Delibera n. 10/2004/G

 

 

Deliberazione n. 10/2004/G

REPUBBLICA ITALIANA

la Corte dei conti

Sezione centrale di controllo

sulla  gestione delle amministrazioni dello Stato

I e II Collegio

nellĠadunanza del 24 marzo 2004

* * *

         Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 ed, in particolare, lĠart. 3, comma 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulle gestioni delle amministrazioni pubbliche, verificandone la legittimitˆ e la regolaritˆ, il funzionamento degli organi interni, nonchŽ la corrispondenza dei risultati dellĠattivitˆ amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dellĠazione amministrativa;

         vista la deliberazione 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nellĠadunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per lĠorganizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;

visto il decreto del Presidente della Corte dei conti n.64/D/CP/2000, in data 21 dicembre 2000;

vista la deliberazione della Sezione in adunanza plenaria n. 1/2003, con la quale sono stati approvati i programmi di controllo sulla gestione per lĠesercizio 2003;   

         vista la relazione dei Consiglieri istruttori, dott. ssa Valeria Chiaretti, dott. Mario Nispi Landi e dott.ssa Sonia Martelli concernente gli esiti dellĠindagine condotta sulla ÒGestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dellĠimmigrazione. Regolamentazione e sostegno allĠimmigrazione. Controllo dellĠimmigrazione clandestinaÓ;

         vista la nota di deferimento dei Consiglieri istruttori n. 300/1 in data 26 febbraio 2004 con la quale i suddetti Consiglieri hanno trasmesso la relazione;

         viste le ordinanze in data 3 marzo e 4 maggio 2004 del Presidente della Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, con la quale il I e II Collegio della Sezione centrale di controllo sulla gestione per lĠesercizio del controllo successivo sulla gestione di cui allĠart. 3 comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, sono stati convocati in data 24 marzo e 12 maggio 2004 per addivenire alla pronuncia sui risultati del controllo successivo sulla predetta gestione;

         vista la nota n.156/04/4 del 4 marzo 2004, con la quale il Servizio di segreteria per le adunanze ha trasmesso la relazione al Ministero dellĠinterno – Gabinetto – Dipartimento della Pubblica sicurezza – Dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le pari opportunitˆ, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Gabinetto – Dipartimento per le politiche del lavoro e dellĠoccupazione e tutela dei lavoratori – Dipartimento per le politiche sociali e previdenziali, al Ministero dellĠistruzione, dellĠuniversitˆ e della ricerca scientifica – Gabinetto, al Ministero dellĠeconomia e delle finanze – Gabinetto – Dipartimento della ragioneria generale dello Stato;

uditi, nel corso dellĠadunanza del 24 marzo 2004 i Consiglieri dott.ssa Valeria Chiarotti, dott. Mario Nispi Landi e dott.ssa Sonia Martelli  e  nella Camera di Consiglio del 12 maggio 2004 i Consiglieri dott. Mario Nispi Landi e dott.ssa Sonia Martelli

         comparsi,

  • per il Ministero dellĠinterno – Dipartimento della Pubblica sicurezza Direzione centrale per lĠimmigrazione e della polizia delle frontiere: il dott. CRUDO Valter, vice prefetto accompagnato dalla dott.ssa CHIARELLA Loredana, funzionario;
  • per il Ministero dellĠinterno – Dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione – Direzione centrale dei servizi civili per lĠimmigrazione e lĠasilo: la dott.ssa FILIPPI Vincenza, vice prefetto e la dott.ssa EPIFANI Anna Maria, dirigente;
  • per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per lĠimpiego: la dott.ssa GIUFFRIDA Anastasia, dirigente;
  • per il Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione generale per lĠimmigrazione: il dott. SILVERI Giuseppe, direttore generale e il dott. LOMBARDI  Alessandro, dirigente.

DELIBERA

di approvare con le modifiche apportate dal Collegio in camera di consiglio la relazione concernente la ÒGestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dellĠimmigrazione. Regolamentazione e sostegno allĠimmigrazione. Controllo dellĠimmigrazione clandestinaÓ:

ORDINA

ai sensi e per gli effetti dellĠart. 3, comma 6, della legge 20/94:

che la relazione stessa sia comunicata, a cura della Segreteria della Sezione, alle Presidenze della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato Generale, Dipartimento della funzione pubblica, al Ministero dellĠinterno – Gabinetto, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Gabinetto, al Ministero dellĠistruzione dellĠuniversitˆ e della ricerca scientifica – Gabinetto, al Ministero dellĠeconomia e delle finanze - Gabinetto e Dipartimento della ragioneria generale dello Stato;

Il Presidente

(Dott. Tullio LAZZARO)

 

I Relatori

(Dott.ssa Valeria Chiarotti)

(Dott. Mario Nispi Landi)

(Dott.ssa Sonia Martelli)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Corte dei conti - Programma di controllo 2003 -

 

 

 

Gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dellĠimmigrazione

Regolamentazione e sostegno allĠimmigrazione. Controllo dellĠimmigrazione clandestina.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Relatori: Cons. Valeria Chiarotti – Cons. Mario Nispi Landi – Cons. Sonia Martelli


 


INDICE

 

1

OGGETTO E OBIETTIVI DELLĠINDAGINE

Pag..

1

2

CONSIDERAZIONI GENERALI E DI SINTESI

Ò

3

3

IL NUOVO QUADRO NORMATIVO E ORGANIZZATIVO

Ò

11

4

IL QUADRO FINANZIARIO CONTABILE

Ò

20

5

AGGIORNAMENTO DEI DATI STATISTICI RELATIVI AL FENOMENO IMMIGRAZIONE

Ò

27

6

LE MISURE DI SOSTEGNO

Ò

30

6.1

Fondo nazionale per le politiche migratorie

Ò

30

6.1.1

Fondo 2001. Aggiornamenti

Ò

31

6.1.2

Fondo 2002

Ò

36

6.1.3

Fondo 2003

Ò

43

6.2

Gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati

Ò

47

6.2.1

Il quadro normativo

Ò

47

6.2.2

Il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato

Ò

49

6.2.3

Le iniziative adottate in prosecuzione di quelle avviate prima dellĠentrata in vigore della legge 189/02

Ò

50

6.2.4

Le iniziative adottate in esecuzione della legge 189/02

Ò

52

6.3

I servizi di accoglienza alle frontiere

Ò

54

6.4

Gli interventi per lĠistruzione scolastica

 

Ò

54

7

LE MISURE DI CONTRASTO

Ò

57

7.1

Gli accordi di cooperazione internazionale

Ò

57

7.2

I centri di trattenimento e i centri di identificazione

Ò

59

7.2.1

Evoluzione normativa

Ò

59

7.2.2

La programmazione e la realizzazione di centri nel periodo 2002-2003 e la spesa sostenuta

Ò

61

7.2.3

Le nuove modalitˆ gestionali e i costi relativi ai centri di permanenza temporanei

Ò

62

7.3

Il contrasto del traffico degli esseri umani

Ò

75

7.3.1

Il quadro normativo e organizzativo

Ò

75

7.3.2

Le iniziative attivate

 

Ò

75

8

ATTIVITAĠ FINALIZZATE ALLA PROGRAMMAZIONE E REGOLAMENTAZIONE DEI FLUSSI MIGRATORI

Ò

80

8.1

Quadro organizzativo e iniziative adottate

Ò

80

8.2

Accordi stipulati tra la Direzione generale per lĠimpiego e lĠO.I.M. il 15 ottobre 2001

Ò

82

8.3

Il Progetto O.I.M. ÒFlussi migratori dallĠAlbania in ItaliaÓ

Ò

89

8.4

Decreto del 23 dicembre 2002, con cui il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ha affidato ad Italia lavoro s.p.a. la realizzazione di un programma di azioni di supporto alla gestione qualificata del flusso migratorio per motivi di lavoro verso lĠItalia

Ò

90

8.5

Convenzione con la societˆ Dante Alighieri in data 23 dicembre 2002

Ò

93

8.6

Il Sistema Informativo Lavoratori Stagionali (S.I.LES.)

 

Ò

94

9

LA REGOLARIZZAZIONE DEGLI IMMIGRATI

Ò

96

9.1

Quadro normativo

Ò

96

9.2

Attuazione delle procedure di emersione

Ò

98

9.3

Le convenzioni con le imprese di fornitura di lavoro temporaneo

Ò

103

9.3.1

LĠordinanza n. 3242 del 6 settembre 2002

Ò

103

9.3.2

LĠordinanza n. 3262 del 31 gennaio 2003 

Ò

104

9.4

Costi della regolarizzazione

Ò

106

9.4.1

Ministero dellĠinterno.

Ò

107

9.4.2

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Ò

113

9.4.3

Riepilogo dei costi della regolarizzazione

Ò

115

 

 

 

ELENCO ALLEGATI

 

 

1.    Legge 30 luglio 2002, n. 189 ÒModifica alla normativa in materia di immigrazione e di asiloÓ.

2.    D.L. 9 settembre 2002, n. 195 convertito con modificazioni nella legge 9 ottobre 2002 n. 222.

3.    Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 settembre 2002 n. 3242.

4.    Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 1 ottobre 2002 n. 3244.

5.    Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 gennaio 2003 n. 3262.

6.    Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 maggio 2003 n. 3287.

7.    Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 novembre 2003 n. 3326.

 

8.    Note del Ministro del lavoro e delle politiche sociali – direzione generale per lĠimmigrazione:

á       n. DGI/5124/03 dellĠ11 luglio 2003

á       n. 1784/SDG IMM/03 del 22 dicembre 2003

á       n. 94 SDG IMM/04 del 29 gennaio 2004

 

9.    Note del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – direzione generale per lĠimpiego, lĠorientamento e la formazione:

á       n. 1278 del 31 ottobre 2003

á       n. 1591/2003 del 19 dicembre 2003.

 

10. Note del Ministero dellĠinterno – ufficio affari legislativi e relazioni parlamentari:

á       n. 45-18/A32 del 4 agosto 2003

á       n. 45-18/A32 dellĠ11 novembre 2003

á       n. 45-18/A32 del 9 dicembre 2003

á       n. 45-18/A32 del 29 gennaio 2004.

 

11. Note del Ministero dellĠinterno – dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione:

á       n. 3575 DCS. 3.1 del 7 novembre 2003

á       n. 3/2627/E/1-4-54/23 (3) del 27 novembre 2003

 

12. Note della Presidenza del Consiglio dei Ministri – dipartimento per le pari opportunitˆ:

á       n. 4044 del 21 luglio 2003

á       n. 7000.1/2003 del 5 dicembre 2003.

 


1. OGGETTO E OBIETTIVI DELLĠINDAGINE

 

La Sezione del controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato con deliberazione n. 22/03 depositata il 23 giugno 2003 ha approvato il referto avente ad oggetto la gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dellĠimmigrazione.

La relazione, che aveva riguardo ad un ambito temporale sostanzialmente coincidente con il periodo di vigenza della legge n. 40/1998 (c.d. legge Turco-Napolitano) - e, cio, gli anni dal 1999 al 2001 - ha evidenziato, in buona parte, il mancato raggiungimento degli obiettivi che la riferita normativa si prefiggeva di conseguire.

In particolare, sono emerse:

 

a)   difficoltˆ nel governo dei flussi migratori attraverso la programmazione degli ingressi;

b)   gravi inefficienze nellĠattivazione dellĠanagrafe annuale informatizzata dei lavoratori extracomunitari;

c)   limitata efficacia dei meccanismi di contrasto allĠimmigrazione clandestina ed irregolare;

d)   difficoltˆ nella programmazione e gestione dei centri di permanenza temporanea;

e)   scarsa efficienza ed efficacia delle misure di integrazione e sostegno;

f)    mancanza di una normativa organica in materia di asilo e sostanziale ruolo di supplenza svolto dallĠamministrazione per il supporto ai richiedenti asilo politico e rifugiati;

g)   efficace attuazione delle iniziative di contrasto del traffico di esseri umani;

h)   limitata significativitˆ dellĠistituzione di servizi di accoglienza alla frontiera;

i)    mancanza di utili informazioni circa lĠesito delle iniziative a sostegno della integrazione scolastica degli immigrati

 

Per verificare le misure adottate dallĠamministrazione in conseguenza delle osservazioni formulate dalla corte e, al contempo, valutare lo stato di attuazione delle pi importanti misure di sostegno e contrasto dellĠimmigrazione, con particolare riguardo modifiche introdotte dalla legge 30 luglio 2002 n. 189 la Sezione del controllo ha ritenuto opportuno programmare per lĠanno 2003 unĠulteriore indagine.

LĠistruttoria si  svolta in contraddittorio con tutte le amministrazioni le cui funzioni sono state incise da parte della ripetuta legge e che coincidono, in buona sostanza, con quelle giˆ interessate dal precedente referto, seppure, a volte, diversamente articolate in esito a riorganizzazioni ordinamentali nel frattempo intervenute.

In relazione alle difficoltˆ evidenziate nella precedente relazione di ottenere informazioni e dati univoci dalle diverse strutture del ministero dellĠinterno, molte delle quali, come  noto, sono titolari di competenze in materia, lĠamministrazione ha preferito convogliare le richieste istruttorie presso un unico referente (Ufficio affari legislativi e relazioni parlamentari) e attraverso questo dare risposta.

Tale scelta, peraltro, non si  rivelata funzionale ad un agevole e celere svolgimento dellĠindagine, comportando talvolta un non utile appesantimento dei passaggi necessari per il conseguimento delle informazioni.

Sempre con riferimento allĠamministrazione de qua, scarsamente significativo  stato il contributo offerto dagli organi di controllo interno.

NellĠambito della risposta istruttoria in data 11 novembre 2003  stato inserito un paragrafo concernente le osservazioni del Servizio di controllo interno, con il quale si afferma, da un lato, che il Servizio di controllo strategico ha quale principale obiettivo quello di supportare il ministro nella attivitˆ necessaria allĠelaborazione della direttiva annuale per lĠattivitˆ amministrativa e alla gestione e monitoraggio della sua effettiva attuazione e dallĠaltro, che tali aspetti specifici esulano dalla richiesta, anche per il fatto che, evidentemente, il Òcontrollo successivo sulla gestione spettante alla corte dei conti, piuttosto che allĠattivitˆ di indirizzo politico e alle connesse attivitˆ di valutazione e controllo strategico, si riferisce, per sua natura, agli esiti della gestione dei centri di responsabilitˆ amministrativaÓ.

In disparte ogni valutazione nel merito della citata risposta, si rileva che con riferimento allĠattivitˆ di monitoraggio il Servizio di controllo strategico adotta tuttora metodologie di verifica insufficienti a dare chiaro conto del raggiungimento degli obiettivi oggetto di direttiva, peraltro ancora poco analitici.

Resta il fatto che lĠamministrazione non ha fornito alcuna notizia circa lĠattivitˆ svolta dagli organi dipartimentali deputati al controllo di gestione.

Nel ribadire, inoltre, che anche per la presente indagine si  ravvisata lĠopportunitˆ di escludere quelle attivitˆ che, pur riguardando direttamente o indirettamente aspetti connessi con lĠattuazione delle scelte legislative e politiche in materia di immigrazione, siano tuttavia espressione di pi ampie funzioni istituzionali e vengano svolte da strutture e personale non dedicati esclusivamente ai predetti scopi, si  ritenuto peraltro di avviare un primo esame dellĠattivitˆ connessa con la stipula di accordi internazionali con i paesi di provenienza finalizzati a garantire un miglior governo dei flussi e a facilitare il rimpatrio dei clandestini. UnĠanalisi pi approfondita di tali accordi, anche, ove possibile, sotto il profilo dei costi conseguenti verrˆ svolta nellĠambito dellĠindagine giˆ programmata nella materia de quo per lĠanno 2004[1].

 

 

2. CONSIDERAZIONI GENERALI E DI SINTESI

 

Merita di essere preliminarmente ribadita lĠimportanza e la complessitˆ delle attivitˆ connesse con la gestione del fenomeno immigrazione, nel duplice aspetto di contrasto e repressione di situazioni irregolari e di sostegno e integrazione nei confronti degli extracomunitari legalmente residenti nel territorio.

Tale complessitˆ  testimoniata dal numero delle amministrazioni coinvolte, dal personale impegnato e dalla entitˆ delle risorse stanziate nei capitoli di bilancio, risorse che, relativamente agli esercizi in riferimento, ammontano complessivamente, per il 2002 a Û 65.469.100,00 per le attivitˆ di contrasto e  ad Û 63.404.004,00.per le misure di sostegno, e per il 2003 a Û 164.794.066,00 per le attivitˆ di contrasto e Û 38.617.768,00 per le misure di sostegno.

Vanno peraltro ribadite le considerazioni giˆ svolte nella precedente relazione circa le difficoltˆ di una individuazione completa dei costi connessi al fenomeno immigrazione con particolare riferimento alla quantificazione dellĠimpegno del personale di P.S. e alle difficoltˆ a scorporare lĠattivitˆ svolta per la specifica materia da quella complessiva di tutela e mantenimento dellĠordine pubblico.

 

Negli anni 2002-2003, come in quelli giˆ esaminati in precedenza, lĠattivitˆ amministrativa connessa con lĠimmigrazione si  svolta con un approccio condizionato dallĠurgenza e dallĠemergenza, allĠinterno di un quadro normativo e organizzativo non ancora stabilizzato.

La legge 189 del 2002, infatti, necessita a tuttĠoggi di essere completata con la indispensabile normativa secondaria di dettaglio e con ulteriori interventi sul piano organizzativo per assicurare lĠindispensabile coordinamento tra le amministrazioni interessate e garantire la concreta applicabilitˆ dei nuovi istituti.

I termini per lĠemanazione dei regolamenti previsti dalla citata legge 189 sono tutti ampliamente scaduti senza che i relativi procedimenti siano arrivati ad una definitiva conclusione. Come evidenziato nel successivo capitolo III tali ritardi derivano in parte dalla complessitˆ delle relative procedure e, in misura maggiore, dalla difficoltˆ di raggiungere le necessarie intese tra le amministrazioni statali competenti, le regioni e gli enti locali. La relazione dˆ atto, relativamente a ciascuno degli adempimenti previsti dalla normativa, dello stato delle procedure.

 

Attesa la necessitˆ di applicare comunque alcuni dei nuovi istituti previsti dalla legge 189 e allĠinterno di un quadro normativo non completo ed esattamente definito, ampio  stato nel periodo di riferimento il ricorso ad ordinanze di protezione civile.

Mediante i predetti strumenti, sia pure in via provvisoria e temporanea e attraverso ampie deroghe alla normativa vigente,  stato definito il quadro di riferimento dellĠattivitˆ da svolgere. Il ricorso alle ordinanze di urgenza ha consentito allĠamministrazione di utilizzare tempestivamente risorse messe a disposizione sui capitoli di bilancio in prossimitˆ della chiusura dellĠesercizio, di effettuare una politica del personale maggiormente flessibile, derogando anche ai contratti collettivi di lavoro, e di effettuare acquisti mediante procedure semplificate non applicando la normativa comunitaria sui contratti delle pubbliche amministrazioni.

Il sovrapporsi delle predette disposizioni di urgenza (ben 8 a partire dal marzo 2002) ha determinato difficoltˆ di coordinamento e di individuazione della normativa effettivamente vigente e ha soprattutto evidenziato un approccio Òstep by stepÓ da parte delle amministrazioni competenti.

Il perdurare delle modalitˆ emergenziali di gestione deriva, in parte, da una sottovalutazione, al momento dellĠemanazione della legge, dellĠimpegno richiesto allĠamministrazione in termini di risorse finanziarie, strumentali ed umane per lĠapplicazione dei nuovi istituti e delle nuove procedure.

In particolare, nel primo periodo di attuazione della legge le amministrazioni interessate hanno dovuto fronteggiare le attivitˆ connesse con la regolarizzazione di un numero di extracomunitari notevolmente superiore alle attese, con conseguenti ritardi nello svolgimento delle attivitˆ ordinarie.

Anche successivamente, peraltro, la normale attivitˆ amministrativa evidenzia tempi di gran lunga superiori ai precedenti, con particolare riferimento al rilascio dei permessi dei soggiorno che, in relazione al ridotto termine di validitˆ ed alla introduzione di pi rigorosi controlli, necessitano ora di un periodo di lavorazione pari ad oltre 18 mesi, a fronte degli otto necessari nel precedente sistema.

 

Particolari ritardi e disfunzioni anche nellĠattivitˆ ordinaria sono emersi in relazione ad una non adeguata stima della effettiva capacitˆ e potenzialitˆ dei sistemi informativi in uso.

Ci˜ ha in primo luogo comportato il rinvio dei rilievi dattiloscopici nei confronti degli interessati alla regolarizzazione che avrebbe determinato una immissione di dati non compatibile con la memoria del sistema, nonchŽ il verificarsi di disfunzioni del sistema informativo di supporto allĠesame delle richieste di asilo, sulle quali si riferisce nel  prosieguo. del referto.

La inadeguatezza del predetto sistema in termini di capacitˆ operativa, di alloggiamento delle apparecchiature e di procedure utilizzate ha causato la perdita di gran parte dei dati giˆ trattati, con conseguenti ulteriori aggravi e ritardi nellĠattivitˆ e la necessitˆ di sostenere costi aggiuntivi per un auspicabile intervento di definitiva acquisizione di apparecchiature e programmi pi moderni e funzionali.

La sottovalutazione del fabbisogno informatico  alla base, anche, dei ritardi nel trasferimento della neo istituita direzione generale per lĠimmigrazione nellĠambito del dipartimento di pubblica sicurezza, in un nuovo immobile assunto in locazione dallĠamministrazione, rivelatosi in seguito non immediatamente idoneo ad ospitare la sala operativa per la realizzazione delle attivitˆ di contrasto in mare, con necessitˆ di procedere ad indispensabili lavori di adattamento.

Carenze e ritardi nel processo di informatizzazione si rilevano anche presso il ministero del lavoro e delle politiche sociali, dove ancora non risulta implementata lĠAnagrafe annuale informatizzata, strumento la cui rilevanza  stata ribadita dalla lett. c) dellĠart. 17 della legge n. 189 del 2002.

Nel corso del periodo in esame gli interventi di potenziamento del sistema di gestione e monitoraggio dei flussi di ingresso per motivi di lavoro risultano essere ancora in fase di elaborazione progettuale. LĠunica attivitˆ in tal senso svolta  stata la sperimentazione di un sistema informativo avente ad oggetto il lavoro stagionale. Tuttavia, tale sistema (SILES), pur avviato dĠintesa con le altre amministrazioni coinvolte (ministeri dellĠinterno e degli affari esteri), non ha ancora sostituito il normale procedimento, al quale a tuttĠoggi si affianca essendo ancora in corso di svolgimento gli adempimenti finalizzati a completarne e migliorarne il funzionamento.

 

Anche in relazione a quanto sopra, per entrambi gli esercizi in riferimento la determinazione del numero di ingressi di immigrati regolari  avvenuta tramite provvedimenti provvisori con i quali sono state confermate, in linea di massima, le quote previste negli esercizi precedenti, a prescindere da pi approfondite valutazioni sulle effettive necessitˆ del sistema economico e sulla possibilitˆ di assicurare agli interessati adeguate misure di sostegno e integrazione.

Va, peraltro, rilevato che il ministero del lavoro e delle politiche sociali ha affidato ad Italia Lavoro s.p.a. la creazione di un modello per la gestione dei flussi migratori per motivi di lavoro verso lĠItalia.

Al riguardo, si evidenzia che estremamente generica appare la descrizione delle attivitˆ che la societˆ si impegna a realizzare, quali risultano dal programma tecnico approvato con  decreto ministeriale in data 23 dicembre 2002, il quale non contiene unĠanalisi dettagliata dei costi (globalmente ammontanti ad Û.2.000.000,00), indicati solo per ÒmacrovociÓ.

Non sono di ausilio, a tal fine, neanche i Òpiani operativi bimestraliÓ che, secondo quanto previsto nel programma, avrebbero dovuto essere elaborati dalla societˆ sulla base delle esigenze specifiche comunicate dallĠamministrazione.

I costi della predetta collaborazione si aggiungono a quelli derivanti dagli accordi con lĠOrganizzazione mondiale per le migrazioni (O.I.M.),stipulati  nellĠottobre del 2001 e  ancora in corso di esecuzione, aventi ad oggetto attivitˆ per taluni aspetti analoghe.

 

LĠistruttoria condotta ha avuto specifico riguardo  allĠandamento delle gestioni delle amministrazioni competenti in materia negli esercizi 2002-2003, con particolare attenzione al seguito dato  alle osservazioni formulate nella precedente relazione, che a tuttĠoggi, non sempre hanno avuto un riscontro adeguato nŽ si sono tradotte in un miglioramento dellĠattivitˆ attraverso lĠadozione degli indispensabili correttivi.

In particolare, con riferimento agli interventi di sostegno agli immigrati regolarmente presenti in Italia, anche per quanto attiene agli esercizi in esame va confermata lĠevidenziata carenza di una adeguata programmazione dellĠimpiego delle risorse assegnate al ÒFondo politiche migratorieÓ, solo in parte imputabile alla tardiva acquisizione delle disponibilitˆ sulla competenza dei pertinenti capitoli.

Infatti, seppure lĠamministrazione ha provveduto ad individuare le linee di intervento in relazione alle quali utilizzare le risorse disponibili, non ha trovato ancora attuazione il disposto dellĠart. 45 del T.U. 286 del 1998, secondo il quale le iniziative finanziate devono essere inserite in programmi annuali o pluriennali. I diversi interventi non risultano tra loro coordinati, nŽ tantomeno inseriti in programmi che definiscano le misure di integrazione sociale da realizzare e gli obiettivi da raggiungere.

NellĠanno 2003 la direzione generale per lĠimmigrazione ha dato esecuzione, per la prima volta dallĠistituzione del Fondo, al disposto del 2Ħ comma dellĠart. 60 del DPR 31 agosto 1999, n. 394, avviando il necessario coordinamento con le altre amministrazioni interessate. Con decreto del ministro del lavoro e delle politiche sociali del 24 dicembre 2003 sono stati ammessi a finanziamento due programmi, predisposti dai ministeri dellĠinterno e della salute, aventi ad oggetto interventi in materia di mediazione linguistico-culturale.

Sempre con riferimento alla gestione del Fondo gli accordi di programma, firmati nel 2001 dal dipartimento delle politiche sociali e previdenziali del ministero del lavoro e delle politiche sociali con 14 regioni, sono ancora in corso di svolgimento sulla base di una proroga accordata ai soggetti realizzatori.

Aderendo a specifiche osservazioni formulate nel precedente referto, a  partire dal 2002  stata avviata da parte del ministero del lavoro lĠattivitˆ di monitoraggio e di controllo sulla esecuzione degli accordi suddetti che, se pur non contemplata espressamente, deve considerarsi implicitamente rientrante nei poteri di tutela del corretto utilizzo delle risorse statali trasferite agli enti territoriali per lĠesecuzione di specifiche e determinate attivitˆ.

Il ministero ha, altres“, provveduto a predisporre una serie di indicatori aventi lĠobiettivo di valutare lĠefficacia e lĠefficienza dei progetti in corso, nonchŽ linee guida per individuare, ai fini della rendicontazione finale, criteri omogenei atti ad assicurare, oltre al rispetto della regolaritˆ amministrativo–contabile, la semplificazione degli adempimenti procedurali.

Sempre in materia di sostegno alla immigrazione regolare, con riferimento allĠasilo si evidenzia che il proseguimento degli interventi in favore dei richiedenti asilo  stato assicurato da una serie di ordinanze di protezione civile indispensabili per avviare, sia pure in via temporanea e provvisoria, le nuove procedure introdotte dalla legge 189 nelle more dellĠemanazione del previsto regolamento.

Le citate ordinanze hanno consentito di garantire la dovuta assistenza ai soggetti che avevano presentato domanda ai sensi della normativa previgente, al fine di supplire alla mancanza di una disciplina transitoria in tal senso nella legge 189.

Peraltro, in assenza dellĠindividuazione delle caratteristiche dei centri di identificazione in cui dovrebbero essere ÒospitatiÓ i richiedenti asilo per lĠintero tempo necessario alla conclusione del procedimento e tenuto conto della scarsitˆ delle risorse necessarie, gli interessati vengono al momento trattenuti in strutture caratterizzate dallĠassemblaggio di roulottes, campers, containers e prefabbricati, soluzioni, queste, giˆ rivelatesi assolutamente inidonee sia dal punto di vista della sicurezza attiva e passiva, sia per le condizioni di vivibilitˆ garantite a soggetti in attesa di conoscere lĠesito della istanza presentata.

 

LĠ attivitˆ della commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato  risultata fortemente condizionata dalle anzi riferite disfunzioni del sistema informativo da riconnettere, da un lato, allĠobiettiva inadeguatezza dei mezzi a disposizione e del relativo alloggiamento, e dallĠaltro alla mancata adozione di indispensabili accorgimenti per la salvaguardia dei dati immessi nel sistema.

 

Con riferimento alla efficienza ed efficacia dellĠattivitˆ di contrasto alla immigrazione irregolare, la precedente relazione aveva giˆ evidenziato lĠimportanza di attivare momenti di collaborazione con i governi e le amministrazioni dei paesi di provenienza.

La legge 189 conferisce una maggiore rilevanza alla cooperazione internazionale in materia di contrasto alla immigrazione irregolare, correlando la collaborazione effettivamente prestata alla attribuzione di quote privilegiate di ingresso e alla stessa attivitˆ di cooperazione e aiuto nei confronti dei paesi in via di sviluppo.

Alla neo istituita direzione generale per lĠimmigrazione la legge finanziaria per il 2003 attribuisce la diretta gestione delle risorse stanziate su un apposito capitolo di bilancio necessarie alla corresponsione della contropartita ai Governi degli Stati che aderiscono ai predetti accordi. (in termini di cessione di mezzi tecnico-logistici per le forze di P.S. nei singoli paesi e, pi in generale, nella prestazione di assistenza tecnica e giuridica)

LĠefficacia e i costi dellĠattivitˆ di cooperazione bilaterale in materia di contrasto alla immigrazione clandestina ed irregolare saranno approfonditi nella relazione giˆ programmata dalla adunanza generale della sezione del controllo per lĠesercizio 2004.

La realizzazione dei centri di permanenza temporanea continua ad essere fortemente condizionata dalle difficoltˆ di attivare intese con gli enti locali interessati, con la conseguente sostanziale rinuncia alla predisposizione di un piano di intervento che tenga conto di fattori obiettivi legati ad unĠanalisi del diverso impatto dellĠimmigrazione irregolare sul territorio.

In tale contesto, peraltro, al fine di razionalizzare la gestione il dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione, il 27 novembre 2002 ha trasmesso alle prefetture un complesso documento contenente linee guida con allegato uno schema di convenzione tipo da utilizzare per le successive procedure di individuazione dei prestatori del servizio.

A partire dallĠesercizio 2003 tutte le convenzioni in scadenza sono state rinnovate con la nuova procedura che assicura maggiore trasparenza, semplificazione delle attivitˆ burocratiche e, soprattutto, omogeneizzazione delle modalitˆ gestionali sul territorio.

Tuttavia, a fronte della stipula di convenzioni sostanzialmente analoghe nel contenuto, i prezzi praticati dai soggetti affidatari continuano a proporre differenze rilevanti, come evidenziato dai dati riportata nella tab. 9: da 26 euro pro-capite fino ad oltre 100 euro. Appare, pertanto, necessario che lĠamministrazione approfondisca la materia e adotti le iniziative opportune.

Relativamente allĠesercizio 2003 il dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione ha trasmesso prospetti analitici concernenti il totale delle spese sostenute per il funzionamento di ciascun centro, dando dimostrazione di un significativo miglioramento della capacitˆ di monitorare lĠandamento della gestione di competenza delle prefetture.

Il risultato conseguito se raffrontato con i dati forniti dallĠamministrazione relativamente agli esercizi antecedenti, dati estremamente generici e incompleti, rappresenta un positivo feed-back dellĠattivitˆ istruttoria fin qui svolta e delle osservazioni contenute nel precedente referto.

Dai predetti prospetti, che contengono anche unĠattendibile indicazione circa le presenze medie giornaliere nei centri, emerge un costo medio dellĠattivitˆ di gestione, al netto delle spese relative ai lavori di costruzione e manutenzione straordinaria e di quelle del personale addetto alla sicurezza, pari ad Û 71,11.

Quanto, poi, al numero degli extracomunitari irregolari rintracciati sul territorio, o comunque respinti al momento del tentativo di ingresso, in significativo aumento fino al 2002, esso subisce un rallentamento nel 2003 in relazione alla diminuzione dei tentativi di sbarco e alla forte riduzione del numero di immigrati irregolari o clandestini presenti sul territorio dovuta alla intervenuta sanatoria. Si registra, comunque, una significativa evoluzione positiva del rapporto fra il numero degli stranieri irregolari rintracciati e quello degli effettivi rimpatri, miglioramento che deriva da una accresciuta attivitˆ di cooperazione con i paesi di provenienza, come evidenziato sulla base di una analisi della nazionalitˆ degli extracomunitari trattenuti contenuta nella tabella 14, e, in parte, dal prolungamento dei termini di permanenza nei centri.

 

Riguardo allĠattivitˆ di contrasto al traffico di esseri umani, nel dare atto della prosecuzione delle iniziative previste dal d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 attraverso il finanziamento di progetti di assistenza e integrazione e azioni di sistema permangono, tuttavia, frequenti ritardi nellĠattuazione degli interventi che denotano, almeno in parte, non appropriate valutazioni nella sede della  pianificazione iniziale.

LĠattivitˆ di verifica dei risultati conseguiti evidenzia in positivo la recente adozione dello strumento dellĠaccesso diretto sui luoghi di attivazione dei progetti, mentre permane una ÒtempisticaÓ dei controlli non sempre utile, a immediato ridosso della data di inizio delle attivitˆ e, comunque, in tempi successivi al finanziamento di progetti analoghi, disposto, dunque, senza un adeguato riscontro dei risultati in precedenza conseguiti. In mancanza, a tuttĠoggi, di nuovi referti generali sullĠattuazione degli interventi, restano valide le osservazioni formulate nella precedente deliberazione 22/03, che auspicavano lĠadozione di metodologie di monitoraggio pi efficaci e soprattutto maggiormente omogenee.

 

Da ultimo, alla data di redazione del presente referto si  preso atto che le procedure per la regolarizzazione degli immigrati irregolari presenti nel territorio italiano si sono di fatto concluse, con una tempistica notevolmente superiore ai tempi previsti dal legislatore, ma sostanzialmente ragionevole e in linea con le indicazioni contenute nelle direttive annuali, in considerazione del numero delle richieste e della complessitˆ della procedura.

A fronte di 705.403 domande presentate, la percentuale di accoglimento  stata pari ad oltre il 90%, mentre con riferimento alle 50.139 domande respinte  tuttora pendente un contenzioso relativamente a oltre 1000 provvedimenti di rigetto.

La positiva conclusione delle attivitˆ  derivata dalla efficacia di talune modalitˆ procedurali quali lo sportello unico istituito presso le prefetture, dal coinvolgimento dellĠente poste nella fase di acquisizione e smistamento delle domande  e, soprattutto, dal ricorso a prestazioni di lavoro interinale inizialmente da parte del ministero del lavoro e, successivamente, anche dallĠamministrazione dellĠinterno, che hanno consentito un recupero di efficienza.

Il contributo forfettario a carico dei datori di lavoro, che avrebbe dovuto costituire il principale mezzo di copertura della regolarizzazione, ha in realtˆ determinato un gettito pari a meno della metˆ degli oneri totali dellĠoperazione, con la conseguente necessitˆ di ricorrere, oltre alle risorse aggiuntive previste dal D.L. n.195 del 2002, anche agli ordinari stanziamenti di bilancio del ministero dellĠinterno.

Nel prendere atto della pressochŽ definitiva conclusione delle attivitˆ connesse con la regolarizzazione occorre, peraltro, sottolineare il rinvio dei rilievi dattiloscopici nei confronti degli interessati alla procedura e, in particolare, la mancanza di controlli e verifiche sul requisito della permanenza in Italia nei tre mesi precedenti lĠentrata in vigore della normativa. Controlli, comunque, di difficile e incerta attuazione nei confronti di chi per definizione era entrato e si trovava nel nostro paese in una situazione di irregolaritˆ o addirittura di clandestinitˆ.

Quantomeno al fine di evitare il verificarsi di eclatanti situazioni di dichiarazioni compiacenti, presso lo sportello unico hanno in ogni caso formato oggetto di particolare attenzione le richieste di assunzioni plurime da parte delle stesse persone.

Nel rinviare al capitolo 9 per maggiori approfondimenti sul tema, va sottolineata lĠopportunitˆ di ovviare, con le misure ritenute pi utili, ai pericoli derivanti dalla mancata previsione di adeguate forme di controllo in sede di esame delle domande in merito alla reale esistenza del dichiarato rapporto di lavoro.

 

 


3. IL NUOVO QUADRO NORMATIVO E ORGANIZZATIVO

 

La legge 30 luglio 2002, n. 189 avente ad oggetto Òmodifica della normativa in materia di immigrazione e asiloÓ, sia pure attraverso la tecnica della modifica e integrazione al precedente testo unico n. 286 del 1998, mantenuto, quindi, nel suo impianto originario, contiene significative modifiche allĠordinamento e in particolare alla legge n. 40 del 1998.

Rispetto alla previgente normativa, caratterizzata dal cosiddetto approccio binario, giˆ oggetto di commento nella precedente relazione e consistente nel tentativo di contemperare il contrasto allĠimmigrazione clandestina con interventi volti ad assicurare un canale regolare di immigrazione attraverso forme di sostegno e incentivo, la nuova disciplina accentua la parte relativa alla prevenzione e al contrasto della immigrazione irregolare.

Le modifiche pi significative riguardano:

á       nuove procedure per la determinazione dei flussi di ingresso;

á       procedure pi rigorose per il rilascio dei visti di ingresso e del permesso di soggiorno, subordinato questĠultimo in via generale alla previa stipula del cosiddetto contratto soggiorno-lavoro;

á       rafforzamento dei controlli anche attraverso lĠobbligo di rilevamento delle impronte digitali e lĠadozione di un nuovo modello di permesso di soggiorno anti contraffazione;

á       potenziamento e coordinamento dellĠattivitˆ di contrasto allĠimmigrazione clandestina nelle acque territoriali e in alto mare;

á       ampliamento dei casi di espulsione amministrativa e prolungamento del periodo di permanenza nei centri;

á       maggiore attenzione alla effettivitˆ delle procedure di espulsione;

á       individuazione dei reati specifici in materia di favoreggiamento allĠimmigrazione clandestina e irregolare e inasprimento delle pene per quelli giˆ esistenti;

á       conferma del metodo della programmazione per la determinazione dei flussi e della importanza di intese con i paesi di origine o di transito dei clandestini quale strumento principale di contrasto alla immigrazione irregolare ;

á       previsione di un potenziamento delle connessioni informatiche tra le diverse amministrazioni al fine di rendere pi agevole lo scambio di flussi documentali.

In connessione con lĠavvio del nuovo sistema che, come detto, porterˆ, una volta a regime, a criteri di maggior rigore, lĠart. 33 prevede una particolare procedura per la cosiddetta emersione del lavoro irregolare prestato da extracomunitari. Tale previsione   stata successivamente integrata da quanto disposto dal D.L. 9 settembre 2002, n. 195 convertito nella legge 9 ottobre 2002, n. 222.

 

Seguendo lĠordine delle modifiche apportate al T.U. la legge 189, dopo aver confermato la necessitˆ di una politica estera coerente e coordinata in materia di immigrazione, istituisce (art. 2) il comitato interministeriale per il coordinamento e il monitoraggio delle nuove disposizioni in materia di immigrazione, organo a composizione variabile, presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e composto di volta in volta dai titolari dei dicasteri interessati ai temi trattati, nonchŽ da un Presidente di regione designato dalla conferenza dei presidenti. Per lĠistruttoria delle questioni di competenza viene, altres“, istituito un gruppo tecnico di lavoro presso il ministero dellĠinterno composto da rappresentanti delle amministrazioni interessate e da tre esperti designati dalla conferenza unificata delle regioni. Con la predetta norma vengono, in buona sostanza, legalizzati precedenti organismi giˆ istituiti con fonti normative di livello inferiore alla legge nella vigenza della precedente normativa.

Intenzione del legislatore era quella di creare un ciclo procedurale delle attivitˆ connesse con il fenomeno immigrazione articolato e suddiviso per momenti funzionali (pianificazione, programmazione, gestione e, da ultimo, monitoraggio e verifica dei risultati).

Le competenze attribuite al nuovo comitato interministeriale rappresentano, per taluni aspetti, una duplicazione di quelle attribuite alla consulta per lĠimmigrazione (con particolare riferimento alla attivitˆ di consulenza per la preparazione del  documento di programmazione triennale[2]), organo previsto dallĠart. 42 comma 3 del testo unico 286 del 1998, tuttora vigente nel suo testo originario. LĠattivitˆ del nuovo comitato presenta, altres“, indubbi punti di contatto e di possibile interferenza con quella dei servizi di controllo strategico e di gestione delle diverse amministrazioni interessate alla materia immigrazione.

Il predetto organo, comunque, a tuttĠoggi non  operativo a causa della mancata emanazione del regolamento necessario a definire in concreto le modalitˆ di coordinamento delle attivitˆ del gruppo tecnico con le strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

In materia di determinazione annuale dei flussi di ingresso la precedente normativa, al fine di non creare vuoti nellĠordinamento e di consentire un canale regolare di immigrazione, prevedeva che in caso di mancata, o comunque tardiva, emanazione dei decreti la individuazione delle quote per lĠanno successivo fosse disciplinata in conformitˆ con gli ultimi provvedimenti pubblicati, senza bisogno dellĠemanazione di alcun atto formale in tal senso.

Il nuovo art. 3 del testo unico 286 del 1998 dispone, con significativa differenza, che nella ipotesi sopradescritta il Presidente del Consiglio dei Ministri possa, in via transitoria, provvedere, con proprio decreto, nel limite delle quote stabilite per lĠanno precedente.

LĠuso del verbo servile ÒpotereÓ sta a significare il possibile  verificarsi, sia pure in relazione a circostanze eccezionali, di un regime di blocco assoluto dei flussi migratori.

Il predetto decreto provvisorio, giˆ noto nella prassi come provvedimento fotocopia, viene emesso previa valutazione autonoma del Presidente del Consiglio dei Ministri, senza, cio, il coinvolgimento di tutti gli organi previsti per il provvedimento ordinario e, in primo luogo, le commissioni parlamentari competenti e la conferenza unificata delle regioni.

EĠ evidente, peraltro, che il ricorso a tale forma semplificata di programmazione  rappresenta la presa dĠatto di difficoltˆ nelle relazioni con i predetti organismi e la contestuale rinuncia, quindi, ad una programmazione di ampio respiro attuata attraverso lĠintesa con gli enti locali competenti, tra lĠaltro, ad attivare tutte le conseguenti misure di protezione sociale nei confronti degli stranieri destinati a risiedere stabilmente in un determinato territorio.[3]

NellĠottica di rendere pi rigoroso lĠingresso in Italia di extracomunitari la legge 189 del 2002 prevede che il permesso di soggiorno per motivi di lavoro dipendente sia condizionato alla stipula del nuovo contratto di soggiorno per lavoro subordinato, da stipulare entro 8 giorni dallĠingresso (art. 5 comma 3 bis). Con tale contratto il datore di lavoro si impegna a garantire che lo straniero abbia una idonea sistemazione alloggiativa nel periodo di permanenza in Italia, assumendo, altres“, lĠimpegno di provvedere alle spese necessarie per il suo eventuale ritorno nel paese di origine. Come esplicitato nella relazione illustrativa si vuole, in tal modo, assicurare, sin dallĠinizio, che gli extracomunitari si inseriscano in un circuito di legalitˆ per ridurre i rischi di un eventuale reclutamento da parte della criminalitˆ organizzata.

Senza entrare nel merito di una disposizione che introduce delicate problematiche in relazione alle ipotesi di licenziamento dello straniero, la norma in questione ipotizza, in buona sostanza, un sistema di incontro a distanza tra domanda e offerta di lavoro, senza possibilitˆ di un contatto diretto e di un necessario periodo di apprendistato.

Proprio al fine di ovviare agli inconvenienti connessi con il predetto meccanismo, lĠart.19 della L. 189/2002 prevede la possibilitˆ che nei paesi di origine dei lavoratori extracomunitari possano essere attivate iniziative di istruzione e formazione professionale, da realizzare nellĠambito di programmi approvati dal ministero del lavoro e da quello dellĠistruzione dellĠuniversitˆ e della ricerca, anche su proposta delle regioni e delle province autonome. La partecipazione alle predette attivitˆ costituisce titolo di preferenza nei settori di impiego connessi con le materie oggetto di insegnamento.

Coerentemente con lĠintento di realizzare un maggiore controllo sugli extracomunitari che intendano soggiornare in Italia, la legge 189 del 2003 prevede una disciplina pi rigorosa per il rilascio del visto di ingresso, il cui diniego, in deroga a quanto previsto dalla legge 241 del 1990, non necessita pi di alcuna motivazione. LĠintroduzione di nuove cause ostative al rilascio del visto, con particolare riferimento alla esistenza di sentenze di condanna per i reati previsti dallĠart.4 comma 2, pone il delicato problema - sottolineato anche dal dipartimento di P.S.- direzione centrale per lĠimmigrazione e la polizia di frontiera nel corso dellĠistruttoria - di un ampliamento dei dati attualmente inseriti nel sistema mondiale visti o, in alternativa, di un collegamento diretto fra le rappresentanze consolari italiane allĠestero e il casellario giudiziale, a pena di una sostanziale  non attuazione della nuova disposizione.

Una importante novitˆ introdotta dallĠart 5 riguarda, come detto, lĠobbligo del rilevamento delle impronte digitali per tutti gli extracomunitari che chiedono il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno. Sul punto il dipartimento di P.S. ha sottolineato lĠimportanza e la utilitˆ della predetta previsione in relazione ai molteplici casi di ottenimento fraudolento del permesso di soggiorno mediante lĠattestazione di false generalitˆ difficilmente riscontrabili. Tuttavia, la predetta disposizione appare al momento non compatibile con la capacitˆ e le potenzialitˆ del sistema informatico in uso e, in particolare, con il sistema di comparazione dattiloscopico (AFIS), testato per lĠelaborazione di una quantitˆ di dati che, con lĠentrata in vigore della norma, risulterebbero triplicati.

EĠ in corso, pertanto, una procedura per lĠadeguamento tecnico del sistema.

Alla data del 3 novembre 2003 gli stranieri sottoposti a fotosegnalazione e rilevamenti dattiloscopici sono circa 880.000. Va sottolineato, al riguardo, che al fine di accelerare le procedure per la emersione del lavoro irregolare  stato disposto un rinvio nella rilevazione delle impronte per tutti gli interessati alla sanatoria (vedi art. 2 comma 3 del D.L.195/2002).

Significativi ritardi sono stati evidenziati anche relativamente allĠattuazione dellĠart. 5 della legge 189/2002, con riferimento allĠadozione del nuovo modello anticontraffazione del permesso di soggiorno, il cui termine era stabilito dal regolamento C.E. 1030 del 2002 del 13 giugno 2003.

Tale termine  ampiamente scaduto senza che lĠamministrazione abbia provveduto agli adempimenti di competenza. Le difficoltˆ sembrano dovute al tentativo di verificare lĠinteroperabilitˆ delle procedure per la sperimentazione del nuovo permesso di soggiorno con quelle relative alla carta di identitˆ elettronica, progetto, questĠultimo, che non ha dato, sinora significativi risultati concreti.

Il dipartimento di P.S. ha altres“ segnalato che le nuove, pi rigorose previsioni sostanziali e procedurali per il rilascio ed il rinnovo dei permessi di soggiorno, in connessione con la riduzione di validitˆ del predetto documento a due anni, determineranno, a breve, un significativo allungamento dei tempi necessari per concludere la procedura, destinati a passare dagli attuali 8 mesi a circa 18. Durante tale periodo i richiedenti non possono allontanarsi dal territorio italiano per poi successivamente rientrare, trovandosi in uno stato di incertezza e precarietˆ.

Per quanto attiene alle nuove procedure per lĠesame delle richieste di asilo e alla nuova disciplina delle espulsioni amministrative si rinvia alla trattazione dei capitoli specifici.

LĠart. 34, comma 1, della legge 189/2002 prevedeva entro sei mesi dalla data della pubblicazione della nuova normativa (avvenuta il 26 agosto 2002), lĠemanazione di un regolamento ai sensi dellĠart. 17, comma 1 della legge 400/1988, contenente le norme di attuazione e integrazione della nuova disciplina legislativa, nonchŽ la revisione e lĠarmonizzazione delle disposizioni contenute nel precedente regolamento di attuazione della legge 40 del 1998 (D.P.R. 394/1999). Il predetto regolamento avrebbe anche dovuto definire le modalitˆ per il funzionamento dello sportello unico per lĠimmigrazione al fine di snellire le procedure per il rilascio del permesso di soggiorno, subordinato, ora, alla previa stipula del contratto di soggiorno e lavoro, con necessitˆ, quindi, di coordinare le attivitˆ degli organi periferici  del ministero dellĠinterno e di quelli del ministero del lavoro.[4]

A tuttĠoggi il regolamento non  stato ancora emanato. LĠamministrazione ha comunicato che in data 27 giugno 2003 il Consiglio dei Ministri avrebbe approvato una bozza provvisoria da trasmettere successivamente alla conferenza unificata delle regioni per il prescritto parere e al Consiglio di Stato per le valutazioni di competenza.

I ritardi sarebbero dovuti, proprio, alle difficoltˆ nei rapporti con le regioni e con gli enti locali[5].

Analogamente, non risulta a tuttĠoggi emanato il regolamento previsto al comma 2 dellĠart. 34, la cui procedura avrebbe dovuto essere conclusa nel pi breve termine di 4 mesi dalla data di pubblicazione della legge 189 del 2002. Tale specifico provvedimento avrebbe dovuto contenere le norme necessarie a razionalizzare lĠimpiego della telematica nelle comunicazioni tra le diverse amministrazioni interessate al fenomeno immigrazione.

Alla data del 4 agosto 2003 lĠamministrazione ha comunicato che uno schema di regolamento era stato sottoposto allĠattenzione del garante della protezione dei dati personali al fine di acquisire il previsto parere.

Il comma 3 dellĠart. 34 ribadisce  la previsione giˆ contenuta nel decreto legge 30 dicembre 1989 n. 416, convertito nella legge 28 febbraio 1990 n. 39, della necessitˆ di emanare un regolamento per provvedere al riordino degli organi e delle procedure relativamente allĠesame delle richieste di riconoscimento dello status di rifugiato. Anche in tal caso era previsto un termine di 6 mesi a decorrere dal 26 agosto 2002, termine ampiamente scaduto senza che lĠamministrazione abbia concluso la relativa procedura. Nelle more, ai sensi del comma 4 del citato art. 32 continua, pertanto, ad essere applicata la disciplina  previgente.

LĠultimo comma dellĠart. 34 prevedeva, infine, la realizzazione di un adeguato programma di realizzazione di centri di permanenza temporanea e assistenza  (CTA) per provvedere alle esigenze di sostentamento degli immigrati regolari in condizioni di disagio, programma non ancora avviato, con conseguente applicazione, a tuttĠoggi, della norma transitoria che autorizza il sindaco a disporre il soggiorno nelle strutture comunque esistenti.

Sotto il profilo organizzativo la legge 189 del 2002 prevedeva allĠart. 35 la istituzione, nellĠambito del dipartimento di P.S., della direzione centrale dellĠimmigrazione e della polizia di frontiera. NellĠordinamento previgente la polizia dellĠimmigrazione, infatti, era inserita allĠinterno di una direzione centrale, che raggruppava tutte le specialitˆ del corpo (polizia stradale, postale, ferroviaria e dellĠimmigrazione).

La disposizione normativa era volta a conferire maggiore risalto e autonomia al personale addetto a compiti connessi con lĠimmigrazione, disponendo un innalzamento di livello della struttura e la sua specifica autonomia funzionale.

Con provvedimento del 28 luglio 2003 il ministero ha provveduto alla nomina del titolare della nuova direzione centrale, in anticipo rispetto alla istituzione della nuova struttura.

LĠintera attivitˆ nel 2002 e 2003 si  svolta allĠinterno del vecchio contesto.

Il decreto ministeriale concernente lĠorganizzazione della nuova direzione centrale  stato registrato lĠ8 febbraio 2004 dal competente ufficio per il controllo preventivo[6].

Sempre con riferimento agli aspetti organizzativi in data 14 luglio 2003  stato emesso il decreto interministeriale (interno, difesa, economia e infrastrutture), previsto dallĠart. 11 della legge 189/2002, concernente il coordinamento delle attivitˆ di prevenzione e contrasto dellĠimmigrazione clandestina via mare. Proprio al fine di rendere operativa la predetta disposizione utilizzando gli stanziamenti disposti sul capitolo 7464 sono state avviate le attivitˆ di predisposizione della prevista sala operativa[7].

Per completare il quadro organizzativo va fatto cenno alle disposizioni della legge 189 e di norme successivamente intervenute, che contengono previsioni concernenti il reclutamento di nuovo personale indispensabile per sostenere lĠaggravio organizzativo richiesto dalla applicazione dei nuovi istituti e delle nuove procedure.

In particolare:

¤          le disposizioni previste dalla legge 189, per il potenziamento delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari, attraverso il reclutamento di personale con contratto temporaneo nella misura massima di 80 unitˆ per svincolarne altrettante di ruolo e destinarle a funzioni istituzionali in materia di immigrazione e asilo nonchŽ al rilascio di visti di ingresso (art. 30), e allĠaumento del contingente di esperti della polizia di Stato nel numero massimo di 11, da inviare presso gli stessi uffici (art. 36);

¤           le disposizioni contenute nellĠart. 80 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, che incrementano lĠorganico della polizia di Stato di 1000 agenti, reclutabili in deroga allĠart. 34, co. 4, e autorizzano lĠassunzione di personale dei ruoli dellĠamministrazione civile dellĠinterno nel limite di 1000 unitˆ di area B e C nellĠambito delle vacanze di organico esistenti in deroga, anchĠessa, al ripetuto art. 34[8]. Con riguardo allĠattuazione di tali previsioni il decreto legge 10 settembre 2003 n. 253 ha emanato disposizioni urgenti per accelerare lĠassunzione dei mille agenti di polizia;

¤          le disposizioni contenute nellĠordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3262 del 31 gennaio 2003 che, per fronteggiare le incombenze connesse alla procedura di regolarizzazione, autorizza il ministero dellĠinterno e quello del lavoro e politiche sociali a utilizzare rispettivamente 900 e 350 unitˆ di prestatori di lavoro temporaneo (art. 2);

¤          le disposizioni contenute nelle ordinanze n. 3244 del 1Ħ ottobre 2002 (art.6) e n.3262 (art.3) che prevedono  lĠeventualitˆ di effettuare lavoro straordinario entro i limiti individuati;

¤          la disposizione di cui alla ripetuta ordinanza n. 3244 (art. 4) che permette al dipartimento della pubblica sicurezza di utilizzare personale estraneo alla pubblica amministrazione per il servizio dĠinterpretariato nelle fasi di emergenza degli sbarchi e per il rintraccio di stranieri in condizioni di irregolaritˆ. Utilizzazione per la quale la recente ordinanza n. 3326 ha autorizzato il direttore centrale per lĠimmigrazione e la Polizia di frontiera ad agire in deroga a molte delle disposizioni vigenti in materia di attivitˆ negoziale della pubblica amministrazione.

¤          la disposizione che consente ai presidenti delle sezioni della commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato di utilizzare interpreti professionali cui riconoscere indennitˆ a chiamata di 50 euro lordi per attivitˆ fuori dal luogo di residenza, in aggiunta al compenso orario ordinario (ord. 3244, art. 5).

LĠattuazione delle esposte previsioni normative  tuttora parziale e, per questa ragione, difficile  apprezzarne gli effetti in termini di spesa e risultati conseguiti.

Avendo riguardo a quelle di maggiore impatto, nel fare rinvio a quanto riferito al par. 9.3 in ordine al personale utilizzato per la procedura di regolarizzazione, si rileva che sia i procedimenti di acquisizione del personale dellĠamministrazione civile che quelli della polizia di Stato di cui allĠart. 80 della legge finanziaria per il 2003 sono stati avviati.[9]

NellĠambito del primo, alla data del 31 dicembre 2003 risultano immesse in servizio 73 unitˆ delle quali 22 appartenenti alle categorie delle vittime del dovere, del terrorismo e della criminalitˆ organizzata. Per il secondo, invece, lĠamministrazione ne ha immesse 526 entro la stessa data[10] e 450 prevede di immetterle entro il mese di maggio 2004.

AllĠinvio presso le ambasciate e gli uffici consolari di esperti della Polizia di Stato previsto dallĠart. 36 della legge 189 non risulta, per contro, essere stato dato corso, mentre per quel che concerne lĠutilizzazione del personale temporaneo assunto ai sensi dellĠordinanza n. 3262 e lĠeffettuazione delle prestazioni di lavoro straordinario dalla medesima autorizzate, si fa rinvio al par. 9.

Alcune considerazioni sĠimpongono, in ogni caso, riguardo a quanto sin qui detto.

Se innanzi tutto si deve sottolineare la non sufficiente attenzione riservata dal legislatore agli aspetti relativi alla pratica attuazione della riforma almeno con riguardo alla inadeguatezza delle previsioni relative alle maggiori necessitˆ di personale, palesemente sottostimate, non possono non rimarcarsi i ritardi occorsi, in conseguenza, nel processo di approvvigionamento del personale necessario cui hanno posto mente, in momenti diversi e successivi, le ordinanze e la legge finanziaria.

Ad oltre 18 mesi dalla data di entrata in vigore della legge 189/2002 la sintetica ricostruzione sopra riportata dello stato di attuazione delle principali innovazioni previste evidenzia un quadro caratterizzato da significativi ritardi e inadempienze, derivanti soprattutto dalle difficoltˆ di trovare una intesa tra le diverse amministrazioni interessate.

Per tutto il 2003, quindi, lĠattivitˆ gestionale risulta ancora caratterizzata dalla transitorietˆ, dalla provvisorietˆ e dallĠemergenza, in tutti i suoi aspetti.

Si evidenzia, infatti, che a far data dal 20 marzo 2002 sono state emanate ben otto ordinanze di protezione civile con lo scopo di :

á       disporre lo stato di emergenza per fronteggiare lĠeccezionale afflusso di extracomunitari (D.P.C.M. del 20 marzo 2002);

á       disporre lĠaccelerazione delle procedure connesse allĠesame delle istanze di asilo per stranieri giunti irregolarmente in Italia (ordinanza 3242 del 6 settembre 2002);

á       semplificare le procedure per il potenziamento della ricettivitˆ, la gestione e, pi in generale, lĠampliamento e il miglioramento dei centri di identificazione e primo soccorso nonchŽ di quelli di assistenza temporanea (ordinanza 3244 del 1 ottobre 2002);[11]

á       introdurre la possibilitˆ per il ministero dellĠinterno e per il ministero del lavoro di avvalersi, rispettivamente, di 900 e 350 unitˆ di personale assunto con contratto interinale, tramite una o pi imprese che svolgono attivitˆ in tal senso, per i compiti connessi alle procedure di regolarizzazione nonchŽ lĠautorizzazione a ricorrere alla trattativa privata per la acquisizione di beni e servizi, in particolare informatici, necessari allo svolgimento delle predette attivitˆ (ordinanza 3262 del 31 gennaio 2003);[12]

á       autorizzare il ministero dellĠinterno ad adottare procedure semplificate in deroga alla normativa vigente, per la realizzazione di centri di identificazione e per lĠacquisizione di mezzi da utilizzare allo scopo di prevenzione e contrasto dellĠimmigrazione clandestina[13] (ordinanza 3287 del 23 maggio 2003);

á     introdurre ulteriori deroghe alla normativa contrattuale per la conclusione di contratti di appalto o di acquisto di cosa futura, con possibilitˆ di affidamenti diretti e scelte di carattere fiduciario in relazione allĠattivitˆ necessaria alla costruzione delle diverse tipologie dei centri di permanenza per immigrati (ordinanza 3298 del 3 luglio 2003);

á       ampliare la  possibilitˆ di deroga alla normativa ordinaria in materia di contratti per la pubblica amministrazione per le attivitˆ necessarie al contrasto e alla prevenzione dellĠimmigrazione clandestina, nonchŽ possibilitˆ di conferire incarichi di consulenza per la realizzazione dei necessari sistemi informativi [14](ordinanza 3326 del 7 novembre 2003).

4. IL QUADRO FINANZIARIO CONTABILE

 

 

Nel ribadire le osservazioni formulate nel  referto approvato con la deliberazione n. 22/03 (significativitˆ dei dati di bilancio in relazione allĠeffettivitˆ delle spese sostenute e delle somme erogate, in ragione dellĠattuazione di molti interventi mediante trasferimento di fondi a regioni, enti locali, organismi di assistenza e volontariato, nonchŽ gestione di numerosi capitoli del bilancio del ministero dellĠinterno attraverso aperture di credito in contabilitˆ speciale ai prefetti territorialmente competenti) si riportano di seguito i prospetti relativi alla gestione contabile dei capitoli di bilancio che riguardano le principali attivitˆ oggetto della relazione, al solo fine di dare una approssimativa idea delle dimensioni finanziarie in termini di risorse disponibili per le attivitˆ analizzate.

I dati si riferiscono agli esercizi 2002 e 2003. Per questĠultimo, al momento attuale,  possibile indicare le risorse impegnate solo sulla base di dati di preconsutivo.

Con i limiti anzidetti e ribadite le considerazioni circa le difficoltˆ a quantificare esattamente e in modo completo i costi riferibili alla gestione dellĠimmigrazione, e in particolare quelli relativi allĠimpiego del personale di pubblica sicurezza, negli esercizi di riferimento le risorse disponibili e utilizzate per le attivitˆ oggetto della presente relazione risultano dai seguenti prospetti:

 

 

 

 

 

Risorse per le attivitˆ di sostegno e contrasto dellĠimmigrazione

 

 

 Eserc.fin. 2002

 Eserc. fin. 2003

 sostegno

 contrasto

totale

 sostegno

 contrasto

totale

 Stanz.to def.vo

63.404.004,00

  65.469.100,00

128.873.104,00

 38.617.768,00

164.794.066,00

203.411.834,00

 impegni comp.za

55.543.339,28

 59.648.255,27

 115.191.594,55

 33.786.970,26

 105.603.161,22

 139.390.131,48

 pagato comp.za

45.684.444,55

  35.646.290,14

  81.330.734,69

 26.691.411,10

  49.816.647,04

  76.508.058,14

Fonte: Elaborazione corte dei conti su dati tratti dal sistema RGS - Cdc

 


 

 

Ministero degli interni:

 

Capitolo 2255

Spese per il funzionamento della commissione nazionale per il diritto

di asilo e delle commissioni territoriali preposte allĠesame delle richieste

di riconoscimento dello status di rifugiatoÉ

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

328.983,00

810.000,00

Variazioni

500.000,00

-84.848,00

Stanziamento definitivo

828.983,00

725.152.00

Impegni comp.za

446.781,19

601.112,18

Pagato comp.za

282.051,70

416.860,02

Residui comp.za

164.729,49

 

Economie comp.za

382.201,81

 

 

 

 

Capitolo 2320

Interventi di protezione sociale per assicurare il ritorno volontario assistito nel

paese di origine delle vittime di tratta

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

0

0

Variazioni

170.431,00

284.051,00

Stanziamento definitivo

170.431,00

284.051,00

Impegni comp.za

170.431,00

284.051,00

Pagato comp.za

20.658,28

35.500,00

Residui comp.za

149.772,72

 

Economie comp.za

0

 

 

 

 

Capitolo 2351 (ex 4238)

Spese per lĠattivazione e la gestione presso i valichi di frontieraÉdĠaccoglienza

in favore di stranieri che fanno ingresso nel territorio italiano per motivi di asilo

o comunque per soggiorni superiori a tre mesi

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

1.099.744,00

890.793,00

Variazioni

- 400.000,00

- 8.538,00

Stanziamento definitivo

699.744,00

882.255,00

Impegni comp.za

517.937,24

794.006,25

Pagato comp.za

482.740,86

710.211,45

Residui comp.za

35.196,38

 

Economie comp.za

181.806,76

 

 

 

 

 

 

Capitolo 2356 (ex 4243)

Spese per lĠattivazione, la locazione, la gestione ivi compresa la manutenzione ordinaria

dei centri di permanenza temporanea, di identificazione e di quelli di accoglienza

 per stranieri irregolariÉ

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

41.316.553,00

80.026.553,00

Variazioni

5.461.428,00

-29.003.389,00

Stanziamento definitivo

46.777.981,00

51.023.164,00

Impegni comp.za

42.431.157,23

49.739.049,06

Pagato comp.za

33.258.522,41

44.196.431,72

Residui comp.za

9.172.634,82

 

Economie comp.za

4.346.823,77

 

 

 

 

 

Capitolo 2359 (ex 4295)

Spese per interventi a favore di stranieri regolari richiedenti asilo privi di mezzi di

sostentamento e di rifugiati residenti in Italia, anche attraverso accordi con lĠAlto

Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiatiÉ..

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

12.911.422,00

7.751.422,00

Variazioni

6.580.335,00

5.000.000,00

Stanziamento definitivo

19.491.757,00

12.751.422,00

Impegni comp.za

15.541.575,57

11.952.019,07

Pagato comp.za

10.729.604,35

10.906.647,55

Residui comp.za

4.811.971,22

 

Economie comp.za

3.950.181,43

 

 

 

 

Capitolo 2360 (ex 4299)

Spese per gli interventi di prima accoglienza soccorso assistenza e trasporto in

favore di profughi e loro familiari a caricoÉ

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

1.032.914,00

1.032.914,00

Variazioni

- 800.000,00

0

Stanziamento definitivo

232.914,00

1.032.914,00

Impegni comp.za

10.292,45

14.426,08

Pagato comp.za

10.292,45

14.426,08

Residui comp.za

0,00

 

Economie comp.za

222.621,55

 

 

 

 

Capitolo 2361

Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dellĠasilo ed interventi connessi, ivi compresi

 quelli attuati nella materia in adesione a programmi e progetti dellĠUnione EuropeaÉ.

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

 

5.160.000,00

Variazioni

 

6.000.000,00

Stanziamento definitivo

 

11.160.000,00

Impegni comp.za

 

9.788.021,99

Pagato comp.za

 

9.433.021,99

Residui comp.za

 

 

Economie comp.za

 

 

 

 

 

 

 

 

Capitolo 2390

Fondo da ripartire ad integrazione delle autorizzazioni di spesa recate

 dalla normativa in materia di immigrazione e di asilo

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

 

84.500.000,00

Variazioni

 

-84.500.000,00

Stanziamento definitivo

 

 

Impegni comp.za

 

 

Pagato comp.za

 

 

Residui comp.za

 

 

Economie comp.za

 

 

 

 

 

 

Capitolo 2765

Spese derivanti dallĠattuazione delle collaborazioni internazionali e dalle intese

 operative dirette al contrasto dellĠimmigrazione clandestina É 

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

 

0

Variazioni

 

19.000.000,00

Stanziamento definitivo

 

19.000.000,00

Impegni comp.za

 

18.785.194,58

Pagato comp.za

 

1.070.000,00

Residui comp.za

 

 

Economie comp.za

 

 

 

 

 

 

 

Capitolo 7352

Spese per la costruzione lĠacquisizione il completamento e lĠadattamento di immobili

 destinati a centri di permanenza temporanea e assistenza di identificazione e di

accoglienza per gli stranieri irregolari e richiedenti asilo É

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

0

50.100.000,00

Variazioni

12.390.000,00

30.000.000,00

Stanziamento definitivo

12.390.000,00

80.100.000,00

Impegni comp.za

12.390.000,00

22.553.167,04

Pagato comp.za

 

2.267.377,80

Residui comp.za

12.390.000,00

 

Economie comp.za

 

 

 

 

 

Capitolo 7464

Spese per lĠincremento e lĠammodernamento dei mezzi

e delle tecnologie utilizzate per la prevenzione e il contrasto

dellĠimmigrazione clandestinaÉ.

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

 

 

Variazioni

 

10.500.000,00

Stanziamento definitivo

 

10.500.000,00

Impegni comp.za

 

10.374.849,11

Pagato comp.za

 

 

Residui comp.za

 

 

Economie comp.za

 

 


 

 

 

Ministero del lavoro:

 

Capitolo 1891 (ex 6019)

Fondo nazionale per le politiche migratorie

Esercizio finanziario

    2002

2003

Stanziamento iniziale

0,00

0

Variazioni

42.150.606,00

12.066.025,00

Stanziamento definitivo

42.150.606,00

12.066.025,00

Impegni comp.za

39.026.752,83

10.637.384,69

Pagato comp.za

34.179.755,19

5.210.244,01

Residui comp.za

4.846.997,64

 

Economie comp.za

3.123.853,17

 

 

Capitolo 1290  (ex2549)

Spese per lĠistituzione ed il funzionamento dellĠanagrafe informatizzata e dellĠarchivio

dei lavoratori stranieriÉ.

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

258.228,00

235.000,00

Variazioni

0

0

Stanziamento definitivo

258.228,00

235.000,00

Impegni comp.za

236.400,00

38.400,00

Pagato comp.za

154.800,00

38.400,00

Residui comp.za

81.600,00

 

Economie comp.za

21.828,00

 

 

 

 

 

Ministero del tesoro:

 

 

Capitolo 5073

Spese relative ai programmi di assistenza ed integrazione sociale per gli stranieri

 vittime di violenza o di sfruttamento

Esercizio finanziario

     2002

2003

Stanziamento iniziale

5.164.569,00

5.164.569,00

Variazioni

966.119,00

-1.297.718,00

Stanziamento definitivo

6.130.688,00

3.866.851,00

Impegni comp.za

4.656.667,04

3.866.850,43

Pagato comp.za

2.367.109,45

2.247.337,52

Residui comp.za

2.289.557,59

 

Economie comp.za

1.474.020,96

 

 

 Fonte:per tutte le tabelle dati tratti dal sistema integrato corte dei conti - RGS

 

 

 

I dati finanziari esposti con riguardo al ministero dellĠinterno, nellĠesercizio 2002 evidenziano in linea generale la frequente inadeguatezza degli stanziamenti iniziali, cui si  spesso posto rimedio attraverso variazioni in aumento in corso di esercizio. Tali variazioni, peraltro, sono non di rado intervenute in prossimitˆ della fine dellĠanno, in tempi non utili, quindi, per lĠassunzione di impegni e con la conseguente formazione di consistenti economie. Il determinarsi di tali economie si  spesso rivelato il frutto, anche, dei tagli operati al bilancio in prossimitˆ della chiusura dellĠesercizio, cui lĠamministrazione ha parzialmente posto rimedio attingendo alle disponibilitˆ di altri capitoli. Deve, altres“, rilevarsi che la pianificazione iniziale, rivelatasi a volte eccedentaria rispetto alle necessitˆ, ha scontato anche i gravi ritardi nellĠattuazione di numerosi istituti introdotti dalla legge di riforma.

Per quanto attiene allĠesercizio 2003, i dati di cui attualmente si dispone sembrano dare conto di un limitato miglioramento nellĠattivitˆ di quantificazione delle risorse necessarie.

Non poche, infatti, risultano le variazioni intervenute anche nel corso di questo esercizio, in tempi peraltro pi congrui per lĠutilizzazione. Laddove le disponibilitˆ iniziali si sono mostrate esuberanti, ci˜  conseguito ad ulteriori ritardi nellĠattuazione della nuova normativa.

Riguardo, poi, al ministero del lavoro e delle politiche sociali si precisa che gli importi iscritti come stanziamenti e pagamenti del capitolo 1891 ÒFondo politiche migratorieÓ non corrispondono ai dati riportati nel paragrafo 6.1.3 quali assegnazioni e pagamenti effettuati a valere sul Fondo, in quanto nel prospetto relativo al medesimo figurano anche le variazioni disposte dal ministro dellĠeconomia e delle finanze derivanti dalla riassegnazione in bilancio di residui perenti e le conseguenti erogazioni.

Si rileva, inoltre, che lĠimporto stanziato nellĠanno 2003  notevolmente inferiore rispetto a quello assegnato negli anni precedenti, in quanto, per i motivi che pi avanti si illustreranno, al cap. 1891  stata assegnata solo la quota da destinare ad interventi statali e non anche quella per le regioni.

 


 

5. AGGIORNAMENTO DEI DATI STATISTICI RELATIVI AL FENOMENO IMMIGRAZIONE

 

Nel ribadire le avvertenze sulle difficoltˆ di utilizzare i dati statistici a commento del fenomeno dellĠimmigrazione giˆ evidenziate al capitolo 6 della precedente relazione, si fa presente che, secondo quanto comunicato dal dipartimento di P.S.- direzione centrale per lĠimmigrazione e la Polizia di frontiera – al 31 dicembre 2003 il numero degli extracomunitari soggiornanti in Italia in possesso di un valido permesso di soggiorno ammontava a 2.193.999 a fronte di un dato relativo al 31.12.2002 di 1.350.052.

LĠincremento  quasi per intero attribuibile agli esiti delle procedure di regolarizzazione, praticamente concluse alla predetta data.

Disaggregando il dato sulla base dei motivi del soggiorno si evidenzia che nel predetto numero, cos“ come riportato nella seguente tabella, rientrano anche gli extracomunitari soggiornanti in Italia per motivi di turismo, studio, missioni diplomatiche, motivi religiosi, affari nonchŽ soggetti in attesa di ricevere la cittadinanza italiana, categorie tutte prive di rilevanza ai fini della presente relazione e, comunque, per quanto attiene alle problematiche connesse con lĠimmigrazione in senso stretto.

 

 

 

 

 

 

 

 

                      


Tabella n. 1

 

Extracomunitari con permesso di soggiorno valido al 31 dicembre 2003

Motivo del soggiorno

Nr.

Adozione

4.159

Affari

841

Affidamento

2.831

Asilo politico

6.768

Attesa cittadinanza italiana

2.132

Attesa status apolidia

20

Attivitˆ sportiva

1.310

Convenzione Dublino

228

Dichiarazione di presenza art. 5, co.7, d.l.vo 286/98

31

Lavoro subordinato di tipo artistico

1.095

Lavoro sub.to – att. Regolarizzazione (decesso datore di lavoro)

6.398

Lavoro subordinato a seguito di vertenza

72

Lavoro subordinato (anche stagionale)

1.277.058

Lavoro subordinato attesa occupazione

44.289

Missione

7.240

Lavoro autonomo

120.834

Motivi di famiglia

532.670

Motivi di giustizia

460

Motivi di salute

5.650

Motivo di studio

43.596

Motivi religiosi

54.146

Motivi umanitari

3.936

Protezione sociale

848

Residenza elettiva

48.629

Richiesta di asilo

10.550

Minorenni

3.009

Vacanza lavoro

37

Tirocinio

81

Turismo

15.081

                                                                                          Totale

2.193.999

Fonte:D/P.S. – dir. centrale immigrazione e polizia di frontiera

 

 

 

 

 

 

LĠulteriore tabella di seguito riportata evidenzia relativamente allĠultimo quadriennio i risultati dellĠattivitˆ di contrasto allĠimmigrazione clandestina.

 


 

                                                                                                        Tabella n. 2

 

Risultati dellĠattivitˆ di contrasto nel quadriennio 2000-2003

 

 

 

 

2000

2001

2002

2003

Stranieri rintracciati in posizione irregolare:

 

 

allontanati

   69.263

   77.699

88.501

65.153

 

non rimpatriati

   62.217

   56.633

62.245

40.804

 

totale

  131.480

  134.332

150.746

105.957

 Stranieri effettivamente allontanati:

69.263

77.699   

88.501   

65.153

     Respinti alla frontiera

 

 

30.871

30.625   

37.656   

24.202

     Respinti dai questori

 

 

11.350

    10.433

6.139

3.195

     Ottemperanti all'intimazione

     3.206

      2.251

2.461

8.126

     Espulsi con accompagnamento alla frontiera

   15.002

    21.266

24.799

18.844

     Espulsi su conforme provv.to dell'A.G.

       396

373

        427        

885

     Stranieri riammessi nei paesi di provenienza

     sulla base di accordi particolari

     8.438

12.751

    17.019    

9.901

        Fonte:D/P.S. – dir. centrale immigrazione e polizia di frontiera

 

 

 

 

NellĠesercizio 2003 diminuisce il numero degli stranieri rintracciati in posizione irregolare  rispetto al costante aumento del dato registrato negli anni precedenti.

Tale andamento va messo in relazione alla diminuzione della frequenza e dellĠentitˆ dei tentativi di sbarco e, per quanto attiene allĠattivitˆ sul territorio, alla fortissima riduzione del numero di irregolari e clandestini in conseguenza della intervenuta sanatoria.

Rispetto al totale degli stranieri irregolari rintracciati il trend di quelli effettivamente allontanati passa dal 45,4 nel 2001 al 50,1 nel 2003. Tale dato, al fine di rendere pi significativo il raffronto,  stato calcolato al netto degli extracomunitari respinti alla frontiera atteso che in tale evenienza, essendo addirittura impedito lĠingresso in Italia, il totale dei rintracciati coincide con quello delle espulsioni.

Pur tenendo conto del predetto recupero di efficienza, la percentuale degli extracomunitari effettivamente rimpatriati si attesta, tuttavia, su valori di poco superiori al 50%.

 


 

6. LE MISURE DI SOSTEGNO

 

6.1 Fondo nazionale per le politiche migratorie.

 

Nel periodo oggetto di esame, unica novitˆ  apportata alla normativa disciplinante il ÒFondo delle politiche migratorieÓ [15]  costituita dallĠart. 46 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) che ha disposto che gli stanziamenti previsti per gli interventi  finanziati a carico del Fondo per le politiche sociali (fra i quali, ai sensi dellĠart. 80, comma 17 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, sono comprese le iniziative finanziabili dal Fondo per le politiche migratorie) affluiscono ad esso senza vincolo di destinazione, per essere successivamente ripartiti con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dellĠeconomia e delle finanze, dĠintesa con la Conferenza Unificata di cui allĠart. 7 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, Òassicurando prioritariamente lĠintegrale finanziamento degli interventi che costituiscono diritti soggettivi e destinando almeno il 10 per cento di tali risorse a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di nuova costituzione, in particolare per lĠacquisto della prima casa di abitazione e per il sostegno della natalitˆÓ.

Ci˜ ha comportato, per quanto qui interessa, due ordini di conseguenze: da un lato lĠassegnazione al pertinente capitolo del bilancio del ministero del lavoro e delle politiche sociali  avvenuta  con notevole ritardo (per la precisione il decreto di variazione del ministro dellĠeconomia e finanze con cui le risorse sono state assegnate reca, per il 2003, la data del 19 giugno), dallĠaltro la quota destinata alle regioni  confluita nelle Òrisorse indistinteÓ ad esse attribuite dal decreto di ripartizione del Òfondo politiche socialiÓ, determinandosi implicitamente lĠabrogazione dellĠart. 59, 1Ħ comma del D.P.R. n. 394 del 1999, ai sensi del quale Òcondicio sine qua nonÓ per lĠerogazione del finanziamento agli enti regionali era rappresentata dalla comunicazione allĠamministrazione centrale dei programmi annuali e/o pluriennali da realizzare ÒnellĠambito delle politiche dellĠimmigrazioneÓ.

Nel precedente referto  stato rilevato[16] che le risorse assegnate agli interventi di carattere statale negli anni 1998-2000 sono state utilizzate per finanziare interventi episodici, non immediatamente riconducibili ad una adeguata programmazione, nŽ era stato posto in essere un sistema di verifica e di monitoraggio delle iniziative finanziate, onde accertare lĠeffettivo inserimento degli extracomunitari nella realtˆ economica del paese ospitante. Una svolta nella gestione del Fondo si  avuta nellĠanno 2001, ma di essa  stato solo accennato, trovandosi lĠesecuzione dei rapporti finanziati allĠepoca ancora in uno stato iniziale.

Sono stati, infatti, avviati in quellĠanno alcuni progetti sperimentali, ai quali ha fatto seguito uno specifico programma nazionale diretto a realizzare una stretta collaborazione tra lĠamministrazione centrale e quella regionale, per affrontare e risolvere alcuni nodi cruciali della politica dellĠintegrazione dei cittadini extracomunitari (politiche abitative, conoscenza della lingua  italiana, formazione professionale...).

Nella presente relazione, pertanto, si darˆ conto dellĠattuale stato di attuazione dei citati progetti, nonchŽ delle iniziative finanziate sul Fondo negli anni in questa sede oggetto di esame.

Nella tabella che segue sono indicati per ognuno dei tre anni considerati, lĠimporto in euro delle risorse assegnate alla quota da ripartire fra le regioni, ed alla quota da destinare ad interventi statali

 

        Tabella n. 3

Fondo per le politiche migratorie

 

Anno 2001

Quota assegnata allo Stato

Quota assegnata alle regioni

totale

d.p.c.m. 20 marzo 2001,come modificato in data 27 marzo 2001

4.751.403,47

33.466.407,06

38.217.810,53

decreto del ministro del lavoro e delle politiche sociali del 12 dicembre 2001

3.638.992,19

14.555.968,90

18.194.961,09

totale

8.390.395,66

48.022.375,96

56.412.771,62

 

 

 

 

Anno 2002

Quota assegnata allo Stato

Quota assegnata alle regioni

totale

decreto del ministro del lavoro e delle politiche sociali in data 8 febbraio 2002

8.366.602,00

33.466.407,00

41.833.009,00

decreto ministero dell'economia e delle finanze del 29 novembre 2002

-6.494.223,17

 

 

decreto di variazione compensativa

3.911.259,00

 

 

 Totale

 

5.783.637,83

33.466.407,00

39.250.044,83

 

 

 

 

Anno 2003

Quota assegnata allo Stato

Quota assegnata alle regioni

totale

decreto del ministro dell'economia e delle finanze 19 giugno 2003

7.000.000,00

Confluita nelle risorse indistinte

7.000.000,00

 

 

6.1.1 Fondo 2001. Aggiornamenti

Sembra opportuno rammentare che il 29 maggio e il  15 giugno 2001 il dipartimento per gli affari sociali presso la Presidenza del Consiglio (amministrazione allĠepoca competente a gestire il fondo) aveva sottoscritto, rispettivamente con le regioni Toscana e Veneto, due accordi c. d. sperimentali[17], diretti a costituire un modello di collaborazione tra lĠamministrazione centrale e quella regionale.  Tale percorso  stato proseguito dal ministero del lavoro (che, comĠ noto, era nel frattempo, subentrato al dipartimento), il quale, sul finire dello stesso anno, ha destinato la quota del Fondo finalizzata ad interventi di carattere statale (ammontante globalmente ad Û. 8.390.395,69) al finanziamento di un programma nazionale da realizzare in ambito regionale nel settore dellĠintegrazione dellĠimmigrazione.

Nel mese di ottobre 2001, in esito ai rapporti intercorsi  fra le regioni e il dipartimento delle politiche sociali e previdenziali- direzione generale dellĠimmigrazione (struttura competente nellĠambito del ministero del lavoro e delle politiche sociali), quattordici fra gli enti in parola[18] hanno aderito allĠiniziativa.

LĠamministrazione ha, quindi, suddiviso – sulla base dei criteri giˆ seguiti in sede di ripartizione dellĠ80% del Fondo (popolazione residente, immigrati presenti sul territorio, etc..) - la quota di pertinenza statale tra queste  regioni ed ha destinato gli importi cos“ ricavati, in aggiunta a quanto ad ognuna di esse era stato giˆ attribuito dal decreto del ministro del lavoro e delle politiche sociali del 12 dicembre 2001 (v. tabella n. 3).

La somma risultante (globalmente ammontante ad Û. 24.539.706,10)  stata utilizzata quale finanziamento degli accordi di programma che lĠamministrazione ha con ogni ente territoriale stipulato negli ultimi giorni del 2001, accordi, che, secondo quanto espressamente dichiarato nellĠart. 1, sono finalizzati allĠattivazione e realizzazione di un progetto sperimentale di ambito regionale con lĠobiettivo di individuare un modello di buone pratiche per lĠintegrazione sociale degli immigrati extracomunitari, dei lavoratori immigrati nazionali, che, avviando un sistema di azioni integrate e concertate tra le parti sociali e istituzionali interessate, possa rappresentare un paradigma di riferimento per altre esperienze territoriali.

Quanto agli strumenti e alle procedure di attuazione, il primo comma dellĠart. 2 dei singoli accordi dispone che la responsabilitˆ attuativa del progetto sia attribuita a ciascuna regione che  tenuta ad operare di concerto con le altre strutture organizzative interessate. Il comma successivo individua, poi, nel ÒTavolo unico regionale di coordinamento per le politiche di immigrazioneÓ -  al quale  previsto che partecipi anche il dipartimento delle politiche sociali e previdenziali - lo strumento consultivo e di monitoraggio per la realizzazione del progetto[19]. 

AllĠorgano gli i accordi firmati collegiale compete, oltre alla definizione degli aspetti attuativi delle azioni nelle aree di intervento individuate dallĠart. 6 (e, cio, la promozione di programmi di alfabetizzazione e formazione, il sostegno allĠaccesso allĠalloggio, lo sviluppo della funzione di mediazione culturale e di servizi integrati in rete, la promozione del riconoscimento dei diritti degli stranieri extracomunitari, con particolare attenzione allĠistituto della carta di soggiorno e al revisione della legislazione regionale), il monitoraggio sulle singole azioni realizzate e la valutazione finale del progetto complessivo anche in vista della individuazione di modelli operativi da sperimentare e da estendere ad altre realtˆ territoriali.

In stretta connessione con lĠart. 2, il successivo art. 10 dispone che lĠerogazione delle singole rate non sia subordinata ad alcun riscontro da parte dellĠamministrazione, essendo stabilito che la prima rata sia dovuta a seguito della comunicazione degli aspetti attuativi, un ulteriore 40% dopo sei mesi di attivitˆ, il saldo alla scadenza della convenzione (prevista dopo un anno dalla comunicazione degli aspetti attuativi), previa comunicazione della relazione finale, che, unitamente alla rendicontazione, deve essere prodotta entro tre mesi dal termine di scadenza della convenzione.

Positiva appare, pertanto, oggi la decisione della competente direzione generale di procedere allĠerogazione della 2^ rata non in modo automatico, dipendente, cio, dal mero trascorrere del tempo, ma in seguito allĠesito positivo dellĠesame delle tipologie dei progetti da finanziare, verificando la loro corrispondenza agli accordi di programma stipulati ed al testo unico sullĠimmigrazione approvato dal decreto legislativo n. 286 del 1998, nel frattempo modificato dalla legge n. 189 del 2002.

Tale posizione del ministero del lavoro e delle politiche sociali, oltre ad avere come risultato la conoscenza delle scelte operate in sede regionale, ha consentito di avviare una sorta di monitoraggio e di vigilanza sui progetti approvati in sede locale, recuperando il ruolo ad esso spettante,  quale destinatario delle risorse pubbliche la cui gestione  stata affidata alle regioni.

Meritevole, del resto, appare anche lĠaver provveduto ad elaborare (e trasmettere alle regioni, per la successiva concertazione) sia alcuni indicatori aventi lĠobiettivo di valutare lĠefficacia e lĠefficienza dei progetti posti in essere, sia le linee guida per la rendicontazione finale con le quali sono stati individuati criteri omogenei, atti ad assicurare, oltre  al rispetto della regolaritˆ amministrativo–contabile, la semplificazione degli adempimenti procedurali.

In particolare, per gli indicatori si propone che siano costruiti in relazione alle diverse aree di intervento in cui operano i progetti e che consentano di conoscere il grado di raggiungimento degli obiettivi sociali dei medesimi e la capacitˆ di coinvolgimento e di soddisfazione dei bisogni reali avvertiti dagli immigrati regolari.

La necessitˆ di tale attivitˆ propulsiva da parte dellĠamministrazione centrale risulta confermata dai dati acquisiti in merito allo stato di attuazione degli accordi in esame.

Ed infatti,  stato rilevato che, mentre il pagamento della prima rata di contributo  avvenuto nel termine di quattro, cinque mesi dalla loro firma, tempi pi lunghi, diversi rispetto a quanto preventivato, sono stati necessari per lĠerogazione della seconda rata, effettuata a seguito della predisposizione e trasmissione della documentazione relativa alle diverse tipologie dei progetti da finanziare e degli atti comprovanti il loro stato di avanzamento, nonchŽ dei conseguenti riscontri. Essa, infatti, ha potuto aver luogo mediamente dopo un anno dalla comunicazione degli aspetti attuativi.

Ci˜ ha comportato che alla fine dellĠanno 2003 (a distanza di due anni dalla stipula degli accordi) a fronte di un impegno assunto nei confronti delle regioni pari globalmente ad Û. 24.539.706,10 (di cui Û. 3.098.741,40 per gli accordi sperimentali finanziati sul Fondo del 1999, ed Û. 21.440.964,70 sul Fondo 2001) risultano effettuate erogazioni - secondo quanto risulta dal sistema informativo RGS-corte dei conti - per Û. 12.841.804,61 pari al poco pi del 50% delle somme assegnate.

Il denunciato ritardo nellĠesecuzione dei accordi  stato, inoltre, confermato dalla circostanza che la quasi totalitˆ degli enti territoriali ha chiesto, ed ottenuto, la proroga della scadenza, con prolungamento dei tempi di esecuzione da un minimo di 8 mesi (per la Valle dĠAosta) ad un massimo di 20 mesi (per lĠEmilia Romagna, il Friuli Venezia Giulia ed il Lazio).

Per la maggior parte di loro, pertanto, il termine finale verrˆ a scadere nel corso dellĠanno 2004.

Molteplici, secondo la direzione generale per lĠimmigrazione, sono le cause di tale slittamento. Preliminarmente, sono lunghi i tempi necessari allĠacquisizione nei bilanci regionali della 1^ tranche di finanziamento, con conseguenti riflessi sullĠadozione dei successivi atti amministrativo-contabili delle regioni. Inoltre, complessa  apparsa la fase progettuale che, in coerenza con quanto previsto nei singoli accordi di programma,  stata articolata sulla partecipazione  - anche a diversi livelli territoriali - di una pluralitˆ di soggetti istituzionali ed attori sociali.

Si osserva, peraltro, come tali difficoltˆ operative erano giˆ evidenti al momento della stipula ed avrebbero dovuto essere attentamente valutate in quella sede, soprattutto in considerazione dellĠautomatismo delle erogazioni originariamente concordato, che, si rammenta, avrebbe consentito agli enti territoriali di ricevere il 70% del contributo nel giro di pochi mesi, indipendentemente dallĠesibizione di qualunque prova attinente allo svolgimento del programma.

Nella tabella che segue si dˆ conto di quale sia lo stato di attuazione delle singole convenzioni, fornendo, per ognuna di esse la data in cui sono state stipulate e quella in cui sono pervenute alla direzione generale  le comunicazioni relative agli aspetti attuativi e alle tipologie dei progetti da finanziare, nonchŽ le proroghe ad esse concesse. In apposite colonne sono evidenziati anche gli intervalli di tempo fra ognuna delle citate operazioni e quella successiva e lĠentitˆ dello slittamento della scadenza contrattuale. EĠ, inoltre, indicato lĠimporto delle erogazioni effettuate alle singole regioni, quale risulta dal sistema informativo menzionato.

 

 

 

                                                                                                Tabella n. 4

Accordi di programma stipulati con le Regioni nellĠanno 2001

A

B

C

D

E

F

G

H

I

L

M

N

Regione

data accordo

data comunic.ne aspetti attuativi

intervallo B/C

invio tipologie progetti

intervallo C/E

finanziamento previsto

  1^ rata

2^ rata

totale erogazione

proroga concessa

nuova scadenza

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Calabria

28/12/01

23/04/02

4 mesi

30/10/03

18 mesi

338.178,04

101.453,41

135.271,22

236.724,63

17 mesi

30/09/04

Campania

20/12/01

30/04/02

4 mesi

09/05/03

13 mesi

1.457.728,41

437.318,52

583.091,36

1.020.409,88

12 mesi

30/04/04

30/09/03

0,00

Emilia Romagna

18/12/01

22/04/02

4 mesi

15/01/03

 9 mesi

1.721.746,60

516.523,98

688.698,64

1.205.222,62

6 mesi

31/12/03

Friuli Venezia Giulia.

21/12/01

29/04/02

4 mesi

15/05/03

13 mesi

710.883,67

213.265,10

284.353,47

497.618,57

6 mesi

31/12/04

Lazio

28/12/01

10/06/02

 6 mesi

02/04/03

11 mesi

4.960.655,13

1.488.196,54

1.984.262,05

3.472.458,59

9 mesi

31/03/04

Liguria

20/12/01

28/06/02

6 mesi

11/06/03

11 mesi

641.940,76

192.582,23

256.776,31

449.358,54

12 mesi

30/06/04

Lombardia

19/12/01

12/06/02

6 mesi

03/03/03

8 mesi

4.943.640,32

1.483.092,10

1.977.456,13

3.460.548,23

16 mesi

31/10/04

Piemonte

20/12/01

22/05/02

5 mesi

18/04/03

11 mesi

1.271.226,67

381.368,00

508.490,67

889.858,67

14 mesi

31/07/04

Puglia

19/12/01

 

 

 

 

655.391,47

0,00

0,00

0,00

 

 

Sardegna

19/12/01

22/04/02

4 mesi

n.p.

 

224.904,10

67.471,23

0,00

67.471,23

12 mesi

30/04/04

Toscana 1

29/05/01

24/01/02

8 mesi

07/03/03

13 mesi

1.549.370,70

0,00

0,00

1.221.577,31

15 mesi

30/04/04

Toscana integraz.

14/12/01

28/03/02

3 mesi

07/02/03

11 mesi

1.891.915,29

567.547,59

0,00

102.763,38

13 mesi

30/04/04

Umbria

20/12/01

30/04/02

4 mesi

03/12/02

7 mesi

432.986,70

129.896,01

173.194,68

303.090,69

8 mesi

31/12/03

Valle d'Aosta

19/12/01

16/07/02

 7 mesi

30/09/02

14 mesi

36.345,28

10.903,58

14.538,11

25.441,69

11 mesi

31/06/04

Veneto 1 *

15/06/01

19/06/03

2 anni

30/06/03

18 mesi

1.549.370,70

0,00

0,00

0,00

12 mesi

31/12/03

Veneto integraz.

21/12/01

19/06/03

18 mesi

30/06/03

11 giorni

2.153.422,26

646.026,68

0,00

646.026,68

3 mesi

31/12/03

TOTALE

 

 

 

 

 

24.539.706,10

6.235.671,97

5.887.770,06

12.841.804,61

 

 

*N.B. nei confronti del Veneto risulta emesso il mandato n.4/2002 di  Û. 464,811,20 emesso, ma non pagato

    Fonte: elaborazione corte dei conti su dati forniti dalla direzione generale per lĠimmigrazione

 

 

 

 

 

 

6.1.2 Fondo 2002

Come si evince dalla tabella n. 3, con il decreto del ministero del lavoro e delle politiche sociali 8 febbraio 2002 avente ad oggetto ÒRipartizione per settori di intervento delle risorse finanziarie affluenti il Fondo nazionale per le politiche socialiÓ sono state destinate al Fondo politiche migratorie Û.41.833.009,00, attribuite per Û. 33.466.407,00 alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano, e per Û. 8.366.602,00 al dipartimento per le politiche sociali e previdenziali.

Tali risorse, pervenute nella disponibilitˆ dellĠamministrazione a seguito del decreto del ministro dellĠeconomia e delle finanze n. 45825 del 10 maggio 2002, sono state decurtate ad opera di un successivo decreto della stessa Autoritˆ in data 29 novembre 2002, con il quale la disponibilitˆ di competenza del pertinente capitolo 1891  stata ridotta di Û. 6.494.223,17, solo in parte recuperati, per un ammontare di Û. 3.911.259,00, attraverso apposito provvedimento di variazione compensativa, formalizzato in prossimitˆ della chiusura dellĠanno finanziario.

I citati interventi finanziari hanno, peraltro, inciso solo sulla quota assegnata allo Stato, che, di conseguenza,  pari ad Û. 5.783.637,83, considerato che le risorse destinate alle regioni erano giˆ state a queste versate alla fine del mese di maggio.

Nel far presente che per quanto riguarda queste ultime, la direzione generale per lĠimmigrazione ha reso noto che alla data del 22 dicembre 2003 ancora non erano pervenute le relazioni  previste dallĠart. 59, 5Ħ comma del DPR n. 394 del 1999[20] e che, pertanto, si era provveduto a sollecitarne lĠinvio, si evidenzia che anche per lĠanno in esame  mancata una concreta attivitˆ di programmazione delle risorse assegnate, nonchŽ la predeterminazione e la pubblicazione dei criteri e delle modalitˆ di attribuzione delle risorse in parola, in ottemperanza al disposto dellĠart. 12  della legge 7 agosto 1990, n. 241[21], la cui applicazione nel caso in esame era giˆ stata ritenuta doverosa dalla Sezione del controllo[22].

Sul punto, invero, nelle more della fissazione dei parametri di cui allĠart. 12 testŽ citato, lĠamministrazione – come risulta dalle premesse di alcuni decreti di conferimento di contributi - si  limitata ad individuare quale criterio selettivo delle iniziative ed attivitˆ ammissibili a godere dei contributi gravanti sul Fondo nazionale per le politiche migratorie la rispondenza delle iniziative medesime alle finalitˆ di integrazione sociale previste dal DPR (recte decreto legislativo)  25 luglio 1998, n. 286.

Obbiettivo impedimento ad una corretta osservanza delle norme citate appaiono, peraltro, le giustificazioni al riguardo addotte dalla competente direzione generale, la quale ha fatto presente che sulla gestione in parola hanno inciso, sia sotto il profilo della continuitˆ dellĠazione amministrativa che sotto quello della certezza delle risorse disponibili, da un lato lĠentrata in vigore della legge 15 luglio 2002, n. 145, il cui art. 3, al 7Ħ comma, ha disposto la cessazione automatica di tutti gli incarichi di livello dirigenziale generale, decorsi sessanta giorni dallĠentrata in vigore della legge medesima, consentendo ai dirigenti incaricati di esercitare fino a quella data solo attivitˆ di ordinaria amministrazione; dallĠaltro la minore disponibilitˆ finanziaria disposta dal citato decreto del ministro dellĠeconomia e delle finanze.

A conclusione dellĠanalisi finanziaria del capitolo in parola, va fatto presente che sul capitolo 1891 risultano impegnati Û. 5.242.745,42, dei quali Û. 4.864.997 sono transitati in conto residui nel 2003.

Nel far rinvio alla tabella n. 5 per una conoscenza dei costi sostenuti sul Fondo, in relazione alle tipologie di interventi alle quali lĠamministrazione ha destinato le risorse impegnate, si forniscono qui maggiori elementi di conoscenza in merito alle iniziative gestite dal dipartimento, che hanno comportato una rilevante esposizione finanziaria. In particolare, si esamineranno gli accordi stipulati con le regioni Toscana, Veneto ed Umbria che integrano quelli di cui sopra si  trattato, le convenzioni dirette a favorire lĠespletamento dei compiti istituzionali del comitato minori stranieri ed il contratto firmato con il Centro Informazione ed educazione allo sviluppo per venire incontro ad esigenze rappresentate dal ministero dellĠinterno. Della convenzione con la societˆ Dante Alighieri e dellĠaffidamento ad Italia Lavoro s.p.a. della realizzazione di un programma di supporto alla gestione del flusso migratorio per motivi di lavoro – comportanti, anchĠessi, un impegno finanziario meritevole di esame -  si tratterˆ, per motivi di ordine sistematico, nel capitolo 8.

 

a) Accordi con le regioni Toscana, Veneto e Umbria.

LĠincremento del numero dei soggetti destinatari delle azioni di formazione linguistica e culturale contemplate negli accordi di programma firmati nellĠanno 2001 - conseguente al processo di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari di cui allĠart. 33 della legge n. 189 del 2002 e allĠart. 1 del d.l. n. 195/2002 convertito, con modificazioni, nella legge n. 222/2002 - ha determinato le regioni Toscana, Veneto ed Umbria a chiedere al ministero del lavoro e delle politiche sociali di integrare i  citati accordi, firmati nellĠanno 2001, finanziando, nella misura del 70%, un programma di formazione linguistico- culturale rivolto a cittadini extracomunitari regolarmente presenti nel territorio regionale.

A seguito dellĠadesione dellĠamministrazione centrale, in data 23 dicembre 2002 sono state stipulate con i tre enti territoriali altrettante convenzioni, aventi ad oggetto lĠimplementazione delle azioni nel settore dellĠalfabetizzazione e dellĠapprendimento della lingua e della cultura italiana in relazione alle quali lĠamministrazione si  impegnata a corrispondere Û. 400.000,00 alla Toscana, Û. 315.000,00 al Veneto ed Û. 230.000,00 allĠUmbria.

Le attivitˆ di cui si prevede la realizzazione devono essere eseguite in collaborazione con gli enti locali, le istituzioni scolastiche, formative ed universitarie, le associazioni di categoria e imprese.

Premesso che le condizioni contrattuali sono quasi simili a quelle indicate negli accordi di cui costituiscono integrazione, si sottolinea come lĠerogazione della seconda rata, sia subordinata non solo al trascorre di sei mesi di attivitˆ, ma anche alla presentazione di una relazione in ordine allo stato di attuazione dellĠaccordo.

Per quanto riguarda lĠesecuzione degli accordi in parola, lĠamministrazione ha reso noto - da ultimo anche nella memoria presentata il 19 marzo 2004, in occasione della Sezione del controllo- quanto segue:

á    Regione Umbria: in data 20 giugno 2003 si  proceduto allĠerogazione della prima tranche, a seguito della comunicazione di definizione degli aspetti attuativi, avvenuta il precedente 2 maggio. Sulla scorta della relazione sullo stato di avanzamento del progetto, formulata il 21 aprile 2004,  stato emesso il 26 febbraio dello stesso anno un ordine di pagare la seconda rata, per Û. 92.000,00. A seguito di motivata richiesta,  stata concessa alla regione la proroga del termine finale delle attivitˆ al 31 dicembre 2004;

á    Regione Veneto: alla data del 30 dicembre 2003 (termine finale della proroga concessa dallĠamministrazione in esito a specifica motivata istanza) sono stati comunicati gli aspetti attuativi. Il 13 marzo 2004  stato predisposto il titolo di spesa relativo allĠerogazione della prima rata di finanziamento;

á    Regione Toscana: a seguito della gara dĠappalto esperita dalla regione ai fini dellĠindividuazione del soggetto gestore del servizio di formazione  stato prodotto un ricorso giurisdizionale, in attesa del cui esito la regione ha chiesto, ed ottenuto, la proroga al 28 febbraio 2004 del termine entro cui comunicare gli aspetti attuativi.

.

 

b) Spese per lĠespletamento dei compiti istituzionali del comitato minori stranieri[23]

A supporto dellĠattivitˆ del comitato per i minori stranieri,  proseguito il rapporto di collaborazione avviato sin dal 2000 con lĠIstituto Psicoanalitico per le Ricerche Sociali (IPRS), con il quale sono state stipulate, nellĠanno 2002, due convenzioni.

La prima, firmata nel mese di gennaio  ed avente la durata di cinque mesi, impegna  lĠIstituto a classificare, analizzare e censire i minori presenti nel territorio nazionale non accompagnati, mediante la gestione e lĠaggiornamento della banca dati informatizzata. Il corrispettivo dovuto in relazione a tale attivitˆ  stato quantificato in Û. 184.770,86, che risultano corrisposti nel corso dello stesso anno.

La seconda, firmata il 4 luglio[24], contempla, oltre alla prosecuzione degli adempimenti di cui sopra, la realizzazione di attivitˆ di impulso e di ricerca finalizzati a promuovere lĠindividuazione dei familiari dei minori non accompagnati presenti nel territorio, anche nei loro paesi di origine o in paesi terzi, per un importo complessivo per lĠintero periodo contrattuale (fissato in ventiquattro mesi decorrenti dalla data di comunicazione dellĠavvenuta registrazione del contratto) di Û. 1.049.908,79, di cui Û. 174.984,80 per IVA.

Nel decreto  disposto che i relativi impegni gravano per Û. 262.477,22 sul cap. 1891 dellĠU.P.B. 3.1.2.12  per lĠesercizio finanziario 2002, mentre la rimanente somma troverˆ copertura nei corrispondenti capitoli dello stato di previsione della spesa negli esercizi finanziari 2003 e 2004[25].

LĠIstituto , inoltre, tenuto a trasmettere al ministero, al termine di ogni anno contrattuale, un rapporto recante la stima delle presenze articolate sulla registrazione degli aspetti anagrafici dei minori, le aree geografiche di maggiore provenienza dei minori, lĠandamento cronologico dei flussi, la tipologia dei provvedimenti giudiziari ed amministrativi adottati nei riguardi dei minori, la tipologia dei mittenti che segnalano le informazioni al comitato per minori stranieri, lĠanalisi delle attivitˆ svolta dal comitato medesimo, nonchŽ lĠanalisi di elaborazione di linee guida e di procedure.

Dal ÒRapporto annuale sullĠattivitˆ svolta nel periodo luglio 2002-luglio 2003Ó,  si apprende che lĠattivitˆ in esame  stata svolta da un gruppo di lavoro, composto da 15 persone, le quali hanno proseguito il censimento dei minori  e la gestione della banca dati presente presso il comitato.

Peraltro, a causa di alcuni problemi tecnici relativi alla messa in rete della citata banca dati,  stato deciso di riorganizzare i circa 10.000 fascicoli contenenti le pratiche dei minori, al fine di conseguire una maggiore razionalizzazione negli interventi e nei provvedimenti da adottare. Si , pertanto, proceduto alla loro divisione in due nuovi archivi cartacei: in uno sono stati inseriti i  5883 fascicoli relativi ai minori in possesso del Òpermesso di soggiorno per minore etˆÓ, nellĠaltro sono stati riunite le 1157 pratiche di  minori privi di tale titolo. Gli altri fascicoli sono stati archiviati in quanto si trattava di minori stranieri non di competenza del comitato (ad es. minori accompagnati, richiedenti asilo, etc..).

Le principali informazioni contenute nei fascicoli sono state, poi, inserite in due file  di excel, con conseguente creazione di due nuove banche dati, aventi ad oggetto le due categorie individuate.

Accanto allĠattivitˆ di censimento e di gestione della banca dati dei minori, nel rapporto lĠIstituto dˆ atto di aver svolto anche ulteriori attivitˆ a supporto dellĠorgano collegiale (ad es. preparazione materiale in occasioni delle riunioni, call center per fornire informazioni sullo stato delle pratiche, realizzazione di una nuova scheda censimentaria pubblicata sul sito del ministero, raccolta e predisposizione del materiale giuridico sui minori stranieri non accompagnati etcÉ).

Sempre al fine di favorire lo svolgimento delle attivitˆ di competenza del comitato dei minori, la direzione generale per lĠimmigrazione ha stipulato, il 30 luglio 2002, con la societˆ SISTEMI INFORMATIVI s.p.a. una convenzione avente ad oggetto la fornitura sia di un software applicativo relativo alla Ògestione minori non accompagnatiÓ (complementare alla procedura informatica - realizzata dalla medesima societˆ – in uso presso il medesimo comitato, per il settore Òminori accoltiÓ) che della connessa assistenza tecnica.

Il corrispettivo dovuto –erogato nel 2003 -  stato globalmente fissato in Û. 57.876,00, di cui Û. 9.646,00 per IVA. In particolare, Û. 8.430,00 (+IVA)  sono da imputare alle implementazioni al software applicativo Ògestione minoriÓ, mentre Û. 39.800,00 (+IVA) rappresentano il costo dellĠassistenza tecnica dovuta per  100 giorni/uomo, da corrispondere in relazione alle prestazioni effettivamente rese.

In data 19 dicembre 2002, con regolare collaudo  stata constata la piena funzionalitˆ degli strumenti installati e, pertanto,  stata autorizzata lĠerogazione dellĠimporto dovuto.

Anche per lĠattivitˆ di assistenza risultano effettuati i pagamenti pattuiti.


 

c) Convenzione con il Centro Informazione e Educazione allo sviluppo (C.I.E.S.).

Come illustrato nella relazione approvata con deliberazione n. 22/2003, il ministero dellĠinterno (ed in particolare la direzione centrale per la polizia stradale, ferroviaria, postale, di frontiera e dellĠimmigrazione del dipartimento di Pubblica Sicurezza) aveva utilizzato le risorse ad essa assegnate dal d.p.c.m. 23 giugno 2000, con cui era stato  ripartito il Fondo politiche migratorie 2000, per finanziare due convenzioni (la prima con la CIES e lĠaltra con  la cooperativa sociale Dedalus) aventi ad oggetto lĠaffidamento di un servizio di mediazione linguistico-culturale a favore di cittadini stranieri.

Per quanto riguarda lĠaccordo stipulato con la societˆ CIES - della cui prosecuzione in questa sede di tratta – si rammenta che esso prevedeva la realizzazione di due progetti comportanti lo svolgimento di servizi di mediazione linguistico-culturale, da eseguire per un anno a decorrere dal 7 maggio 2001[26].

Peraltro, a causa degli sbarchi continui di immigrati nelle isole e nelle regioni del Sud, il citato Dipartimento del ministero dellĠinterno ha rappresentato al ministero del lavoro la necessitˆ che tale rapporto proseguisse fino al 31 dicembre 2002.

Condividendo le cennate esigenze, questĠultimo ha stipulato il giorno 31 luglio 2002 un contratto con la C.I.E.S., garantendo la prosecuzione del rapporto fino alla fine dellĠanno..

Il servizio oggetto della convenzione  stato articolato in due moduli operativi, aventi ad oggetto, uno, il servizio permanente presso le postazioni di Pubblica Sicurezza delle zone degli sbarchi, lĠaltro  il servizio di mediazione nella forma di invio a chiamata, in tutto il territorio nazionale.

Per le citate prestazioni  stato pattuito un corrispettivo di  Û. 250.571,36, di cui Û. 104.745,86 per il Modulo I, Û. 117.774,92 per il Modulo II, mentre Û. 28.050,58 sono da imputare alle attivitˆ di coordinamento e di organizzazione generale.

 Il corrispettivo pattuito  stato erogato nellĠanno 2003.

Per quanto riguarda lĠesecuzione della convenzione, dagli atti ricevuti   emerso che:

á   le attivitˆ hanno avuto inizio il giorno 1Ħ agosto 2002 e termine il 18 gennaio 2003, a seguito di una proroga non onerosa  accordata alla societˆ;

á   per il servizio attivato nella forma di invio a chiamata, gli interventi effettuati dallĠ8 agosto 2002 al 14 gennaio 2003 sono stati 16.700,

á   nellĠambito del servizio permanente - attivato il 12 settembre presso la questura di Roma e lĠaeroporto di Fiumicino e il giorno 16 dello stesso mese presso le zone degli sbarchi (Brindisi, Lecce, Crotone, Agrigento, Caltanissetta e Trapani) – gli interventi realizzati sono stati 22.700.


                                                                                                               Tabella n. 5

Riepilogo Fondo 2002 – Risorse assegnate al dipartimento delle politiche sociali e previdenziali per interventi di carattere statale.

 

PROGETTO

IMPORTO IMPEGNATO

IMPORTO

EROGATO

Spese per il funzionamento dell'Organismo nazionale di coordinamento per le politiche d'integrazione sociale degli stranieri[27]

250.000,00

250.000,00

Spese per il funzionamento del comitato Minori stranieri

505.124,08

505.124,08

Servizi di mediazione culturale-linguistica in favore del ministero dellĠinterno

250.571,36

250.571,36

Accordi integrativi con le regioni Toscana, Umbria e Veneto

945.000,00

69.000,00

Contributi ad associazioni per interventi in favore di immigrati[28]

136.345,20

34.305,30

Incarichi di studio[29]

110.000,00

110.000,00

Contributo alla redazione del Dossier statistico

26.000,00

26.000,00

Ricerche[30]

439.536,00

231.936,00

Spese per forniture e servizi[31]

134.668,78

55.669,36

Convenzioni per attuazione art. 23 del t. u.

445.500,00

0,00

Affidamento della realizzazione di un programma di supporto alla gestione del flusso migratorio per motivi di lavoro

2.000.000,00

76.693,85

TOTALE

5.242.745,42

1.609.299,89

 Fonte dati: Elaborazione Cdc su dati forniti dal min. del lavoro e delle politiche sociali- direzione generale immigrazione

 

 

 

 

6.1.3 Fondo 2003                             

A seguito del decreto del ministero del lavoro e delle politiche sociali del 18 aprile 2003 avente ad oggetto il ÒRiparto del Fondo per le politiche sociali per lĠanno 2003Ó, il Ministro dellĠeconomia e delle finanze ha disposto in data 19 giugno le pertinenti variazioni di bilancio, assegnando, fra gli altri, Û. 7.000.00,00 al cap. 1891 ÒFondo per le politiche migratorieÓ.

Tale importo, peraltro, riguarda solo la parte dedicata agli interventi statali, considerato che, in attuazione della legge finanziaria per il 2003, la quota da assegnare alle regioni  confluita nelle risorse indistinte a queste destinate.

Al fine di programmare lĠutilizzazione delle risorse che sarebbero affluite al Fondo, la direzione generale per lĠimmigrazione si era attivata presso il Capo Dipartimento segnalando in data 20 maggio 2003 le linee di attivitˆ cui intendeva destinare lĠimporto, identificandole, oltre che nel supporto allĠespletamento dei compiti istituzionali del Comitato per i minori stranieri, nel finanziamento di programmi di integrazione sociale proposti da amministrazioni statali e  di progetti pilota di istruzione e formazione professionale da svolgersi nei paesi dĠorigine degli extracomunitari, ai sensi del novellato art. 23 del testo unico. Eventuali, ulteriori interventi si prevede che possano essere realizzati al fine di migliorare lo svolgimento dei compiti istituzionali della direzione, con particolare riguardo allĠattuazione delle iniziative rientranti nel semestre italiano di presidenza UE e allĠaffidamento di incarichi di studio e di ricerca in materia di immigrazione.

Va, peraltro, rilevato che, come per il passato, anche nel corso del 2003 si assiste allĠapprovazione di una serie di iniziative ed al loro conseguente finanziamento sulle risorse del Fondo, non coordinate tra di loro nŽ inserite in programmi concreti nei quali siano state  previamente definite le misure di integrazione sociale che si intende realizzare e gli obiettivi che si intende raggiungere, specificando, rispetto ad essi il ruolo che i singoli interventi rivestono.

Ci˜ anche al fine di consentire un successivo raffronto fra i risultati che ci si proponeva di ottenere e quelli che sono stati raggiunti a seguito dellĠesecuzione dei singoli interventi finanziati.

Sulla base dei dati forniti dallĠamministrazione[32],  emerso che a valere sul menzionato stanziamento sono stati impegnati Û. 3.591.391,28 - di cui Û. 631.493,51 sono stati giˆ erogati nel corso del 2003.

Nel sottolineare il ritardo nellĠacquisizione delle disponibilitˆ (avvenuta, di fatto, alla fine del mese di luglio), la direzione generale denuncia che lo stesso si  posto come fattore di criticitˆ nellĠattuazione delle linee di intervento programmate, determinandosi  anche in questĠanno la formalizzazione della maggior parte delle iniziative solo negli ultimi mesi dellĠanno.

Si rileva, infatti, che quasi tutti gli impegni perfezionati riguardano interventi connessi con lĠespletamento delle competenze del comitato minori stranieri. In particolare, oltre a quello derivante dalla citata convenzione con lĠIstituto Psicoanalitico per le ricerche sociali del 4 luglio 2002, ammontante ad Û. 524.954,40, si segnalano:

á lĠaccordo di programma firmato con il comune di Torino il 5 novembre 2003 (ed approvato il successivo giorno 10) avente ad oggetto la disciplina delle forme di attuazione del programma denominato ÒRitorno al futuroÓ finalizzato al rimpatrio assistito di minori stranieri non accompagnati di nazionalitˆ rumena e marocchina presenti a Torino, per un importo massimo di Û. 285.000,00, relativamente alla prima annualitˆ del programma stesso;

á il decreto in data 3 ottobre 2003 con il quale  stata impegnata in favore di una organizzazione di volontariato la somma di Û. 48.155,18 quale corrispettivo per la fornitura di un servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio assistito di minori non accompagnati, effettuata nelle more dellĠespletamento delle procedure di gara avente medesimo oggetto, il cui bando  stato pubblicato sulla GUCE n. 160 del 22 agosto 2003[33].

Deve, inoltre, darsi atto che nel corso dellĠanno la direzione generale per lĠimmigrazione ha dato esecuzione, per la prima volta dallĠistituzione del Fondo, al disposto del 2Ħ comma dellĠart. 60 del DPR 31 agosto 1999, n. 394, ai sensi del quale il ministro per la solidarietˆ sociale (nelle cui competenze, comĠ noto,  subentrato il ministro del lavoro e delle politiche sociali) deve promuovere e coordinare, dĠintesa con i ministri interessati, i programmi presentati al dipartimento aventi ad oggetto interventi da realizzare a cura delle amministrazioni statali, nel settore in esame.

Con note del 9 ottobre 2003, infatti, il ministro del lavoro e delle politiche sociali ha promosso la presentazione da parte dei ministeri dellĠinterno e della salute di un programma di interventi nel settore della mediazione linguistico-culturale.

A seguito della valutazione dei progetti presentati, effettuata da una commissione appositamente costituita, con decreto del 9 novembre 2003 sono stati ammessi al finanziamento:

á il programma presentato dal ministero dellĠinterno Òservizio di mediazione linguistico- culturale presso gli uffici periferici del dipartimento di pubblica sicurezza, cui sono stati assegnati Û. 1.600.000,00,

á il programma presentato dal ministero della salute denominato Òprogetto pilota per la formazione di mediatori linguistico- culturali da impiegare in attivitˆ di informazione ed orientamento socio-sanitario della popolazione immigrata e consulenza per la realizzazione di servizi informativi socio-sanitari transculturali per la promozione della salute delle popolazioni migrantiÓ, al quale sono stati attribuiti Û. 400.000,00.

Con decreto del ministro dellĠeconomia e delle finanze del 24 dicembre 2003 sono state disposte le variazioni in termini di competenza fra le unitˆ previsionali di base interessate.

Ulteriore impegno assunto sul Fondo 2003  trova la sua origine in una convenzione stipulata il 30 dicembre 2003 con il Centro Informazioni ed Educazione allo Sviluppo (CIES) – soggetto mandatario del Raggruppamento temporaneo di imprese costituito ai sensi dellĠart. 10 del decreto legislativo n. 358 del 1992 e dellĠart. 11 del decreto legislativo n. 157 del 1995 con lĠIstituto psicoanalitico per le ricerche sociali (I.P.R.S.) - avente ad oggetto lĠerogazione di un servizio di mediazione culturale a supporto dei compiti svolti dalle Direzioni Provinciali del lavoro in materia di immigrazione[34].

Considerato che lĠesecuzione del contratto  stabilita in nove mesi decorrenti dalla data  di comunicazione al  Raggruppamento dellĠavvenuta registrazione del decreto di approvazione della convenzione medesima, deve presumersi che alla data di deposito della presente relazione la convenzione in parola abbia appena iniziato ad espletare i suoi effetti.

Di essi, pertanto, come di quelli di tutte le iniziative finanziate indicate nel prospetto che segue, si tratterˆ nella prossima relazione.


 

 

 

                                                                                                                             Tabella n. 6

 

Riepilogo Fondo 2003 – Risorse assegnate al dipartimento delle politiche sociali e previdenziali per interventi di carattere statale

 

PROGETTO

IMPORTO IMPEGNATO

IMPORTO EROGATO

Spese connesse ai compiti istituzionali del Comitato Minori stranieri

858.109,70

545.216,90

Spese per il funzionamento dell'Organismo nazionale di coordinamento per le politiche d'integrazione sociale degli stranieri

250.000,00

0,00

Servizi di mediazione culturale-linguistica in favore delle Direzioni provinciali del lavoro

1.689.960,00

0,00

Seminario 24-25 giugno 2002

80.379,48

80.379,48

Spese per pubblicazione bandi di gara

15.238,10

5.897,13

Affidamento allĠISTAT della rilevazione ed elaborazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro di cittadini stranieri non comunitari

398.952,00

0,00

Servizi di ricerca

301.752,00

0,00

TOTALE

3.591.391,28

631.493,51

 


 

6.2 Gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati

 

6.2.1 Il quadro normativo

 

Come detto in parte generale, il quadro normativo delineato dalla legge 189/02 reca sensibili modifiche nella disciplina dellĠasilo che, seppur non pu˜ dirsi oggetto di una organica e completa regolamentazione per la quale si fa ancora rinvio ad una legge futura, risulta in pi parti rivisitata.

In estrema sintesi, a fronte della invarianza della fase di Òaccesso alla proceduraÓ rispetto alla quale la legge 189 si  limitata ad abrogare il contributo di prima assistenza, novitˆ di rilievo riguardano la fase procedurale successiva. In particolare, si evidenziano le principali innovazioni introdotte, che sono:

 

                      a) il trattenimento del richiedente asilo, che pu˜ essere facoltativo o obbligatorio in presenza di circostanze diverse (art. 32). Il trattenimento, da eseguire in Òcentri dĠidentificazioneÓ o, nel solo caso di straniero giˆ destinatario di un provvedimento di espulsione o respingimento, in centri di permanenza temporanea in base alle nuove previsioni normative,  destinato a diventare la situazione di fatto pi comune nonostante lo stesso art. 32 affermi che Òil richiedente asilo non pu˜ essere trattenuto al solo fine di esaminare la domanda di asilo presentataÓ;

                      b) lĠesclusione della possibilitˆ di rilascio del permesso di soggiorno temporaneo in una serie di casi in cui si debba procedere al trattenimento Òper il tempo strettamente necessario alla definizione delle autorizzazioni alla permanenza nel territorio dello StatoÓ;

                      c) lĠintroduzione di due diverse procedure per lĠesame della domanda, semplificata ed ordinaria – da applicarsi, la prima, nellĠipotesi di trattenimento obbligatorio, la seconda, nelle ipotesi residue;

                      d) la nuova configurazione delle strutture deputate allĠesame delle richieste, rappresentate dalla commissione nazionale e dalle commissioni territoriali;

                      e) lĠimplementazione di un sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati organicamente disciplinato.

LĠoperativitˆ delle modifiche anzi indicate – trattenimento nei centri, procedure di esame delle richieste, sistema di protezione – , peraltro, subordinata allĠemanazione di disposizioni regolamentari entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, vale a dire entro il mese di marzo 2003 (art. 34, co.3).

I tempi necessari per lĠemanazione di tali disposizioni ed i ritardi occorsi[35]hanno determinato una vigenza della vecchia normativa anche pi lunga del previsto, e richiesto specifici interventi di deroga alle previsioni di cui al ripetuto art. 34 tali da consentire lĠavvio dellĠoperativitˆ di alcuni fondamentali istituti di nuova introduzione.

In particolare, lĠordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 6 settembre 2002, n. 3242, al fine di accelerare le procedure connesse alla valutazione delle istanze di asilo degli stranieri giunti irregolarmente in Italia, ha previsto che la commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, prevista dal decreto del Presidente della Repubblica 15 maggio 1990, n. 136, possa effettuare le audizioni anche in loco.

Successivamente, lĠordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 1Ħ ottobre 2002, n. 3244, nelle more dellĠimplementazione del nuovo sistema di protezione, ha disposto il finanziamento della prosecuzione delle attivitˆ giˆ in essere nellĠambito del programma nazionale asilo gestito dal ministero dellĠinterno in collaborazione con lĠANCI e con lĠACNUR, limitatamente alla durata dello stato di emergenza e comunque non oltre il 31 dicembre 2002. Ci˜ per garantire lĠassistenza ai soggetti che hanno presentato domanda di asilo ai sensi della normativa previgente successivamente al periodo in cui essa viene assicurata nelle strutture di primo soccorso ed identificazione, o, comunque, nei casi in cui detta accoglienza non si renda possibile in quei centri, nonchŽ per assicurare una successiva, limitata accoglienza agli stranieri con permesso umanitario e ai rifugiati dopo il rilascio del permesso di soggiorno.

LĠordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3287 del 23 maggio 2003 per le finalitˆ di cui allĠart. 1-sexies, commi 3, lettera b) e 4 del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, e successive modifiche e integrazioni - continuitˆ degli interventi e dei servizi giˆ in atto previsti dal Fondo europeo per i rifugiati, nonchŽ attivazione e affidamento del servizio centrale di informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali interessati - ha poi autorizzato il ministero dellĠinterno allĠadozione in fase di prima attivazione del decreto di ripartizione del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dellĠasilo in deroga allĠart. 34, comma 3, della legge 30 luglio 2002, n. 189.

Tale autorizzazione  stata estesa dallĠordinanza n. 3326 del 7 novembre 2003 anche allĠadozione di ulteriori, successivi decreti di ripartizione.

Il primo decreto di ripartizione risulta emanato il 23 luglio 2003 e la convenzione che affida allĠANCI il servizio centrale[36]  diventata esecutiva il 22 ottobre dello stesso anno.

6.2.2 Il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato

 

La commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato, come detto dianzi, ha continuato ad operare nel corso del 2002, e nel 2003 sino ai giorni correnti, secondo gli schemi previsti dalla normativa previgente, salvo la possibilitˆ di effettuare le audizioni anche in ambito locale riconosciuta dalla ripetuta ordinanza 3242/02 [37],. LĠattivitˆ svolta risulta dalla tabella che segue.

 

                                                                                       

Tabella n. 7

 

Attivitˆ della commissione centrale per il riconoscimento

dello status di rifugiato anni 1999-2003

Richiedenti asilo

 

1999

2000

2001

2002

2003 (30/6)

Totale domande pervenute

24.800

17.766

10.889

7.281

3.500

Riconosciuti

802

1.643

2.103

1.270

320

Rifiutati

7.443

22.649

11.130

15.755

9.095

Non considerati

11

97

2

 

 

Trasferiti

8

 

 

 

 

Sospesi

2

26

74

 

25

Totale domande esaminate

8.266

24.415

13.309

17.193

9.450

Fonte:ministero dellĠinterno commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato

 

In primo luogo, i dati riportati danno conto di un sensibile calo del numero di domande pervenute negli anni 2002 e 2003, IĦ semestre, rispetto a quello relativo ai tre anni precedenti. Il numero totale di domande esaminate, che aveva mostrato una forte flessione nel 2001[38] appare in ripresa solo parziale nel 2002 e 2003 e con un trend di crescita pressochŽ lineare. Ci˜ non sembra dare ragione delle motivazioni addotte dallĠamministrazione a giustificazione dellĠandamento della produttivitˆ degli anni 2001 e 2002- 1Ħ semestre, ricondotte principalmente al difficoltoso processo di informatizzazione del lavoro della commissione realizzato in quel periodo. Essendo apparso difficile comprendere come gli inconvenienti verificatisi nel corso della fase di avvio di detto processo, di cui tra lĠaltro lĠamministrazione non ha fatto menzione nella prima risposta istruttoria ribadendo, piuttosto, lĠinsufficienza della struttura e dellĠorganico cui lĠinformatizzazione avrebbe dovuto porre rimedio, non siano stati ancora superati e date le perplessitˆ destate dalle affermazioni rese in ordine ai dati relativi allĠattivitˆ svolta dalla commissione centrale a Roma nel 2003 che, per non meglio individuate Òintervenute difficoltˆ tecnicheÓ, sono stati quantificati solo in via presuntiva sulla base di una stima comparata con gli anni precedenti e, parzialmente, dei supporti cartacei presenti in ufficio,[39] si  ritenuto necessario procedere ad ulteriori approfondimenti istruttori. Questi hanno condotto ad acquisire in data 1 dicembre 2003 elementi di conoscenza che evidenziano carenze del sistema informativo di supporto alla commissione e gravi disfunzioni gestionali, tali da non poter non essere rimarcate pur nella considerazione dei motivi di urgenza nel provvedere e della esiguitˆ dei mezzi finanziari a disposizione.[40]

DellĠesito delle iniziative attivate dal dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione per il miglioramento del sistema informativo, di cui lo stesso fa menzione nella risposta istruttoria del 27 novembre 2003, si darˆ atto nel referto programmato per lĠanno 2004.

Degna di menzione appare, da ultimo, la variazione in termini percentuali degli accoglimenti delle domande, che passano dal 15.8% del 2001 al 7.4% del 2002 e 3.4% del 2003. Ci˜ nonostante che le ragioni sottese al fenomeno siano probabilmente riconducibili a logiche di politica amministrativa e generale, che fuoriescono dagli ambiti della presente trattazione.

 

6.2.3     Le iniziative adottate in prosecuzione di quelle avviate prima dellĠentrata in vigore della legge 189/02.

 

Le iniziative a sostegno dei richiedenti asilo e dei rifugiati assunte nel periodo riguardato dall'indagine scontano il regime di transizione nel quale si collocano, che, come giˆ evidenziato,  risultato assai pi lungo del previsto.

In disparte ogni valutazione sulla prima e temporanea accoglienza nei centri predisposti nelle zone di arrivo limitatamente al tempo necessario all'identificazione e all'eventuale rilascio del permesso di soggiorno, il cui costo non  dato quantificare con sufficiente attendibilitˆ visto l'uso promiscuo che di tali centri, non di rado,  stato fatto, deve in ogni caso evidenziarsi che essa ha tuttora luogo per la mancata o limitata attivazione del nuovo sistema, che prevede in molti casi il trattenimento nel centro d'identificazione, e del sistema di protezione (artt. 1 bis e 1 sexies legge 28 febbraio 1990, n. 39).

Parimenti, la prima assistenza del richiedente asilo continua ad essere assicurata all'erogazione del contributo statale di 17 Û giornalieri per un periodo massimo di 45 giorni. LĠammontare dei contributi erogati, mediante ordini di accreditamento ai prefetti, a favore dei richiedenti asilo, ammonta per l Ôanno 2002 a Û 6.474.672,74. Per lĠanno 2003 il dato non  disponibile.

In evoluzione, invece,nel corso del 2002 e del 2003, le iniziative per il successivo sostegno giˆ attivate in precedenza,[41] rappresentate dal programma nazionale asilo e dal programma di sostegno ai rifugiati residenti in Italia in collaborazione con l'ACNUR.

 

á       Il programma di sostegno e integrazione dei rifugiati attuato dal ministero dell'interno in collaborazione con l'ACNUR.

Il programma, che sino dagli anni 80 ha avuto un'attuazione prevalentemente orientata verso l'elargizione di contributi per la prima assistenza e per il "sostentamento", si poneva in un'ottica assai diversa da quella sottesa alla nuova normativa, la quale si prefigge di conseguire la maggiore integrazione dei rifugiati nel tessuto sociale attraverso iniziative organiche e coordinate sul territorio. In conseguenza di tale diversitˆ il programma  stato abbandonato nell'imminenza dell'emanazione della legge 189, e precisamente nella primavera del 2002. Si riporta di seguito un prospetto che dˆ conto delle erogazioni avvenute nel corso del 2002 e del 2003, a chiusura del programma medesimo.

                                                                    Tabella n. 8

Provvidenze in favore dei rifugiati

(programma ministero interno – ACNUR)


2002

 

Totale contributi

Totale spese

Prima assistenza (90 gg)

474

788.265,57

Sostentamento o casi eccezionali

284

725.362,47

Fragilitˆ sociale

7

15.493,71

Studio

21

17.816,84

Integrazione lavorativa

5

38.734,25

Negative

16

0

Totale

807

1.585.672,84

2003

 

Totale contributi

Totale spese

Capi famiglia

1428

2.256.734,08

Familiari a carico

1368

540.483,12

Negative

0

0

Totale

2796

2.797.217,2

Fonte: ministero dellĠinterno

 

I dati surriportati confermano, per lĠanno 2002, la tendenza a privilegiare richieste di contributi di prima assistenza e di sostentamento, giˆ evidenziata nel precedente referto avendo anche riguardo alle cause probabilmente sottostanti[42].

Per quanto concerne, invece, lĠanno 2003 si rileva la variazione intervenuta nella metodologia di ripartizione operata dallĠamministrazione la quale, in ragione delle pi numerose richieste pervenute e dei maggiori limiti alla disponibilitˆ del programma, per corrispondere ad un pi consistente numero di domande si  determinata nel senso di diminuire lĠentitˆ finanziaria di ciascun contributo, rinunciando al criterio di distribuzione degli aiuti in base ai bisogni espressi.

 

 

á   Il programma nazionale asilo.

Il programma, elaborato sul finire degli anni 2000 dal ministero dell'interno in collaborazione con l'A.C.N.U.R. e l'A.N.C.I. e cofinanziato dalla commissione europea - Fondo europeo per i rifugiati - per la realizzazione di un sistema integrato di accoglienza e protezione, ha visto la realizzazione di 59 progetti presentati da altrettanti comuni e tre progetti speciali prodotti dalle cittˆ metropolitane di Roma e Milano, nonchŽ dall'area di frontiera di Fiumicino[43]. A fronte di tali iniziative risultano complessivamente erogati Û12.754.500,39 che hanno consentito il conseguimento dei risultati emersi in sede di valutazione del programma da parte del Centro studi di politica internazionale - CESPI[44].

 

 

 

6.2.4         Le iniziative adottate in esecuzione della legge 189/02.

 

L'attivazione del nuovo sistema di protezione previsto dalla legge 189, resa possibile in virt di quanto disposto dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3287 del 23 maggio 2003 anche in mancanza del regolamento di cui all'art. 1 - bis, comma 3 della legge n. 39/90, ha preso avvio solo dopo l'emanazione del decreto di ripartizione del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, volto ad assicurare la continuitˆ degli interventi e dei servizi giˆ in atto come previsto dal Fondo europeo per i rifugiati (art. 1 sexies, co. 3 L. 39/90).

Il provvedimento, emesso dal ministro dell'interno in data 23 luglio 2003, ha assegnato la somma di Û 8.956.521,99[45] in favore di 50 enti locali, giˆ titolari di convenzioni con le prefetture nell'ambito del PNA, i quali avevano servizi di accoglienza ancora operativi al 31 dicembre 2002 ed erano disponibili a  proseguire l'attivitˆ.

Lo stesso decreto ha, altres“, disposto la destinazione dellĠulteriore somma di Û 2.203.478,01 stanziata sul cap. 2361 dello stato di previsione della spesa del ministero dellĠinterno al finanziamento delle spese di gestione e funzionamento del servizio centrale di cui al riferito art. 1 sexies, comma 4, e all'erogazione del contributo economico di prima assistenza in favore del richiedente asilo di cui al comma 3, lett. C) del medesimo articolo.

Riguardo all'operativitˆ dei detti istituti si osserva che la convenzione di affidamento all'ANCI del servizio centrale stipulata il 24 luglio 2003 per Û 831.500,00 ha avuto termine il 31 dicembre dello stesso anno e che nessuna determinazione risulta finora assunta in merito al contributo di prima assistenza, del quale devono essere individuate le modalitˆ di erogazione e la misura.

Solo in tempi successivi sarˆ, quindi, possibile verificare la effettiva attuazione di quanto riferito, con riguardo anche alla spesa sostenuta avendo nel giusto conto la rendicontazione che gli enti locali assegnatari del contributo dovranno produrre sulla base di quanto stabilito nellĠattivitˆ di indirizzo e coordinamento del servizio (art.1 punto 4 del decreto di ripartizione), e che lĠANCI dovrˆ rendere al ministero entro il 31 marzo 2004 ai sensi dellĠart.9 della ripetuta convenzione per la gestione del servizio medesimo.


6.3 I servizi di accoglienza alle frontiere

 

Nel periodo di riferimento dellĠindagine la normativa che disciplina i servizi di accoglienza alle frontiere non ha subito alcuna modifica[46], salvo la  previsione contenuta allĠart. 5 dellĠordinanza del Presidente del Consiglio n.3326 in data 7 novembre 2003, che per le attivitˆ negoziali da porre in essere per lĠattuazione e la gestione autorizza il dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione ad agire in deroga allĠart. 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289.

Allo stato degli atti, per i ritardi dellĠamministrazione nel rispondere alle richieste istruttorie in materia non , tuttavia, possibile dare esaustivo conto della gestione relativa agli anni 2002 e 2003 avendo riguardo, in particolare, allo stato di attivazione dei servizi, alle convenzioni stipulate per il funzionamento, allĠutenza che ne ha beneficiato nonchŽ alle risultanze emerse dai rapporti trimestrali resi in esito alla circolare del direttore generale dei servizi civili del 2 maggio 2001, aventi ad oggetto lĠattivitˆ svolta. I costi effettivamente sostenuti per il funzionamento, che, come noto, vengono sostenuti dai prefetti competenti sulle rispettive contabilitˆ speciali, non sono attualmente quantificabili, salvo lĠevidenziazione degli ordini di accreditamento emessi in favore dei prefetti medesimi nel corso degli anni in riferimento, che sono pari a Û 482.740,86 per lĠanno 2002 e Û 706.743,12 per il 2003 (dato rilevato al 31.12.2003).

 

 

6.4 Gli interventi per lĠistruzione scolastica.

 

Con riferimento allĠattivitˆ svolta dal ministero dellĠistruzione universitaria e ricerca per favorire lĠintegrazione degli extracomunitari regolarmente presenti sul territorio italiano, la precedente relazione, relativa allĠattivitˆ svolta nel triennio 1999 –2001, aveva evidenziato le difficoltˆ dellĠamministrazione a fornire informazioni dettagliate circa lĠesito dei diversi interventi attivati dalle istituzioni scolastiche, con particolare riferimento ai risultati raggiunti e allĠesito delle diverse iniziative.

A seguito dei ripetuti solleciti istruttori, e soprattutto della comunicazione della relazione approvata dalla Sezione, il ministero dellĠistruzione dellĠuniversitˆ e ricerca – dipartimento per i servizi del territorio, sollecitava a sua volta gli uffici scolastici regionali e, in data 30 luglio 2003, inviava una documentazione pi aggiornata e completa sullĠesito dei progetti avviati dalle singole scuole, volti a favorire lĠintegrazione degli extracomunitari a supportare il maggior impegno del personale docente impegnato.

Emerge dalla nuova documentazione il seguente quadro delle diverse iniziative avviate.

 

á               La prima tipologia di interventi si inseriva nellĠambito del tavolo di lavoro, istituito con DPCM del 22 gennaio 1999 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ed era finalizzata a sostenere il particolare disagio della regione Puglia particolarmente soggetta, in quel periodo, a flussi migratori provenienti dallĠarea balcanica. I progetti previsti riguardavano tre diversi settori di attivitˆ: accoglienza e inserimento dei minori nelle scuole dellĠobbligo, formazione di mediatori linguistici e culturali, educazione di adulti immigrati, con un impegno economico complessivo di 1,8 miliardi di lire negli esercizi finanziari 1999-2000.

Dalle informazioni raccolte presso i diversi CSA (Uffici  periferici che hanno ereditato le competenze dei soppressi provveditorati agli studi) emerge allĠattualitˆ la situazione di seguito sintetizzata. Per quanto attiene alle scuole ubicate nelle province di Brindisi e Bari tutti i progetti (rispettivamente 8 e 29) sono stati conclusi e le scuole hanno trasmesso il rendiconto contabile delle attivitˆ svolte.

In  provincia di Taranto sono stati conclusi 2 progetti su 5 e in quella di Foggia 12 su 14. Nessuna notizia si ha, invece, sulle 17 iniziative avviate allĠinterno della provincia di Lecce.

Manca, peraltro, al momento ogni valutazione sui risultati raggiunti dalle singole iniziative, nŽ si ha notizia delle verifiche effettuate dagli Uffici scolastici regionali sugli specifici rendiconti presentati dalle scuole.

 

á               Con riferimento agli interventi previsti dal decreto ministeriale del 26 ottobre 2001 e successivamente dettagliati dalla circolare 160 del 6 novembre del medesimo anno, comportanti un utilizzo complessivo di risorse di 1,2 miliardi di lire lĠamministrazione ha trasmesso la relazione del gruppo di lavoro istituito per il relativo monitoraggio.

Le attivitˆ risultano nella maggior parte dei casi concluse a giugno del 2003, a causa di ritardi nella messa a disposizione delle relative somme da parte del CSA e della conseguente difficoltˆ ad inserire i programmi nei piani di offerta formativa per gli esercizi precedenti.

LĠassegnazione delle risorse  avvenuta in maggioranza in favore della scuola dellĠobbligo ed  stata finalizzata ad interventi destinati ai minori e alle loro famiglie per promuovere corsi di alfabetizzazione della lingua italiana e percorsi integrativi degli studi sostenuti nei paesi di provenienza. Solo in casi limitati i progetti hanno riguardato la tutela e la valorizzazione della lingua dĠorigine e il recupero dei titoli di studio acquisiti nei predetti paesi. Sono stati utilizzati per lo pi docenti interni alle istituzioni scolastiche. Risulta in taluni casi lĠutilizzo di finanziamenti integrativi (fondi derivanti dalla legge 482/1999 sulla tutela delle minoranze linguistiche –contributi enti locali).

Sulla base della  analisi delle schede compilate dalle singole istituzioni scolastiche il gruppo di lavoro ha formulato considerazioni positive sullĠampliamento del livello delle competenze linguistiche e, pi in generale, sulla integrazione scolastica e sociale dei minori. I partecipanti ai predetti corsi, infatti, avrebbero riportato un maggior successo scolastico rispetto agli altri studenti.

Per quanto attiene agli adulti il gruppo rileva che non tutti hanno potuto garantire una frequenza regolare in quanto impegnati in attivitˆ lavorative.

 

á               Con riferimento alla gestione dei fondi previsti dagli articoli 5 e 29 del contratto collettivo nazionale integrativo del comparto scuola per il triennio 1999-2001, finalizzati a sostenere lĠimpegno di docenti in scuole collocate in zone a forte processo migratorio,  stata trasmessa la relazione datata 15 luglio 2003 del gruppo di lavoro istituito per la verifica dei risultati conseguiti.

In materia risulta avviata una complessa attivitˆ di rilevazione basata sulla compilazione di tre diverse schede: la prima concernente i criteri seguiti per lĠammissione al finanziamento, la seconda sulle verifiche attivate e i risultati conseguiti, la terza consistente in una relazione finale sulle attivitˆ svolte.

Al riguardo si osserva, peraltro, che la predetta relazione finale risulta acquisita solo da parte di 7 USR su 18 regioni coinvolte.

In numerosi casi le attivitˆ sono slittate al biennio 2003-2004, in altri si dˆ atto genericamente che le attivitˆ sono ancora in corso, mentre nella regione Sardegna i fondi risulterebbero utilizzati per finanziare altri istituti contrattuali.

Le iniziative intraprese hanno avuto una notevole valenza sperimentale con specifica predisposizione di materiale didattico multimediale, laboratori teatrali  musicali e artistici, attivitˆ mirate allĠaccoglienza e allĠintegrazione e valorizzazione della cultura dĠorigine, e con il coinvolgimento, anche, dellĠintera classe in cui gli extracomunitari sono inseriti.

La Sezione, tenuto conto dei ritardi con i quali le attivitˆ vengono svolte, si riserva di valutare nella prossima relazione giˆ programmata i risultati delle iniziative avviate nel periodo successivo al 2001.

 

 

 


7 MISURE DI CONTRASTO

 

7.1 Gli accordi di cooperazione internazionale

 

Uno dei principali strumenti per la regolazione dei flussi migratori e per il contrasto allĠimmigrazione clandestina  costituito dalle iniziative di cooperazione bilaterale con gli Stati extracomunitari maggiormente interessati ai flussi migratori in ingresso nel nostro paese.

A tal proposito giˆ la legge 40 del 1998, allĠart. 6, (successivamente confluito nellĠart. 11 del testo unico 286 del 1998), prevedeva che il ministero degli affari esteri e il ministero dellĠinterno promuovessero le iniziative occorrenti per migliorare lĠefficacia dei provvedimenti di espulsione e per la collaborazione con i governi dei paesi interessati ai fini del contrasto alla immigrazione irregolare.

La contropartita per la collaborazione prestata si sostanzia in quattro diverse tipologie di interventi:

 

á       garanzia di quote riservate nellĠambito della programmazione dei flussi migratori;

á       iniziative per la formazione di personale della polizia locale impegnato nelle predette attivitˆ attraverso specifici corsi da svolgere in loco o in Italia;

á       attivitˆ di assistenza tecnica e giuridica e di ausilio allĠadozione di una organizzazione pi efficiente;

á       cessione di mezzi tecnico logistici per potenziare la dotazione delle forze dellĠordine dei paesi collaboranti.

I costi connessi con gli interventi previsti ai primi tre punti sono al momento di difficile individuazione e quantificazione e gravano sui capitoli di spesa per il personale (in particolare quello relativo alle missioni) e su quelli gestiti dalla direzione centrale per gli istituti di istruzione.

Sino a tutto lĠesercizio 2002 la cessione di mezzi in relazione alla collaborazione prestata  stata posta a carico, sia dal lato gestionale che da quello contabile, della direzione centrale per i servizi tecnico logistici.

In connessione con lĠistituzione della direzione centrale per lĠimmigrazione e la polizia di frontiera, divenuta centro di spesa, ai fini anche di una maggiore trasparenza e leggibilitˆ, nellĠottica di una classificazione funzionale dei dati di bilancio e di contabilitˆ  stato istituito un apposito capitolo affidato alla predetta struttura.[47]

La legge 189 del 2002 prosegue lungo la predetta direttrice conferendo una maggiore rilevanza agli accordi di cooperazione anche in relazione alla pi generale attivitˆ di  cooperazione allo sviluppo  e di regolazione dei flussi.

LĠarticolo 1, comma 2 della citata legge prevede, infatti, che nella elaborazione e nellĠeventuale revisione di programmi bilaterali di collaborazione e di aiuto verso paesi non appartenenti allĠUnione europea il governo debba  espressamente tener conto anche della collaborazione prestata in materia di prevenzione dei flussi migratori illegali e di contrasto alle organizzazioni criminali operanti nel settore. Il comma 3 dispone la revisione dei programmi di aiuto in atto nel caso in cui non venga garantito il rientro e la permanenza definitiva nei paesi di origine degli extracomunitari espulsi.

LĠart. 21 comma 1 del testo unico 286 del 1998, nel testo novellato dalla legge 189 del 2002 introduce, poi, restrizioni numeriche allĠingresso di  extracomunitari provenienti da paesi che non collaborano adeguatamente allĠattivitˆ di contrasto dei flussi migratori e alla riammissione di propri cittadini destinatari di provvedimenti di espulsione.

I decreti provvisori di determinazione dei flussi per gli anni 2003 e 2004 ribadiscono espressamente tale previsione.

Sulla base delle norme giˆ contenute, come detto, nel citato testo unico, lo Stato italiano ha avviato, come risulta dai dati acquisiti dal ministero dellĠinterno, numerose intese in materia di riammissione la cui efficacia viene mediamente giudicata positiva dallo stesso ministero.

Nel capitolo relativo alla gestione dei centri di permanenza si evidenzia, in coerenza con quanto sopra, lĠefficacia decisamente maggiore del procedimento di espulsione laddove esistono specifici accordi con i paesi di provenienza degli extracomunitari irregolari.

Sono attualmente in corso contatti e negoziati con numerosi altri paesi che, pur in mancanza della conclusione di un accordo formale, hanno giˆ iniziato ad assicurare una fattiva collaborazione.

LĠintera problematica merita, quindi, come giˆ stabilito dalla Sezione di controllo in sede di programmazione per le attivitˆ del 2004, di essere adeguatamente valutata e approfondita.

 

 

 


7.2 I centri di trattenimento e i centri di identificazione

7.2.1 Evoluzione normativa

 

Ispirata a criteri di maggior rigore nei confronti della immigrazione irregolare e clandestina la legge 189 del 2002 contiene, in materia di espulsione amministrativa e di funzionamento dei centri, alcune importanti modifiche alla normativa precedente.

In particolare lĠart. 12, introducendo significative modifiche allĠart. 13 del testo unico 286 del 1998, prevede che lĠespulsione amministrativa di competenza dei prefetti venga disposta con decreto motivato immediatamente esecutivo anche se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dellĠinteressato. [48] La predetta espulsione, in considerazione della rilevata scarsa ottemperanza spontanea allĠordine, viene, dĠora in poi, disposta sempre mediante accompagnamento coattivo alla frontiera, previo eventuale trattenimento nei centri di permanenza, ad eccezione delle limitate ipotesi di extracomunitari trattenutisi nel territorio italiano oltre il periodo di validitˆ del permesso di soggiorno senza che sia stato chiesto tempestivamente il rinnovo. Sempre al fine di garantire effettivitˆ alle procedure di allontanamento il successivo art. 13 prevede che nel caso in cui un extracomunitario venga allontanato dal centro per scadenza dei termini di trattenimento lĠulteriore permanenza nel territorio dello Stato costituisca una fattispecie di reato, punibile con lĠarresto da sei mesi a un anno, e, quale sanzione sostitutiva, con la ripresa delle procedure per lĠespulsione.

Con una profonda deroga al sistema precedente, quindi, viene introdotta la possibilitˆ di un nuovo periodo di permanenza nei centri nei confronti di extracomunitari giˆ trattenuti e dimessi per impossibilitˆ di concludere la procedura nei tempi previsti.

Le sanzioni penali vengono man mano inasprite, qualora anche gli ulteriori periodi di trattenimento non garantiscano il buon esito del rientro nei paesi di origine o lo straniero non lasci spontaneamente lĠItalia.

LĠart. 13, comma 1 lettera a) della legge 189 del 2002 prevede, poi, un sostanziale raddoppio del periodo di trattenimento, che diviene di trenta giorni ulteriormente prorogabili di altri trenta, su motivata richiesta del questore alla competente autoritˆ giudiziaria.

Le predette modifiche al testo unico 286 del 1998, incidendo esclusivamente su  aspetti procedurali e non necessitando, quindi, di una ulteriore normativa in dettaglio sono immediatamente operative fin dallĠentrata in vigore della legge 189 del 2002 e comportano un incremento delle possibili presenze nei centri, con conseguente necessitˆ di potenziare le strutture esistenti.

A tal fine, il comma 2 dellĠart. 13 prevede uno stanziamento di 12,39 milioni di euro per lĠesercizio finanziario 2002, e 24,79 milioni per i successivi esercizi 2003 e 2004[49].

Il trattenimento obbligatorio, sia pure con modalitˆ in parte diverse, viene esteso, in taluni casi, anche ai richiedenti asilo, in attesa del buon esito della relativa richiesta.

Fermo restando il principio che semplici necessitˆ connesse con lĠordinario esame delle richieste non possono giustificare forme di restrizione nella libertˆ dei richiedenti, il trattenimento  facoltativo in tutti i casi in cui sia necessario verificare la nazionalitˆ o lĠidentitˆ dellĠinteressato ovvero non siano immediatamente disponibili gli elementi su cui si basa la domanda e, addirittura, obbligatorio allorchŽ lo straniero venga rintracciato in condizioni di soggiorno irregolare o la domanda sia stata presentata da un soggetto gia destinatario di un provvedimento espulsione.

Tale ultima ipotesi  lĠunica nella quale il trattenimento debba avvenire non giˆ in un centro di identificazione ma in uno dei centri di permanenza temporanea.

La nuova procedura tende ad evitare che la richiesta di asilo politico divenga uno strumento meramente dilatorio per evitare o ritardare il rientro nei paesi di origine.

A fronte della possibilitˆ di un trattenimento coattivo la nuova normativa introduce, peraltro, snellimenti procedurali e rigorosi termini per la conclusione dei procedimenti.

LĠart. 32, comma 3 della legge 189 rinvia a un successivo regolamento per lĠindividuazione delle caratteristiche e delle modalitˆ gestionali dei centri di identificazione.

Per la realizzazione dei nuovi centri di identificazione la legge 189 del 2002 autorizza, inoltre, una spesa di 25,31 milioni di euro per lĠesercizio finanziario 2003[50].

Nelle more della emanazione del predetto atto normativo il trattenimento dei richiedenti asilo avviene attualmente nei centri di temporanea assistenza (CTA) previsti dalla legge 563 del 1995 (cosiddetta legge Puglia) e dal successivo regolamento ministeriale ( DM 233 del 1996).

 


 

7.2.2 La programmazione e la realizzazione di centri nel periodo 2002-2003 e la spesa sostenuta.

 

Secondo quanto comunicato con nota del 4 agosto 2003 il ministero dellĠinterno nel corso del 2003 ha provveduto alla apertura di nuovi centri di permanenza a Bologna e a Modena, sulla base di procedure avviate giˆ in precedenza. EĠ stata, inoltre, ampliata la capienza del centro di Roma-Ponte Galeria ed  stata impegnata la spesa per la costruzione del centro di permanenza temporanea di Bari Palese, la cui progettazione esecutiva  stata approvata da parte del provveditorato generale alle opere pubbliche della Puglia.

Alla data della predetta nota erano in corso le procedure preliminari per la realizzazione di centri di permanenza temporanea a Gradisca di Isonzo (Gorizia), Foggia e Padova. LĠamministrazione ha, inoltre, comunicato lo svolgimento di una intensa attivitˆ di sopralluoghi per individuare altre aree di interesse strategico ai fini della realizzazione di nuove strutture destinate al trattenimento (Ancona, Falconara, Genova).

LĠintera attivitˆ necessaria alla realizzazione di nuovi centri e alla manutenzione straordinaria di quelli esistenti  avvenuta previa emanazione di un decreto di segretazione in considerazione delle particolari finalitˆ cui le strutture sono destinate.

In relazione a quanto sopra, per gli aspetti concernenti la gestione dei relativi contratti di appalto, spesso demandati ai competenti provveditorati alle opere pubbliche, si fa rinvio allĠesito dellĠindagine giˆ programmata da questa sezione di controllo concernente lĠintera materia delle opere segretate.

In questa sede occorre, peraltro, ribadire quanto giˆ evidenziato nella precedente relazione circa le difficoltˆ nei rapporti con gli enti locali e la mancanza di una vincolante e previa programmazione delle attivitˆ.

Le direttive ministeriali per il 2002 e il 2003 sono, infatti, ancora estremamente generiche, con la conseguenza che la concreta realizzazione di nuove strutture  fortemente condizionata dalla capacitˆ delle singole prefetture di attivare intese con gli enti locali competenti, piuttosto che dalla predisposizione di un vincolante piano di localizzazione che tenga conto della importanza strategica dei diversi siti in relazione alla presenza di immigrati sul territorio, alla contiguitˆ con porti o aeroporti internazionali per favorire il rimpatrio, alla presenza di uffici consolari nelle immediate vicinanze. Spesso, inoltre, la realizzazione di centri  condizionata dallĠepisodico reperimento di edifici demaniali suscettibili di adattamento e riuso o dalla offerta di immobili da parte di enti locali e di privati.

Con riferimento ai centri di identificazione, lĠamministrazione ha provveduto, in mancanza della emanazione del previsto regolamento di attuazione, a ristrutturare e potenziare taluni centri di temporanea accoglienza. In particolare, il 3 giugno 2003  stato riaperto il CTA di Bari Palese per offrire ospitalitˆ allĠingente numero di clandestini sbarcati sulle coste siciliane. Sono stati altres“ ampliati i centri di Crotone e di Foggia e quello ubicato in provincia di Trapani - contrada Salina Grande. EĠ stato, a tal fine, requisito in uso un immobile comunale successivamente riadattato fino ad ottenere una capienza di circa 200 posti.

Al riguardo, nel ribadire lĠestrema genericitˆ delle risposte fornite che non consentono di formulare valutazioni sullĠattivitˆ svolta, va osservato che, con riferimento allĠesercizio 2003, il capitolo 2356 concernente le spese per lĠindividuazione, lĠattivazione e la gestione dei centri di accoglienza ha subito una riduzione di 29 milioni di euro. [51]

Tale modo di procedere suscita perplessitˆ in relazione e allo storno di risorse specificatamente destinate dal legislatore ad una finalitˆ predeterminata a causa di ritardi nella emanazione della normativa secondaria imputabile alla stessa amministrazione e, soprattutto, in considerazione del fatto che il trattenimento dei richiedenti asilo nei centri di temporanea accoglienza in via provvisoria  comunque immediatamente operativo.

In mancanza di precise e vincolanti direttive circa le stesse modalitˆ realizzative dei centri di identificazione, lĠamministrazione sta in questa fase procedendo attraverso la realizzazione di strutture caratterizzate da assemblaggio di roulotte, camper, container e prefabbricati che ripropongono in buona sostanza modelli giˆ sperimentati nella fase di prima attuazione della legge Turco Napolitano rivelatisi assolutamente inidonei sia dal punto di vista di sicurezza attiva e passiva sia delle condizioni di vivibilitˆ dei soggetti trattenuti. Ci˜ appare ancor pi grave in considerazione del fatto che i soggetti trattenuti non sono nella maggior parte dei casi stranieri in condizioni di soggiorno irregolare e in attesa di espulsione, ma persone che aspettano il buon esito di una richiesta di asilo.

 

 

 

7.2.3 Le nuove modalitˆ gestionali e i costi relativi ai centri di permanenza temporanei

 

La precedente relazione della corte dei conti aveva evidenziato la estrema disomogeneitˆ delle convenzioni stipulate per la gestione dei centri di permanenza, ancora condizionate da un contesto di urgenza ed emergenza, nonostante il periodo trascorso dalla emanazione della legge Turco-Napolitano che aveva per la prima volta previsto il trattenimento degli stranieri in attesa di espulsione in apposite strutture.

La corte aveva sottolineato, inoltre, la estrema genericitˆ della indicazione delle prestazioni da erogare con conseguente necessitˆ di ricorrere ad ulteriori spese in economia per attivitˆ aggiuntive, un frequente contenzioso con gli interessati, disomogeneitˆ nei contenuti e nei relativi prezzi dovuta al fatto che ciascuna prefettura provvedeva in modo autonomo alla elaborazione dei testi contrattuali.

Ogni anno, inoltre, le prefetture dovevano procedere alla stipula di una nuova convenzione e predisporre diversi documenti per la prevista gara ufficiosa, con conseguenti modifiche nelle prestazioni e nei prezzi a brevi intervalli di tempo.

Gran parte dei centri erano affidati in gestione alla Croce rossa italiana, spesso a trattativa diretta in relazione alla tradizionale, consolidata esperienza dellĠente nelle attivitˆ di carattere assistenziale, con il determinarsi di una sorta di monopolio di fatto, destinato a creare alla lunga possibili diseconomie gestionali.

Sotto altro aspetto la relazione evidenziava, altres“, la difficoltˆ per lĠamministrazione centrale di ricostruire i costi complessivi per il funzionamento di ciascun centro, non essendo possibile ricavare le predette informazioni dai rendiconti delle contabilitˆ speciali delle prefetture.

Mancavano, inoltre, dati precisi sulle presenze medie nei centri e sulla percentuale di effettivo utilizzo delle strutture, indispensabili per elaborare significativi indicatori di efficienza ed efficacia delle attivitˆ e per effettuare i necessari raffronti.

Ed in effetti, i dati forniti relativamente agli esercizi finanziari 2000 e 2001 erano parziali, incompleti, in taluni casi incongruenti e non consentivano alla corte alcun ulteriore approfondimento.

Anche in esito alle osservazioni formulate dalla stessa corte, lĠattivitˆ amministrativa appare notevolmente migliorata a partire dallĠesercizio finanziario 2003, sia con riferimento alla individuazione di nuove, pi omogenee e trasparenti modalitˆ di affidamento della gestione dei centri, sia con riferimento ad una recuperata capacitˆ di monitorare la spesa effettivamente sostenuta nelle diverse realtˆ territoriali.

Riguardo al primo aspetto, il 27 novembre 2002 il dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione trasmetteva a tutte le prefetture un documento concernente le linee guida per la gestione dei centri con allegato lo schema di una convenzione tipo da utilizzare per lĠaffidamento dellĠattivitˆ di gestione, a partire dal rinnovo di quelle in scadenza al 31 dicembre 2002.

In particolare, la citata direttiva, al fine di assicurare trasparenza e maggiore concorsualitˆ allĠattivitˆ amministrativa, ferma restando la non applicazione alla specifica materia di tutte le disposizioni contenute nella direttiva comunitaria per lĠappalto dei servizi (recepita nellĠordinamento italiano con d.Lgs. 157/1995), dispone che lĠindividuazione degli enti gestori debba essere preceduta da una gara ufficiosa, ribadendo sul punto quanto giˆ prescritto dalla precedente direttiva ministeriale 3435/50 del 30 agosto 2000.

Al fine di omogeneizzare su tutto il territorio nazionale il contenuto e lĠoggetto delle convenzioni per la gestione dei centri la nuova direttiva dipartimentale contiene uno schema tipo di contratto e una serie di allegati che identificano, specificano e raggruppano le diverse prestazioni in quattro categorie:

1.    assistenza alla persona, comprendente lĠassistenza sanitaria, quella psico sociale e di mediazione linguistico culturale, la fornitura di effetti personali e letterecci e la necessaria attivitˆ amministrativa e di stoccaggio dei beni;

2.    ristorazione;

3.    servizio di pulizia e igiene alimentare;

4.    manutenzione della struttura e degli impianti.

Le nuove modalitˆ gestionali prevedono lĠaffidamento obbligatorio a ciascun ente gestore di tutte le attivitˆ rientranti nelle categorie 1 e 3. Anche i servizi di ristorazione (categoria 2) devono, di regola, rientrare nella convenzione quadro, ferma restando, in relazione alle specifiche realtˆ locali, la possibilitˆ di ricorrere mediante contratto a enti che praticano attivitˆ di catering.

Per quanto riguarda le attivitˆ connesse con la manutenzione delle strutture e degli impianti, il dipartimento invita le prefetture ad aderire alle convenzioni quadro giˆ stipulate, con riferimento a tali specifiche categorie di prestazioni, da parte della CONSIP e a contrattare, quindi, con quelle imprese giˆ selezionate dalla predetta societˆ mediante le procedure dellĠevidenza pubblica.

In allegato alla convenzione , inoltre, riportata una serie di schede da utilizzare per la necessaria attivitˆ di report e per la instaurazione di un monitoraggio continuo sul livello dei servizi forniti e sulle modalitˆ delle prestazioni, monitoraggio relativamente al quale vengono fornite dettagliate istruzioni alle prefetture.

Un particolare schema di convenzioni riguarda lĠipotesi in cui lĠente gestore sia egli stesso proprietario della struttura che ospita il centro, essendo in tal caso necessario lĠinserimento nel contratto di una disciplina particolare.

Tutte le convenzioni in essere il IĦ gennaio 2003 risultano rinnovate sulla base della nuova procedura.

Il prospetto riportato di seguito evidenzia le caratteristiche salienti di ciascuna delle nuove convenzioni stipulate.


Tabella n. 9

 

Confronto fra le convenzioni per la gestione dei centri

di permanenza stipulate a partire dal 1 gennaio 2003

 

Centro

Natura giuridica del sito

Ente contraente

Tipologia contratto

Periodo

Costo pro capite - pro die (IVA compresa)

Presenze medie previste giornaliere

Capienza teorica

 Importo contrattuale

Servizi resi

Note

Agrigento ASI

D

Confederazione nazionale delle misericordie d'Italia

TP

1/2/2003 31/12/2004

30,54

108

108

 2.305.525,68

da convenzione tipo escluso mensa

art.6 - l'importo pro capite viene desunto dal 100% della capienza teorica invece dell' 80% dello schema.                                     C' a parte convenzione pasti di 12,26 Û iva esclusa (pro capite - pro die)

Agrigento Lampedusa

D

Confederazione nazionale delle misericordie d'Italia

TP

1/2/2003 31/12/2004

37,92

88

88

 2.332.535,04

da convenzione tipo escluso mensa

Prezzi superiori al capitolato dello schema.                                                  Esiste giˆ una convenzione per pulizie per Û 3.615,20 mensili (iva inclusa).*

Bologna

D

C.R.I.

TP

1/3/2003     31/12/2004

80,70

78

97

 4.212.136,50

da convenzione tipo escluso mensa

C' a parte convenzione pasti di 8,28 Û iva esclusa (pro capite - pro die)

Brindisi

D

ONLUS Fiamme d'argento

TP

01/04/2003 31/12/2004

26,70

144

180

 2.460.672,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Caltanissetta

D

Albatros 1973

TP

1/3/2003   31/12/2004

63,40

76

95

 3.226.516,92

da convenzione tipo compreso mensa

 

Catanzaro

P

Malgrado Tutto

TP

1/3/2003  31/12/2004

48,62

87

109

 2.800.512,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Lecce "Regina Pacis"

P

Fondazione Regina Pacis

TP

1/4/2003  31/12/2004

43,00

144

180

 3.900.960,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Lecce - Otranto  Don Tonino Bello

P

Comune di Otranto

TP

1/4/2003  31/12/2004

40,50

35

50

    893.025,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Roma Ponte Galeria

D

C.R.I.

TP

1/2/2003  31/12/2004

34,66

240

300

 5.822.880,00

da convenzione tipo escluso mensa

C' a parte convenzione pasti di 7,61 Û iva esclusa (pro capite - pro die)

Milano

D

C.R.I.

TP

1/2/2003 31/12/2004

75,02

140

140

 7.246.932,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Modena

D

Confraternita delle misericordie d'Italia

TP

1/3/2003 31/12/2004

da 69,50 a  99,29

48

60

 2.412.000,00

da convenzione tipo compreso mensa

I pagamenti sono cos“ distribuiti: da 51 a 60 (69,50); da 41 a 50 (75,00); da 31 a 40 (87,00); fino a 30 (99,29).

Torino

D

C.R.I.

TP

1/3/2003 31/12/2004

73,50

76

96

 3.910.200,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

Trapani

D

Insieme

TP

16/1/2003 31/12/2004

37,00

51

64

 1.349.205,00

da convenzione tipo compreso mensa

 

* Tale somma  comprensiva del centro ASI di Agrigento e non  possibile distinguerne i costi separati.  

 

 

Dal predetto prospetto si evidenzia, innanzi tutto, un ridimensionamento della presenza della Croce Rossa affidataria, ora, della gestione di soli 4 centri di permanenza, a testimonianza dellĠadozione di modalitˆ maggiormente concorsuali nelle procedure di affidamento.

La possibilitˆ di effettuare, in relazione alla omogeneizzazione delle prestazioni, significativi raffronti sui costi praticati, da, peraltro, conto di una perdurante situazione di forte disomogeneitˆ.

Si passa, infatti, da un costo di 26,70 euro pro capite (comprensivo anche dei servizi di mensa) quale praticato per la gestione del centro di Brindisi, a un corrispettivo massimo di quasi 100 euro per il centro di Modena. La stessa Croce Rossa, aggiudicataria ancora della gestione di 4 centri, pratica prezzi estremamente differenziati fra loro, da un massimo di 80.70 euro a Bologna esclusi i servizi di mensa, a 34,66 euro al netto della attivitˆ di ristorazione per la gestione del centro di Ponte Galeria a Roma.

In merito alle predette differenze di prezzo va, peraltro, segnalato che il criterio di aggiudicazione dettagliato nellĠallegato h) allo schema di convenzione prevede il criterio dellĠofferta economicamente pi vantaggiosa; 45 punti su 100 sono attribuiti alla cosiddetta Òqualitˆ complessiva dellĠoffertaÓ, dizione che tiene conto anche di eventuali prestazioni aggiuntive rispetto a quelle minime indicate nei diversi capitolati. Ad esempio, per quanto attiene allĠassistenza sanitaria viene attribuito un punteggio aggiuntivo in relazione alla presenza di un maggior numero di personale specialistico e analogamente avviene agli altri servizi di assistenza alla persona. Anche per le prestazioni concernenti la pulizia e lĠigiene ambientale punteggi maggiori sono previsti per proposte migliorative del servizio. Inoltre, mentre per talune prestazioni viene espressamente riportato un elenco prezzi da considerare come limite massimo inderogabile, per i servizi a canone non  previsto un prezzo base dĠasta.

EĠ possibile, pertanto, che le differenze nei corrispettivi trovino parziale giustificazione nel perdurare di diverse modalitˆ di svolgimento della prestazione, ferma restando lĠinderogabilitˆ dei livelli minimi di assistenza.

LĠamministrazione non ha trasmesso in relazione a ciascuna convenzione stipulata dalle prefetture i relativi atti di gara con la conseguenza che, allo stato, appare difficile valutare le reali motivazioni alla base delle evidenziate differenze nei costi.

In relazione a quanto sopra appare necessario che lĠamministrazione, disponendo ormai della possibilitˆ di effettuare significativi confronti tra le diverse realtˆ, adotti le opportune iniziative di approfondimento al fine di verificare se le predette discrepanze siano giustificate e provveda, in caso diverso, ad attivare i necessari correttivi.

Pur tenendo conto delle difficoltˆ connesse con la non omogenea struttura delle convenzioni stipulate nel 2003 rispetto a quelle in vigore in precedenza, la tabella seguente mette in relazione i prezzi praticati per la gestione di alcuni tra i principali centri di permanenza in esito alle nuove convenzioni con quelli relativi allĠesercizio 2002.


 

                                                                                                                     Tabella n. 10

 

Confronto tra i prezzi delle nuove e delle precedenti convenzioni

 

Centro

Nuove convenzioni

Precedenti convenzioni

Ente contraente

Costo pro capite - pro die (IVA compresa)

Presenze medie previste giornaliere

Capienza teorica

Ente contraente

Costo pro capite - pro die (IVA compresa)

Presenze medie previste giornaliere

Capienza teorica

Brindisi

ONLUS Fiamme d'argento

26,70

144

180

Comunitˆ Emmanuel

32,19

112

150

Lecce "Regina Pacis"

Fondazione Regina Pacis

43,00

144

180

Arcidiocesi di Lecce

17,27

399

300

Roma Ponte Galeria

C.R.I.

34,66

240

300

C.R.I.

43,63

150

150

Milano

C.R.I.

75,02

140

140

C.R.I.

87,44

130

140

Torino

C.R.I.

73,50

76

96

C.R.I.

100,27

68

72

Trapani

Insieme

37,00

51

64

Insieme

38,23

47

50

Fonte: elaborazione della corte dei conti sulla base dei dati trasmessi dal dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione.

 

 

Il raffronto evidenzia nella maggior parte dei casi risparmi per lĠamministrazione, pari ad oltre 25 euro pro capite a Torino. LĠincremento di spesa determinatosi con riferimento al centro di Lecce appare, probabilmente, derivare dalla individuazione di prestazioni pi onerose e da una pi specifica e vincolante individuazione dei servizi da rendere.

I dati relativi allĠanno 2002, riportati nel prospetto che segue, seppur qualitativamente migliori di quelli relativi agli anni precedenti, sono ancora parziali e non sufficientemente analitici.


                                                                                                                                Tabella n. 11

Spesa relativa al funzionamento dei centri di permanenza nellĠanno 2002

 

Centri

(ubicazione e denominazione)

Impegni da convenzione per gestione centro

Impegni totali sostenuti dal centro

Accreditamento totale alle Prefetture

Somme spese dalle Prefetture per gestione centro

Somme spese per manutenzione straordinaria

Somme spese in economia

Spese totali

Somme versate al CEEDMI

Agrigento - ASI

     1.046.555,00

      1.234.595,00

        900.329,00

         638.426,00

       48.800,00

     139.240,00

     826.466,00

       73.863,00

Agrigento - Lampedusa

      1.141.869,00

      1.256.296,00

         949.116,00

         801.864,00

       51.381,00

       63.046,00

     916.291,00

       32.825,00

Bari - Palese

      1.223.538,00

      1.856.491,00

      1.854.270,00

         946.703,00

     628.247,00

                   -  

   1.574.950,00

     279.320,00

Bologna - Caserma Chiarini

      2.035.442,00

      2.390.325,00

      1.822.681,00

      1.315.912,00

                     -   

     354.883,00

   1.670.795,00

     151.886,00

Brindisi - Restinco

      1.543.948,00

      2.002.024,00

      1.681.559,00

         876.491,00

     254.667,00

     190.460,00

   1.321.618,00

     359.941,00

Caltanissetta - Pian del lago

      1.680.880,00

      1.853.980,00

      1.836.364,00

      1.663.264,00

                     -  

     173.100,00

   1.836.364,00

                      -  

Catanzaro - Malgrado tutto

         973.617,00

         973.617,00

        973.617,00

         929.719,00

                     -  

                   -  

     929.719,00

       43.898,00

Crotone - S.Anna

      2.922.448,00

      3.724.442,00

      3.070.834,00

      2.215.774,00

     708.547,00

       72.954,00

   2.997.275,00

       73.559,00

Foggia - Ortonova

         607.486,00

      1.245.646,00

         987.733,00

         311.605,00

     498.160,00

     139.830,00

     949.595,00

       38.138,00

Lecce - L'orizzonte

      2.393.623,00

      2.393.623,00

      2.111.520,00

      1.787.618,00

                     -  

                   -  

   1.787.618,00

     323.902,00

Milano - via Corelli

      4.139.030,00

      5.668.406,00

      4.111.376,00

      2.582.000,00

  1.314.286,00

     213.805,00

   4.110.091,00

         1.285,00

Modena - viale La Marmora

         294.587,00

         340.587,00

         128.000,00

           65.508,00

                     -  

       45.574,00

     111.082,00

       16.918,00

Otranto - Don Tonino Bello

         639.038,00

         648.333,00

        259.295,00

         111.890,00

                     -  

        9.295,00

     121.185,00

     138.110,00

Ragusa - Somicem

         388.000,00

         476.914,00

         282.914,00

                      -  

            914,00

       52.898,00

       53.812,00

     229.102,00

Roma - Ponte Galeria

      3.443.487,00

      6.088.753,00

      3.615.204,00

      1.810.342,00

  1.508.201,00

     296.661,00

   3.615.204,00

                      -  

S.Foca - Regina Pacis

      3.720.993,00

      3.720.993,00

      3.720.993,00

      3.541.710,00

                     -  

                   -  

   3.541.710,00

     179.283,00

Torino - Brunelleschi

      1.955.907,00

      2.292.598,00

      1.314.644,00

         742.931,00

     266.691,00

       70.000,00

   1.079.622,00

     235.022,00

Trapani - Serraino Vulpitta

         810.042,00

         996.596,00

        915.575,00

         729.021,00

                     -  

     186.511,00

     915.532,00

              43,00

TOTALI

    30.960.490,00

    39.164.219,00

    30.536.024,00

    21.070.778,00

  5.279.894,00

  2.008.257,00

 28.358.929,00

  2.103.232,00

Fonte: ministero dellĠinterno - dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione

 

 

 

 

Con riferimento ai dati di spesa relativi al 2003, il dipartimento per le libertˆ civili e lĠimmigrazione, sia pure successivamente allĠadunanza della Sezione del controllo fissata per la discussione del presente referto, ha trasmesso una serie di prospetti concernenti la spesa sostenuta dalle diverse prefetture per ciascun centro, contenenti dati estremamente analitici che disaggregano gli impegni in relazione alle diverse tipologie di attivitˆ: spesa per la gestione ordinaria (in pratica i corrispettivi per le convenzioni stipulate con i diversi gestori), spese per i pasti, laddove sia stato stipulato un apposito contratto in tal senso, manutenzione ordinaria, locazione delle strutture non di proprietˆ demaniale, lavori e manutenzione straordinaria, ulteriori spese in economia. I prospetti evidenziano, inoltre, lĠentitˆ dei riconoscimenti di debito in relazione ad attivitˆ svolte in situazioni di urgenza che hanno impedito la preventiva stipula di un regolare contratto.

Per ciascun centro vengono anche indicati il periodo di funzionamento, la capienza massima e le presenze medie dei soggetti trattenuti.

Sulla base delle informazioni trasmesse  stato elaborato il seguente prospetto che evidenzia gli impegni di spesa assunti da ciascuna prefettura in relazione alle diverse voci di costo dei vari centri, le presenze medie giornaliere e il costo unitario per soggetto ospitato.

                                                                                                                                Tabella n. 12

Costi relativi ai centri di permanenza esercizio finanziario 2003

centro

gestore

spese (migliaia di euro)

posti

Pres.ze
medie
giorn.re

costo
unitario

gestione:
funz., pasti e pulizia

manut.
ordinaria

locazione