riconosca né lo status di rifugiato, né la protezione sussidiaria, possa adottare una decisione con la quale chiede al Questore il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6 del D. Lgs. n. 286/1998, che è consentito quando “ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali”. La disposizione è essenziale al fine di dare completa attuazione agli obblighi costituzionali derivanti dal diritto d’asilo previsto dall’art. 10, comma 3 Cost., e dal divieto di estradizione dello straniero per reati politici, previsto dall’art. 10, comma 3 Cost., salvo che per i delitti di genocidio (L. cost. 21 giugno 1967, n. 1).

In proposito occorre affermare che i due sottoinsiemi degli stranieri che hanno i requisiti previsti dalle norme internazionali e comunitarie per il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria si collocano, senza esaurirlo, nell'insieme più ampio degli stranieri al quale sia impedito nel loro Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche (i quali hanno diritto d’asilo ai sensi dell’art. 10, comma 3 Cost.)

In proposito occorre ricordare che il vigente art. 1- quater del D. l. n. 416/1989, conv. in legge n. 39/1990, introdotto dalla Legge n. 189/2002 prevede che “ nell’esaminare le domande di asilo le commissioni territoriali valutano, per i provvedimenti di cui all’art. 5 comma 6 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 286/1998, le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali di cui l’Italia è firmataria e in particolare, dell’art. 3 della CEDU, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848.”. In attuazione di tale disposizione l’art. 15, comma 2 lett. c) D.P.R. n. 303/2004 prevede che in tali ipotesi qualora la Commissione rigetti la domanda essa richiede al Questore l’applicazione della citata norma sul rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari. Tali disposizioni legislative e regolamentari devono essere integralmente riprodotte nel testo del nuovo D. Lgs. per evitare che esso produca la paradossale conseguenza di ridurre la protezione in favore dei richiedenti asilo rispetto al diritto vigente, anche perché la legge delega impone al Governo di attuare la direttiva apportando gli opportuni adattamenti a resto della normativa vigente senza però poterla stravolgere o ridurre.

Pertanto appare indispensabile che il comma 3 [3] sia modificato in modo da prevedere che ogni Commissione abbia l’obbligo (e non la mera facoltà) di chiedere al Questore il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari nei confronti di un richiedente che, pur non avendo o non avendo più i requisiti previsti per il riconoscimento dello status di rifugiato o della protezione sussidiaria, si trova in una delle seguenti situazioni:

l a) lo straniero che, eccettuate le ipotesi di esclusione o di cessazione previsti negli artt. 9, 10, 15 e 16 del decreto legislativo di recepimento della direttiva UE sulle qualifiche di rifugiato, sia militare in fuga da un conflitto interno o internazionale, allorché esso si svolga in violazione delle norme della Carta ONU e delle deliberazioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU o allorché voglia impedire o interrompere il compimento di uno dei crimini internazionali previsti e puniti dallo Statuto della Corte penale internazionale firmato a Roma nel 1998;

l b) lo straniero di cui la Corte d’appello abbia con sentenza definitiva rigettato la richiesta di estradizione o di consegna per un reato politico o per la violazione dei diritti della difesa o per il pericolo di subire la pena di morte o la tortura o pene o trattamenti inumani o degradanti;

l c) lo straniero nei cui confronti sussistono comprovati elementi per ritenere che nel territorio dello Stato di origine sarebbe sottoposto ad altri pericoli attuali, concreti e diretti di subire danni alla propria vita o sicurezza o libertà personale o ad altre libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana;

l d) lo straniero nei confronti dei quali un eventuale rimpatrio potrebbe comportare conseguenze contrarie agli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali di cui l’Italia è firmataria e in particolare, dell’art. 3 della CEDU, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848.

19.2 La disposizione di cui al comma 4 prevede che “alla scadenza dei termini per l'impugnazione” si proceda ai sensi dell'art. 13 comma 4 del D.Lgs 296/98 nei confronti dello straniero accolto presso un centro di accoglienza di cui all'art. 20 nonché dello straniero trattenuto presso un centro di temporanea permanenza ed assistenza e ai sensi dell'art. 13 comma 5 nei confronti dello straniero al quale era stato rilasciato un permesso di soggiorno per richiesta di asilo. La previsione suscita delle perplessità in relazione alla sua legittimità; come si è già argomentato (vedi punto 15.2) il richiedente ospitato nei centri di cui all'art. 20, ad eccezione dell'ipotesi di cui all'art. 20 comma 2 lettera d), dovrebbe essere considerato un soggetto regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato fino alla conclusione del termine per la proposizione dell'impugnazione avverso la decisione della Commissione territoriale. Solo decorso tale termine senza che sia stato presentato ricorso, il Questore revoca il permesso di soggiorno o ne nega il rinnovo, ed invita lo straniero a lasciare il territorio nazionale ai sensi dell'art. 12 del DPR 394/99. In caso di inottemperanza lo straniero diviene soggetto all'emanazione del provvedimento espulsivo da parte del Prefetto territorialmente competente ed il Questore provvede ai sensi dell'art. 13 comma 5. Analoga è la condizione del richiedente che, non accolto nei centri di cui all'art. 20, era titolare di un permesso di soggiorno per richiesta di asilo. Nel caso di un richiedente che era stato precedentemente espulso e si trovava accolto in un centro ai sensi dell'art. 20 comma 2 lettera d), decorsi i termini per l'impugnazione, l'espulsione riprende piena efficacia e può essere coattivamente eseguita ai sensi dell'art. 13 comma 4 del D.Lgs 286/98.

20

Art. 35 (art. 39 direttiva) Impugnazione

20.1 Il criterio prescelto nei commi 1 e 2 per individuare la competenza territoriale del giudice ordinario devono essere modificati per dare effettiva attuazione all’obbligo previsto dall’art. 39 della direttiva a carico dello Stato di assicurare al richiedente il diritto ad un ricorso efficace. Infatti si tratta di dare attuazione ad un diritto soggettivo dello straniero o dell’apolide e non alle esigenze organizzative dell’amministrazione che ha adottato il provvedimento impugnato. Perciò il giudice dovrebbe essere individuato nel luogo più possibile vicino a quello in cui lo straniero o l’apolide si trova, cioè nel luogo in cui allo straniero è consegnata la decisione impugnata, pur essendo ragionevole mantenerlo presso il tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello, per esigenze organizzative degli uffici giudiziari connessi anche ad eventuali necessità connesse al reperimento di traduttori ed interpreti.

20.2 Per la medesima necessità di assicurare allo straniero un ricorso efficace il termine di 15 giorni a pena di inammissibilità, per proporre ricorso, andrebbe modificato prevedendo un termine non inferiore almeno a giorni 30. La previsione del termine di 15 giorni di cui all'art. 35 comma 1 non sembra infatti tenere nella dovuta attenzione fattori che possono avere un grande peso sull'effettività dell'accesso dello straniero alla tutela giurisdizionale, quali la mancanza di padronanza della lingua, la non conoscenza del territorio italiano, la possibile lontananza del tribunale competente, la necessità di reperire in tempi brevissimi un legale di fiducia, la brevità del tempo a disposizione per valutare gli elementi da porre a fondamento dell'azione giurisdizionale, la richiesta di ammissione al gratuito patrocinio.

Parimenti il termine di dieci giorni per la proposizione del reclamo alla Corte d'Appello avverso la sentenza pronunciato ai sensi del comma 10 risulta inidonea per la sua brevità, anche in considerazione della complessità e delicatezza dell'azione.

20.3. La previsione di cui al comma 6 andrebbe rivista o quanto meno meglio formulata prevedendo che quando lo straniero che propone ricorso è stato ammesso alla protezione sussidiaria gli venga comunque rilasciato il relativo permesso di soggiorno

20.4 Al fine di assicurare piena effettività alla difesa ed evitare che nelle more della decisione sulla richiesta di sospensiva lo straniero possa essere allontanato con accompagnamento immediato alla frontiera, la previsione di cui all'art. 35 comma 7 andrebbe riformulata chiarendo che laddove sia chiesta al tribunale la sospensione dell'efficacia del provvedimento, questo è sospeso sino alla decisione sull'istanza cautelare.

20.5 Sempre al fine di dare effettiva attuazione all’obbligo previsto dall’art. 39 della direttiva a carico dello Stato di assicurare al richiedente il diritto ad un ricorso efficace è indispensabile modificare l'art. 35 prevedendo che:

l 1) in analogia con la facoltà prevista per la Commissione dall’art. 32, comma 3, la sentenza che dichiari insussistenti i presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato o delle protezione sussidiaria può dichiarare la sussistenza dei presupposti per il rilascio da parte del Questore di un permesso di soggiorno per motivi umanitari;

l 2) in ogni caso la sentenza del giudice produce tutti i medesimi effetti dell’analoga decisione della Commissione adottabile all’esito di una procedure di primo grado.

21

Art. 38 (Regolamenti di attuazione)

La previsione è illegittima perché viola il termine del 1 dicembre 2007 previsto dall’art. 43 della direttiva per mettere in vigore tutte le disposizioni, incluse quelle regolamentari ed amministrative, necessarie all’attuazione della direttiva. In ragione della ristrettezza dei tempi occorre perciò inserire direttamente nel testo del decreto legislativo tutte le disposizioni necessarie, anche riproducendo, opportunamente adattate alle nuove norme legislative, le norme regolamentari oggi in vigore.

---

[1] Al comma 3 nonché in diversi successivi commi della bozza di decreto legislativo per indicare il “richiedente” vengono utilizzate le parole “cittadino straniero”. Esse devono essere sostituite con quelle di “richiedente”, poiché la direttiva si applica anche alle domande presentate da apolidi

[2] Le ipotesi indicate devono essere correttamente qualificate come “casi di irricevibilità” e non di inammissibilità, ipotesi che invece non è prevista dalla direttiva: in tal senso deve essere modificato il testo dell’art. 29 e la sua rubrica

[3] Nel comma 3 devono essere riformulati i riferimenti ai numeri degli articoli dell’emanando decreto legislativo di attuazione della direttiva sul riconoscimento della qualifica di rifugiato: si tratta di una svista da mancato coordinamento tra i due testi. Invece che alle disposizioni ivi menzionate ci si deve riferire agli artt. 9, 10, 15, 6.