- Programma controllo 2004 -

 

 

 

 

 

 

 

Gestione delle risorse previste in connessione con il fenomeno dellĠimmigrazione

 

Regolamentazione e sostegno allĠimmigrazione. Controllo dellĠimmigrazione clandestina

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Relatori:                       Cons. Valeria Chiarotti - Cons. Sonia Martelli

 

 

 

 

SOMMARIO

 

1.        Oggetto e obiettivi dell'indagine                                                                        Pag.         1

2.        Considerazioni generali e di sintesi                                                                     "   3

3.        Il quadro organizzativo di riferimento                                                 "           12

3.1       L'informatizzazione dell'attivitˆ amministrativa                                          "  12

3.2     Il reclutamento e l'utilizzo del personale                                                  "   20

3.3     Il quadro di controllo dell'attivitˆ gestionale                                              "   23

4.        Gli accordi di cooperazione internazionale                                           "   27

4.1     Gli accordi bilaterali in materia di lavoro                                                  "   31

5.        Attivitˆ finalizzate alla programmazione e regolamentazione dei          

            flussi migratori                                                                                                          "   32

5.1     La normativa vigente e la programmazione dei flussi di ingresso per

         l'anno 2004                                                                                       "   32

5.2     Le iniziative connesse alla gestione dei flussi migratori                                "   35

5.2.1   Gli accordi stipulati fra la Direzione generale per l'impiego e l'O.I.M.              "   35

5.2.2   Il programma gestione flussi                                                                 "   43

5.2.3   La convenzione con la societˆ Dante Alighieri                                            "   48

5.4     La regolarizzazione degli immigrati. Integrazione                                       "   48

6.        Le misure di sostegno                                                                      "   50

6.1     Il Fondo nazionale per le politiche migratorie                                            "   50

6.1.1   Il quadro normativo e contabile                                                             "   50

6.1.2   Gli aggiornamenti sull'attuazione degli interventi finanziati negli anni passati    "   51

6.1.3   Il fondo 2004                                                                                    "   68

6.2     Gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati                              "   73

6.2.1   Il quadro normativo e gli obiettivi programmati                                         "   73

6.2.2   Il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato                            "   74

6.2.3   Le iniziative di sostegno adottate in esecuzione della normativa vigente          "   76

6.3     I servizi di accoglienza alle frontiere                                                       "   81

6.3.1   Il quadro normativo e la relativa attuazione                                              "   81

6.3.2   I rapporti convenzionali di gestione. La spesa ed i controlli effettuati              "   81

6.4     Gli interventi per l'istruzione scolastica                                                    "   84

6.4.1   Le risorse stanziate nel CCNI a favore delle scuole ubicate in aree a forte

         processo migratorio                                                                            "   84

6.4.2   I corsi di lingua a favore di cittadini extracomunitari                                   "   92

7.        Le misure di contrasto                                                                      "   99

7.1     Il contrasto del traffico degli esseri umani                                                "   99

7.1.1   Le iniziative attivate a valere sulle risorse disponibili                                  "   99

7.1.2   Il progetto prevenzione tratta degli esseri umani                                        "   101

7.2     I centri di trattenimento e identificazione                                                 "   102

7.2.1   La normativa vigente e la programmazione per l'anno 2004                          "   102

7.2.2   La realizzazione dei centri nell'anno 2004 e la spesa sostenuta                      "   103

7.2.3   Le modalitˆ gestionali e i costi relativi ai centri di permanenza temporanea

         e di accoglienza per i richiedenti asilo                                                      "   110

7.2.4   Aggiornamento dei dati statistici relativi al fenomeno immigrazione. Numero e

         tipologia dei soggetti ospitati nei CPT ed esito del trattenimento                    "    112

        

 

 

 

 

 

Elenco delle tabelle incluse nella relazione:

                                                                                                                                                       

Tabella n.  1 -  Cap. 2270 - cap. 7365 (Min. interno)                                         Pag.         15

     "   "   2 -  Accordi internazionali in materia di immigrazione                            "   28

     "   "   3 -  Cap. 2765 (Min. interno)                                                           "   30

     "   "    4 -  Cap. 2765 (disponibilitˆ di cassa es. fin. 2003/2005)                       "   30

     "   "   5 -  Richieste di autorizzazioni al lavoro rilasciate nell'ambito della quota

                    massima di 20.000 unitˆ prevista dal dpcm 20.4.04 distinte per

                    nazionalitˆ                                                                            "   34

     "   "   6 -  Distribuzione territoriale delle richieste di autorizzazione al lavoro

                    rilasciate nell'ambito della quota prevista dal dpcm 20.4.04               "   34

     "   "   7 -  Azioni di sistema a supporto delle politiche di integraz. sociale e

                    occupazionale. Quadro finanziario PON OB.1                                  "   38

     "   "   8 -  Azioni di sistema a supporto delle politiche di integraz. sociale e

                    occupazionale. Quadro finanziario PON OB.3                                  "   39

     "   "   9 -  Programma flussi migratori per lavoro                                          "   47

     "   "   10 -  Cap. 1891 - es. fin. 2003 e 2004 - Fondo naz. per le polit. migrat.     "   51

     "   "   11 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 1998 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 22/2003                                                                    "   52

     "   "   12 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 1999 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 22/2003                                                                    "   54

     "   "   13 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 2000 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 22/2003                                                                    "   55

     "   "   14 -  Gli accordi di programma conclusi                                               "   57

     "   "   15 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 2001 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 10/2004                                                                    "   58

     "   "   16 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 2002 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 10/2004                                                                    "   61

     "   "   17 -  Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migr.

                    per l'anno 2003 ancora in corso al momento del deposito della

                    delib. n. 10/2004                                                                    "   68

     "   "   18 -  Fondo 2004 - Prospetto di riepilogo                                             "   73

     "   "   19 -  Esiti dell'attivitˆ della Commissione centrale per il riconoscimento

                    dello status di rifugiato anni 1999-2004 (30 settembre)                    "   75

     "   "   20 -  Percentuale di accoglimento delle domande                                   "   75

     "   "   21 -  Trend dell'attivitˆ annuale della Commissione                                "   75

     "   "   22 -  Utilizzazione delle disponibilitˆ del cap. 2359 - Min. Interno               "   77

     "   "   23 -  Risorse complessivamente destinate al sostegno dei richiedenti

                    asilo e dei rifugiati                                                                  "   79

     "   "   24 -  Utilizzazione delle disponibilitˆ del cap. 2351 - Min. Interno               "   82

     "   "   25 -  Servizi di accoglienza presso i valichi di frontiera - anni 2001-2004     "   83

     "   "   26 -  Riepilogo risorse assegnate agli uffici scol. reg. nel 2001                  "   89

     "   "    27 - Riepilogo risorse assegnate agli uffici scol. reg. nel 2002                  "   91

     "   "   28 -  Capitolo 4407 e.f. 2002                                                            "   94

     "   "   29 -  Es. fin. 2002: attivitˆ realizzate                                                  "   95

     "   "   30 -  Es. fin. 2003: attivitˆ realizzate                                                  "   96

     "   "   31 - Capitolo 4407 e.f. 2003                                                             "   97

     "   "   32 - Capitolo 4407 e.f. 2004                                                             "   98

     "   "   33 - Centri di permanenza temporanea operativi al 30.9.2004                   "   103

     "   "   34 -  Spesa relativa al funzionamento dei centri di permanenza nel 2003     "   105

     "   "   35 -  Impegni sostenuti per il funzionamento dei centri di permanenza

                    dal 1/1 al 30/9/2004                                                                "   106

     "   "   36 -  Cap. 2356 - cap. 7352 (Min. interno)                                           "   107

     "   "   37 -  Disponibilitˆ dei posti presso i C.T.A. al 30.9.2004                          "   108

     "   "   38 -  Spesa relativa al funzionamento dei centri di accoglienza nel 2003      "   106

     "   "   39 -  Impegni sostenuti per il funzionamento dei centri di accoglienza

                    dal 1/1 al 30/9/2004                                                                "   106

     "   "   40 -  Confronto fra le convenzioni per la gestione dei centri di permanenza

                    stipulate a partire dal 1Ħ gennaio 2003                                         "   111

     "   "   41 -  Stranieri rintracciati in posizione irregolare                                    "   112

     "   "   42 -  Centri di permanenza temporanea - Riepilogo generale presenze        "   113

 

 

 

 

 


            1. Oggetto e obiettivi dell'indagine

            La prosecuzione dell'indagine di controllo sulla gestione delle risorse previste in connessione al fenomeno dell'immigrazione  stata deliberata dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato[1] anche per l'esercizio 2004 viste le risultanze dei referti resi in precedenza[2]. Entrambi, infatti, nel dare conto dello stato di attuazione della normativa di settore all'epoca vigente, legge 40/98 (c.d. legge Turco-Napolitano), prima, e legge 189/02 (c.d. legge Bossi-Fini), poi, ne hanno rilevato la incompiutezza, evidenziando le conseguenze che da ci˜ sono derivate.

         Le indicazioni fornite alle Amministrazioni dalla Corte per ovviare ad alcuni degli inconvenienti occorsi in sede di attuazione, al pari contenute nei ripetuti referti, hanno formato oggetto di considerazione e indotto all'adozione di apposite misure per l'adeguamento che si  potuto verificare con riguardo alla sola deliberazione n. 22/03.

         La presente relazione si propone, pertanto, di riferire sugli avanzamenti dell'attuazione della c.d. legge Bossi-Fini e delle leggi ad essa collegate per la disciplina di specifici istituti (si ricorda, tra l'altro, la normativa in materia di asilo politico), nonch delle ulteriori problematiche emerse e del seguito dato alle indicazioni contenute nella deliberazione n. 10/04.

         Oggetto di specifica considerazione, come preannunciato in tale deliberazione, hanno costituito gli accordi internazionali con i Paesi di provenienza finalizzati a garantire un migliore governo dei flussi e a facilitare il rimpatrio dei clandestini. Al riguardo va, peraltro, sottolineato che, se da un lato  risultata relativamente agevole la ricognizione delle intese sinora stipulate, dall'altro assai meno facile, se addirittura non fattibile, la quantificazione completa dei relativi costi, in termini di contropartite materiali rese e di ogni altra collaborazione a diverso titolo fornita.

         Anche per il presente referto l'istruttoria si  svolta in contraddittorio con tutte le Amministrazioni le cui funzioni sono state incise da parte delle ripetute leggi, molte delle quali, peraltro, risultano oggetto di recenti riorganizzazioni interne in esito alle profonde innovazioni ordinamentali nel frattempo divenute operative.

         Diversamente da quanto avvenuto per l'indagine condotta nel 2003 e visti gli inconvenienti segnalati nel conseguente referto[3], nel corso del 2004 essa ha avuto luogo attraverso rapporti diretti con le unitˆ organizzative di volta in volta interessate, anche per gli aspetti connessi alle politiche di controllo interno di gestione dei singoli centri di responsabilitˆ amministrativa. Ci˜ nonostante, in particolare presso le strutture del Ministero dell'interno operanti nell'ambito del Dipartimento di pubblica sicurezza - numerose e, in alcuni casi, titolari di competenze "a scavalco" di vari settori tra cui l'immigrazione pur dopo la creazione della Direzione centrale per la polizia dell'immigrazione e delle frontiere - il reperimento delle informazioni e dei dati spesso non  risultato agevole, richiedendo tempi lunghi e reiterati solleciti. Ci˜ appare almeno in parte riconducibile al fatto che il processo di razionalizzazione organizzativa avviato con la nascita della nuova struttura debba opportunamente coinvolgere anche altri settori del Dipartimento che, in base a quanto verificato in sede istruttoria, risultano ancora non sufficientemente coordinati ed efficienti nella distribuzione delle competenze, nelle reciproche interrelazioni e nei rapporti con la Corte.

            Si ribadisce, inoltre, che anche per la presente indagine si  ravvisata l'opportunitˆ di escludere quelle attivitˆ che, pur riguardando direttamente o indirettamente aspetti connessi con l'attuazione delle scelte legislative e politiche in materia di immigrazione, sono tuttavia espressione di pi ampie funzioni istituzionali e vengono svolte da strutture e personale non dedicati esclusivamente ai predetti scopi. Seppure, infatti, con riguardo ad alcuni fenomeni, quale ad esempio l'utilizzo delle forze di polizia nella gestione dei centri di permanenza temporanea, dall'anno 2003 l'amministrazione ha dichiarato di essere in grado di quantificare l'onere finanziario sostenuto con specifico riferimento al fenomeno oggetto di esame, il dato, di cui in ogni caso si dˆ conto, oltre che parziale non pu˜ che essere espresso nel suo valore assoluto risultando, quindi, scarsamente significativo per l'impossibilitˆ di operare raffronti con gli esercizi finanziari precedenti.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Considerazioni generali e di sintesi

         Il presente referto, al pari dei precedenti, sconta la complessitˆ del fenomeno gestorio che riguarda l'immigrazione e che si esplica nel duplice ordine di attivitˆ connesse, da un lato, al contrasto delle situazioni irregolari e, dall'altro, al sostegno e all'integrazione dei soggetti legalmente presenti nel territorio.

         Tale complessitˆ, anche per il coinvolgimento di molteplici amministrazioni titolari di competenze specifiche ma sovente interconnesse, ha determinato nel 2004, al pari degli anni precedenti, problemi di coordinamento sul piano dell'uniformitˆ degli indirizzi politici e dell'azione delle strutture organizzative.

         Se, in prima analisi, si rileva la mancata adozione del documento programmatico della politica dell'immigrazione per il triennio 2004-2006, si rimarcano anche le rilevanti difficoltˆ occorse per l'implementazione di qualificanti istituti introdotti dalla legge di riforma quali lo sportello unico per l'immigrazione (art. 18, punto 1), volto a razionalizzare il procedimento relativo all'assunzione dei lavoratori stranieri in cui sono coinvolte diverse amministrazioni, i titoli di prelazione previsti dallĠart. 23 della legge 189, diretti a creare una corsia preferenziale per lĠingresso in Italia per i lavoratori non comunitari che abbiano seguito corsi di formazione linguistica o professionale nel proprio paese di origine, nonch l'interconnessione dei sistemi informativi giˆ operativi presso le amministrazioni titolari di competenze nella materia, tuttora lontana dalla definizione. Il contemporaneo svolgimento di attivitˆ omologhe, come il rimpatrio assistito nei Paesi di origine, a gravare su fondi di pertinenza di Ministeri diversi nell'ambito dello svolgimento di programmi autonomi che hanno, tuttavia, il medesimo obiettivo , d'altronde, segno evidente del cointeressamento parallelo di molteplici strutture, che sembra rendere auspicabile una rivisitazione funditus dell'intero sistema delle competenze.

         Deve, infine,  sottolinearsi ancora una volta come per alcune delle amministrazioni l'attivitˆ connessa al fenomeno immigratorio rappresenti solo una parte di un ben pi vasto impegno, nell'ambito del quale essa  difficilmente individuabile in termini di risorse dedicate - persone, beni, mezzi e  fondi.

         Seppure dall'esercizio 2004 il Dipartimento di P.S. del Ministero dell'Interno, che di quelle amministrazioni  magna pars se si ha riguardo alla funzione di tutela dell'ordine pubblico che gli  demandata, si  mostrato in grado di estrapolare alcuni dati specifici con riferimento ad attivitˆ in cui la funzione si esplica per il fenomeno immigratorio, non appare ancora possibile pervenire ad una attendibile e completa quantificazione dell'impegno sostenuto. Di conseguenza il presente referto si limita a riportare le indicazioni fornite in proposito dall'amministrazione ma, per le esposte ragioni, non le tiene in considerazione nel quantificare le risorse complessivamente stanziate in bilancio nell'esercizio di riferimento che ammontano, rispettivamente, a Û 29.078.933 per le misure di sostegno e a Û 115.467.102 per quelle di contrasto[4].

        

1. In base alle indicazioni di maggior rilievo che emergono nel presente referto si pone, preliminarmente, in evidenza la problematica relativa allĠimplementazione del sistema normativo. Anche nel 2004 assai lento  stato l'avanzamento del processo di completamento del nuovo assetto dettato dalla legge 189/02 attraverso l'emanazione della normativa secondaria.

         Sono stati, infatti, emanati e perfezionati il regolamento recante modalitˆ di coordinamento delle attivitˆ del gruppo tecnico presso il Ministero dell'interno con le apposite strutture della Presidenza del Consiglio dei Ministri in materia di immigrazione (art. 2 della ripetuta legge 189) adottato con d.P.R. 6 febbraio 2004, n. 100[5], nonchŽ quello per la razionalizzazione e la interconnessione delle comunicazioni tra amministrazioni pubbliche in materia di immigrazione (art. 34, co. 2 della stessa legge) adottato con d.P.R. 27 luglio 2004, n. 242[6].

         Il regolamento che contiene norme di attuazione e integrazione della legge 189 dirette a definire, tra l'altro, modalitˆ di funzionamento dello sportello unico per l'immigrazione (art. 34, punto 1, l. 189)  stato emanato solo il 18.10.2004 e divenuto efficace il 21.1.2005. Quello previsto dall'art. 32 in materia di asilo recante modalitˆ di trattenimento nei centri di identificazione, relativo numero, caratteristiche e modalitˆ di gestione,  divenuto esecutivo il 3 dicembre 2004.

         Il fenomeno evidenziato, che appare anche riconducibile alla lacunositˆ della legge di riforma soprattutto nel disporre in merito all'implementazione organizzativa di diversi e qualificanti istituti, cos“ da rendere difficoltosa l'adozione della normativa secondaria per la labilitˆ, sotto numerosi profili, dei parametri di riferimento, ha fatto s“ che, in mancanza delle disposizioni regolamentari, anche nel corso del 2004 l'attivitˆ amministrativa connessa con l'immigrazione si  svolta con un approccio condizionato dall'urgenza e dall'emergenza, facendo ricorso a quanto consentito dalle ordinanze di protezione civile emesse in precedenza nonchŽ da quelle di nuova emanazione[7].

         In disparte ogni considerazione sul merito delle disposizioni recate in deroga dalle ordinanze, oggetto di ampia considerazione giˆ nel referto 10/2004, non possono non sottolinearsi le perplessitˆ che desta il perdurare del procedere in via emergenziale a oltre tre anni dalla prima dichiarazione dello stato di emergenza, prorogato sino al 31.12.2004 e, recentemente, sino al 31.12.2005[8], e la perdurante mancata attuazione di innovazioni assai significative.

         In ordine ad alcune disposizioni del quadro normativo introdotto dalla ripetuta legge 189/02  sono anche insorti dubbi di legittimitˆ costituzionale, per la soluzione dei quali  stato adito il giudice delle leggi. In conseguenza delle pronunce della Corte Costituzionale n. 222 e n. 223 dell'8-15 luglio 2004, che hanno ritenuto l'illegittimitˆ degli articoli 13, commi 4, 5 e 5bis e 14, comma 5 quinquies del decreto legislativo n. 286/98, si  dovuto fare ricorso alla decretazione d'urgenza per garantire l'operativitˆ dell'intero impianto normativo. Il decreto legge all'uopo emanato il 14 settembre 2004, n. 241 e convertito nella legge 12 novembre 2004, n. 271 ha apportato modifiche alle disposizioni considerate e introdotto, anche, nuove misure di sostegno alle politiche di contrasto dell'immigrazione clandestina, nonchŽ di semplificazione delle procedure e degli oneri amministrativi negli uffici di pubblica sicurezza, i cui effetti potranno apprezzarsi solo decorso un congruo periodo di tempo.

 

2. Problematico  risultato anche per il 2004 l'approvvigionamento dei mezzi - personale, beni - cui l'amministrazione ha dovuto sopperire per l'implementazione di molti degli istituti introdotti dalla legge di riforma, a causa dell'evidente sottostima, di cui si  giˆ riferito nel precedente referto, al momento della valutazione tecnica dei fabbisogni ad essa conseguenti sia riguardo all'entitˆ che ai tempi necessari per soddisfarli.

         Per il Ministero dell'interno, se deve, da un lato, darsi atto di un avanzamento nei processi di approvvigionamento di personale, anche in forza delle previsioni contenute nelle decretazioni d'emergenza, seppure con i tempi non brevi delle procedure di acquisizione e formazione, dall'altro si sottolineano i lunghi ritardi riscontrati nell'informatizzazione dei processi, che appaiono riconducibili ad una grave insufficienza di risorse finanziarie disponibili e, al contempo, alla scarsitˆ di professionalitˆ tecniche all'interno dell'amministrazione. Tale ultima circostanza, il cui superamento postula la possibilitˆ di un approvvigionamento almeno parziale per le occorrenze pi urgenti sul mercato esterno,  anch'essa fortemente condizionata dalle disponibilitˆ finanziarie su cui l'amministrazione pu˜ fare affidamento.

Al di lˆ, comunque, del fatto contingente, le dimensioni delle gestioni da informatizzare sembrano consigliare di procedere ad un reclutamento stabile di personale qualificato che, seppure non in grado di sopperire alle necessitˆ immediate in tempi medio-brevi, ben potrˆ andare a costituire un serbatoio di professionalitˆ ormai indispensabili.

         Almeno per talune occorrenze , in ogni caso, proseguito il ricorso a personale esterno con collaborazioni a tempo determinato allo scopo di ovviare alle evidenziate carenze di mezzi propri. Gli obiettivi di tali collaborazioni appaiono talvolta non individuati in modo adeguatamente circostanziato, di talch in questi casi problematico, se non impossibile, risulta verificarne il raggiungimento.

Alcune vicende specifiche che si ricollegano alla inadeguata valutazione dei fabbisogni meritano, poi, apposita menzione.

In primo luogo,  emerso che a oltre due anni dall'entrata in vigore della legge 189 non  stata ancora implementata la sala di comando e controllo antimmigrazione della Direzione centrale per l'immigrazione e la polizia di frontiera. Ci˜ anche in conseguenza di oggettive difficoltˆ incontrate nell'allestimento dei locali disponibili, che hanno reso necessarie consistenti opere di adattamento strutturale. Allo stato attuale manca, inoltre, un compiuto disegno di interconnessione del sistema informativo da avviare con gli altri giˆ funzionanti nel settore.

In secondo luogo, si rileva che per carenze in larga misura connesse allĠorganizzazione, lĠamministrazione non ha reso disponibili dati sufficienti per apprezzare l'efficacia dell'attivitˆ di contrasto all'immigrazione irregolare poichŽ essa dˆ conto esclusivamente del numero di extracomunitari rintracciati sul territorio in posizione irregolare, o comunque respinti al momento del tentativo di ingresso, che nell'anno di riferimento alla data del 30 settembre ammonta a 80.372 unitˆ[9], e non  in grado, per contro, di riferire il numero complessivo stimato degli extracomunitari effettivamente presenti in posizione irregolare. Parimenti non resi noti i dati relativi alle richieste di rilascio e rinnovo dei permessi di soggiorno da evadere nell'anno 2004 e a quelle effettivamente evase, il livello percentuale di rilevazioni fotodattiloscopiche effettuate rispetto al totale da realizzare, i tempi medi di trattazione di ogni pratica nei mesi pi recenti  comunicati solo in una memoria prodotta dal Dipartimento di P.S. nell'adunanza dell'11 marzo 2005 e assai diversificati sul territorio, con significativi recuperi presso alcune Questure ma perduranti, gravi ritardi presso altre.

Da ultimo, continuano ad incontrarsi difficoltˆ nella realizzazione dei centri di permanenza temporanea per lĠopposizione delle comunitˆ locali a riceverli sul proprio territorio. La capienza di posti si , comunque, accresciuta del 23% rispetto all'anno 2002 nonostante che la disponibilitˆ di fondi fosse tale da consentirne una sicuramente maggiore. Detta capienza rimane, tuttavia, ancora lontana dalle necessitˆ che derivano dall'allungamento dei termini di permanenza nei centri ed agli obiettivi individuati in sede di relazione tecnica al disegno di legge Bossi-Fini, da conseguirsi entro il 2004.

Nessuna novitˆ emerge con riguardo al processo di realizzazione dei centri di identificazione per l'accoglienza dei richiedenti asilo. La mancata esecutivitˆ del regolamento previsto dall'art. 32 della legge 189 ha, infatti, comportato ancora la temporanea destinazione allo scopo dei centri di accoglienza a suo tempo attivati ai sensi della c.d. legge Puglia.

        

3. Per quanto concerne il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, le maggiori difficoltˆ continuano a riscontrarsi nellĠinformatizzazione della gestione della politica dei flussi. Ed invero, ancora non implementati sono lĠanagrafe annuale informatizzata e il sistema informativo finalizzato alla costruzione del SIL e della borsa lavoro, la cui realizzazione  stata affidata dal ministero ad un R.T.I. il 31 ottobre 2003. Il contratto, la cui durata  stabilita in 36 mesi,  in via di espletamento. In particolare, non  stato ancora sviluppato il sistema integrato dei servizi necessari ad assicurare la gestione pianificata dellĠofferta di cittadini extracomunitari ed il  monitoraggio della gestione del sistema autorizzativo. Devono, peraltro, sottolinearsi in positivo lo sviluppo, la gestione e la manutenzione dellĠapplicazione informatica per le procedure amministrative per il rilascio delle autorizzazioni al lavoro subordinato dei lavoratori neocomunitari, che hanno consentito di gestire in tempi veloci  le operazioni relative ai 20.000 ingressi previsti dal d.p.c.m. del 20 aprile 2004 (gestore del contatore unico nazionale).

Positivi avanzamenti sono stati raggiunti anche nello sviluppo del sistema informativo dei lavoratori stagionali (SILES), che ha visto estesa la sua operativitˆ al 96% delle province italiane.

 

4. Per quanto riguarda, poi, lĠefficienza e lĠefficacia del contrasto allĠimmigrazione lĠattivitˆ di gestione, anche sulla scorta delle indicazioni fornite dalla Corte nei precedenti referti, presenta elementi di positivitˆ, pur mostrando ancora fattori di criticitˆ. 

Ed invero, quanto alle modalitˆ di gestione dei CPT, che ricalcano quelle seguite nel corso dell'anno precedente in attuazione del processo di rinnovamento avviato allo scopo di uniformarle nell'ottimizzazione, in conseguenza delle osservazioni formulate dalla Corte nella deliberazione n. 10/2004/G l'amministrazione ha sollecitato Prefetti e enti gestori a meglio valutare i prezzi praticati. Degli effetti di tale operazione non potrˆ, tuttavia, che aversi significativo riscontro in sede di rinnovo delle convenzioni, la cui scadenza si pone al 31 dicembre 2004. Con memoria presentata in adunanza, l'Amministrazione ha in ogni caso dato atto della giˆ avvenuta stipula di un sia pur esiguo numero di rinnovi a condizioni sensibilmente migliori. Ha avuto anche luogo nell'anno l'attivazione del processo di monitoraggio sulla gestione dei centri sotto il profilo della spesa, che consente di conoscerne l'entitˆ per singole strutture con buona approssimazione.

Ancora non del tutto adeguato il sistema appare per i servizi di accoglienza alle frontiere, laddove i Prefetti territorialmente competenti e soprattutto gli enti gestori rendono conto della gestione con grande ritardo. Deve, peraltro, darsi atto del buon esito degli interventi sollecitatori attuati dall'Amministrazione centrale nei confronti dei predetti soggetti che, in numerosi casi, hanno poi ottemperato alle richieste.

Riguardo al prolungamento dei termini di permanenza nei CPT, esso, comportando una minore rotazione dei soggetti trattenuti e l'incremento del tempo medio di utilizzo del singolo posto, stante la sostanziale invarianza dei posti disponibili ha determinato nel 2003-2004 la diminuzione del numero dei trattenuti. In ogni caso, si  riscontrato un incremento di coloro che sono stati effettivamente espulsi, i quali, tuttavia, solo in una percentuale assai bassa risultano effettivamente rimpatriati nei secondi trenta giorni di trattenimento.  Rispetto agli anni precedenti, nel 2004 pi brevi sono stati i tempi di permanenza medi dei soggetti espulsi nel corso dei primi trenta giorni. Il recupero di efficienza riscontrato potrebbe verosimilmente ricondursi ad un migliore funzionamento degli accordi di cooperazione internazionale con i paesi di provenienza, giˆ in precedenza utili in tal senso, di cui tuttavia non pu˜ aversi certezza per l'incapacitˆ dell'Amministrazione di indicare la nazionalitˆ dei soggetti espulsi a causa di un'avaria determinatasi nel sistema informativo.

Stando, in ogni caso, a quanto riferito dall'Amministrazione, il numero dei rintracciati sul territorio che nel 2003 e 2004 risulta sostanzialmente omogeneo , invece, sensibilmente inferiore all'omologo dato dell'anno 2002. Analogo andamento si riscontra riguardo ai dati delle espulsioni effettuate con accompagnamento, in consistente diminuzione nell'ultimo biennio.

In merito al successo dellĠattivitˆ di contrasto esso passa, senza dubbio, attraverso lĠattivitˆ di collaborazione, peraltro di complessa realizzazione, con i Governi dei Paesi di provenienza e la stipula di accordi mirati a definire la politica e il controllo dei flussi e iniziative di sostegno, economiche e formative, ai paesi e alle polizie locali, nonchŽ di cooperazione nel contrasto delle migrazioni che agli accordi stessi contravvengono. La ricostruzione dei costi comportati dalla stipula dei singoli accordi, che si  tentato di effettuare, per la limitatezza delle voci quantificabili in modo sufficientemente attendibile,  risultata tuttavia di relativa significativitˆ.

Nello specifico settore del lavoro, si registra con favore, oltre alla firma del primo accordo bilaterale di lavoro (firmato con la Repubblica Moldava), lĠavvio di una nuova politica di gestione dei flussi che vede il Ministero del lavoro e delle politiche sociali fattivamente impegnato nell'attuazione di progetti che, previa intesa con le nazioni interessate, consentiranno lĠingresso in Italia di extracomunitari selezionati e formati in loco. Nel periodo in esame  stato realizzato il primo progetto del genere, che ha riguardato lavoratori selezionati e formati in Tunisia, alcuni dei quali hanno giˆ ricevuto lĠautorizzazione al lavoro. Progetti simili sono stati, inoltre, avviati sul finire dellĠanno nella Repubblica Moldava (con la quale  stato firmato il primo accordo bilaterale di lavoro formalizzato dopo la Bossi-Fini) e nello  Sri Lanka.

Per quanto riguarda gli altri interventi realizzati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali connessi alla gestione dei flussi si evidenzia che sono di recente giunti a termine i progetti aventi ad oggetto la gestione dei flussi migratori affidati dal Ministero stesso allĠOrganizzazione Internazionale delle migrazioni e ad Italia Lavoro S.p.a. Per il primo si  constatata la completa esecuzione delle attivitˆ di organizzazione dei corsi diretti a promuovere lĠinserimento sociale e lavorativo di pi di 2.000 immigrati giˆ ammessi in Italia, mentre non completamente eseguite risultano le iniziative dirette a potenziare la rete territoriale di riferimento, da realizzare mediante lĠorganizzazione di seminari. Per il programma di gestione flussi affidato ad Italia Lavoro S.p.a. (nel cui ambito ha avuto esecuzione il progetto sopramenzionato svoltosi in Tunisia) si rileva come il medesimo si sia estrinsecato con modalitˆ diverse  da quelle che erano state inizialmente previste. La mancanza di un quadro normativo completo ha, infatti, determinato un progressivo mutamento delle azioni da svolgere -peraltro non sempre trasfuse in concreti piani esecutivi – che ha comportato un raggiungimento parziale degli obiettivi previamente fissati.

 

5. Con riferimento, infine, agli interventi di sostegno agli immigrati regolarmente presenti in Italia, si sottolinea, preliminarmente, il notevole ritardo con cui si  provveduto allĠassegnazione delle risorse al fondo per le politiche migratorie. Ci˜ ha determinato la Direzione generale per lĠimmigrazione a non porre in essere gli adempimenti propedeutici alla selezione degli interventi di integrazione, in quanto il loro espletamento avrebbe consentito di assumere i relativi impegni entro il termine legislativamente fissato del 31 dicembre 2004. Le risorse sono state, comunque, quasi completamente impegnate sul finire dellĠanno, essendo state utilizzate, per lĠ86%, a finanziare lĠespletamento di attivitˆ connesse ai compiti del Comitato minori stranieri.

Positivo  stato, comunque, lĠavanzamento nella gestione della maggior parte delle iniziative finanziate a valere sulle risorse stanziate sul "fondo per le politiche migratorie" negli anni 1998-2002, eccezion fatta per gli accordi di programma firmati con le regioni, per i quali si registra che su 19 convenzioni (per molte delle quali risultano superate le relative scadenze) sono state depositate solo 2 relazioni finali. Tali ritardi confermano lĠopportunitˆ della decisione assunta dal Ministero di disciplinare la fase finale propedeutica al pagamento del saldo, subordinandolo alla valutazione  dellĠefficacia e dellĠefficienza dei progetti posti in essere dagli enti territoriali, da effettuare in base ad una serie di indicatori elaborati dallĠAmministrazione centrale.

Riguardo all'attivitˆ di contrasto al traffico di esseri umani si rileva l'utile prosecuzione delle iniziative previste dal d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 attraverso il finanziamento di progetti di assistenza e integrazione e azioni di sistema. Le risultanze dei referti di monitoraggio, che riferiscono, tra l'altro, della diminuzione dei contatti attivati attraverso le unitˆ di strada, le forze dell'ordine e il numero verde, sembrano tuttavia consigliare all'Amministrazione una rivalutazione delle modalitˆ di approccio ai soggetti interessati. Da parte della stessa Amministrazione positivo riscontro  stato dato alle osservazioni formulate nel referto 10/2004 circa le forme e i tempi di verifica in loco dell'attuazione delle iniziative finanziate nonchŽ la necessitˆ di adottare nell'attivitˆ di monitoraggio schemi di rilevazione e oggetti di analisi quanto pi possibile omogenei, in modo tale da consentire un'utile comparazione tra iniziative di finanziamento intervenute a distanza di tempo.

         Da ultimo, per le misure incentivanti progetti relativi ad interventi per lĠistruzione scolastica nelle aree a forte processo migratorio (accorpate dal nuovo CCNL del comparto scuola a quelle previste per le aree a rischio e contro lĠemarginazione scolastica) la Corte sottolinea il ritardo con cui  avvenuta la ripartizione delle risorse relative allĠesercizio finanziario 2003 (cui si  provveduto il 6 aprile 2004), che ha determinato la tardiva sottoscrizione dei contratti collettivi integrativi regionali, cui il nuovo CCNL demanda la definizione dei criteri di allocazione e di utilizzo delle risorse a livello di istituto. Anche in tale occasione, come in sede di monitoraggio sullĠutilizzazione delle risorse assegnate  negli anni precedenti, si  dovuto constatare che alcuni uffici scolastici non ottemperano allĠobbligo di riferire allĠamministrazione centrale dellĠattivitˆ da essi svolta, non tenendo in alcun conto le ripetute richieste ed i solleciti del competente ufficio dellĠamministrazione centrale. Si rappresenta, quindi, lĠesigenza di predisporre strumenti atti a richiamare lĠattenzione degli uffici periferici al rispetto degli obblighi connessi allĠutilizzazione delle risorse derivanti dal CCNL, considerato che, altrimenti, lĠazione di monitoraggio risulterebbe inutile e priva di efficacia.

Inadeguato  apparso anche il monitoraggio svolto dallĠUfficio scolastico regionale per la Puglia sullĠutilizzazione delle risorse destinate ai "corsi di lingua italiana in favore di immigrati".

Solo in occasione dellĠadunanza della Sezione del controllo, lĠufficio periferico  stato in grado di fornire  i relativi esiti, fermandosi peraltro, al 31 dicembre 2003. Al riguardo, la Corte, pur constatando un significativo aumento  dei corsi svolti dalle Istituzioni scolastiche (passati da 1732 nel primo anno a 2883 nel secondo), sottolinea come bassa  sia la capacitˆ di spesa dei Centri Servizi Amministrativi che, alla suddetta data, avevano utilizzato poco pi del 50% delle somme ad essi globalmente assegnate negli anni dallĠUfficio Scolastico Regionale.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Il quadro organizzativo di riferimento

Le dimensioni delle gestioni connesse al sostegno e al contrasto dell'immigrazione e il coinvolgimento di amministrazioni diverse comportano la necessitˆ, giˆ evidenziata nei precedenti referti, di disporre di congrui mezzi per potervi dare adeguata attuazione anche in considerazione dell'enorme massa di informazioni che  necessario trattare.

Per l'efficienza e l'efficacia delle gestioni in argomento risultano determinanti, in conseguenza, le disponibilitˆ di personale di adeguata professionalitˆ e di strumentazioni informatiche di elevato livello.

Pertanto si farˆ cenno a seguire, con riguardo al periodo di riferimento dell'indagine, dello stato di informatizzazione dell'attivitˆ amministrativa, del reclutamento e utilizzo del personale nonch del quadro di controllo dell'attivitˆ gestionale al contempo attivato per la verifica della migliore utilizzazione delle risorse a disposizione.

 

3.1 L'informatizzazione dell'attivitˆ amministrativa

Il coinvolgimento di pi amministrazioni nell'attuazione delle misure di sostegno e contrasto all'immigrazione comporta la necessitˆ, giˆ evidenziata, di un continuo interscambio di informazioni che non pu˜ che avvenire attraverso la pi ampia connessione telematica dei diversi sistemi informativi.

L'imprescindibilitˆ di tale connessione  stata chiaramente avvertita dal legislatore, che all'art. 34, co. 2 della l. 189 ha disposto l'emanazione entro quattro mesi dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale - vale a dire entro il 26.12.2002 - di un regolamento di revisione e integrazione delle disposizioni vigenti sull'immigrazione per la razionalizzazione dell'impiego della telematica nelle comunicazioni tra le pubbliche amministrazioni coinvolte, l'attuazione della massima interconnessione tra gli archivi giˆ realizzati o in via di realizzazione e la relativa riorganizzazione.

Il regolamento, emanato il 27 luglio 2004 con grande ritardo rispetto ai tempi prefissati,  divenuto esecutivo solo il 9 settembre successivo. Al riguardo, in disparte ogni  considerazione circa le conseguenze negative che sui tempi della razionalizzazione e interconnessione il ritardo ha comportato, non pu˜ non osservarsi come il provvedimento rappresenti solo un primo avvio delle operazioni necessarie allo scopo. Esso contiene, infatti, la ricognizione dei sistemi informativi automatizzati "giˆ realizzati o in fase di realizzazione presso le amministrazioni pubbliche da utilizzare nelle attivitˆ previste dai procedimenti di cui al testo unico e al regolamento" (art. 2)[10] e rimette ad un decreto del Ministro dell'Interno, di concerto con il Ministro per l'innovazione e le tecnologie, da emanarsi entro 180 giorni dalla entrata in vigore, l'adozione delle regole tecniche per l'operativitˆ dei collegamenti telematici (art. 4). Se, in primo luogo, perplessitˆ si nutrono circa la capacitˆ delle amministrazioni, e degli organismi cui ci˜ sarˆ richiesto, peraltro nel regolamento non individuati, di rispettare il termine fissato per la complessitˆ dell'operazione di individuazione delle regole tecniche, non  altres“ possibile prevedere i tempi necessari per il completamento di tutti i sistemi enumerati[11] e, di conseguenza, per il raggiungimento di questo che  uno degli obiettivi fondamentali della c.d. legge Bossi-Fini a ben due anni dalla sua entrata in vigore.

In considerazione di quanto sopra, sono stati acquisiti dai Ministeri dellĠinterno e del lavoro e delle politiche sociali elementi di conoscenza sullo stato di realizzazione dei sistemi indicati dal suddetto regolamento, con indicazione dei costi sostenuti.

 

Ministero dell'interno

Le considerazioni e i dubbi sopraesposti sono ulteriormente avvalorati dagli esiti della richiesta di un finanziamento straordinario al Comitato dei Ministri per la Societˆ dell'informazione, avanzata dal Ministero dell'interno sin dagli inizi dell'anno 2003. Il cofinanziamento di 13 milioni di euro, a fronte dei 16 preventivati per progetti individuati il 29 luglio 2003[12],  stato disposto solo il 10 settembre 2004 e presuppone che l'erogazione dei fondi avvenga comunque previa emanazione di un decreto di variazione di bilancio che ne consenta il trasferimento dal Ministero dell'economia e finanze al Ministero dell'interno e  della valutazione di congruitˆ del Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione -CNIPA.

Non si  in grado di prevedere al momento i tempi in cui il Ministero dell'Interno - Dipartimento per le libertˆ civili e l'immigrazione -, che ha peraltro giˆ avviato la redazione dei documenti tecnici da sottoporre a CNIPA, sarˆ in grado di ultimare i progetti e  introitare i fondi.

Pur tuttavia, nelle more dell'acquisizione di tali risorse finanziarie e delle professionalitˆ tecniche necessarie per l'implementazione e la gestione dei sistemi, attualmente assai esigue e comunque per ora reperite all'esterno, l'amministrazione ha assunto le iniziative di cui si dˆ conto a seguire.

 

Dipartimento per le libertˆ civili e l'immigrazione

Il Dipartimento, in ossequio alle indicazioni di propria pertinenza contenute nella direttiva ministeriale[13], ha stipulato nell'anno 2003 sette contratti finalizzati:

-      ad una migliore gestione dei rifugiati politici e richiedenti asilo, sotto i profili della procedura di esame delle domande e degli archivi;

-      alla ricostituzione parziale delle banche dati attinenti ai servizi di riconoscimento dello status di rifugiato, al sistema informativo dell'Unitˆ di Dublino per le procedure Schengen e al riconoscimento della cittadinanza italiana a cittadini stranieri aventi diritto;

-      alla informatizzazione dell'archivio affari generali della cittadinanza;

-      all'allestimento di una sala server adeguata alle incombenze del Dipartimento.

L'importo complessivo dei contratti stipulati ammonta a 1.609.556,40 euro, impegnati nell'esercizio 2003 per Û 595.154,28 sul cap. 2270 "Spese per la gestione ed il funzionamento del sistema informativo" e per Û 1.014.403,12 sul cap. 7365 "Spese per lo sviluppo del sistema informativo".    

Come risulta dai prospetti riportati a seguire, in tale esercizio palesemente insufficienti sono state le disponibilitˆ di bilancio che, dapprima largamente sottostimate se non addirittura inesistenti, sono state poi incrementate ed impegnate quasi integralmente sebbene con un tasso di pagamento pari a 0.

Nell'esercizio 2004, per converso, le risorse stanziate inizialmente in misura assai esigua, sono state successivamente azzerate e poi, sul finire dell'anno, di molto incrementate. I tempi dell'operazione hanno, ovviamente, consentito all'amministrazione di effettuare pagamenti in misura estremamente limitata.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 1

 

Capitolo 2270

 

Spese per la gestione ed il funzionamento del sistema operativo.

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

 

Stanziamento iniziale

4.600,00

4.600,00

 

Variazioni

590.554,00

1.560.400,00

 

Stanziamento def.

595.154,00

1.565.000,00

 

Impegni comp.za

595.153,28

n.d.

 

Pagato comp.za

0,00

75.453,00

 

Residui comp.za

595.153,28

n.d.

 

Economie  comp.za

0,72

n.d.

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

Capitolo 7365

 

Spese per lo sviluppo del sistema informativo.

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

 

Stanziamento iniziale

100.000,00

105.000,00

 

Variazioni

1.000.000,00

4.344.000,00

 

Stanziamento def.

1.100.000,00

4.449.000,00

 

Impegni comp.za

1.017.283,12

n.d.

 

Pagato comp.za

0,00

7.034,00

 

Residui lett. "C" comp.za

1.017.283,12

n.d.

 

Residui lett. "F"

82.715,47

n.d.

 

Residui totali comp.za

1.099.998,59

n.d.

 

Economie comp.za

1,41

n.d.

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

 

I contratti, tutti stipulati a trattativa privata in virt dei poteri in deroga accordati dalle ordinanze 3244/02, 3262, 3287 e 3298/03 con la ditta che ha presentato l'offerta economicamente pi vantaggiosa, sono stati comunque e sempre preceduti da una ricerca di mercato che ha riguardato da un minimo di cinque a un massimo di undici possibili contraenti.

         Il relativo stato di attuazione risulta alla data del 30 settembre 2004 assai avanzato dal momento che per alcuni sistemi si  giˆ esaurita la fase del collaudo e per altri essa  in via di avanzato svolgimento[14].

 

 

 

 

         Dipartimento della Pubblica Sicurezza

Il Dipartimento, nell'ambito del processo di informatizzazione delle attivitˆ connesse alla tutela dell'ordine pubblico e contrasto della criminalitˆ[15], ha avviato diverse iniziative che hanno riguardo anche al fenomeno dell'immigrazione irregolare.

Tali iniziative, nell'ambito delle quali l'Amministrazione non  in grado di estrapolare la quota parte dedicata espressamente al fenomeno che qui interessa, hanno comportato l'assunzione di impegni per complessivi Û 16.985.116,66 nell'esercizio 2003 e Û 2.336.875,91 nel 2004[16]. Esse risultano finalizzate, prevalentemente, al potenziamento dei sistemi APIS (rilevazione impronte palmari) e AFIS (rilevazione impronte digitali).

In ogni caso, il Dipartimento con memoria presentata nella sede dell'adunanza collegiale dell'11 marzo 2005, ha fornito un'analitica prospettazione delle attivitˆ attualmente in corso per il potenziamento e la razionalizzazione dei sistemi, sinora rallentate anche dalla scarsitˆ dei mezzi finanziari a disposizione e dei cui esiti, tuttavia, non potrˆ che prendersi atto nel futuro.

Nell'anno 2004 ha avuto anche seguito l'implementazione della sala operativa di comando e controllo antimmigrazione della Direzione centrale per l'immigrazione e la polizia di frontiera, peraltro non ancora completata[17].

Il 1Ħ dicembre 2003  stato stipulato per Û 6.290.000,00, IVA esclusa, il contratto per l'allestimento della sala, mediante la fornitura delle apparecchiature e la prestazione dei servizi aggiuntivi, che ha previsto l'esecuzione dell'intera realizzazione entro 180 giorni continuativi a decorrere dal ricevimento da parte dell'impresa della comunicazione dell'avvenuta esecutivitˆ ai sensi delle norme vigenti.

Il 22 marzo 2004, per la necessitˆ di revisionare alcune pattuizioni soprattutto in conseguenza della non intervenuta consegna all'Amministrazione della porzione dell'immobile ove realizzare la sala a causa della mancata ultimazione delle modifiche tecniche da essa stessa richieste, le parti hanno convenuto per l'intera realizzazione dell'opera il termine di 180 giorni continuativi dalla data di consegna dei lavori nonch la predisposizione di avanzamenti in relazione ai quali effettuare i pagamenti in acconto, comprensivi dei materiali approvvigionati nel cantiere per essere incorporati nelle opere definitive.

Le numerose richieste istruttorie finalizzate, anche, a chiarire l'eventuale giacenza di detti materiali, e le relative natura ed entitˆ hanno avuto risposta spesso parziale e tale da richiedere successivi approfondimenti. L'Amministrazione, da ultimo, ha comunicato che nessuna apparecchiatura prevista in contratto  stata sinora fornita stante l'indisponibilitˆ dei locali ove posizionarla. Al riguardo e con riferimento, anche, alla non prevedibilitˆ degli effettivi tempi di ultimazione dei lavori, il cui termine finale viene in via di previsione ripetutamente procrastinato dall'amministrazione, non ci si pu˜ esimere dal rilevare la lentezza e difficoltositˆ del processo di implementazione della sala che, a oltre due anni dall'entrata in vigore della legge 189, non  ancora disponibile. Parimenti, si sottolinea la mancanza di riscontro alle richieste istruttorie avanzate per acclarare le modalitˆ di funzionamento attese della nuova struttura, soprattutto per ci˜ che concerne l'interconnessione del sistema informativo con gli altri eventualmente operativi nel settore. La mancanza di conoscenza circa la sussistenza di un compiuto disegno in materia e delle sue connotazioni non consente al momento di formulare osservazioni nel merito, ma solo sul difetto di seguito fornito all'istruttoria de qua, che potrebbe, anche, denotare una scarsa "cultura" dell'amministrazione in materia.

 

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Nessuno dei due sistemi informativi automatizzati di competenza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali previsti dallĠart. 2 del D.P.R. n. 242/2004 , ad oggi, operante.

In particolare, per quanto riguarda i "sistemi informativi automatizzati finalizzati alla costruzione del Sistema informativo del lavoro e della borsa del lavoro" , lĠistruttoria ha evidenziato che il 31 ottobre 2003 la direzione generale per le reti informative e lĠosservatorio del mercato del lavoro[18]  ha firmato con un Raggruppamento temporaneo dĠimprese un contratto avente ad oggetto "lĠacquisizione di beni e servizi per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo del Ministero e del sistema informativo del lavoro (denominato SIL)" il cui corrispettivo globale  stato quantificato in Û 27.729.625,60 (IVA compresa). Secondo quanto previsto dallĠart. 2 dellĠaccordo, il R.T.I. si  impegnato a fornire allĠAmministrazione i prodotti e i servizi riferibili a 7 aree di attivitˆ, fra le quali si segnalano, per quanto interessa in questa sede:

 

a)    lĠanalisi, progettazione, realizzazione, messa in esercizio, assistenza allĠuso gestione e manutenzione di un sistema per lĠinteroperabilitˆ e la cooperazione applicativa tra i domini regionali del SIL

b)    lĠanalisi, progettazione, realizzazione, messa in esercizio, assistenza allĠuso gestione e manutenzione delle applicazioni del livello centrale della "Borsa del lavoro"

c)    lĠanalisi, progettazione, realizzazione di un sistema integrato per lĠerogazione di servizi del mercato del lavoro a livello locale (regionale e provinciale) come offerta sussidiaria dellĠAmministrazione[19].

Con specifico riguardo alla "gestione dei flussi immigratori" il capitolato prevede, che nellĠambito delle attivitˆ di cui sub b) sia realizzato "lo sviluppo del sistema integrato dei servizi necessari ad assicurare la gestione pianificata dellĠofferta di cittadini extracomunitari ed il monitoraggio della gestione del sistema autorizzativo attraverso anche lĠimplementazione delle funzioni del SILES[20]".

Tali non sono ancora state sviluppate, a causa delle modifiche di impostazione che ha subito il progetto per lo sviluppo della Borsa Lavoro, modifiche che –secondo quanto emerso in sede istruttoria-  hanno indotto lĠamministrazione a privilegiare,  in una prima fase, la realizzazione delle funzioni destinate a supportare la competenza delle regioni e delle province. Nel corso dellĠadunanza il dirigente della Direzione generale per lĠinnovazione tecnologica ha precisato che la connessione interna fra le regioni ancora non  stata realizzata, essendo attualmente in atto solo una sperimentazione nel Veneto che non contempla, peraltro, applicativi per gli immigrati.

Impossibile , al momento, conoscere il costo di quanto deve essere realizzato. Tale valore –sottolinea lĠamministrazione- potrˆ essere conosciuto solo al momento del collaudo, sulla base dei punti funzione che saranno stati sviluppati dal fornitore[21].

Significativi passi in avanti sono stati, invece, fatti dal ministero nel lavoro nellĠinformatizzazione delle procedure connesse al rilascio dellĠautorizzazione al lavoro (oggi, "nulla osta al lavoro"). La precedente deliberazione aveva evidenziato come, alla fine del 2003, lĠunica elaborazione informatica avviata dal ministero fosse il Sistema Informativo lavoratori stagionali (SILES), il quale, peraltro, a quella data, si affiancava alla normale procedura, senza essere sostitutiva della medesima. Nel 2004 lĠapplicazione citata  stata presa in carico dalla Direzione generale per le reti informative che ne ha curato la gestione e manutenzione nellĠambito del contratto sopra menzionato[22].

Al 31 dicembre 2004 lĠutilizzo del SILES era esteso al 96% del totale delle province. Su un totale di 48.315 autorizzazioni al lavoro stagionale ne risultavano dal sistema 27.797, pari a poco pi del 57%. La differenza fra le due percentuali  dallĠamministrazione attribuito alla circostanza che fra le province che non utilizzano la procedura rientrano Trento, Bolzano e alcune province venete che assorbono una quota numericamente cospicua di lavoratori stagionali.

UnĠulteriore applicazione informatica  stata, poi, elaborata per la gestione delle procedure amministrative funzionali alle autorizzazioni al lavoro in occasione dellĠingresso nel territorio dello Stato  dei cittadini neo comunitari. (v. infra par. 5.1). Anche in questo caso lo sviluppo, gestione e manutenzione del Sistema elaborato (denominato "Contatore unico nazionale")  stata effettuata nellĠambito del contratto firmato il 31 ottobre 2003.

 I costi relativi alle due applicazioni (SILES e Contatore unico nazionale) sono stati stimati, per il 2004, rispettivamente,  in Û 55.000 ed  Û 45.000, al netto dellĠIva. Impossibile , infatti, stabilire con certezza i relativi importi, trattandosi di attivitˆ quotate dal fornitore "a corpo". La relativa quantificazione  stata, pertanto, effettuata solo in via approssimativa, utilizzando come parametri di riferimento lĠimpegno di risorse professionali utilizzato dal fornitore per operare sulla procedura e le tariffe giornaliere di tali risorse previste dal medesimo fornitore per altre attivitˆ analoghe previste nel citato contratto.

Da ultimo, nel corso dellĠadunanza tenutasi lĠ11 marzo 2004, la direzione generale dellĠimmigrazione ha reso noto che, in occasione della programmazione dei flussi migratori per lĠanno 2005, ha attivato -in collaborazione con la Direzione generale per lĠinnovazione tecnologica e ricorrendo alle risorse previste nel citato contratto del 31 ottobre 2003-  un nuovo sistema di gestione e controllo dellĠandamento degli ingressi per motivi di lavoro dei cittadini stranieri. Il sistema (denominato SILEN: Sistema Informativo Lavoratori Extra e Neo comunitari)   stato concepito come uno strumento di lavoro, ad accesso riservato messo a disposizione dei competenti uffici territoriali. La relativa applicazione, che  disponibile sulla rete internet ed intranet del ministero,  rappresenta – a giudizio del ministero- un valido strumento di lavoro da utilizzare nellĠambito dello Sportello unico per lĠimmigrazione. Lo stesso  stato, infatti, realizzato per:

1.    supportare lĠattivitˆ operativa degli uffici consentendo loro di memorizzare  le informazioni relative alle autorizzazioni al lavoro in un data base informatico e di stampare lĠapposito modello di autorizzazione;

2.    consentire, a diversi livelli, il monitoraggio delle autorizzazioni concesse e di quelle eventualmente revocate, permettendo di verificare le quantitˆ delle singole quote disponibili;

3.    consentire la visualizzazione di apposite statistiche sulla base di indicatori relativi al lavoratore come: lĠetˆ, il sesso, la nazionalitˆ;

4.    consentire la distribuzione delle quote ai vari livelli territoriali ed il monitoraggio del loro utilizzo: la D.G. Immigrazione distribuisce le quote previste dal decreto flussi ai vari uffici regionali che a loro volta assegnano alle D.P.L. la quota di competenza monitorandone lĠutilizzo;

5.    consentire lo scambio di informazioni con soggetti esterni al ministero, quali INPS, INAIL e ministeri dellĠinterno e degli affari esteri, a cui potranno essere periodicamente trasmessi i dati relativi alle autorizzazioni rilasciate, per i controlli di loro competenza.

 

3.2 Il reclutamento e l'utilizzo del personale

Negli anni 2003 e 2004 l'approvvigionamento di nuovo personale da utilizzare nelle attivitˆ di contrasto e sostegno, cos“ come disposto dalla normativa vigente con riguardo al Ministero dell'interno, ha avuto ulteriore corso. In particolare:

-      per la Polizia di Stato sono state reclutate ulteriori 450 unitˆ tra i militari in ferma breve, inviate al corso di formazione il 21 giugno 2004. Tale reclutamento ha coperto l'incremento di organico di 1.000 agenti disposto dalla legge 6 novembre 2003 n. 300 di conversione del d.l. 10 settembre 2003 n. 253.

Le assunzioni in deroga autorizzate dall'art. 34, commi 5 e 6 della legge 289/02, poi quantificate nel numero di 1.465, sino ad oggi effettuate con riguardo a unitˆ assegnate per il controllo delle frontiere sono 14 (agenti ausiliari trattenuti). Solo in seguito sarˆ possibile conoscere il numero di vice ispettori e commissari, attualmente frequentatori di corso, che verranno eventualmente adibiti al detto controllo. Degli agenti e operatori superstiti delle vittime del dovere, giˆ assegnati nel corso del 2004, non  dato conoscere la destinazione. Presso le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari risultano inviati in missione sei appartenenti alla Polizia di Stato, giˆ precedentemente in servizio.

Il programma di assunzioni a tempo indeterminato in deroga al blocco per il 2004 recato dalla legge 24 dicembre 2003, n. 350, ha portato alla richiesta di 2.080 nuove unitˆ poi assegnate dal d.P.R. 25.8.2004 nel numero di 1.450, di cui 710 assunte alla data del 30 settembre. Di queste al momento solo 49 sono state immesse in servizio presso gli uffici della polizia di frontiera.

Nel 2004 ha avuto anche luogo l'affidamento in gestione del servizio di approvvigionamento dei mediatori linguistico-culturali. All'uopo  stata stipulata il 29 dicembre 2003[23] una convenzione con il C.I.E.S. per l'importo di Û 1.596.095,00, tratti a valere sul fondo per le politiche migratorie del Ministero del lavoro, di cui al 19 ottobre risultano pagati Û 450.000. Il servizio, che ha avuto inizio il 14 settembre 2004,  svolto in forma permanente presso le questure interessate dal fenomeno immigrazione, presso gli aeroporti Malpensa e Fiumicino e nelle regioni a maggiore rischio di sbarchi, nonch a chiamata presso tutti gli altri uffici di P.S. che ne facciano richiesta.

Nulla pu˜ al momento riferirsi circa gli esiti del servizio reso e del relativo livello qualitativo, in quanto la convenzione prevede la produzione del primo referto a sette mesi dall'avvio dell'attivitˆ e, stando a quanto riferito dall'amministrazione, le verifiche svolte dagli uffici presso cui i mediatori stanno operando riguardano esclusivamente il numero delle unitˆ utilizzate, quindi, l'aspetto quantitativo delle prestazioni.

Per ragioni di urgenza, legate al superamento dei ritardi nell'espletamento delle  procedure di rilascio e rinnovo dei documenti di soggiorno dei lavoratori extracomunitari, che richiedono, ancora nel 2004, tempi medi di due-quattro mesi con punte che arrivano sino a undici, sono stati reclutati 400 prestatori di lavoro temporaneo, con contratto approvato il 21 luglio 2004 e avente termine il 31 dicembre successivo. Ci˜ in forza di quanto disposto dall'art. 9 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 luglio 2004, n. 3361 che ha consentito di continuare ad avvalersi dei poteri e delle deroghe previste dall'ordinanza n. 3242/2002. A trattativa privata, e alle stesse condizioni contrattuali e di costo, la fornitura  stata affidata alla societˆ "Obiettivo Lavoro", giˆ incaricata della regolarizzazione intervenuta nel corso del 2003[24], in assenza di ogni indagine preliminare tra altre ditte del settore. Il corrispettivo, stabilito in Û 5.056.824,00 IVA compresa, da pagarsi per quote corrispondenti alla quantitˆ delle prestazioni effettivamente eseguite e positivamente valutate dall'Amministrazione, va peraltro a compensare attivitˆ individuate in sede contrattuale nell'oggetto ma non negli obiettivi quantitativi da conseguire, senza che vi sia, di conseguenza, la possibilitˆ di verificarne il raggiungimento. Ci˜ stante, non  dato prevedere quali saranno i tempi di smaltimento delle giacenze che, ove persistano, dovranno essere eliminate dopo il 31 dicembre 2004 con le forze ordinarie, a meno di una proroga dello stato di emergenza e dello stesso contratto;

-      per l'Amministrazione civile, ai sensi dell'art. 80, comma 8 della l. 27.12.2002 n. 289 sono state assunte 132 unitˆ nel corso del 2003. Per gli anni 2004 e 2005  stato, inoltre, inizialmente predisposto un piano di assunzioni attraverso concorso pubblico, da effettuarsi nei mesi di marzo e dicembre 2005, per complessive 697 unitˆ, delle quali 186 con professionalitˆ informatica[25].

Di fatto, a fronte di tale piano sono stati banditi 3 concorsi per complessivi 245 posti, di cui 73 nel profilo professionale di collaboratore informatico, da espletarsi nell'anno in corso.

Di ulteriori 600 posti, 51 dei quali destinati a personale in possesso di esperienza professionale nel campo informatico, si prevede invece la copertura nello stesso 2005 attraverso procedure di mobilitˆ volontaria.

Risultano, al contempo, avviati percorsi di riqualificazione del personale interno, che dovrebbero portare a disporre, nell'ambito delle figure professionali nel settore informatico, di ulteriori 401 unitˆ.

Si fa in ogni caso presente che, in attesa del perfezionarsi delle dette procedure, il dipartimento libertˆ civili e immigrazione, in applicazione dell'art. 7, co. 6 del d.lgs. 165 del 30 marzo 2001, ha acquisito nel 2004 la collaborazione di una unitˆ per un periodo di 4 mesi, cui si prevede di corrispondere il compenso di Û 45.833,33 (esclusa IVA);

-      per gli interpreti la spesa complessiva sostenuta dal Ministero nel 2003 per le esigenze delle commissioni per il riconoscimento dello status di rifugiato ammonta a Û 35.691,60, dei quali Û 5.050 per le indennitˆ a chiamata (nel numero di 39) ai sensi del comma 2 dell'art. 4 dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 1Ħ ottobre 2002. 

Per le necessitˆ, invece, dell'amministrazione della pubblica sicurezza, il reclutamento di interpreti estranei, avvenuto ad opera della sola direzione centrale dell'immigrazione e della polizia delle frontiere in forza delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3244 e 3326, ha comportato l'accreditamento alle Prefetture di complessivi Û 68.347,63 nell'anno 2004, sino alla data del 30 novembre[26].        

In conclusione, si rileva che a quasi tre anni dall'entrata in vigore della legge 189, le acquisizioni di personale nel frattempo intervenute risultano in numero pressoch doppio rispetto a quelle previste dalla stessa legge e dalla legge finanziaria per il 2003 subito dopo entrata in vigore. Ci˜ , in parte, dovuto alle assunzioni a tempo determinato effettuate ai sensi di diverse ordinanze emanate a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza per il fenomeno dell'immigrazione irregolare, attraverso le quali  stato possibile fronteggiare situazioni contingenti che l'amministrazione non era in grado di gestire con le forze stabilmente a sua disposizione e, in parte, alle acquisizioni a tempo indeterminato effettuate in deroga al blocco delle assunzioni recato dalle leggi 289/02 e 350/03, che al momento in cui si riferisce non possono per˜ quantificarsi in via definitiva, poich l'amministrazione non  ancora in grado di specificare il numero delle unitˆ di personale destinate a settori titolari di competenze nella materia de quo.

 

3.3 Il quadro di controllo dell'attivitˆ gestionale

Nel periodo di riferimento dell'indagine assume sicura importanza la verifica dell'evoluzione dell'attivitˆ di controllo della gestione da parte dei servizi competenti.

 

Ministero dell'interno

Come per l'anno 2003, anche per il 2004 la direttiva ministeriale generale prevede l'attuazione di un sistema di monitoraggio dello stato di attuazione degli obiettivi attraverso la collaborazione del servizio di controllo interno, i dipartimenti e le prefetture -UTG-[27].

Da un lato il Se.C.In. ha elaborato programmi di azione, diramati a tutti i Dipartimenti e alle Prefetture -UTG-, che definiscono l'articolazione delle fasi e dei tempi di realizzazione dell'obiettivo nonch gli indicatori di realizzazione, avviando anche un progetto pilota sul controllo di gestione a livello centrale e territoriale (inizialmente, a campione, sul dipartimento dei Vigili del Fuoco e sulla prefettura de L'Aquila), dall'altro i dipartimenti interessati al fenomeno dell'immigrazione hanno provveduto ad attivare al proprio interno iniziative volte all'implementazione del monitoraggio sui compiti di specifica pertinenza.

Per completezza di informazione si riferisce che:

-      nell'ambito del Dipartimento della pubblica sicurezza, oltre all'assegnazione degli obiettivi gestionali e delle risorse ai direttori centrali e ai dirigenti[28], si  proceduto a sperimentare un sistema di controllo che, partendo dalla scomposizione di ogni obiettivo gestionale in prodotti di determinato valore mediante la costituzione di indicatori di misurazione dell'andamento della gestione, prevede il monitoraggio dell'attuazione degli obiettivi al 31 maggio, 30 settembre e 31 dicembre.

L'Amministrazione ha trasmesso la documentazione in cui si riportano gli esiti di tale monitoraggio al 30 settembre, che danno conto di situazioni diverse con riferimento agli obiettivi da raggiungere. Si dˆ, altres“, atto dell'intervenuto avvio, seppure in via sperimentale, del procedimento di ribaltamento dei costi per i singoli obiettivi, a conferma di una sempre maggiore attenzione riservata dalla struttura al controllo di gestione.

-      nell'ambito del Dipartimento per le libertˆ civili e l'immigrazione, successivamente all'assegnazione degli obiettivi e delle risorse ai dirigenti per l'anno 2004[29],  stato avviato, in una prima fase sperimentale, il controllo di gestione sui risultati relativi agli obiettivi 2003 attraverso la compilazione di schede-report da effettuarsi entro il mese di maggio 2004. L'amministrazione ha dato atto di un raggiungimento pressoch generale degli obiettivi prefissati, con l'eccezione di quelli che presentavano fasi vincolate dall'approvazione dei regolamenti attuativi della legge Bossi-Fini.

Inoltre, la struttura ha disposto l'acquisizione di un cruscotto informatizzato per il controllo sulla gestione, da fornirsi in base ad una previsione iniziale entro 90 giorni dalla data di registrazione del contratto stipulato il 23 dicembre 2003 per la spesa di Û 23.820,00. Per motivi tecnici il termine  stato prorogato di ulteriori 90 giorni. Il sistema, finalizzato a fornire le principali variabili di monitoraggio ai vertici dipartimentali e a tutti gli attori coinvolti nella gestione, secondo le responsabilitˆ singolarmente assegnate, risulta sviluppato e in fase di testaggio. 

-      nell'ambito del Dipartimento per gli affari interni e territoriali, al pari dei precedenti, sono stati assegnati ai dirigenti obiettivi, risorse e compiti di monitoraggio sulla attivitˆ svolta per il relativo raggiungimento[30]. Nulla l'amministrazione ha peraltro riferito circa eventuali verifiche avviate sul raggiungimento degli obiettivi e relativi esiti.

In relazione a quanto constatato possono formularsi le considerazioni che seguono.    

Diversamente dall'anno 2003, di cui si  dato conto nel referto n. 10/2004/G[31], il servizio di controllo interno, che pure afferma che "...il processo di impianto del controllo di gestione si prospetta ..... come un percorso di durata pluriennale sia per l'ampiezza e l'eterogeneitˆ dei compiti delle strutture del Ministero, sia per l'esigenza di parallela costruzione dei connessi sistemi informativi di supporto, sia per la necessitˆ di incrementare una diffusa cultura professionale nello specifico campo", appare pi concretamente avviato nell'esercizio del proprio ruolo istituzionale di indirizzo e studio dello sviluppo coordinato di tutte le componenti del sistema di controllo interno di risultato.

Dal proprio canto, poi, le singole strutture dipartimentali hanno assunto specifiche determinazioni per il raggiungimento dell'obiettivo di un fattivo monitoraggio dell'attivitˆ, adottando modalitˆ diverse che hanno consentito il riscontro dell'attuazione degli obiettivi assegnati.

 

Ministero del lavoro e delle politiche sociali

La gestione del fenomeno immigratorio  stata oggetto di esame da parte del Servizio di controllo interno in sede di monitoraggio sullo stato di attuazione degli obiettivi indicati nella direttiva generale sullĠazione amministrativa, adottata annualmente dal ministro.

LĠattenta analisi svolta dal Servizio in sede di relazione finale al Ministro sullĠattuazione della direttiva annuale 2003 attesta, in primis, la compiuta esecuzione da parte della direzione generale per lĠimmigrazione delle azioni volte alla predisposizione dei testi normativi in materia di immigrazione e di regolamentazione dei flussi dĠingresso per motivi di lavoro, il cui raggiungimento costituiva una delle prioritˆ politiche individuate dal Ministro.

Realizzati risultano anche gli obiettivi operativi in cui si articola lĠobiettivo strategico[32], in relazione ai quali si dˆ conto anche del personale impiegato per il raggiungimento di ciascuno di essi, nonchŽ delle spese connesse. In proposito, peraltro, sono emerse talune difficoltˆ operative le cui cause sono state individuate, da un lato, nella complessitˆ delle operazioni di  rilevazione dei dati necessari per la valutazione del fabbisogno della manodopera extracomunitaria, dallĠaltro nel passaggio delle funzioni in materia di lavoro, cui la direzione  stata chiamata dalla suddetta direttiva[33]. A ci˜ si aggiunge la carenza di personale qualificato che ha indotto la direzione a rivolgersi allĠesterno per lĠelaborazione e lĠanalisi dei dati relativi alla regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari. Sul punto il Servizio segnala lĠopportunitˆ di predisporre percorsi formativi mirati ed altamente specializzati al fine di potenziare la capacitˆ tecnica del ministero nello sviluppo delle attivitˆ di monitoraggio, analisi e studio.

Nel corso del 2004  proseguito, con le modalitˆ giˆ collaudate, il monitoraggio sugli obiettivi assegnati dal Ministro nella direttiva annuale, che vede quale obiettivo strategico assegnato alla direzione in esame il "favorire lĠintegrazione sociale e lavorativa dei cittadini regolarmente presenti in Italia". Le relative valutazioni finali saranno rese note una volta acquisite le relative schede da parte di tutte le strutture del Ministero.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Gli accordi di cooperazione internazionale

Come giˆ rappresentato nelle precedenti relazioni[34] uno dei principali strumenti per la regolazione dei flussi migratori e per il contrasto all'immigrazione clandestina  costituito dalle iniziative di cooperazione bilaterale con gli Stati extracomunitari maggiormente interessati ai flussi migratori in ingresso nel nostro Paese.

A tal proposito giˆ la normativa recata dal testo unico n. 286 del 1998 (art. 11) prevedeva la promozione da parte dei Ministeri degli affari esteri e dell'interno di intese di collaborazione con i Paesi di provenienza rivolte ad accelerare gli accertamenti e il rilascio dei documenti necessari per migliorare l'efficacia dei provvedimenti di contrasto all'immigrazione irregolare. Ci˜ attraverso la realizzazione di programmi di assistenza tecnica, basati anche sulla fornitura di mezzi ed equipaggiamenti nonch l'assegnazione di quote privilegiate di visti di ingresso per lavoro.

La legge di riforma, poi, riconosce all'atteggiamento collaborativo dei Paesi interessati alla gestione dei flussi migratori illegali e al contrasto dell'attivitˆ criminale nell'immigrazione clandestina e nel traffico degli esseri umani rilevanza fondamentale nell'elaborazione e eventuale riconsiderazione dei programmi bilaterali di aiuto e cooperazione, sino a prevederne la revisione nel caso di mancata adozione di misure di prevenzione e vigilanza atte a impedire il rientro illegale su territorio italiano di cittadini espulsi (art. 1 co. 1 e 2).

In disparte ogni considerazione sulla pi generale e complessa problematica relativa al ruolo proprio dell'Unione europea nella realizzazione di una politica generale in materia, da tempo auspicata per le dimensioni e le caratteristiche assunte dal fenomeno de quo, si riporta a seguire un prospetto in cui si dˆ conto degli accordi di riammissione, cooperazione e intese concernenti il fenomeno dell'immigrazione e del traffico di esseri umani sottoscritti dall'Italia e in vigore alla data del 30 settembre 2004.

Successivamente e separatamente, si riferisce sugli accordi firmati dal Governo italiano in materia di lavoro.

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 2

Accordi internazionali in materia di immigrazione

NAZIONE

accordo di COOPERAZIONE

protocollo tecnico / di intesa / di cooperazione

memorandum di intesa

accordo collaborazione tra polizie / ministeri interno

accordo di   RIAMMISSIONE

protocollo  applicazione  accordo di riammissione

1

ALBANIA

1991

1997/ 1998/ 2000/ 2001/2002

 

 

1998

 

2

ALGERIA

1999

 

 

 

2000

2000

3

AUSTRIA

1997

 

2002

 

1998

1999

4

BOSNIA ERZEGOVINA

2002

 

 

 

2004

 

5

BULGARIA

2001

 

 

 

1998

 

6

CINA

2001

 

2002

 

 

 

7

CIPRO

2002

 

 

 

2003

2002

8

CROAZIA

 

 

 

 

1998

1998

9

EGITTO

2000

 

 

 

 

 

10

ESTONIA

 

 

 

 

1999

 

11

FEDERAZIONE RUSSA

 2003

 

 

 

 

 

12

FILIPPINE

 

 

 

 

2004

 

13

FRANCIA

2000

 

 

1986

1990/2000

 

14

GEORGIA

 

 

 

 

1997  

 

15

GRECIA

2000

 

 

 

2001

 

16

HONG KONG

 

 

 

 

2002

 

17

INDIA

2000

 

 

 

 

 

18

IRAN

2002

 

 

2001

 

 

19

ISRAELE

2004

 

 

 

 

 

20

LETTONIA

 

 

 

 

1997

 

21

LIBIA

 

 

 

2000

 

 

22

LITUANIA

 

 

 

 

1998

 

23

MACEDONIA  (Fyrom)

 

 

 

 

1997

1997

24

MALTA

 

 

 

 

2002

2001

25

MAROCCO

 

2003

 

 

1998

1999

26

OLANDA

 

 

2000

 

 

 

27

PARAGUAY

2002

 

 

 

 

 

28

POLONIA

2003

 

1997

 

1994

1991

29

REP. DI SERBIA E MONTENEGRO

 

 

1999

 

 2003

 

30

REP.FEDERALE DI JUGOSLAVIA

 

 

 

 

2003

2003

31

REPUBBLICA CECA

1999

 

 

 

 

 

32

REPUBBLICA DI MOLDAVA

2002

 

2002

 

2002

 

33

REPUBBLICA DI PANAMA

2000

 

 

 

 

 

34

REPUBBLICA FEDERALE NIGERIA

 

 

2003

 

2000

 

35

ROMANIA

 

2003

 

 

1997 

1997

36

SIRIA

2001

2004

 

 

 

 

37

SLOVACCHIA

2002

 

 

 

1999

 

38

SLOVENIA

1998

 

1997

 

1997

 

39

SPAGNA

 

2000

 

 

2001

 

40

SRI LANKA

 

 

 

 

2001

 

41

SVIZZERA

2000

2002

 

 

2000

 

42

TAGIKISTAN

2003

 

 

 

 

 

43

TUNISIA

2003

 

 

 

1998

 

44

TURCHIA

2001

 

 

 

 

 

45

UNGHERIA

1997

 

 

 

1999

1999

46

UZBEKISTAN

2000

 

 

 

 

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione

 

 

 

Come risulta da informazioni riferite dal Ministero dell'interno alcuni accordi non sono ancora entrati formalmente in vigore ma, nonostante ci˜, sono state avviate diverse forme di collaborazione con le autoritˆ consolari dei Paesi interessati come, d'altro canto, rapporti di collaborazione risultano stabiliti con altri Stati "ad elevato rischio migratorio", anche in assenza di specifiche intese[35].

Alcune precisazioni si impongono con riguardo a ci˜ che si  fin qui detto.

Occorre innanzitutto distinguere, quanto a oggetto e obiettivi, gli accordi di riammissione da quelli di cooperazione e dalle altre forme di collaborazione tra Stati che, pur non avendo le caratteristiche dei precedenti ma operando in ambiti pi ristretti, producono anch'essi effetti di rilievo.

L'iter pi spesso seguito vede la stipula, in primis, dell'accordo di cooperazione, che disciplina numerose materie tra le quali sono ricomprese, negli ultimi anni, quelle relative ai fenomeni dell'immigrazione clandestina e dello sfruttamento di donne e minori, e, successivamente, dell'accordo di riammissione che detta regole per la riconduzione nel paese d'origine dei clandestini. Se dei risultati ottenuti in termini di espulsioni effettivamente realizzate per la vigenza di tali ultimi accordi si dirˆ di seguito[36], vale la pena di dare conto delle spese sostenute in esito alla loro stipula. In base a quanto riferito dall'amministrazione con riferimento all'esercizio 2003 risultano impegnati Û 7.110.403,97 in favore della Tunisia, Û 5.548.895,31 della Libia e Û 5.055.194,58 della Nigeria e accreditati ai Prefetti di Roma, Trapani e Crotone Û 1.070.000. Nel corso del 2004, alla data del 31 dicembre sono stati impegnati Û 14.197.911,50 (accreditati ai Prefetti di Roma, Crotone, Caltanissetta ma, ovviamente, non ancora rendicontati).

Deve, in ogni caso, aversi presente che numerosi sono gli accordi nei quali sono previste forme di collaborazione che impongono al nostro paese la resa di prestazioni di personale a fini formativi della polizia e delle amministrazioni locali, anche per la redazione di testi normativi e di comportamento diversamente non acquisibili da quei Paesi. In tali casi l'amministrazione dell'interno non  in grado di fornire il dato relativo alla spesa sostenuta e, pertanto, una ricostruzione esaustiva della totalitˆ dei costi ingenerati dagli accordi sinora stipulati non risulta praticabile.

Nelle tabelle a seguire si dˆ comunque conto delle risorse finanziarie destinate all'attuazione degli accordi in argomento e dei tempi di acquisizione della loro effettiva disponibilitˆ. Il ritardo che si evidenzia riguardo a quest'ultima comporta, di conseguenza, che gli impegni assunti a fronte degli accordi potranno essere onorati in tempi assai pi lunghi del previsto.

Sul finire dellĠanno  stato avviato un progetto-pilota diretto a selezionare, formare ed inserire nel mondo del lavoro italiano 200 lavoratori moldavi. Ma di questo progetto, come degli altri che il Ministero ha avviato a seguito di intese con gli Stati stranieri e gli territoriali nazionali interessati, si tratterˆ per motivi sistematici pi diffusamente in altra sede[37].

 

 

 

 

Tabella n. 3

 

Capitolo 2765

 

Spese derivanti dall'attuazione delle collaborazioni internazionali e dalle intese operative dirette al contrasto dell'immigrazione clandestina, spese di interpretariato per l'accertamento delle posizioni irregolari dei clandestini, per la loro identificazione

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

 

Stanziamento iniziale

0,00

0,00

 

Variazioni

19.000.000,00

14.200.000,00

 

Stanziamento def.

19.000.000,00

14.200.000,00

 

Impegni comp.za

18.785.194,58

14.197.911,50

 

Pagato comp.za

1.070.000,00

3.840.118,65

 

Residui comp.za

17.715.194,58

n.d.

 

Economie  comp.za

214.805,42

n.d.

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

 

 

Tabella n. 4

 

Cap. 2765 - Disponibilitˆ di cassa es. fin. 2003/2004

 

2003

 

01/01/2003

 

0,00

 

25/06/2003

(DMT)

19.000.000,00

 

03/12/2003

(DMC)

-15.000.000,00

 

2004

 

01/01/2004

 

0,00

 

27/05/2004

(DMT)

10.000.000,00

 

09/07/2004

(DMC)

12.000.000,00

 

30/09/2004

(DMC)

1.000.000,00

 

22/11/2004

(DMC)

-2.991.638,00

 

24/11/2004

(DMC)

1.200.000,00

 

30/11/2004

(PASS)

7.715.195,00

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

4.1 Gli accordi bilaterali in materia di lavoro

Un discorso a parte meritano gli accordi firmati dal Governo italiano in materia di lavoro.

I primi accordi di tale tipo (firmati nel 1997 con lĠAlbania e nel 2000 con la Tunisia), aventi ad oggetto solo gli ingressi per lavoro stagionale, si sono limitati a ripetere le procedure amministrative necessarie ad ottenere lĠautorizzazione allĠingresso in Italia per motivi di lavoro subordinato. Il loro significato , pertanto, esclusivamente politico, in quanto offre di fatto maggiori garanzie ai Paesi extra U.E. di veder riconosciuta, quale contropartita della firma di un accordo di riammissione, il riconoscimento di una quota di ingressi riservata nei decreti flussi.

Di diverso tenore , invece, lĠaccordo del Governo italiano con quello della Repubblica di  Moldova del 27 novembre 2003, che, firmato dopo lĠentrata in vigore della legge n. 189/2002, recepisce le novitˆ introdotte dalla riforma nella materia degli ingressi per motivi di lavoro subordinato, rivolgendosi, per la prima volta, a tutte categorie di lavoratori (stagionali e non).

Questo accordo (e lĠannesso protocollo esecutivo, che ne disciplina le modalitˆ di attuazione) non ha comportato oneri finanziari, insistendo piuttosto sulla creazione di prassi collaborative che possano facilitare lĠincontro domanda-offerta di lavoro ed incoraggiare la formazione di lavoratori candidati allĠemigrazione al fine di fornire personale qualificato e rispondente ai profili professionali richiesti dal mercato del lavoro italiano.

A tal fine  anche previsto lĠimpegno della parte moldava a facilitare i datori di lavoro italiani, le associazioni imprenditoriali e gli altri enti e istituti  contemplati dalla normativa italiana che vogliano ivi recarsi per selezionare ed eventualmente formare professionalmente coloro che desiderano esercitare unĠattivitˆ lavorativa nel nostro Stato; lo scambio di informazioni relative al fabbisogno interno e alla disponibilitˆ di  risorse umane, nonchŽ la promozione di intese fra le associazioni datoriali italiane e le agenzie di collocamento locali.

In attuazione dellĠaccordo, i rappresentanti della Direzione generale per lĠimmigrazione si sono recati nel giugno del 2004 in Moldavia al fine di porre in essere le condizioni tecniche necessarie ad avviare, dĠintesa con le competenti autoritˆ locali, i progetti di selezione e formazione dei candidati allĠemigrazione. In quellĠoccasione le autoritˆ moldave hanno illustrato una banca dati di cittadini disponibili a venire a lavorare in Italia, ma la medesima, secondo quanto rappresentato dalla nostra amministrazione, per essere completamente utilizzata deve essere uniformata agli standard tecnici italiani.

 

 

5. Attivitˆ finalizzate alla programmazione e regolamentazione dei flussi migratori

 

5.1 La normativa vigente e la programmazione dei flussi di ingresso per lĠanno 2004

LĠart. 2 del D.P.R. 29 luglio 2004, n. 244, con cui  stato approvato il "regolamento di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali", nel ridisegnare le attribuzioni delle direzioni generali in cui il dicastero si articola, ha formalmente assegnato alla Direzione generale dellĠimmigrazione -in aggiunta ai compiti connessi alla promozione  dellĠintegrazione sociali degli extracomunitari regolarmente presenti sul territorio dello Stato- le funzioni in materia di iniziative relative ai flussi migratori per lavoro, di sviluppo e gestione del sistema AILE[38], nonchŽ  di sviluppo della cooperazione internazionale per le iniziative suddette, che erano state, in parte, giˆ ad essa attribuite dalla direttiva annuale del ministro del lavoro per il 2003[39].

La citata direzione ha provveduto a curare gli adempimenti connessi alla programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari che, per lĠanno 2004,  stata disposta - in modo transitorio, ai sensi del 4Ħ comma dellĠart. 3 del D.lgs. 286 - con  due d.p.c.m. del 19 dicembre 2003, (pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2004) aventi ad oggetto, uno, i lavoratori stagionali[40] e lĠaltro quelli non stagionali[41]. In particolare, con la circolare n. 5 del 21 gennaio 2004  stata data comunicazione a tutti gli uffici periferici della ripartizione delle quote assegnate dai menzionati provvedimenti ed impartite le istruzioni operative in merito agli adempimenti procedurali da seguire. Sul finire dell'anno con la circolare n. 44 del 15 novembre 2004 si  provveduto alla redistribuzione delle quote residue indicandone le relative modalitˆ.

Tempestivo  stato anche lĠintervento della Direzione in occasione dei due decreti di programmazione dei flussi dĠingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi stati membri dellĠUnione Europea,  nei cui confronti  stato deciso di sospendere in via transitoria per un periodo di due anni dalla suddetta data lĠapplicazione degli articoli da 1 a 6 del regolamento CEE n. 1612/68 ai fini dellĠingresso nel mercato del lavoro[42]. Ci si riferisce ai  decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 aprile  e 8 ottobre 2004, che hanno previsto la loro ammissione in Italia, per motivi di lavoro subordinato, nellĠambito di ulteriori quote, ammontanti, rispettivamente a 20.000 e 16.000 unitˆ, da aggiungere a quanti erano stati giˆ ammessi  prima del 1Ħ maggio 2004 in attuazione dei due d.p.c.m. del 2003 sopra menzionati. La direzione generale per lĠimmigrazione ha, infatti, fornito agli uffici periferici in data anteriore alla pubblicazione dei d.p.c.m. sulla Gazzetta Ufficiale[43], le pertinenti indicazioni operativi elaborate su moduli diversi dai soliti, prevedendosi non pi un riparto delle quote a livello regionale, ma una procedura unificata sul territorio nazionale (c.d. Gestore del contatore unico nazionale) [44].

Tale nuovo procedimento ha consentito –secondo quanto riferito- di amministrare in tempi brevi i 20.000 ingressi, eliminando ogni disagio per lĠutenza[45].

Lo sviluppo, la gestione e la manutenzione dellĠapplicazione informatica per le procedure amministrative connesse al rilascio della prescritta autorizzazione al lavoro sono state effettuate nellĠambito del su citato contratto stipulato il 31 ottobre 2003 dalla direzione generale per lĠinnovazione tecnologica del ministero del lavoro e delle politiche sociali avente ad oggetto lo sviluppo e conduzione del Sistema informativo per il mercato del lavoro e le politiche attive ed il supporto alla conduzione tecnica del centro servizi SIL (v. retro par. 3.1). LĠapplicazione –disponibile sia sul sito intranet del ministero (per lĠutilizzo da parte delle direzioni regionali e provinciali del lavoro), che sul sito internet (per lĠutilizzo da parte degli uffici competenti delle regioni Friuli-Venezia Giulia e Sicilia, e delle province di Trento e Bolzano)- ha consentito il rilascio delle autorizzazioni in base ad una graduatoria nazionale. I relativi costi, considerato che la suddetta applicazione  stata realizzata ed  gestita ricorrendo alle risorse quotate a corpo provenienti dal contratto suddetto, sono stati stimate dallĠamministrazione, nel periodo 1Ħ/4-30/09 2004, in Û 35.000.

La direzione ha, inoltre, fornito il supporto alla redazione del "Vademecum per lĠaccesso al lavoro dei cittadini dei nuovi Stati membri" che illustra (in lingua italiana ed inglese) le modalitˆ dĠingresso nel territorio dello Stato per motivi di lavoro dipendente ed autonomo in Italia per i cittadini appartenenti ai menzionati 8 Stati.

La tabella che segue dˆ conto del numero delle richieste, distinte per nazionalitˆ e secondo la loro distribuzione territoriale. A fronte di dette richieste risultano rilasciate ed inserite nel sistema del contatore unico nazionale n. 19.935 autorizzazioni al lavoro.

 

tabella n. 5

Richieste di autorizzazioni al lavoro rilasciate nell'ambito della quota massima di 20.000 unitˆ prevista dal d.p.c.m. 20 aprile 2004 distinte per nazionalitˆ

Stati

numero autorizzazioni

percentuale

Polonia

10.285

49,88

Slovacchia

6.481

31,43

Repubblica Ceca

1.896

9,19

Ungheria

1.048

5,08

Lituania

398

1,93

Slovenia

362

1,76

Lettonia

86

0,42

Estonia

64

0,31

 

20.620

100,00

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali- direzione generale immigrazione

 

 

tabella n. 6

Distribuzione territoriale delle richieste di autorizzazione al lavoro rilasciate nell'ambito della quota prevista dal d.p.c.m. 20 aprile 2004

 

numero autorizzazioni

%

Bolzano

7.192

34,88

Trento

4.767

23,12

Emilia Romagna

2.189

10,62

Veneto

1.173

5,69

Friuli Venezia Giulia

687

3,33

Toscana

676

3,28

Lombardia

540

2,62

Piemonte

487

2,36

Campania

469

2,27

Marche

411

1,99

Abruzzo

334

1,62

Lazio

319

1,55

Calabria

302

1,46

Umbria

300

1,45

Sicilia

225

1,09

Puglia

191

0,93

Liguria

125

0,61

Sardegna

90

0,44

Basilicata

65

0,32

Molise

62

0,30

Valle d'Aosta

17

0,08

Totale

20.621

100,00

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali -direzione generale immigrazione

Tanto premesso, nel constatare che nessunĠaltra iniziativa  stata intrapresa dallĠamministrazione a supporto della gestione dei flussi migratori per motivi di lavoro subordinato in aggiunta a quelle giˆ oggetto di esame nel corso delle precedenti relazioni,   si dˆ di esse qui di seguito conto, mentre pi avanti si forniranno alcune integrazioni sulla sanatoria dei rapporti di lavoro irregolarmente prestato da cittadini extracomunitari acquisite in esito ad alcune specifiche osservazioni svolte dalla Corte[46].

5.2 Le iniziative connesse alla gestione dei flussi migratori

Le precedenti relazioni hanno evidenziato[47] come le direzioni generali del ministero del lavoro e delle politiche sociali che si sono succedute nel settore in esame (direzione generale per lĠimpiego, prima, e direzione generale per lĠimmigrazione poi) abbiano affidato la realizzazione delle iniziative finalizzate alla gestione della politica dei flussi migratori ad enti dotati di competenze qualificate in materia di immigrazione e/o di politiche del lavoro. I due interventi in questione sono di recente giunti a conclusione e, pertanto, pu˜, in questa sede verificarsi se si sia dato adempimento alle diverse attivitˆ pattuite, nonchŽ i costi finora sostenuti dallĠamministrazione. Impossibile appare, invece, la valutazione degli effetti derivanti dallĠattuazione dei rapporti in parola, sia per la brevitˆ dei tempo trascorso, sia per la peculiaritˆ di alcuni degli obiettivi che ci si attendeva dalla loro esecuzione (ad es. il diffondere la conoscenza delle norme vigenti in materia di immigrazione).

Da ultimo, viene in evidenza la convenzione firmata con la Societˆ Dante Alighieri, alla quale era stata affidata, in previsione dellĠattuazione del nuovo testo dellĠart. 23 del t.u.[48],  la fornitura di un servizio di formazione da erogare nei paesi di provenienza degli extracomunitari.  

 

5.2.1 Gli accordi stipulati fra la Direzione generale per lĠimpiego e lĠO.I.M.

I progetti in parola, come giˆ evidenziato nel referto approvato con deliberazione n. 10/2004/G, sono diretti a promuovere lĠinserimento lavorativo in Italia di immigrati extracomunitari favorendo "lo sviluppo e la diffusione di standard di funzionamento dei servizi per lĠimpiego in relazione alla gestione dellĠincontro tra domanda e offerta di lavoro riferito al fabbisogno del mercato italiano di lavoratori extracomunitari, alla programmazione delle quote annuali di nuovi ingressi, al reclutamento ed allĠimpiego regolare di immigrati". I progetti in esame, identici nella sostanza in entrambi i documenti, devono essere realizzati uno nelle regioni Obiettivo 1 e l'altro nelle regioni  Obiettivo 3.

Secondo quanto previsto nella rimodulazione predisposta dallĠOrganizzazione internazionale per le migrazioni (O.I.M.) ed approvata dalla Direzione generale per lĠimpiego il 10 luglio 2003, le diverse attivitˆ dedotte negli accordi avrebbero dovuto essere portate a compimento entro il 31 maggio del 2004[49]. In realtˆ, lĠorganizzazione del convegno internazionale conclusivo sulla tematica dellĠimmigrazione e sui risultati conseguiti, previsto per il mese di aprile di quellĠanno, ha determinato un ulteriore rinvio del dies ad quem, autorizzato dalla Direzione generale, che ha fissato la data di consegna dei rapporti conclusivi dellĠintera attivitˆ progettuale al 31 gennaio 2005. Va, peraltro, constatato che il convegno finale si  tenuto il 25 gennaio u.s. e che alla data di deposito del presente referto ancora deve essere depositato il rapporto finale e rendicontate le spese sostenute fino alla conclusione del progetto.

LĠamministrazione ha, comunque, fornito un aggiornamento dei dati relativi alle attivitˆ poste in essere nel periodo gennaio-dicembre 2004, il cui esame, raccordato con quanto giˆ emerso nel corso delle precedenti istruttorie, consente di affermare che le attivitˆ stabilite negli accordi del luglio 2003 sono state, sia pur con ritardo, quasi completamente realizzate. LĠOrganizzazione ha infatti globalmente svolto 99 corsi di orientamento[50], il cui espletamento  stato preceduto  da 4 sessioni di formazione (della durata massima di 40 ore), cui hanno partecipato 454 orientatori e mediatori culturali provenienti dagli enti di formazione prescelti. LĠanalisi sullĠincidenza dellĠintera azione sullĠintegrazione sociale ed occupazionale degli immigrati coinvolti nel progetto  stata demandata allĠOrganizzazione internazionale del Lavoro (ILO).

Inferiori rispetto a quanto stabilito sono stati i seminari organizzati per ciascuno dei progetti. Ne risultano, infatti, realizzati 15 (invece di 20) per le regioni Ob.1 e 31 (invece di 40) per quelle Ob.3. Alla diffusione dei progetti lĠOrganizzazione ha, peraltro, provveduto anche mediante pubblicazioni. In particolare,  stato redatto un manuale in tre volumi dedicato allĠorientamento linguistico, sociale giuridico, lavorativo e psicosociale degli immigrati; sono stati stampati due depliants ed  stato creato un vademecum sintetico in italiano, albanese ed arabo diretto a favorire la conoscenza delle principali norme relative allĠinserimento lavorativo, economico e sociale degli immigrati.

Sono state, inoltre, svolte una serie di attivitˆ di ricerca che, secondo il Ministero, costituiscono "il seguito naturale delle attivitˆ progettuali condotte nelle diverse regioni italiane". Trattasi di uno studio (effettuato dagli enti di formazione che hanno erogato i corsi di orientamento) sulle tipologie e le modalitˆ di erogazione dei servizi per lĠimpiego nei confronti degli immigrati; di un approfondimento sui fabbisogni degli immigrati da parte del mercato del lavoro italiano con particolare attenzione ai livelli formativi richiesti dalle imprese ed, infine, di una ricerca sullĠintegrazione lavorativa e sociale in Italia dei migranti provenienti dal Maghreb.

Nel corso dellĠadunanza la Direzione generale del Mercato del lavoro (subentrata alla direzione generale per lĠimpiego, a seguito dellĠentrata in vigore del D.P.R. 244 del 2004) ha fatto presente che la mancata realizzazione di 14 seminari, trova la sua causa –secondo quanto emerge dalla bozza di rapporto finale prodotto dallĠOIM – "da un lato nella richiesta dellĠOIM di realizzare interventi locali di un certo profilo (coinvolgendo la rete dellĠassociazione imprenditoriali, delle forze sociali, delle amministrazioni locali), dallĠaltro nel fatto che in molte realtˆ territoriali si sono alternati momenti elettorali e modifiche legislative che hanno spesso reso indisponibili a partecipare i rappresentanti istituzionali locali e gli uffici dei servizi per lĠimpiego".

Per quanto attiene, poi, allĠaspetto finanziario,  emerso che nel novembre del 2003 lĠOIM abbia richiesto una variazione dellĠarticolazione interna del budget, per consentire di coprire le maggiori spese di "personale, viaggio e soggiorno della segreteria e del coordinamento del progetto". UnĠulteriore rimodulazione dei fondi  stata determinata per coprire i costi derivanti dallĠorganizzazione del convegno e le spese amministrative a questo connesse. Il relativo preventivo di spesa -redatto inizialmente in modo globale senza la precisazione di quali voci di spesa debbano essere portate in diminuzione-  stato successivamente precisato e di esso, come del precedente, si tien conto nei due prospetti di seguito riportati.

La Corte sottolinea con sfavore come le rimodulazioni accordate abbiano, di fatto, comportato un aumento delle spese generali pari a pi del 20% dei costi inizialmente previsti, cui non  corrisposto un aumento nelle azioni svolte a supporto delle politiche di integrazione. Anzi, i quadri finanziari (v. tabelle 7 e 8) evidenziano come per la maggior parte delle voci di costo riguardanti gli interventi da svolgere in favore degli immigrati si siano registrate bassi livelli di spesa rispetto a quanto preventivato nel luglio del 2003.

La competente direzione generale ha, comunque, reso noto che, trattandosi di risorse derivanti dal fondo sociale europeo, gli importi non utilizzati saranno disimpegnati e potranno essere nuovamente impegnati fino al 31 dicembre 2006, per essere destinate ad altri scopi, secondo le prioritˆ indicate dal PON (Programma Operativo Nazionale) e dal complemento di programmazione che viene predisposto allĠincirca ogni anno.

 

 

Tabella 7

AZIONI DI SISTEMA A SUPPORTO DELLE POLITICHE DI INTEGRAZIONE SOCIALE E OCCUPAZIONALE. QUADRO FINANZIARIO PON OB.1

Macrovoci di costo

Costi previsti nellĠaccordo del 10/07/2003

Previsione costi  finale

Differenza

Spese certificate al 30/11/2004

Rapporto spese certificate/spese previste al 10/7/03

Progettazione intervento

8.000,00

8.000,00

0,00

7.921,94

99,02

Coordinamento

188.901,60

262.194,25

73.292,65

213.752,18

113,16

Ricerca territoriale

72.000,00

72.000,00

0,00

48.841,05

67,83

Seminari e incontri territoriali con forze sociali

194.791,20

194.791,20

0,00

72.705,16

37,32

Attivitˆ d'informazione e sensibilizzazione

75.468,40

61.468,40

-14.000,00

10.780,54

14,28

Orientamento immigrati

868.800,00

868.800,00

0,00

739.069,15

85,07

Formazione orientatori e mediatori

44.420,61

36.420,61

-8.000,00

20.198,35

45,47

Produzione materiali didattici

30.977,02

30.000,00

-977,02

27.941,46

90,20

Impaginazione tipografica e stampa materiali didattici

40.294,18

40.294,18

0,00

24.355,84

60,45

Consulenza per favorire la ricaduta occupazionale

164.163,37

104.071,75

-60.091,62

44.000,00

26,80

Valutazione e monitoraggio

187.312,87

177.888,87

-9.424,00

133.101,08

71,06

Spese di amministrazione e costi generali OIM

190.698,33

209.898,33

19.200,00

201.110,46

105,46

TOTALE

2.065.827,58

2.065.827,59

0,01

1.543.777,21

74,73

Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella 8

AZIONI DI SISTEMA A SUPPORTO DELLE POLITICHE DI INTEGRAZIONE SOCIALE E OCCUPAZIONALE. QUADRO FINANZIARIO PON OB.3

Macrovoci di costo

Costi previsti nellĠaccordo del 10/07/2003

Previsione costi  finale

Differenza

Spese certificate al 30/11/2004

Rapporto spese certificate/spese previste al 10/7/03

Progettazione intervento

12.000,00

12.000,00

0,00

11.882,90

99,02

Coordinamento

283.352,40

393.291,36

109.938,96

316.170,44

111,58

Ricerca territoriale

108.000,00

108.000,00

0,00

69.701,53

64,54

Seminari e incontri territoriali con forze sociali

292.186,80

292.186,80

0,00

117.454,37

40,20

Attivitˆ d'informazione e sensibilizzazione

113.202,60

92.202,80

-20.999,80

16.558,22

14,63

Orientamento immigrati

1.303.200,00

1.303.200,00

0,00

721.988,10

55,40

Formazione orientatori e mediatori

66.630,92

54.630,92

-12.000,00

20.989,09

31,50

Produzione materiali didattici

46.465,54

39.000,00

-7.465,54

30.873,00

66,44

Impaginazione tipografica e stampa materiali didattici

60.441,26

60.441,26

0,00

35.914,57

59,42

Consulenza per favorire la ricaduta occupazionale

246.245,06

170.107,63

-76.137,43

32.352,94

13,14

Valutazione e monitoraggio

280.969,31

270.833,31

-10.136,00

218.583,85

77,80

Spese di amministrazione e costi generali OIM

286.047,50

302.847,51

16.800,01

284.297,18

99,39

TOTALE

3.098.741,39

3.098.741,59

0,20

1.876.766,19

60,57

Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

 

5.2.2 Il programma gestione flussi 

Estremamente generiche erano apparse alla Corte[51] la descrizione  delle attivitˆ e la relativa analisi dei costi, quali risultavano dal Programma tecnico approvato dal decreto del 23 dicembre 2002 con cui alla societˆ era stato affidata la realizzazione del "programma di azioni di supporto alla gestione programmata e  qualificata dei flussi migratori di lavoro verso lĠItalia"[52].  E se meno generica  risultata la descrizione delle azioni da svolgere contenuta nei piani operativi successivamente depositati, deve osservarsi che questi solo in parte consentono di superare il vizio di origine dellĠaffidamento. Ci˜ anche in considerazione della intrinseca connessione di alcune azioni affidate alla societˆ con attivitˆ di spettanza della direzione generale, il cui realizzarsi era strettamente legato allĠemanazione del regolamento di esecuzione previsto dalla 189 del 2002.

Del resto, la stessa Amministrazione ha sottolineato che lĠassenza di un quadro normativo compiuto "abbia comportato la necessitˆ di periodici riorientamenti delle azioni, nel rispetto delle finalitˆ sottese al programma stesso". Ci˜ appare di tutta evidenza nel momento in cui si esamina, ad esempio, la mancata esecuzione della macroazione denominata "costruzione e collaborazione partenariato italiano", in relazione alla quale era previsto lĠinstaurarsi di rapporti con le regioni italiani e con le associazioni di categoria (ANCE, Sindacati dellĠedilizia, eccÉ) propedeutici alla realizzazione dei programmi ex art. 19 del t.u. sullĠimmigrazione.

Tanto premesso, nel constatare che la necessitˆ di completare le articolate sperimentazioni in essere ha determinato la proroga del termine finale di esecuzione delle attivitˆ dal 9 febbraio al 30 settembre 2004, senza oneri per lĠamministrazione, si rileva che, in relazione a ciascuno dei tre obiettivi strategici individuati nel primo piano operativo[53],  emerso quanto segue.

 

Ż  Per quanto attiene alle azioni volte a favorire la gestione contingente dei flussi migratori attraverso la predisposizione di una scheda anagrafica semplice funzionale alla realizzazione delle liste di ingresso ex art. 21 c. 5[54],  stato elaborato "un modello sperimentale di scheda anagrafica dei lavoratori" ed  stata predisposta una "scheda anagrafica/azienda". Entrambi gli strumenti, peraltro, non sono stati utilizzati per implementare le liste sopra citate, ma di essi ci si  serviti nellĠambito del progetto realizzato in Tunisia, di cui si dirˆ pi avanti. Al fine di agevolare lĠattivitˆ degli operatori coinvolti nel citato progetto,  stata redatta una "Guida agli applicativi di incrocio domanda/offerta di lavoro". NellĠambito dello stesso obiettivo  stato predisposto, come previsto, un "modello di servizi[55]" da proporre agli attori competenti nella gestione per gli ingressi per lavoro. Trattasi,  secondo quanto si legge nel documento interno di lavoro allĠuopo realizzato, di "un sistema di relazioni logico-organizzative, supportato dallĠutilizzo di applicativi informatici, tra gli attori competenti in materia di erogazione di servizi e reinserimento lavorativo degli stranieri" costruito intorno a due ambiti di intervento: il primo si riferisce al percorso dellĠimpresa italiana che ricerca un lavoratore extracomunitario residente in Italia, il secondo riguarda, invece, la ricerca di un residente allĠestero. La mancata entrata in vigore della normativa regolamentare ha reso impossibile testarne lĠoperativitˆ.

 

Ż  In relazione al secondo obiettivo -che si concretizza nel "favorire lĠattuazione dellĠart. 23 fornendo assistenza tecnica per la realizzazione dei programmi formativi approvati dal ministero nei paesi dĠorigine e per lĠelaborazione delle liste relative ai titoli di prelazione"- la direzione generale ha reso noto che  stata realizzata un'unica sperimentazione allĠestero, per la precisione in  Tunisia, in esito ad un protocollo dĠintesa con le competenti autoritˆ tunisine e con le regioni Lombardia e Veneto (attraverso le rispettive agenzie per il lavoro), la Coldiretti ed alcune aziende facenti capo alla Lega delle cooperative ed al settore delle grandi opere. In attuazione di tale protocollo, si  provveduto alla preselezione di circa 1250 lavoratori in possesso dei profili professionali suscettibili di corrispondere alle caratteristiche della domanda di manodopera qualificata. Alla fine di una complessa serie di operazioni sono stati selezionati 250 lavoratori, che sono stati avviati alla fase di formazione linguistica, svolta dalla Societˆ "Dante Alighieri" cui tali attivitˆ era stata affidata sin dal 23 dicembre 2002 (v. infra)[56].

Alla data del 24 gennaio 2005, 104 erano i lavoratori tunisini selezionati che hanno ottenuto lĠautorizzazione al lavoro per rapporti a tempo indeterminato nel settore dellĠagricoltura, delle grandi opere, del terziario. EĠ stato, comunque, rappresentato che le Agenzie regionali del lavoro del Veneto e della Lombardia, di concerto con il ministero ed in coordinamento con la competente autoritˆ tunisina stanno continuando a promuovere lĠiniziativa sul loro territorio, al fine di favorire lĠinserimento di tutti i lavoratori selezionati.

 

Ż  Le azioni funzionali al raggiungimento del terzo obiettivo specifico, individuato nellĠarmonizzazione dei sistemi informativi dei paesi dĠorigine con lĠanagrafica dei lavoratori extracomunitari (SIL nazionale-borsa lavoro immigrati) vanno ricercate, secondo quanto si legge nel piano operativo presentato alla fine del mese di settembre 2003, nella manutenzione ed implementazioni del SILES, nellĠavvio della progettazione di un nuovo sistema informativo, nonchŽ nella realizzazione di una ricerca avente ad oggetto la ricognizione e la valutazione delle esperienze in Italia e allĠestero. Al riguardo il Ministero ha dato atto della elaborazione degli applicativi per lĠincrocio tra domanda e offerta di lavoro immigrato e per la creazione delle liste dei lavoratori disponibili ad emigrare e di quelli che hanno acquisito il titolo di prelazione. Gli applicativi in questione, "pensati nellĠottica della loro futura integrabilitˆ con la costituenda Borsa lavoro, nel cui ambito potranno essere ricondotti gli strumenti in questione", sono stati testati presso lĠAmministrazione, la quale ha al riguardo rappresentato che i medesimi "oltre a permettere la tenuta delle liste dei lavoratori stranieri disponibili ad emigrare per motivi di lavoro, nonchŽ di coloro che hanno acquisito il titolo di prelazione, comprensiva degli elementi anagrafici e professionali utili permettere lĠincrocio domanda ed offerta, consentiranno ai datori di lavoro potenzialmente interessati di acquisire gli elementi conoscitivi atti ad orientarlo nellĠassunzione della determinazione circa la costituzione del rapporto di lavoro con uno o pi lavoratori iscritti nelle liste in questione" Anche per tale fattispecie, lĠeffettiva operativitˆ  strettamente connessa allĠentrata in vigore della normativa di rango secondario[57].

Con riferimento, poi, alla gestione del SILES  (Sistema informativo lavoratori stagionali)[58]  emerso che la sua manutenzione ed implementazione  finanziariamente gravata sul progetto per il periodo 1Ħ gennaio 2003-31 dicembre 2003, per essere successivamente presa in carico dalla Direzione generale per le reti informative che lo ha affidato al R.T.I. firmatario del contratto del 31 ottobre 2003, avente ad oggetto "lĠacquisizione di beni e servizi per lo sviluppo e la gestione del sistema informativo del Ministero e del sistema informativo del lavoro (denominato SIL)" (vedi, retro, par. 3.1.1).

Risulta, infine, depositato  lĠelaborato finale recante i risultati della ricerca-azione condotta in cinque regioni italiane scelte sulla base dellĠinteresse manifestato a livello locale dalle istituzioni, presso le quali si  provveduto ad esaminare la gestione istituzionale delle quote (dalla stima del fabbisogno di manodopera straniera allĠinserimento socio-lavorativo dellĠimmigrato) e in quattro stati esteri (Tunisia, Romania, Albania e Slovacchia), dove sono state esaminate le origini e le caratteristiche dei flussi migratori verso lĠItalia.

Per quanto riguarda i costi del programma, le modifiche intervenute nel corso della sua attuazione hanno determinato (come risulta dalla tabella che segue) la rimodulazione del budget inizialmente previsto, in relazione a ciascuna delle macroazioni nel quale il medesimo si articolava.

Al riguardo la Corte sottolinea criticamente come le modifiche intervenute nelle previsioni di spesa comportino un aumento dei costi generali a scapito di quelli relativi agli interventi diretti a favorire la gestione dei flussi. Perplessitˆ suscita, in particolare, la modifica riguardante la voce "coordinamento e gestione del progetto" che  stata quasi triplicata, a fronte di attivitˆ che, secondo quanto sopra evidenziato, non sono state  completamente realizzate e di obiettivi che sono stati solo parzialmente raggiunti.

Sotto il profilo delle erogazioni, si rileva che al 31 dicembre 2004 erano stati rimborsati ad Italia Lavoro i costi sostenuti nel periodo 10 febbraio-30 novembre 2003, che si riferiscono, indifferentemente per ognuna delle voci di spesa, al trattamento economico dovuto al personale dipendente per le attivitˆ svolte in esecuzione del programma, a quelle corrisposte al personale esterno incaricato di espletare attivitˆ connesse alla realizzazione del programma (professionisti, collaborazioni coordinate e continuative, occasionali), nonchŽ al rimborso delle spese di viaggio da costoro effettuate e/o allĠacquisizione dallĠesterno di forniture e/o servizi.

 

Tabella n. 9

Programma Flussi Migratori per lavoro

Descrizione

Importo Budget inizialmente previsto

Importo Budget modificato

Differenza fra i due budget

Spese sostenute dal 10 febbraio al 30 novembre 2003

Coordinamento e gestione del progetto

133.750,00

438.345,40

+304.595,40

251.751,44

Relazioni istituzionali e costruzioni partenariato

231.250,00

320.711,21

+89.461,21

53.827,81

Analisi e Progettazione modelli e strumenti

284.000,00

48.000,00

-236.000,00

0,00

Diffusione modelli e strumenti

535.000,00

199.475,00

-335.525,00

0,00

Implementazione SILES

480.000,00

533.460,63

+53.460,63

175.196,46

Promozione e comunicazione

100.000,00

74.325,83

-25.674,17

25.546,65

Monitoraggio e valutazione

36.000,00

42.500,00

+6.500,00

8.432,91

Costi interni

200.000,00

343.181,93

+143.181,93

0,00

TOTALE PROGETTO

2.000.000,00

2.000.000,00

0,00

514.755,27

 

                                                                                                        

5.2.3 La convenzione con la societˆ Dante Alighieri

ComĠ noto[59], nelle more dellĠentrata in vigore del nuovo regolamento di esecuzione del testo unico, la direzione generale per lĠimmigrazione, ritenendo opportuno avviare interventi propedeutici allĠeffettiva applicazione delle modifiche apportate allĠart. 23 del t.u., con contratto del 13 dicembre 2002 aveva acquisito in via sperimentale dalla societˆ sopra indicata la fornitura di un servizio di formazione linguistica e culturale rivolto a cittadini extracomunitari da svolgersi nei Paesi di provenienza, rimasto senza esecuzione a causa della mancata entrata in vigore  del previsto regolamento.

Nonostante il protrarsi della mancata emanazione del regolamento,  stato possibile dare esecuzione alla convenzione grazie al progetto sperimentale in Tunisia portato avanti da "Italia Lavoro" nellĠambito del su menzionato programma di gestione dei flussi, in esito al quale la societˆ, sulla base delle esigenze rappresentate dallĠamministrazione, ha elaborato un piano formativo da destinare ai lavoratori tunisini selezionati, la cui realizzazione ha consentito di formare 238 candidati[60]. I relativi corsi hanno riguardato 238 candidati ed hanno comportato una spesa di Û. 35.343,00.

Come giˆ evidenziato, analoghi corsi si prevede di realizzare, appena possibile, nei confronti dei cittadini dello Sri Lanka e della Repubblica moldava selezionati dallĠOIM, in attuazione delle convenzioni firmate sul finire del 2004, cui si farˆ fatto cenno sub par. 6.1.3.

 

5.3 La regolarizzazione degli immigrati. Integrazione

Gli esiti della regolarizzazione disposta dal legislatore sul finire del 2002 sono stati giˆ oggetto di analisi nel precedente referto, in occasione del quale la Corte aveva sottolineato lĠopportunitˆ di ovviare, con le misure ritenute pi utili, ai pericoli derivanti dalla rilevata mancata previsione di adeguate forme di controllo in sede di esame delle domande in merito alla reale esistenza del dichiarato rapporto di lavoro.

Non pu˜ non sottolinearsi con sfavore che tale specifica raccomandazione della Corte sia rimasta lettera morta. Nessuna iniziativa specifica  stata al riguardo intrapresa, ritenendosi sufficiente l'espletamento delle ordinarie procedure di verifica sul lavoro sommerso. La competente direzione generale si  limitata, infatti, a rappresentare che nel 2003 dei 63.612 lavoratori extracomunitari occupati nelle aziende ispezionate, 10.640 sono risultati irregolari (16,75%) e di questi ultimi 2.969 erano privi del permesso di soggiorno. Nel 2004, invece, a fonte di 64.834 lavoratori extracomunitari occupati nelle aziende ispezionate, gli irregolari sono stati 11.265 (17%), 2.932 dei quali erano privi del suddetto documento.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6. Le misure di sostegno

 

6.1 Il Fondo nazionale per le politiche migratorie

6.1.1 Il quadro normativo e contabile

Immutato  il quadro normativo di riferimento relativo al Fondo istituito dallĠart. 43 della legge 6 marzo 1998, n. 40 rispetto a quanto giˆ illustrato nelle precedenti relazioni[61]. Nel rammentare, quindi, che la sua gestione spetta al ministero del lavoro e delle politiche sociali, e, per esso, alla direzione generale per lĠimmigrazione e che le relative risorse sono allocate sul cap. 1891 denominato, appunto, "Fondo per le politiche migratorie", si riporta nella tabella che segue il quadro contabile relativo agli esercizi finanziari 2003 e 2004. Al riguardo si  reputato opportuno integrare i dati risultanti dal sistema informativo integrato R.G.S.-Corte dei conti, con la specificazione delle somme che provengono dalla ripartizione del "Fondo per le politiche sociali" -e, come tali, da utilizzare per interventi statali rientranti nelle attribuzioni della direzione- da quelle derivanti dal  "fondo per la riassegnazione di residui passivi perenti di spese correnti", e che, quindi, sono state assegnate al capitolo solo per i pagamenti dovuti in esecuzione  di impegni giˆ assunti nei precedenti esercizi finanziari.

La rilevante entitˆ di queste ultime ha indotto la Corte ad un approfondimento sugli interventi cui le medesime si riferiscono, al fine di aggiornare quanto su di esse era stato detto nei precedenti referti. LĠistruttoria  stata, pertanto, diretta a verificare, da un lato le iniziative intraprese sulle risorse stanziate nellĠesercizio finanziario 2004, dallĠaltro lo stato di attuazione di tutti i progetti che nei precedenti referti risultavano non aver trovato ancora definizione dal punto di vista gestionale e contabile, in merito ai quali si darˆ conto dellĠevolversi dei diversi contributi assegnati.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 10

Capitolo 1891 – esercizi finanziari 2003 e 2004 -                                                                        

 Fondo nazionale per le politiche migratorie                                             

Esercizio finanziario 2003

da Fondo per le politiche sociali 2003

da riassegnazione residui perenti

totale

Stanziamento iniziale

0

0

0

Variazioni

5.000.000,00

7.066.025,00

12.066.025,00

Impegni comp.za

3.591.391,28

7.065.963,41

10.657.354,69

Pagato comp.za

523.728,32

4.686.515,69

5.210.244,01

Residui comp.za

3.067.662,96

2.379.447,72

5.447.110,68

Economie comp.za

1.408.608,72

61,59

1.408.670,31

 

 

 

 

Esercizio finanziario 2004

assegnazioni

da riassegnazione residui perenti

totale

Stanziamento iniziale

0

0

0

Variazioni

4.470.000,00

2.866.489,00

7.366.489,00

Impegni comp.za

 

 

 

Pagato comp.za

576.520,40 

2.866.486,45 

3.443.006,85 

Residui comp.za

 

 

 

Economie comp.za

 

 

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti  dal S.I. RGS/Cdc

 

 

 

6.1.2. Gli aggiornamenti sullĠattuazione degli interventi finanziati negli anni passati

v  Fondo 1998

Nella relazione approvata con deliberazione 22/2003/G[62]  stato evidenziato come le iniziative finanziate a valere sulle risorse destinate allo Stato (che ammontavano a £. 7.300.000.000, pari ad Û 3.770.135,36) erano state tutte eseguite, ad eccezione di quelle proposte dai comuni di Soverato e di Torino aventi ad oggetto, il primo, la realizzazione di un centro di accoglienza, per il quale era stato concesso un contributo di £. 1.500.000.000 (Û 774.685,35) e lĠaltro la ristrutturazione di un immobile da destinare allĠospitalitˆ di donne immigrate in condizione di temporanea necessitˆ, in relazione alla quale lĠapporto statale era stato di £. 1.318.800.000 (pari ad Û 681.103,36). Tali interventi alla data di deposito del summenzionato referto non erano stati nemmeno avviati.

LĠattuale istruttoria ha evidenziato che, se nulla  mutato per la realizzazione del centro di accoglienza, per quanto, invece, riguarda lĠimmobile sito nel comune di Torino, lĠente locale in data 23 giugno 2003 ha comunicato di aver affidato i lavori di ristrutturazione ed ha prodotto gli atti relativi allĠaggiudicazione e alla costituzione dellĠufficio direzione lavori, mentre il 7 settembre 2004 ha trasmesso la documentazione attestante il superamento della soglia del 60% delle opere portate a compimento. LĠamministrazione ha, pertanto, provveduto a richiedere la riassegnazione delle relative somme e nel corso del 2004 sono state erogate le prime due tranche di finanziamento (per un totale di Û 510.827,52).

 

Tabella n. 11

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 1998 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)

Intervento

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004

Importo ancora da erogare

Ristrutturazione immobile da destinare allĠospitalitˆ di donne immigrate (comune di Torino)

681.103,36

510.827,52

170.275,84

Realizzazione centro di accoglienza (comune di Soverato)

774.685,35

0,00

774.685,35

Totale

1.455.788,71

510.827,52

944.961,19

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

v  Fondo 1999

ComĠ noto[63], le  risorse stanziate sul pertinente capitolo –concretamente assegnate sul finire dellĠesercizio finanziario- sono state contabilmente impegnate indipendentemente da titoli giuridici che ne costituissero il fondamento, alla cui assunzione si  provveduto nei due anni successivi, quando le relative somme erano stanziate in conto residui. Ci˜ ha, ovviamente, determinato che, nel momento in cui si sono maturate le condizioni per provvedere al pagamento delle dovute tranche di finanziamento, le risorse fossero nel frattempo transitate nel "fondo residui spese perente", con conseguente allungamento dei tempi necessari per la loro erogazione che, come visto, ha avuto luogo negli anni 2003 e 2004.

Nel rinviare alla tabella che segue per un aggiornamento della situazione contabile rappresentata nel primo referto reso da questa Sezione[64], si osserva che i pagamenti sono da ascrivere sia ad iniziative per le quali la precedente istruttoria aveva evidenziato il loro compiuto svolgimento e che non avevano ricevuto il saldo per i su citati problemi di carattere contabile, sia ad interventi che, invece, nella stessa sede erano risultati ancora in itinere. In questa situazione si trovavano due progetti di integrazione, i due accordi di programma con le regioni Toscana e Veneto (c.d. accordi-pilota) oltre a 5 contratti, firmati con altrettante associazioni erette in enti morali comportanti lĠaffidamento dellĠorganizzazione di indagini familiari e la realizzazione di microprogetti e di attivitˆ di assistenza in loco per il reinserimento familiare, sociale e lavorativo nei paesi dĠorigine di minori non accompagnati presenti nello Stato.

Al riguardo  stato constatato che uno dei due progetti, avente ad oggetto la realizzazione di un "Centro di servizi allĠimmigrazione", ha avuto completa esecuzione, ma il mancato deposito della relazione finale impedisce lĠerogazione del saldo. Per lĠaltro (che riguarda la collaborazione esclusiva con unĠistituzione di formazione e di ricerca no-profit che opera nel campo della migrazione internazionale finalizzata alla identificazione di strategie e prioritˆ di interesse comune sul tema dellĠimmigrazione) in data 2 ottobre 2003  stato concordata la proroga dellĠaccordo al 31 dicembre 2006, in considerazione dellĠopportunitˆ di orientare le linee di ricerca al mutato contesto normativo di riferimento.

Ancora in corso sono, poi, gli accordi con le Regioni per i quali, pur essendo scaduti i relativi termini finali (prorogati al 31 dicembre 2003 per il Veneto ed al 30 aprile 2004 per la Toscana), non sono state ancora depositate le relazioni finali, le rendicontazioni e le risultanze del monitoraggio. Per quanto riguarda i pagamenti, il Veneto ha chiesto, e ricevuto,  la seconda rata ad inizio 2004, mentre la Toscana   ferma alla prima, avendo deciso di chiedere lĠimporto residuo a saldo.

Con riferimento, infine, alle convenzioni che prevedevano  la gestione di programmi di supporto al Comitato per i minori stranieri  emerso che le stesse, in esito alle modifiche apportate agli accordi, hanno avuto esecuzione a decorrere dalla prima richiesta da parte del Comitato (intervenuta nei confronti di ciascuna di esse nei mesi di settembre ed ottobre 2002) fino al 31 dicembre 2003[65]. A tale data sono risultate globalmente svolte 572 indagini familiari ed eseguiti rimpatri assistiti di 52 minori.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 12

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 1999 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)

Intervento

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004

Differenza

Corso di lingua per extracomunitari

3.552.448,78

3.552.448,78

0

Accordi di programma aventi ad oggetto la valutazione e la certificazione di conoscenza della lingua italiana degli immigrati che avevano frequentato il corso di cui sopra

76.693,85

25.822,85

50.871,00

76.693,85

72.717,13

3.976,72

25.822,84

10.329,14

15.493,70

76.693,85

58.101,40

18.592,45

Progetto "Mediatori  culturali in rete" - 2Ħ anno

114.350,99

114.350,99

0

Progetto "Accoglienza e assistenza di persone senza fissa dimora gravemente malate" 2Ħ anno

138.034,08

138.034,07

0,01

Progetto "Alma mater- percorsi contro lĠesclusione socialeÉ"

235.504,35

235.504,35

0

Progetto "Sportello Informazione giuridica I.G.I."

113.254,97

113.254,97

0

Pinocchio- Progetto triennale

151.650,34

149.882,25

1.768,09

 Prog. biennale "Sportello di consulenza ed orientamento socio-sanitario"

126.531,94

126.531,12

0,82

Progetto triennale "Centro servizi immigrazione"

81.187,02

56.765,64

24.421,39

Rapporto Italia sullĠimmigrazione. indagine: "gli eventi di intolleranza e solidarietˆ"

117.752,17

101.140,78

16.611,39

Progetto triennale "Collaborazione sul tema dellĠimmigrazione"

340.861,55

113.620,52

227.241,04

Progetto "Informazione per donne immigrate"

36.028,03

36.028,03

0

Accordo di programma con la regione Toscana

1.549.370,70

464.811,21

1.084.559,49

Accordo di programma con la regione Veneto

1.549.370,70

1.084.559,49

464.811,21

Censimento minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio

538.995,17

524.275,98

14.719,19

Progetti aventi ad oggetto l'affidamento di indagini familiari e rimpatrio assistito nei paesi d'origine

1.431.618,52

1.423.521,76

8.096,76

1.482.761,82

686.207,94

796.553,88

306.775,40

106.219,51

200.555,89

306.775,40

74.933,56

231.841,84

306.775,40

59.469,23

247.306,17

306.775,40

36.569,17

270.206,23

306.775,40

57.482,01

249.293,39

Totale

13.349.502,53

9.422.581,89

3.926.920,64

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

v  Fondo 2000

EĠ stato giˆ evidenziato[66] che il decreto di ripartizione del fondo politiche migratorie aveva previsto, fra lĠaltro, lĠassegnazione di £. 10.000.000.000 (Û 5.164.568,99) al comune di Foggia per la  realizzazione del centro di accoglienza denominato "Villaggio Don Bosco" da destinare ai minori abbandonati, in particolare quelli provenienti dai vicini Balcani. Le suddette risorse erano state destinate, per £. 390.000.000 (oggi Û 201.418,19) alla redazione del progetto tecnico preliminare completo, e per  £. 9.610.000.000 (pari ad Û 4.963.150,80) alla realizzazione del "Villaggio Don Bosco" affidata con accordo del 9 agosto 2000 al comune di Lucera (prov. di Foggia). Nel constatare lĠeffettiva erogazione nei confronti dellĠassociazione chiamata a predisporre il progetto, il referto approvato nel 2003 aveva messo in luce[67] come non fosse stato possibile pagare la prima rata (dovuta allĠente locale, che aveva comunicato il 12 novembre 2002 di aver espletato la gara di appalto per la realizzazione del "Villaggio" e di aver nominato il direttore dei lavori) a causa della insufficienza della disponibilitˆ di cassa sul capitolo.  Nel corso della presente istruttoria  stato accertato che lĠente locale ha ricevuto oltre alla prima, anche la seconda rata (per un totale di Û 2.481.574,70), avendo comunicato, il 26 luglio 2004, che lĠavanzamento effettivo dei lavori ha raggiunto il 47,55%.

 

Tabella n. 13

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2000 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 22/2003 (i relativi importi sono stati convertiti in euro)

Intervento

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004

Importo ancora da erogare

Realizzazione del centro di accoglienza da destinare ai minori abbandonati (Lucera)

4.963.150,80

2.481.574,70

2.481.576,10

Totale

4.963.150,80

2.481.574,70

2.481.576,10

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

v  Fondo 2001

Nel 2004 hanno continuato ad avere esecuzione gli accordi di programma firmati con le regioni nel dicembre del 2001[68], le cui scadenze, a causa di difficoltˆ operative insorte nella fase progettuale, erano state prorogate a date che, ove rispettate, avrebbero consentito a tuttĠoggi alle regioni di portare a termine  le diverse attivitˆ previste.

In realtˆ, solo due regioni (lĠEmilia Romagna e la Liguria) hanno prodotto il rapporto finale, cui sono state allegate, in conformitˆ alle indicazioni date dal ministero nellĠagosto del 2003, la rendicontazione e le schede di monitoraggio. In esito allĠesame di tali documenti,  stato erogato il saldo del finanziamento, avendo lĠamministrazione ritenuto conseguiti gli obiettivi previsti dallĠattuazione dei diversi progetti.

 EĠ stato, inoltre, fatto presente che in Emilia-Romagna alto  stato il numero degli interventi finanziati. Ci˜ ha corrisposto ad una precisa scelta della regione che ha deciso di finanziare, con il coinvolgimento delle province, una pluralitˆ di azioni distribuite sul territorio aventi ad oggetto ognuna delle aree di intervento previste nellĠaccordo di programma[69]. Lo svolgimento dei molteplici progetti ha consentito, a giudizio del ministero, il raggiungimento dei seguenti risultati: "1) sensibilizzazione e attenzione di tutte le pubbliche amministrazioni e delle comunitˆ territoriali rispetto alle politiche di integrazione degli immigrati extracomunitari, 2) definizione di specifiche politiche di sostegno e riqualificazione verso i percorsi di emersione del lavoro sommerso, in particolare rivolti alle donne immigrate, 3) definizione di specifiche politiche in ambiti territoriali limitati, in particolare nei Comuni delle zone montane caratterizzati da una presenza di cittadini stranieri superiore alla percentuale media della regione".

La Liguria, invece, ha concentrato la realizzazione dei progetti in due zone a forte pressione migratoria: il Ventimigliese e la provincia di Imperia. Nella prima sono state considerate tutte le aree dĠintervento, mentre nellĠaltra sono stati privilegiati la mediazione e la formazione lavoro ed escluse le attivitˆ in sostegno dellĠalloggio. Pi del 45% delle risorse assegnate alla regione risultano utilizzate per gli interventi relativi allĠarea "sviluppo della funzione  di mediazione culturale e di servizi integrati in rete", prevedendosi, fra lĠaltro la  creazione di 4 "sportelli per lĠaccoglienza e lĠanalisi del bisogno", nonchŽ di una rete tra i servizi sanitari e le associazioni e gli enti del settore e di unĠaltra tra i servizi integrati per orientare gli immigrati che giungono regolarmente nel territorio. LĠanalisi dei dati di monitoraggio ha consentito allĠamministrazione di valutare positivamente la capacitˆ della regione di "aver creato un modello di quanto  possibile realizzare sul territorio, ottimizzando le risorse esistenti e concentrando gli sforzi per reperirne di nuovi sul territorio".

Da ultimo, nella memoria prodotta il 9 marzo 2004, in occasione della Sezione del controllo, la Direzione generale dellĠimmigrazione ha reso noto che nelle more dellĠadunanza  terminato lĠesame della relazione finale e della relativa documentazione prodotta dalla Regione autonoma Valle dĠAosta. Il finanziamento ha, in tal caso, consentito lo svolgersi di una pluralitˆ di azioni, indirizzate, in linea di massima, al raggiungimento dellĠobiettivo costituito dalla promozione e sviluppo delle attivitˆ di mediazione, poste in essere nella quasi totalitˆ da Istituzioni scolastiche (un solo progetto  stato realizzato dalla locale A.S.L.).

Molteplici i fattori che, secondo lĠamministrazione, dimostrano il successo delle attivitˆ svolte: a) il livello di integrazione delle attivitˆ di mediazione con il progetto didattico delle classi; b) il coinvolgimento attivo delle famiglie migranti e non, che hanno dato un valido supporto alla funzione di accoglienza, consentendo una proficua collaborazione tra i mediatori ed il corpo insegnanti; c) la traduzione del materiale informativo elaborato dalle istituzioni scolastiche.

Positiva  apparsa, inoltre, lĠazione della regione che ha supportato anche progetti di mediazione che non hanno fatto ricorso ai finanziamenti previsti negli accordi, dimostrando in tal modo la volontˆ di dare continuitˆ e sostenibilitˆ alle attivitˆ sperimentate con le risorse statali.

Nelle tabelle che seguono si riportano, anche per questĠultima regione, alcuni elementi relativi ai costi ed ai tempi dei progetti giunti a termine. Al fine di comprendere i dati di spesa indicati, si precisa che la rendicontazione riguarda lĠintero progetto, includendo perci˜ anche i costi non coperti dal finanziamento statale e sostenuti, per lo pi, da enti locali che si sono dimostrati interessati alle iniziative. Tale intervento non pu˜ che essere accolto positivamente, in un ottica di dimostrato concreto interesse da parte di altri soggetti pubblici alla politica di integrazione degli immigrati regolarmente presenti sul territorio dello Stato.

 

 

Tabella n. 14

Gli accordi di programma conclusi

 

Liguria

Emilia Romagna

Valle d'Aosta

Scadenza accordo

28/06/2003

22/04/2003

30/4/4/

Data  di consegna della relazione finale

09/07/2004

17/06/2004

27/10/04

Immigrati regolarmente soggiornanti nella Regione

67.309

217.756

3.792

Interventi finanziati

15

52

12

Destinatari

5.603

19.889

1.289

Finanziamento statale previsto nell'accordo

641.940,76

1.721.746,59

36.345,28

Totale rendicontato

625.905,31

1.938.525,27

35.589,08

Importo erogato dal ministero

589.923,69

1.717.050,96

25.441,69

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

Nessuna novitˆ si registra, invece, per gli altri accordi per i quali si conferma che le regioni Sardegna e Veneto sono ancora ferme alla prima tranche, con ci˜ dimostrando di non aver ancora adempiuto allĠobbligo di trasmettere le tipologie dei progetti da finanziare (al cui esame positivo  subordinata lĠerogazione della seconda rata). Per la Puglia, stante la mancata definizione degli aspetti attuativi da parte della Regione si  proceduto alla revoca dellĠimpegno contabile di Û 655.391,48 assunto in sede di approvazione dellĠaccordo.

Al fine di ricordare quali fossero le scadenze dei singoli accordi, i finanziamenti previsti e lo stato dei pagamenti,  stata elaborata la tabella n. 15 che ripete, in linea di massima, quanto giˆ rappresentato sub "tabella 4" del referto approvato con deliberazione n. 10/2004/G, salvo alcune modifiche riguardanti alcune proroghe nel frattempo concesse.

Secondo quanto riferito, i ritardi nel deposito delle relazioni finali sono dovuti alla necessitˆ di adempiere agli obblighi connessi alla rendicontazione ed al monitoraggio, obblighi che interessano la pluralitˆ degli attiri coinvolti dalle amministrazioni regionali nel processo attuativo degli accordi in parola.

 

 

Tabella n.  15

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2001 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004 

Intervento

Scadenza

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004

Importo ancora da erogare

Calabria

31/12/04

338.178,04

236.724,63

101.453,41

Campania

30/06/05

1.457.728,41

1.020.409,88

437.318,53

Friuli Venezia Giulia

30/09/05

710.883,67

497.618,57

213.265,10

Lazio

31/03/04

4.960.655,13

3.472.458,59

1.488.196,54

Lombardia

31/10/04

4.943.640,32

3.460.548,23

1.483.092,09

Piemonte

31/03/05

1.271.226,67

889.858,67

381.368,00

Sardegna

30/04/04

224.904,10

67.471,23

157.432,87

Toscana

30/04/04

1.891.915,29

1.324.340,70

567.574,59

Umbria

30/06/04

432.986,70

303.090,69

129.896,01

Valle d'Aosta

30/06/04

36.345,28

25.441,69

10.903,59

Veneto

31/12/04

2.153.422,26

646.026,68

1.507.395,58

TOTALE

 

18.241.885,86

12.549.671,15

5.872.214,71

Fonte: Elaborazione C.d.c.  su dati forniti dal ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

v  Fondo 2002

Alta  la percentuale degli interventi avviati nel 2002 che risultano svolti nel 2004.  In particolare vengono in rilievo gli accordi integrativi firmati con le regioni Umbria, Toscana e Veneto; la convenzione con lĠUniversitˆ per stranieri di Siena, il progetto "Mediatori interculturali in rete" costituente la terza annualitˆ di un programma sottoscritto dal Dipartimento per gli Affari Sociali il 7 settembre 1999, giˆ  finanziato sul fondo 1998 e 1999; nonchŽ due ricerche affidate ad altrettante fondazioni. Anche per questĠanno, si  reputato opportuno trattare in altra sede, per motivi sistematici, la convenzione con la societˆ Dante Alighieri e lĠaffidamento ad Italia Lavoro s.p.a. della realizzazione di un programma di supporto alla gestione dei flussi migratori per motivi di lavoro.

 

a) Gli accordi integrativi con le Regioni  Umbria, Toscana e Veneto

Per quanto riguarda le convenzioni firmate con le tre Regioni che avevano rappresentato la necessitˆ di potenziare gli accordi di programma del dicembre 2001[70],  emerso che:

á   la Giunta della Regione Umbria ha disposto con atto del 7 maggio 2003 che le risorse stanziate (globalmente ammontanti ad Û. 328.572,00, di cui Û 230.000,000 a carico dello Stato[71]) debbano essere destinate, per Û 279.272,00, a programmi di alfabetizzazione e corsi di lingua italiana, e per Û 49.500,00 ad unĠazione di sistema consistente in programmi seminariali[72]. La realizzazione dei primi  stata affidata alle province di Perugia e di Terni, mentre per lĠazione di sistema si  deciso di indire una trattativa privata alla quale sono state invitate a partecipare le Universitˆ presenti nel territorio regionale. I tempi occorsi per la formalizzazione dellĠaffidamento allĠUniversitˆ per stranieri di Perugia hanno determinato la richiesta di proroga della scadenza (accordata dal ministero) al 30 dicembre 2004.

á   Ritardi nella definizione degli aspetti attuativi sono stati registrati per lĠaccordo integrativo firmato con la Toscana (il cui costo complessivo  di Û 572.000,00, per un finanziamento statale di Û 400.000,00) che solo nel giugno del 2004 ha affidato la realizzazione delle "azioni di alfabetizzazione linguistica rivolte ai cittadini extracomunitari" allo stesso raggruppamento temporaneo di imprese risultato vincitore della gara dĠappalto esperita in esito al precedente accordo di programma del 2001[73]. Conseguentemente  stata disposta lĠerogazione della prima rata, mentre la scadenza del progetto  stata fissata al 9 giugno 2005.

á   Anche la Regione Veneto denuncia un ritardo nella definizione delle linee attuative dellĠaccordo di Programma firmato il 30 dicembre 2002 il cui costo complessivo  stato fissato in Û 450.000,00 di cui Û 315.000,00 a carico dello Stato. Secondo quanto si evince dagli atti acquisiti, le cause vanno ricercate nella decisione di inserire lĠapprovazione delle relative linee progettuali nellĠambito del programma regionale 2003 in materia di immigrazione, che  stato formalmente approvato con deliberazione della giunta del 13 giugno 2003. Alla concreta definizione degli aspetti attuativi il suddetto organo collegiale ha, pertanto, potuto provvedere solo successivamente alla deliberazione medesima con analogo provvedimento adottato in data 30 dicembre 2003, con il quale si  contestualmente affidata la gestione del progetto ad Italia Lavoro s.p.a. che si  impegnata a portarlo a termine entro il 31 dicembre 2004. Le linee guida progettuali prevedono -oltre al coinvolgimento di soggetti territoriali interessati allĠintegrazione della popolazione immigrata, quali lĠA.N.C.I. Veneto, le Associazioni imprenditoriali e sindacali, le Camere di commercio eccÉ-  la realizzazione di sette corsi, uno per ogni provincia del Veneto, rivolti ad immigrati regolarmente presenti sul territorio. Un questionario di entrata e di uscita valuterˆ lĠefficacia delle attivitˆ formative. 

 

b) La convenzione con lĠUniversitˆ per stranieri di Siena

A termine  giunta lĠesecuzione della convenzione stipulata il 28 maggio 2002 con lĠUniversitˆ per stranieri di Siena con cui  stato rinnovato fino al 31 dicembre 2002 lĠaccordo del 10 maggio 2001, che prevedeva lĠaffidamento allĠuniversitˆ del compito di esaminare e valutare -al fine del rilascio della certificazione delle competenze linguistiche acquisite- gli immigrati che avevano frequentato il "corso di lingua italiana a distanza" tenuto da RAI educational nel 2001[74]. Al riguardo  emerso che sono stati esaminati ulteriori 733 candidati e che, pertanto, la spesa autorizzata  stata pari ad Û. 37.856,29 (a fronte di un impegno di  Û. 770.468,53, corrispondente ad una previsione di candidati richiedenti la certificazione pari a 1500 unitˆ).

 

c) Il progetto "Mediatori interculturali in rete"

Il progetto, avviato il 14 febbraio 2003,  ha avuto termine a distanza di un anno. Dalla relazione finale, depositata il 12 maggio 2004, si evince che alla sua realizzazione hanno fatto riferimento 66 mediatori culturali appartenenti a diverse nazionalitˆ[75] chiamati a svolgere attivitˆ di formazione e sensibilizzazione in 54 scuole, con lĠattuazione di 177 percorsi didattici/laboratori e di 2359 ore di mediazione interculturale. Gli interventi sono stati assicurati anche quando le chiamate sono venute da altri ambiti sociali (partiti, circoli culturali, case per anziani, etcÉ) Sono state, inoltre, realizzate 122 iniziative per la presentazione del "Dossier statistico immigrazione". Il relativo finanziamento -previsto in Û.113.621, oltre IVA-  stato erogato negli anni 2003 e 2004.

 

d) I servizi di ricerca

Nel 2002 la Direzione generale per lĠimmigrazione ha affidato alla fondazione "Labos" lo svolgimento di una ricerca sul tema "le seconde generazioni in Italia", mentre alla fondazione "Cariplo Ismu" era stato affidato "il monitoraggio sulla legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari", prevedendosi un contributo, rispettivamente fissato in Û 132.000,000 ed Û 153.600,00. Entrambi gli studi sono stati depositati e i relativi finanziamenti sono stati corrisposti.

La ricerca sulla legalizzazione  stata pubblicata, in considerazione del suo pregio scientifico, senza ulteriori oneri a carico dellĠamministrazione.

 

Tabella n. 16

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2002 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004

Intervento

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004

differenza

Accordo integrativo con la Regione Umbria

230.000,00

161.000,00

69.000,00

Accordo integrativo con la Regione Toscana

400.000,00

120.000,00

280.000,00

Accordo integrativo con la Regione Veneto

315.000,00

94.500,00

220.500,00

Convenzione con l'Universitˆ di Siena

770.468,53

37.856,29

732.612,24

Progetto "Mediatori  culturali in rete" - 3Ħ anno

136.345,20

136.345,20

0,00

Ricerca "Le seconde generazioni In Italia"

132.000,00

130.740,00

1.260,00

Ricerca "Il monitoraggio sulla legalizzazione del lavoro irregolare extracomunitario"

153.600,00

128.000,00

25.600,00

"Programma gestione flussi"

2.000.000,00

514.755,27

1.485.244,73

Convenzione con soc. "Dante Alighieri"

445.000,00

35.343,00

409.657,00

Totale

4.582.413,73

1.358.539,76

3.223.873,97

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero delle politiche sociali

 

 

 

v   Fondo 2003

LĠanalisi dello stato di attuazione delle iniziative finanziate a valere sulle risorse del fondo in esame riguarda non solo il ministero del lavoro e delle politiche sociali, ma anche i Ministeri dellĠinterno e della salute, ai quali  sono state rispettivamente assegnati Û. 1.600.000,00 ed Û. 400.000,00 per la realizzazione di programmi di intervento nel settore della mediazione linguistico-culturale, finanziati ai sensi dellĠart. 60 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394. Nel rinviare al par. 3.2 lĠesame delle risorse attribuite al ministero dellĠinterno, si dˆ in questa sede conto dellĠutilizzazione data dalle altre due amministrazioni statali.

 

Ż  Ministero della salute

Con decreto del Ministro dellĠeconomia e delle finanze del 24 dicembre 2003 i 400.000,00 euro assegnati al Ministero sono state portati in aumento del cap. 2133 "Spese per le attivitˆ di programmazione e controllo in materia di pianificazione nazionale" gestito dalla Direzione generale della programmazione sanitaria, dei livelli di assistenza e dei principi etici di sistema, alle cui cure  stata, pertanto, affidata lĠesecuzione del progetto. A tal fine, la suddetta struttura ha stipulato il successivo giorno 29 un accordo di collaborazione con lĠIstituto S. Gallicano[76] diretto a sperimentare la definizione di un percorso formativo specialistico per mediatori linguistico culturali da impiegare in attivitˆ di informazione ed orientamento socio-sanitario della popolazione immigrata, dietro corrispettivo fissato nellĠimporto massimo complessivo pari alla somma attribuita dal Ministero del lavoro.

Il percorso di formazione –da destinare a 40 mediatori, previamente selezionati da una commissione esaminatrice fra cittadini stranieri in possesso dei requisiti  stabiliti-  stato articolato in 200 ore di attivitˆ teorica e 200 di stage durante le quali i corsisti devono essere affiancati da esperti in funzione di tutor. Il programma prevede, inoltre, di offrire una consulenza tecnica per lĠinserimento di mediatori in altre strutture socio-sanitarie che intendessero attrezzarsi per la creazione di gruppi transculturali in grado di rispondere alle crescenti esigenze informative e di orientamento della popolazione straniera presente in Italia. Ulteriori attivitˆ previste sono: 1) lĠattivazione di uno sportello informativo socio-sanitario multiculturale presso la menzionata struttura complessa, 2) la creazione di un archivio dei bisogni informativi socio-sanitari espressi dagli utilizzatori dello sportello, 3) un workshop internazionale con partecipazione di qualificati ricercatori esteri.

Secondo quanto emerso in sede istruttoria, il corso -iniziato il 4 maggio 2004, una volta terminata la selezione degli aspiranti corsisti[77]-  era, alla data del 20 dicembre dello stesso anno, ancora in pieno svolgimento.

Per quanto, invece, attiene allĠattivitˆ di consulenza, dopo aver identificato le tipologie di servizi che hanno titolo a richiederla, sono stati selezionati gli addetti. Alla suddetta data alcune consulenze erano in corso di svolgimento.

In esecuzione della convenzione, risulta, inoltre, svolto presso il CNR di Roma lĠXI Workshop internazionale "Cultura Salute ed immigrazioni".

Nei confronti dellĠIstituto sono state erogate la prima rata (dovuta non appena lĠamministrazione avesse acquisito la disponibilitˆ di cassa), e la seconda, il cui pagamento  stato autorizzato il 19 novembre 2004 dopo la presentazione della prima relazione semestrale.

 

Ż  Ministero del lavoro e delle politiche sociali

Le iniziative finanziate dalla Direzione generale per lĠimmigrazione sul fondo 2003 sono state quasi tutte formalizzate negli ultimi mesi dellĠanno e, pertanto, sono state avviate ad esecuzione nel 2004. Ci˜ ha comportato che nel referto 10/2004/G ad esse sia stato fatto solo un breve cenno, rinviandosi un pi attento esame allĠattuale indagine, giˆ programmata dalla Sezione centrale del controllo. In considerazione della diversa tipologia degli interventi finanziati, lĠanalisi che segue  svolta distinguendo tra le attivitˆ connesse allĠespletamento dei compiti istituzionali del Comitato minori stranieri, i servizi di mediazione culturale, le ricerche aventi riflessi sulla politica di integrazione degli immigrati ed, infine, la rilevazione ed elaborazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro dei cittadini stranieri non comunitari.

 

a)     Le attivitˆ connesse allĠespletamento dei compiti del Comitato minori stranieri[78].

Sul fondo 2003 hanno trovato copertura, oltre alla prosecuzione della convenzione biennale firmata il 4 luglio 2002 con lĠIstituto Psicoanalitico per le ricerche sociali, un ordine di fornitura con cui  stato affidato ad unĠOrganizzazione non governativa senza scopo di lucro il servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio assistito, nonchŽ il programma "Ritorno al futuro" proposto dal Comune di Torino e finanziato ai sensi dellĠart. 4, c. 1 del d.p.c.m. 535 del 1999[79].

Per quanto riguarda la convenzione del 2002[80], dal rapporto annuale sulle attivitˆ svolte depositato dallĠIstituto, si apprende che nel corso del 2004 il Comitato ha sentito lĠesigenza di mutare il criterio di censimento dei "minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio", e conseguentemente di modificare lĠambito delle due banche dati create dallĠIstituto, le quali –si rammenta- accorpavano, una, le segnalazioni dei minori in possesso di permesso di soggiorno per "minore etˆ", lĠaltra le pratiche di tutti gli altri minori segnalati. Si  ritenuto, infatti, opportuno inserire nella prima anche tutti quei minori per i quali la completezza della documentazione o della tipologia delle informazioni disponibili consente di seguire lĠiter delle pratiche e di individuare i provvedimenti da adottare. La seconda banca-dati continua ad essere soprattutto un archivio di segnalazioni su minori per i quali gli elementi a  disposizione o sono talmente insufficienti da precludere qualunque iniziativa da parte del Comitato o sono talmente definiti da essere ritenuti ormai fuori competenza (affidamenti, rimpatri, permessi di soggiorno di altra tipologia).

In esito a tale diversa classificazione  emerso che, mentre al 31 dicembre 2003 i minori non accompagnati titolari di permesso di soggiorno segnalati al Comitato erano 881 e quelli privi del citato documento erano 7.313, alla data del 30 giugno 2004 il nuovo criterio aveva permesso di individuare 1892 minori in possesso di un valido documento di riconoscimento, mentre quelli che ne erano privi erano scesi a 5949. LĠanalisi complessiva del totale delle segnalazioni evidenzia, comunque, una diminuzione di 353 unitˆ (si passa da 8194 a 7841) che  –secondo quanto si legge nel rapporto- sembra essere attribuibile, in parte, al numero di provvedimenti giˆ adottati dal Comitato che hanno comportato una "ripulitura" degli archivi, dallĠaltra ha messo in evidenza un aumento progressivo nello scambio di informazioni con gli enti locali che ha reso ancor pi efficace lĠopera di controllo e di tutela sui minori ritenuti di competenza del Comitato e dunque su quelli in possesso di un permesso di soggiorno per minore etˆ.

Con riferimento, poi, alla fornitura avente ad oggetto il servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio assistito, si rileva che in esecuzione delle richieste espresse dallĠorgano collegiale, sono state espletate 30 indagini familiari (numero massimo previsto)  in Albania, Bulgaria, Kosovo, Marocco e Romania, mentre i rimpatri richiesti dal Comitato e regolarmente eseguiti hanno riguardato 3 minori di cittadinanza rumena e 1 albanese[81]. Premesso che quasi identici sono gli importi stabiliti rispetto a quelli previsti nel contratto firmato con la stessa Organizzazione il 28 dicembre 2001 (v. retro sub "Fondo 1999"), si rileva che le attivitˆ menzionate hanno comportato il pagamento  di Û 34.190,80, a fronte di un impegno di Û 48.155,18.

Per quanto attiene, infine, al programma "Ritorno al futuro", si rammenta che trattasi di un progetto di durata biennale finalizzato al rimpatrio assistito dei minori stranieri non accompagnati di nazionalitˆ rumena e marocchina presenti nel comune di Torino. Attraverso la sottoscrizione dellĠaccordo, avvenuta il 5 novembre 2003, il ministero si  impegnato a sostenere lĠesecuzione della prima annualitˆ del programma con un co-finanziamento di Û 285.000,00, da destinare nella stessa misura ai minori delle due nazionalitˆ. Alla data di deposito del presente referto, era stata erogata solo la prima rata (pari ad Û 114.000,00), dovuta a seguito della comunicazione resa dallĠente locale il 18 febbraio 2004, nella quale si dava atto di aver avviato sia le procedure per lĠindividuazione delle organizzazioni in grado di realizzare il progetto nelle suddette nazioni sia i progetti educativi e le ipotesi di "percorso di reinserimento" nel paese dĠorigine. Con deliberazione della giunta comunale del 22 giugno 2004 sono stati individuati, a seguito di bando pubblico, i soggetti attuatori di ciascuno dei due programmi.

 

b)    La convenzione con il CIES[82] per  lĠespletamento del servizio di mediazione culturale a supporto dei compiti svolti in materia di immigrazione dalle Direzioni Provinciali del lavoro, ai sensi dellĠart. 34, c. 1 della legge 189/2002.

La convenzione, firmata sul finire dellĠanno a seguito di bando di gara a procedura aperta, prevedeva una spesa di Û 1.686.960,00 per il raggiungimento dei seguenti obiettivi, espressamente enunciati nel relativo capitolato dĠoneri: "facilitare lĠaccesso della popolazione immigrata ai servizi, favorire il rapporto tra le amministrazioni pubbliche e gli stranieri presenti nel territorio italiano, promuovere la comprensione della cultura e della normativa italiana e contestualmente rafforzare, mediante il ricorso alla figura del mediatore culturale e la diffusione di informazioni, la conoscenza dei diritti civili, dei doveri dei cittadini e delle norme che regolano la disciplina in materia di immigrazione".  A tal fine, la controparte si  obbligata ad impiegare complessivamente 30 mediatori culturali tenuti a prestare la propria funzione presso le D.P.L. indicate dallĠamministrazione centrale per 36 ore settimanali per la durata di 9 mesi (decorrenti dalla comunicazione della registrazione del relativo decreto di approvazione). Il servizio di mediazione deve essere supportato da materiali informativi sia in formato cartaceo che web, che abbiano un adeguato contenuto informativo e divulgativo, grazie anche alla traduzione in pi lingue.

A distanza di dieci mesi dalla stipula dellĠaccordo non risulta che i mediatori suddetti abbiano iniziato a prestare la loro opera presso gli uffici periferici. Va, comunque, rilevato che la controparte ha inviato, nei termini pattuiti, il piano di lavoro esecutivo relativo al progetto, corredato dal cronoprogramma degli interventi, secondo il quale le diverse attivitˆ si sarebbero articolate dal 10 maggio 2004 (suddetta comunicazione) al 10 febbraio 2005. Il piano suddetto, emendato alla luce delle osservazioni formulate dalla direzione generale ed approvato definitivamente in data 6 settembre 2004, prevede una modularitˆ diversa da quella stabilita nel contratto, essendo stata inserita una fase preliminare della durata di due mesi durante la quale il soggetto attuatore deve svolgere unĠanalisi del contesto territoriale di riferimento al fine di regolamentare con efficacia lĠerogazione del servizio, in modo da renderlo rispondente –con riguardo al profilo linguistico- alle caratteristiche della popolazione straniera legittimamente presente nel territorio. Contestualmente  stato ridotto il periodo di erogazione del servizio di mediazione culturale.  Inoltre, lĠopportunitˆ di differire lĠavvio delle attivitˆ, in considerazione dello stato dĠavanzamento dellĠiter procedurale finalizzato allĠemanazione del nuovo regolamento di attuazione del T.U. n. 286/1998, ha indotto lĠAmministrazione a prorogare di tre mesi il termine finale della scadenza (passato cos“ al 10 maggio 2005). Ci˜ ha, di fatto, comportato che alla fine del mese di ottobre 2004 fosse ancora in fase di svolgimento lĠanalisi dei territori interessati, mentre, per quanto riguarda lĠelaborazione e la produzione di materiale informativo multilingue risultava essere stato definito un "modello prototipale di opuscolo informativo"[83].

Sul finire dellĠanno il Centro ha, comunque, presentato il primo stato di avanzamento lavori relativo al primo trimestre di esecuzione delle prestazioni contrattuali, cui ha fatto seguito la corresponsione della dovuta tranche di finanziamento.

 

c)     I servizi di ricerca

Con due diversi ordini di fornitura, rispettivamente del 23 e del 29 dicembre 2003, il ministero del lavoro e delle politiche sociali ha affidato, ai sensi dellĠart. 5, c. 1 del D.P.R. 384 del 2001[84], alla Fondazione  ISMU[85] la realizzazione di due ricerche, aventi ad oggetto, una, "il monitoraggio dei progetti e dei percorsi di integrazione individuale e familiare degli immigrati extracomunitari" e, lĠaltra, le "esperienze nazionali ed internazionali sui percorsi di integrazione degli immigrati e sulle politiche attive di lavoro". I corrispettivi previsti ammontano, rispettivamente, ad Û. 124.740,00 e ad Û. 126.720,000, cui va aggiunta lĠIVA. Dagli atti ricevuti,  emerso che alla data del 28 ottobre la Fondazione aveva depositato nei tempi previsti i rapporti intermedi ed aveva ricevuto la prima rata prevista per ognuna delle due ricerche.

 

d)     La convenzione con lĠISTAT

La necessitˆ di programmare in modo "pi efficace" le misure di integrazione sociale e lavorativa[86] ha determinato lĠaffidamento allĠISTAT –dietro compenso di Û 398.952,00 (di cui Û 66.492,00 per IVA)-  della rilevazione ed elaborazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro dei cittadini stranieri non comunitari. Il progetto si articola in tre fasi: a) registrazione di tutti i moduli cartacei non informatizzati, previa standardizzazione delle informazioni rilevabili dai modelli; b) realizzazione della modulistica in formato elettronico; c) progettazione e realizzazione delle tabelle statistiche e di un sistema di indicatori. Si prevede, inoltre, la sistematizzazione e creazione di un sistema di monitoraggio di tutti i dati disponibili relativi al procedimento di ingresso per motivi di lavoro e di soggiorno dei cittadini stranieri non comunitari utilizzando preliminarmente i dati sulle autorizzazioni al lavoro rilasciate dalle direzioni provinciali del lavoro.

Le relative attivitˆ  hanno avuto avvio dal 5 aprile 2004 e, pertanto, solo nel 2005 potrˆ essere valutato il raggiungimento o meno degli obiettivi che il progetto si prefiggeva. La relazione sulla prima fase del progetto, depositata il 30 luglio 2004, dˆ atto dellĠavvio della fase di registrazione dei dati relativi alle autorizzazioni al lavoro rilasciate nel 2003, nonchŽ dellĠanalisi effettuata sui dati disponibili di alcune variabili (stagionali, non stagionali, altre autorizzazioni).

 

 

 

Tabella n. 17

Interventi in favore di immigrati finanziati sul Fondo politiche migratorie per l'anno 2003 ancora in corso al momento del deposito della deliberazione n. 10/2004

Intervento

Importo giuridicamente impegnato

Importo erogato al 31/12/2004        

Importo ancora da erogare

Convenzione con l'Istituto Psicoanalitico per le ricerche sociali

524.954,52

524.954,04

0,48

Servizio di indagini familiari finalizzate al rimpatrio di minori

48.155,18

34.190,80

13.964,38

Programma "Ritorno al futuro"

285.000,00

114.000,00

171.000,00

Convenzione con la CIES

1.686.960,00

304.663,44

1.382.296,56

Monitoraggio dei progetti e dei percorsi di integrazione É.degli immigrati exrtracomunitari

124.740,00

37.422,00

87.318,00

Ricerca su "esperienze nazionali ed internazionali sui percorsi dell'immigrazioneÉ"

126.720,00

38.016,00

88.704,00

Convenzione con l'ISTAT

398.952,00

119.685,60

279.266,40

 

3.195.481,70

1.172.931,88

2.022.549,82

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero delle politiche sociali

 

 

6.1.3 Il fondo 2004  

A seguito della ripartizione del Fondo per le politiche sociali, effettuata con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 1Ħ luglio 2004, sono stati assegnati al Fondo per le politiche migratorie Û. 3.000.000,00, versati sul cap. 1891 con decreto del ministero dellĠeconomia e delle finanze del 17 settembre 2004. UnĠulteriore assegnazione  stata effettuata con analogo provvedimento del successivo 22 dicembre, a seguito della conversione in legge del D.L. 5 ottobre 2004, n. 249[87], dettante norme in tema di "interventi urgenti in materia di politiche del lavoro e sociali", che ha autorizzato, fra gli altri, la spesa di euro 1.470.000,00 da destinare al Fondo di cui trattasi.

Nel constatare che anche per questĠanno non si  provveduto a programmare lĠutilizzazione delle risorse in parola, deve darsi atto che la procedimentalizzazione della "selezione di progetti sperimentali di integrazione sociale" da finanziare a valere sulle risorse del cap. 1891 era stata inserita nella direttiva annuale per lĠazione amministrativa del 2004 fra gli obiettivi operativi assegnati dal Ministro alla Direzione generale per lĠimmigrazione per il raggiungimento dellĠobiettivo strategico: "favorire lĠintegrazione sociale e lavorativa dei cittadini stranieri regolarmente soggiornanti in Italia"[88]. La sua attuazione era, peraltro, subordinata alla pubblicazione entro il 31 luglio di quellĠanno del decreto di ripartizione del Fondo per le politiche sociali, nonchŽ allĠemanazione del documento programmatico relativo alla politica dellĠimmigrazione per il triennio 2004-2006 cui spetta, ai sensi dell'art. 60 del D.P.R. n. 394/1999, l'individuazione delle prioritˆ da finanziare con le risorse del fondo. Premesso che ambedue le condizioni non si sono verificate, si rileva che nella scheda di monitoraggio della direttiva  trasmessa dalla direzione al SECIN il 30 settembre 2004, si dˆ atto che il ritardo nella assegnazione delle risorse si  posto come "oggettivo fattore ostativo alla realizzazione delle attivitˆ ricomprese nellĠobiettivo in questione, nei tempi utili a consentire lĠassunzione dei relativi impegni di spesa entro il termine legislativamente fissato del 31.12.2004".

La Direzione generale ha, comunque, provveduto con decreto dellĠ8 ottobre ad individuare le linee di attivitˆ finanziabili con le risorse indicate, rinvenendole:

á    nel supporto allĠespletamento dei compiti del Comitato per i minori stranieri

á    nellĠorganizzazione di una conferenza dedicata allĠapprofondimento della conoscenza del fenomeno dellĠimprenditoria immigrata, nellĠambito del progetto cofinanziato dalla Commissione UE a seguito dell'accordo del 27 novembre 2003

á    nella realizzazione in loco di progetti pilota di selezione e formazione di lavoratori extracomunitari

á    nellĠattivitˆ di ricerca in materia di immigrazione, con specifico riguardo allĠanalisi degli aspetti connessi alla dimensione comunitaria dellĠimmigrazione e della mobilitˆ dei lavoratori

á    nel garantire al CNEL la copertura finanziaria delle spese relative al funzionamento dellĠOrganismo nazionale di coordinamento per le politiche di integrazione sociale previsto dallĠart. 42, 3Ħ c. del D.L.vo n. 286/98.

Nel constatare che lĠimporto assegnato al capitolo  stato quasi completamente utilizzato e che le iniziative finanziate appaiono conformi ai criteri suddetti, si fa presente che alla data di deposito della presente relazione la maggior parte dei decreti di impegno relativi alle iniziative finanziate erano ancora sottoposti allĠesame dellĠUfficio centrale di bilancio e che, pertanto, in questa sede pu˜ solo darsi conto della loro natura, non avendo le medesime avuto ancora esecuzione. Al riguardo -escludendo le spese per il funzionamento dellĠOrganismo nazionale di coordinamento che opera nellĠambito del CNEL le quali sono, in linea di massima, impiegate nellĠorganizzazione di convegni e/o seminari aventi ad oggetto problematiche relative alle politiche di integrazione- pu˜, in sintesi, constatarsi quanto segue.

 

a)  Le attivitˆ connesse allĠespletamento dei compiti del Comitato minori stranieri

Pi dellĠ86% delle somme assegnate al capitolo  stata destinata alle attivitˆ di supporto al Comitato per i minori stranieri. In particolare, sulle risorse in parola hanno trovato copertura sia il corrispettivo dovuto per il periodo 18 gennaio-17 luglio 2004 allĠIstituto Psicoanalitico per le ricerche sociali per lĠesecuzione della convenzione firmata il 4 luglio 2002 di cui si  giˆ trattato[89], sia la spesa di Û. 2.968.373,77 derivante dallĠapprovazione del contratto, di durata biennale, firmato il 23 dicembre 2003 con il Servizio Sociale Internazionale, avente ad oggetto lĠespletamento delle attivitˆ di indagini familiari e lĠorganizzazione del rimpatrio assistito dei minori stranieri non accompagnati presenti sul territorio dello Stato, la cui esecuzione  stata avviata solo successivamente allĠapprovazione del decreto ed alla conseguente assunzione di impegno, effettuata il 13 ottobre 2004.

Inoltre, lĠimpossibilitˆ -accertata in via preventiva e formale con la competente direzione generale degli AA.GG., risorse umane e attivitˆ ispettiva- di far fronte allĠespletamento dei compiti istituzionali del Comitato in parola con le risorse umane assegnate alla direzione, ha determinato lĠaffidamento, per un periodo di dodici mesi, delle attivitˆ di supporto allĠorgano collegiale alla Fondazione Censis[90], con la quale, allĠesito dellĠesperita procedura di evidenza pubblica, in data 28.12.2004  stato firmato apposito contratto. Il corrispettivo pattuito  di Û 472.725,00, oltre IVA.

Da ultimo, il 30 dicembre  stato stipulato con il Comune di Parma un accordo di programma con il quale,  stato co-finanziato un programma sperimentale finalizzato allĠaccoglienza ed al rimpatrio assistito di minori stranieri non accompagnati presenti nel territorio dellĠEmilia Romagna.

 

b)  L'organizzazione di una conferenza dedicata allĠapprofondimento della conoscenza del fenomeno dellĠimprenditoria immigrata, nellĠambito del progetto cofinanziato dalla Commissione UE

Nel rammentare che la diffusione di ogni informazione utile al positivo inserimento degli stranieri nella societˆ italiana costituisce, ai sensi del combinato disposto degli artt. 42 e 45 del D.L.vo n. 286 del 1998, misura di integrazione sociale finanziabile sul fondo, si fa presente che sul cap. 1891 hanno trovato copertura le spese (ammontanti ad Û. 16.756,74) relative ai servizi di tipografia, traduzione ed interpretariato acquisiti in occasione del convegno tenutosi il 22 ottobre 2004 a Vicenza. Tale convegno costituiva la fase finale del progetto "Nuovi strumenti per la lotta alla discriminazione. LĠaccesso al credito ed ai servizi bancari degli immigrati imprenditori", per la cui realizzazione la direzione per lĠimmigrazione aveva ottenuto un cofinanziamento di Û. 87.506,99, a valere sul fondo di rotazione per lĠattuazione delle politiche comunitarie. La direzione, dal canto suo, si era impegnata ad assicurare la copertura dei restanti costi progettuali, sino ad un massimo di Û. 21.876,75.

 

c)  I progetti-pilota di selezione e formazione

Nelle more dellĠattuazione dellĠapprovazione del regolamento di esecuzione del t.u. sullĠimmigrazione, previsto dalla legge n. 189 del 2002, il Ministero ha attivato programmi di azione sperimentale per la realizzazione di iniziative di formazione linguistica e professionale nei paesi dĠorigine dei cittadini extra UE, rivolti a coloro che aspirano a fare ingresso in Italia per motivi di lavoro.

Si inseriscono in tale contesto i due programmi sperimentali attivati nei confronti di cittadini dello Sri Lanka e della Repubblica Moldava, Paesi per i quali il d.p.c.m. 19 dicembre 2003 inerente la programmazione dei flussi di ingresso dei lavoratori non stagionali extracomunitari prevedeva quote di ingresso riservate.

Il primo prende lĠavvio da un intesa fra la Direzione, la Regione Toscana ed il Governo di quello Stato avente ad oggetto la selezione, formazione ed inserimento lavorativo nel settore dellĠassistenza domestica e familiare, di 100 cittadini srilankesi disponibili ad emigrare in quella regione; il secondo, intercorso con la Lombardia, il Veneto, la provincia di Piacenza ed il dipartimento per le migrazioni della Repubblica Moldava, si riferisce ad analogo progetto per lĠinserimento lavorativo di 200 cittadini di quello Stato da inserire nel tessuto produttivo delle regioni e della provincia sopra menzionate.

Al fine di dare esecuzione a tali progetti, la direzione ha affidato allĠOrganizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), che, come giˆ evidenziato nei precedenti referti, ha mandato esclusivo di referente internazionale per la gestione dei flussi migratori ordinati e per lĠassistenza tecnica ai governi nel campo delle migrazioni. In particolare, la realizzazione degli interventi in parola  stata formalizzata, per i cittadini srilankesi, in data 26 ottobre 2004, mentre per i cittadini della repubblica Moldava il successivo 3 dicembre. I relativi costi sono stati quantificati, nel  primo caso, in Û. 207.900,00 e, nel secondo, Û. 94.050,00.

         I lavoratori selezionati saranno avviati ai corsi di lingua tenuti dalla Societˆ Dante Alighieri, in attuazione della convenzione del 23 dicembre 2002 (v. retro par. 5.2.3).

Alla data del 31 dicembre 2004 per entrambi i progetti erano state svolte le attivitˆ di selezione dei candidati[91].

 

d)  I servizi di ricerca

La rilevata opportunitˆ di svolgere ricerche sulle tematiche inerenti le politiche comunitarie dellĠimmigrazione, ha indotto la direzione ad affidarne la realizzazione allĠesterno, una volta constatata lĠassenza di professionalitˆ rinvenibili in capo alle risorse umane ad essa assegnate. In particolare, in data 23 novembre 2004  stata commissionata alla Societˆ italiana di diritto internazionale (SIDI[92]) la fornitura di un servizio di ricerca in materia di libera circolazione di lavoratori subordinati in ambito UE, dietro corrispettivo di Û 13.860,00;  mentre con nota del 13 dicembre 2004  stato dato incarico allĠUniversitˆ "Luigi Bocconi" -POLEIS "Centro Studi e Ricerche Politica Comparata" di effettuare una ricerca in materia di "Politiche comunitarie dellĠimmigrazione alla luce della Costituzione europea. Prospettive e Tendenze". Il corrispettivo previsto, IVA inclusa,  stato quantificato in Û 8.910,00.

Sul fondo hanno, inoltre, trovato copertura i costi relativi alla ricerca sulle politiche abitative in favore degli immigrati, affidata in data 27 dicembre 2004 alla fondazione CENSIS, nellĠambito delle iniziative finalizzate allĠattuazione del  progetto "promozione di buone pratiche per lĠaccesso alla casa degli immigrati" cofinanziato dalla Commissione europea[93]. Il relativo corrispettivo  stato fissato in Û 19.602,00, di cui Û 3.267,00 per IVA.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 18

FONDO 2004 - PROSPETTO DI RIEPILOGO

PROGETTO

IMPORTO IMPEGNATO

IMPORTO EROGATO

% impegno su totale impegnato

Spese per il funzionamento del Comitato Minori stranieri

3.850.120,94

262.477,02

86,17

Spese per pubblicazioni atti gara per contratti relativi all'espletamento dei compiti del Comitato Minori stranieri

6.868,02

11.068,38

0,15

Progetto sul tema dell'accesso al credito ed ai servizi bancari degli immigrati imprenditori

16.756,74

4.217,40

0,38

Progetti pilota (convenzioni OIM)

301.950,00

52.975,00

6,76

Ricerche

42.372,00

0,00

0,95

Spese per il funzionamento dell'Organismo nazionale di coordinamento per le politiche d'integrazione sociale degli stranieri

250.000,00

250.000,00

5,60

TOTALE

4.468.067,70

68.260,78

100,00

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali

 

 

6.2 Gli interventi a favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati

         6.2.1 Il quadro normativo e gli obiettivi programmati

         Il quadro normativo attinente ai richiedenti asilo e ai rifugiati risulta sostanzialmente invariato rispetto a quello delineato dalla legge 189/02 che, come diffusamente riferito nel precedente referto, ha recato sensibili modifiche alla disciplina previgente pur non facendone oggetto di un'organica e completa regolamentazione[94].

         Nel fare rinvio a quanto rappresentato nel ripetuto documento e, anche, alla non operativitˆ nell'arco temporale di riferimento dell'indagine del regolamento di cui all'art. 32 della legge 189, adottato il 16 settembre 2004 ma divenuto esecutivo solo il 3 dicembre successivo[95], si evidenzia tuttavia l'approssimarsi della scadenza entro la quale la normativa nazionale -risulta, tra l'altro, attualmente all'esame del Parlamento il disegno di legge recante "Norme in materia di protezione umanitaria e diritto di asilo"[96]- dovrˆ armonizzarsi con quella europea. In particolare, entro il mese di febbraio del 2005 andrˆ attuata la direttiva n. 9/2003/CE del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo.

         Nella situazione di persistente provvisorietˆ normativa in cui si  trovata ad operare, l'amministrazione dell'Interno per l'anno 2004 ha avuto comunque l'obbligo di dare seguito alle indicazioni della direttiva annuale del Ministro in materia, riferite alla prioritˆ politica di perseguire una sempre pi efficace attuazione della legge 189, anche attraverso la pianificazione dei centri di identificazione dei richiedenti asilo (obiettivo operativo D.I.5) e il potenziamento delle relative strutture e reti informatiche di supporto (obiettivo operativo D.I.1)[97].

         Con riferimento a ci˜, si dˆ conto a seguire delle attivitˆ ministeriali poste in essere nel secondo semestre del 2003 e nel 2004, che hanno riguardo alle iniziative di sostegno adottate in esecuzione della normativa vigente nonch alla procedura di riconoscimento dello status di rifugiato.

 

         6.2.2 Il procedimento di riconoscimento dello status di rifugiato

         La Commissione centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato ha continuato ad operare negli anni 2003 e 2004 secondo gli schemi previsti dalla normativa previgente alla c.d. legge Bossi-Fini, salvo la possibilitˆ di effettuare le audizioni in ambito locale ai sensi dell'ordinanza 3242/02. A tale possibilitˆ l'amministrazione ha fatto ricorso otto volte nel 2003 e altrettante nel 2004 (dato riferito al 30 settembre), esaminando in quella sede rispettivamente 1.607 e 1.353 domande. Ci˜ ha fornito un significativo supporto alla Commissione centrale, la quale stando a quanto riferito dall'amministrazione ha, comunque, intensificato la propria attivitˆ nel tentativo di recuperare l'arretrato accumulatosi nel tempo (20 mila domande in attesa di esame al 30 settembre 2004) anche per il ritardato completamento del processo di informatizzazione della procedura di esame che, come detto nel referto 10/04, ha subito nella fase di avvio una grave battuta d'arresto con pregiudizio per l'attivitˆ giˆ svolta e tempi lunghi per il recupero dei dati dispersi[98]. Solo con l'attivazione di una collaborazione esterna tale recupero  stato ultimato nel giugno 2004. L'attivitˆ svolta dalla Commissione risulta dalle tabelle riportate a seguire, che danno conto degli esiti delle domande presentate e della "produttivitˆ" della struttura.

 

 

 

Tabella n. 19

Esiti dell'attivitˆ della Commissione centrale per il riconoscimento                                                             dello status di rifugiato - anni 1999 - 2004 (30 settembre)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Totale domande pervenute

24.800

17.766

10.889

7.281

15.107

4.853

Riconosciuti

802

1.643

2.103

1.270

796

543

Rifiutati

7.443

22.649

11.130

15.755

12.951

6.490

Non considerati

11

97

2

 

10

2

Trasferiti

8

 

 

 

 

 

Sospesi

2

26

74

 

42

38

Altro *

 

 

 

 

42

30

Totale domande esaminate

8.266

24.415

13.309

17.193

12.851

7.103

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dal Ministero dell'interno - Dipartimento libertˆ civili e immigrazione

 

 

 

 

 

 

 

* Comprende le seguenti voci: rinuncia alla domanda, cessazione dello status.

 

 

Tabella n. 20

Percentuale di accoglimento delle domande

1999

2000

2001

2002

2003

2004

9,70%

6,72%

15,80%

7,40%

6,20%

7.6%

Fonte:Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione

 

 

 

Tabella n. 21

 

Trend dellĠattivitˆ annuale della Commissione*

 

Anno di riferimento

Domande pervenute

Domande esaminate

 

 

1999

24.800

8.266

 

2000

17.766  (-28,4%)

24.415 (+195,3%)

 

2001

10.889 (-38,7%)

13.309 (-29,6%)

 

2002

7.281 (-33,1%)

17.193 (+29,2%)

 

2003

15.107 (+107,5%)

12.851 (-25,2%)

 

2004 (30/9) **

4.853 (-57,2%)

7.103 (-26,3%)

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dallĠamministrazione

 

* La variazione percentuale in parentesi esprime il rapporto con lĠomologo valore dellĠanno precedente

 

** I valori percentuali sono riferiti ad un dato presunto calcolato al 31/12/2004, pari a 6.470 domande pervenute e 9.471 domande esaminate, che sconta un andamento lineare delle variabili considerate.

        

 

In primo luogo, i dati riportati mostrano un forte incremento del numero di domande pervenute nel 2003 rispetto ai due anni precedenti, incremento che peraltro non pare confermato per i primi nove mesi del 2004.

         In secondo luogo, il numero delle domande esaminate in rapporto a quelle pervenute nel medesimo periodo di tempo denota negli anni 2002, 2003 e 2004, sino al 30 settembre, un calo di produttivitˆ da parte della Commissione nonostante l'attivazione in sede locale. Il fenomeno appare preoccupante ove si consideri che il processo di informatizzazione delle istruttorie, avviato sin dal 2002, non ancora produce gli auspicati effetti di velocizzazione e che i richiedenti asilo godono, per tutto l'arco di tempo necessario al relativo completamento, di misure di sostegno tuttora non organiche per il mancato avvio del nuovo regime dell'asilo, di cui si  detto dianzi.

 

         6.2.3. Le iniziative di sostegno adottate in esecuzione della normativa vigente

         Come giˆ prospettato nel precedente referto, le iniziative a sostegno dei richiedenti asilo e dei rifugiati nel periodo riguardato dall'indagine scontano il regime di transizione nel quale si collocano che, per molti aspetti, prosegue anche nel corso del 2004. Il regolamento di attuazione di cui all'articolo 34 della legge 189  divenuto esecutivo solo il 3 dicembre 2004 con la conseguenza che non si  provveduto a disciplinare le modalitˆ di erogazione del contributo di cui all'art. 1 sexies, comma 3, lett. c), di talch i richiedenti asilo hanno continuato a percepire a valere sul cap. 2359 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'interno 18 Û giornalieri per un massimo di 45 giorni ai sensi dell'art. 1 della legge 39/90.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 22

 

Utilizzazione delle disponibilitˆ del cap. 2359 - Min. Interno

 

Spese per interventi a favore di stranieri regolari richiedenti asilo privi di mezzo di sostentamento e di rifugiati residenti in Italia, anche attraverso accordi con l'Alto Commissariato delle N.U. per i rifugiati ed in attuazione di convenzioni internazionali nella materia e di programmi dell'U.E.

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

Stanziamento iniziale

7.751.422,00

7.751.422,00

 

Variazioni

5.000.000,00

-2.000.000,00

 

Stanziamento definitivo

12.751.422,00

5.751.422,00

 

Impegni comp.za

11.952.019,07

-

 

Pagato comp.za

10.906.647,55

5.404.099,51

 

Residui comp.za

1.045.371,52

-

 

Economie comp.za

799.402,93

-

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

 

         Le somme impegnate al predetto scopo mediante ordine di accreditamento ai prefetti competenti per territorio, risultano pari nel 2003 a Û 9.153.201,62 e assorbono la quasi totalitˆ della disponibilitˆ del capitolo per interventi a favore di stranieri regolari richiedenti asilo privi di mezzi di sostentamento e rifugiati residenti in Italia. Ci˜ con l'evidente privilegio per una forma di puro assistenzialismo a scapito di iniziative mirate a consentire, ove la richiesta venga accolta, una effettiva integrazione del rifugiato nel tessuto sociale.

         Nel 2004, poi, deve sottolinearsi che l'intera dotazione del capitolo  stata destinata all'erogazione del sussidio giornaliero ai richiedenti asilo stante l'avvenuto esaurimento del programma di sostegno ai rifugiati attivato negli anni precedenti in collaborazione con l'ACNUR[99].

         L'attuazione, infine, del nuovo sistema di protezione previsto dalla legge 189  stata possibile anche nel corso del 2004 in virt dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3287/03 a causa della mancata emanazione del regolamento di cui all'art. 1 bis, co. 3, della legge n. 39/90.

         In proposito, occorre evidenziare che:

-      il primo decreto di ripartizione del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo, emanato dal Ministro dell'interno il 23 luglio 2003 a valere sullo stanziamento del cap. 2361, per l'esercizio 2003 ha assegnato la somma di Û 8.959.521,99 in favore di 50 enti locali giˆ titolari di convenzioni nell'ambito del PNA, che avevano servizi di accoglienza ancora operativi al 31 dicembre 2002 ed erano disponibili a proseguire l'attivitˆ. Le attivitˆ di verifica della rendicontazione prodotta dagli assegnatari[100] (38 a ottobre 2004) danno conto di una proficua utilizzazione dei finanziamenti che, secondo quanto riferito dall'amministrazione, avrebbero consentito di far meglio fruttare la stessa cifra del contributo giornaliero pro-capite pari a 18,07 euro attuando, in aggiunta all'accoglienza e all'assistenza, servizi di orientamento sociale, attivitˆ di istruzione, di formazione degli operatori e financo di ristrutturazione delle strutture d'accoglienza[101];

-      il secondo decreto di ripartizione del Fondo, emanato il 25.5.2004 ha assegnato a valere sullo stanziamento del cap. 2361 per l'esercizio 2004[102] la somma di Û 2.919.918,76 a favore di enti locali titolari di interventi attivi al 1Ħ gennaio 2004, per il periodo dal 1Ħ gennaio al 30 aprile 2004. Alla rendicontazione, da rendersi come per il primo decreto di ripartizione si provvederˆ solo a maggio 2005 - in conformitˆ alla regolamentazione del FER - Fondo europeo per i rifugiati;

-      il sistema di protezione  stato potenziato nel 2003 attraverso la prosecuzione straordinaria del "programma nazionale asilo" giˆ attuato nel 2001 e 2002 utilizzando le risorse provenienti dal gettito IRPEF dell'otto per mille attribuite all'ANCI dal DPCM del 20 novembre 2002. Di dette risorse, pari a Û 8.640.870,00 erogati nel dicembre 2003, 3 milioni di euro risultano assegnati a 31 Comuni e 2 milioni di euro a tre aree metropolitane, i quali tutti hanno presentato progetti in grado di attivare ulteriori posti di accoglienza e sono stati finanziati utilizzando parametri e standard analoghi a quelli delle dianzi citate ripartizioni; altri 370 mila euro sono stati utilizzati per il rimpatrio assistito di 69 unitˆ. E' appena il caso di ricordare che nel 2004 le risorse del gettito 2003, attribuite all'ANCI da un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 20 dicembre 2003 nella misura di Û 8.750.000,00, sono state destinate alla prosecuzione dell'intervento di sostegno al "Sistema nazionale di accoglienza, assistenza e protezione, integrato in rete, in favore dei profughi stranieri, dei richiedenti asilo e dei rifugiati riconosciuti ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1951". Alla data del 30 settembre 2004 il relativo ordinativo di pagamento non risulta, tuttavia, emesso in quanto non ancora ultimati i controlli sull'associazione ex art. 71 d.P.R. 28.12.2000, n. 445 e sulle dichiarazioni sostitutive rese ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. 76/98 dai legali rappresentanti.

Riguardo alle modalitˆ di erogazione dei fondi dell'8ä da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e alle procedure di verifica dei risultati degli interventi finanziati si rammenta che esse sono disciplinate dal d.P.R. 10 marzo 1998 n. 76, art. 8, come modificato dal d.P.R. 23 settembre 2002, n. 250. In attuazione delle citate disposizioni, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che dal 2002  titolare del potere di revoca dei conferimenti nel caso di omessa o ritardata utilizzazione, ha attivato verifiche sull'iniziativa in argomento attraverso l'esame della prima relazione semestrale sullo stato di attuazione del progetto finanziato con d.p.c.m. 20 novembre 2002, fatta pervenire dal Ministero dell'interno il 13.9.2004. La stessa Presidenza - dipartimento per il coordinamento amministrativo - ha in sede istruttoria rappresentato la inadeguatezza delle unitˆ di personale disponibili per l'attivitˆ di controllo de quo, in termini di numero e professionalitˆ;

-      in data 26.11.2004  stato emanato il terzo decreto di ripartizione del Fondo per Û 6.863.123,08, relativo al periodo 1.5/31.12.2004 in ordine all'attuazione del quale, per ovvie ragioni, non pu˜ al momento riferirsi.

 

Per gli anni 2003 e 2004 le risorse complessivamente destinate al sostegno dei richiedenti asilo e dei rifugiati ammontano a quanto segue:

 

Tabella n. 23

 

Risorse complessivamente destinate al sostegno

 

dei richiedenti asilo e dei rifugiati

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

Cap 2359

12.751.422,00

 

5.751.422,00

 

Cap. 2361

8.959.521,99

 

9.783.041,04

 

Gettito 8 per mille

8.640.870,00

*

8.750.000,00

 

Totale

30.351.813,99

 

24.284.463,04

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/C.d.c.

 

* di cui, oltre ai 5 milioni di euro assegnati ai 31 Comuni e alle 3 aree metropolitane, Û 1.095.000 risultano assegnati alla Segreteria P.N.A., Û 102.600 a iniziative territoriali di sensibilizzazione e promozione, Û 3.400 al F.A.I. - Fondo di accompagnamento all'integrazione, Û 691.000 ad attivitˆ a livello centrale. Restano da assegnare Û 1.717.908

 

 

 

I posti di accoglienza disponibili in esito alle surriferite iniziative sono circa 2.000 al 30 aprile 2004[103] e, ove raffrontati alle domande pervenute nel 2003 nello stesso arco di tempo, assicurano sostegno solo al 28% dei richiedenti asilo.

Alcune considerazioni si impongono in relazione a quanto sin qui detto.

E' evidente che la domanda di assistenza da parte del sistema di protezione  tuttora prevalentemente riferita a necessitˆ di iniziale accoglienza, visti i tempi estremamente lunghi per l'esame delle richieste di asilo e la conseguente prevalenza del numero di coloro che attendono gli esiti rispetto a quanti hanno giˆ conseguito lo status di rifugiato.

L'implementazione della procedura semplificata introdotta dall'art. 32 della legge n. 189, peraltro non ancora attuata, comporta, invece, una sostanziale modifica della domanda di assistenza determinando la presenza sul territorio nazionale di un numero molto pi alto di rifugiati e persone con permesso umanitario rispetto al numero dei richiedenti asilo. Ci˜ in ragione dei termini abbreviati per il riconoscimento e della maggior reperibilitˆ dei richiedenti ospitati nei centri di identificazione, con la conseguenza di spese assai pi ingenti per la realizzazione di un'autonoma capacitˆ di integrazione cui lo Stato deve fare fronte.

Nell'ambito delle iniziative del Sistema di protezione, finalizzato, tra l'altro, a promuovere e attuare programmi di rimpatrio attraverso l'OIM - Organizzazione internazionale per le migrazioni o altri organismi (art. 32, 1 sexies, punto 5 lett. e) degni di menzione specifica sono i rimpatrii effettivamente realizzati utilizzando la parte delle risorse riconosciute all'ANCI per il Servizio centrale di informazione e supporto agli enti locali[104]. Detti rimpatrii nel 2003 hanno riguardato 39 persone[105], che si sono aggiunte alle 69 il cui rientro in patria, come giˆ riferito,  stato finanziato nell'ambito del programma di collaborazione del Ministero con l'ANCI e l'ACNUR, a valere sui fondi otto per mille IRPEF 2002 per Û 370.000 e rappresentano un risultato positivo nell'ottica di un reinserimento definitivo nei paesi di origine, che  uno degli obiettivi qualificanti della legge di riforma.

 

 

 

 

 

6.3 I servizi di accoglienza alle frontiere

6.3.1. Il quadro normativo e la relativa attuazione

A sei anni dell'entrata in vigore del Testo unico 286/98 e del relativo regolamento di attuazione le disposizioni ivi contenute, che hanno previsto l'istituzione dei servizi di accoglienza presso i valichi di frontiera dove  stato registrato negli ultimi tre anni il maggior numero di richieste d'asilo o ingressi per dare informazioni e assistenza agli stranieri richiedenti, salvo quanto stabilito dall'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3326 del 7 novembre 2003 [106], sono rimaste in parte inattuate anche se, negli anni successivi al 2001, si sono registrati alcuni avanzamenti.

Alla fine del 2003 risultano operativi 11 dei 15 servizi individuati dalle riferite disposizioni normative (nel 2001 ne erano attivi solo 4)[107] e  nessuna variazione  intervenuta nel corso del 2004.

 

6.3.2. I rapporti convenzionali di gestione. La spesa ed i controlli effettuati

Il funzionamento dei servizi  stato demandato a enti gestori attraverso la stipula di rapporti convenzionali di durata annuale, la cui configurazione appare pressoch omogenea quanto all'oggetto delle prestazioni e alle modalitˆ di erogazione del corrispettivo.

Riguardo alle prime, va rilevato che esse non sempre contemplano la prima sistemazione alloggiativa (presente solo in 6 casi su 11) e constano di orientamento e informazione legale, interpretariato e mediazione culturale, assistenza sociale e sostegno all'utilizzo dei servizi del territorio, coordinamento del personale e dei servizi e gestione amministrativa.

Quasi sempre fuori convenzione sono le spese relative alle utenze, poste a carico delle Prefetture.

I costi effettivamente sostenuti per il funzionamento dei servizi dai Prefetti competenti sulle rispettive contabilitˆ speciali, che sino al 2003 erano noti, al pari del numero degli utenti effettivi, solo per alcuni di essi, a seguito delle reiterate osservazioni della Corte sull'inefficienza del sistema di controllo e monitoraggio interno all'amministrazione e della conseguente attivazione di quest'ultima presso i Prefetti competenti consentono oggi di delineare i prospetti che si riportano a seguire.

Tali prospetti evidenziano l'utilizzazione della disponibilitˆ del capitolo 2351 dello stato di previsione della spesa  del Ministero dell'Interno per gli anni 2001, 2002, 2003 e 2004 e l'attivitˆ svolta, in termini di utenza effettiva dei servizi e di spesa sostenuta per il loro funzionamento.

 

 

 

Tabella n. 24

 

Utilizzazione delle disponibilitˆ del cap. 2351 - Min. Interno

 

Spese per lĠattivazione e la gestione presso i valichi di frontieraÉdĠaccoglienza in favore di stranieri che fanno ingresso nel territorio italiano per motivi di asilo o comunque per soggiorni superiori a tre mesi.

 

Esercizio finanziario

2003

2004

 

 

Stanziamento iniziale

890.793,00

890.793,00

 

Variazioni

-8.538,00

-68.830,01

 

Stanziamento def.

882.255,00

821.962,99

 

Impegni comp.za

794.006,25

n.d.

 

Pagato comp.za

710.211,45

819.458,09

 

Residui comp.za

83.794,80

n.d.

 

Economie  comp.za

88.248,75

n.d.

 

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati tratti dal S.I. RGS/Cdc

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tabella n. 25

Servizi di accoglienza presso i valichi di frontiera - anni 2001-2004

 

 

 

 

 

 

Es. fin. 2001

S.A.F.

Periodo di funzionamento

Fondi accreditati

Spese sostenute

Somme restituite

Utenza

Roma

11/7-31/12

78.548,45

78.431,06

117,39

3.074

Varese

23/7-31/12

23.757,02

23.757,02

0,00

221

Venezia

3/12-31/12

7.746,85

6.112,05

1.634,80

0

Totale

110.052,32

108.300,13

1.752,19

3.295

Es. fin. 2002

S.A.F.

Periodo di funzionamento

Fondi accreditati

Spese sostenute

Somme restituite

Utenza

Ancona

1/1-31/12

52.162,15

52.162,15

0,00

147

Como

1/9-31/12

10.000,00

5.474,44

4.525,56

21

Gorizia

1/11-31/12

21.066,83

20.726,57

340,26

26

Roma

1/1-31/12

178.202,52

178.181,96

20,56

6.464

Trapani

2/12-31/12

26.500,00

26.500,00

0,00

0

Trieste

10/3-31/12

75.000,00

74.995,36

4,64

0

Varese

1/1-31/12

67.710,01

64.086,15

3.623,86

362

Venezia

1/1-31/12

68.400,00

66.640,58

1.759,42

poche dec.

Totale

499.041,51

488.767,21

10.274,30

7.020

Es. fin. 2003

S.A.F.

Periodo di funzionamento

Fondi accreditati

Spese sostenute

Somme restituite

Utenza

Ancona

1/1-31/12

102.025,20

102.025,20

0,00

151

Brindisi

1/2-31/12

46.389,62

43.057,10

3.332,52

181

Como

1/1-31/12

25.000,00

13.178,03

11.821,97

80

Gorizia

1/1-31/12

60.107,00

59.120,94

986,06

415

Imperia

1/6-31/12

30.431,53

29.886,25

545,28

93

Roma

1/1-31/12

168.930,00

n.d.

n.d.

5.049

Trapani

1/1-31/12

53.868,33

n.d.

n.d.

385

Trieste

1/1-31/12

65.000,00

62.390,11

2.609,89

50

Varese

1/1-31/12

125.226,38

n.d.*

n.d.*

411

Venezia

1/1-31/12

68.429,77

68.429,77

0,00

97

Totale

745.407,83

378.087,40

19.295,72

6.912

Es. fin. 2004**

S.A.F.

Periodo di funzionamento

Fondi accreditati

Spese sostenute

Somme restituite

Utenza

Ancona

1/1-31/12

102.025,20

n.d.**

Bari

1/1-31/12

49.059,86

Brindisi

1/1-31/12

40589,62

Como

1/1-31/12

25.000,00

Gorizia

1/1-31/12

60.107,00

Imperia

1/1-31/12

52168,34

Roma

1/1-31/12

164.530,00

Trapani

1/1-31/12

50.400,00

Trieste

1/1-31/12

65.500,00

Varese

1/1-31/12

112.500,00

Venezia

1/1-31/12

67.948,57

Totale

789.828,59

Fonte: Elaborazione C.d.c. su dati forniti dall'amministrazione

* Il rendiconto  pervenuto ma non  stato ancora esaminato

** I dati relativi alle spese e all'utenza non sono disponibili in quanto non ancora rendicontati o resi noti dai Prefetti

 

 

 

Deve in ogni caso rimarcarsi che i rendiconti relativi alle somme accreditate in contabilitˆ speciale sono stati resi dai Prefetti quasi integralmente, mentre pi deficitaria risulta l'attivitˆ di referto trimestrale demandata agli enti gestori, pur sollecitati dall'amministrazione centrale il 28 aprile 2004 in esito alle specifiche richieste istruttorie avanzate dalla Corte.

Nel merito e in via conclusiva, vista l'utilizzazione pressoch integrale delle somme accreditate, sembra potersi apprezzare l'avvenuta implementazione dell'istituto, non senza sottolineare il ritardo con cui ad essa si  pervenuti.

 

6.4 Gli interventi per lĠistruzione scolastica

Premesso che le risorse statali destinate agli interventi per lĠistruzione scolastica derivano, da un lato, dal Contratto Collettivo Nazionale Integrativo (CCNI) del comparto scuola firmato il 31 agosto 1999 che le ha inserite nello stanziamento finalizzato al miglioramento dellĠofferta formativa, dallĠaltro, da un apposito capitolo destinato a "corsi di lingua in favore di immigrati"  che, istituito per la prima volta nel 1999[108],  stato inserito in bilancio anche negli esercizi successivi, si precisa che la presente indagine  stata diretta a valutare non solo gli interventi effettuati dal ministero dellĠistruzione, dellĠuniversitˆ e ricerca nel periodo qui in esame (anni 2003/2004), ma anche a completare lĠanalisi delle iniziative finanziate a valere sulle risorse stanziate negli esercizi finanziari 2001 e 2002, in relazione alle quali i ritardi rilevati nel corso del loro svolgimento avevano indotto la Corte a rinviare a questa sede il loro esame.

 

6.4.1 Le risorse stanziate nel CCNI a favore delle scuole ubicate in aree a forte processo migratorio

ComĠ noto, lĠart. 29 del suddetto CCNI ha destinato al fondo per lĠistituzione scolastica[109] una somma pari a 10 miliardi di lire (oggi Û. 5.164.568,99) al fine di sostenere il maggior impegno del personale delle istituzioni scolastiche ove  consistente la presenza di alunni provenienti da famiglie di recente immigrazione e/o nomadi. La relativa erogazione si prevede sia volta a finanziare "la progettazione e le strategie necessarie allĠaccoglienza e allĠintegrazione" degli alunni medesimi, attribuendo allĠamministrazione la definizione "dei criteri e delle misure di erogazione di detta somma" (sic 2Ħ c.).

Identico  lĠimporto previsto per gli stessi scopi nel successivo CCNL, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale S.O. n. 135 del 14 agosto 2003 ed applicato, per quanto qui interessa, a decorrere dallĠanno scolastico 2003/2004. In questa sede sono state, peraltro, apportate rilevanti modifiche al precedente assetto, inserendo in unĠunica previsione normativa sia le misure incentivanti previste dal menzionato art. 29, che quelle relative alle aree a rischio e contro lĠemarginazione scolastica, precedentemente disciplinate dallĠart. 4 del suddetto accordo integrativo.[110]  LĠart. 9 del nuovo testo dispone, infatti, che "il MIUR, in tempi utili per lĠinizio dellĠanno scolastico, suddivide annualmente tra le direzioni scolastiche regionali le risorse giˆ stanziate dal precedente CCNL e dal precedente CCNI, per le scuole delle aree a rischio ed a forte processo immigratorio, utilizzando indicatori di carattere sociale e di disagio economico e dandone informazione preventiva alle OOSS". La definizione dei criteri di accesso delle scuole alle risorse, della durata dei progetti, degli obiettivi di lotta allĠemarginazione da conseguire e dei sistemi di rilevazione dei risultati  demandata dal 2Ħ comma dello stesso articolo ad apposito contratto integrativo che ogni direttore regionale  tenuto a stipulare con le OO.SS. firmatario del Contratto nazionale.

Struttura competente a svolgere i compiti relativi allĠorganizzazione dei servizi per lĠintegrazione degli immigrati  stata, sotto la vigenza del D.P.R. n. 347 del 6 novembre 2000[111], la Direzione generale per lĠorganizzazione dei servizi nel territorio nellĠambito del Dipartimento per i servizi nel territorio, mentre a seguito dellĠentrata in vigore del D.P.R. 11 agosto 2003, n. 319 (con cui  stato approvato il  regolamento di organizzazione del neo-istituito ministero dellĠistruzione, dellĠuniversitˆ e della ricerca),  la Direzione generale per lo studente istituita presso il Dipartimento per lĠistruzione[112].

 

v   Esercizio finanziario 2001 (anno scolastico 2001/2002)

Con circolare n. 155 del 26 ottobre 2001 la Direzione generale per lĠorganizzazione dei servizi nel territorio ha comunicato agli Uffici Scolastici Regionali le risorse a ciascuno di essi assegnate a seguito della ripartizione dei 10 miliardi in parola, specificando che le medesime dovessero essere utilizzate per attivitˆ di alfabetizzazione in lingua italiana, corsi di lingua e cultura dĠorigine, attivitˆ di laboratorio e di scambio con altre istituzioni scolastiche o con lĠestero, oltre che per lĠacquisto di materiale multimediale e didattico. Contestualmente sono stati indicati anche i criteri di massima per la successiva distribuzione fra le istituzioni scolastiche[113] e sono state dettate prime indicazioni sulle modalitˆ da seguire al fine di consentire allĠamministrazione centrale una verifica sullĠutilizzazione dei fondi e sui risultati raggiunti. A tal fine  stato costituito con D.D. del successivo 15 novembre un gruppo di lavoro incaricato di acquisire ed analizzare i dati raccolti presso i diversi uffici scolastici regionali.

Le relative somme sono pervenute nella disponibilitˆ dei citati uffici periferici in due tranche: una prima (pari al 50%)  stata accreditata dal competente ufficio del ministero con il riparto dei fondi iscritti sul capitolo 2087, mentre il restante 50%   stata destinato con decreto del ministero del Tesoro n. 31434 del 7 maggio 2001, con decorrenza dal 1Ħ luglio dello stesso anno.

Nel rinviare alla tabella n. 21 per la conoscenza di alcuni dati quantitativi relativi alle risorse di cui trattasi,  si  indicano qui di seguito gli aspetti di maggior rilievo emersi dallĠanalisi degli elementi comunicati dal ministero, i quali, a loro volta, sono stati ricavati dalle relazioni finali trasmesse dagli Uffici Scolastici regionali:

á     i progetti finanziati hanno riguardato, soprattutto, lĠinsegnamento della lingua italiana, anche mediante lĠutilizzo di laboratori e la predisposizione di materiale didattico; in alcuni casi sono stati previsti anche corsi di lingua e cultura dĠorigine e sono stati realizzati interventi finalizzati alla riorganizzazione di alcune discipline e alla flessibilitˆ organizzativa e didattica. In pochi casi sono stati intrapresi scambi culturali con altre scuole e con lĠestero (Veneto)

á     destinatari delle iniziative sono stati gli alunni stranieri e nomadi, unitamente alle classi ove gli stessi erano inseriti, ma non sono mancati casi in cui le attivitˆ sono state estese  anche ai loro genitori (ad es. Emilia, Friuli Venezia Giulia), a tutti gli alunni della scuola (Veneto), a questi ed alle loro famiglie (Umbria) e a tutte le componenti della scuola (Toscana)

á      i fondi sono stati utilizzati per incentivare i docenti coinvolti, per corsi di formazione, per attivitˆ extracurriculari, per lĠacquisto e la stampa di materiali didattici, eccÉ

á     alcune Regioni hanno destinato alle iniziative, unitamente ai fondi statali, anche fondi regionali, locali, privati. Il Piemonte e lĠEmilia-Romagna dichiarano anche fondi CIPE e dellĠUnione Europea

á     il sostegno ai docenti  stato offerto mediante corsi di formazione e di aggiornamento organizzati secondo modalitˆ differenziate alla cui realizzazione hanno collaborato, a volte, anche le regioni e le province

á     le istituzioni scolastiche destinatarie delle risorse sono in prevalenza scuole della fascia dellĠobbligo e istituti tecnici e professionali

á     non omogeneo, ove comunicato,  il periodo in cui le attivitˆ sono state concluse: per 5 regioni ci˜  avvenuto nel 2002 (in 2 casi  "nel mese di giugno"); per 5 nel corso dellĠanno scolastico 2002/2003; mentre in Puglia alcune scuole hanno concluso nel 2002, altre nel 2003; anno in cui hanno completato gli interventi 8 scuole del Molise. 

    LĠistruttoria ha, inoltre, evidenziato che:

á     nessun riscontro in sede di monitoraggio  stato dato dallĠUfficio Scolastico della Basilicata, dellĠAbruzzo (limitatamente alla provincia di Pescara) e della Campania. Per questĠultima  stato accertato che i relativi fondi sono stati accorpati a quelli derivanti dal cap. 1373 (su cui v. par. 6.4.2) ed affidati ad una scuola, che avrebbe dovuto coordinare gli interventi

á     la somma assegnata allĠU.S.R. della Sardegna non  stata utilizzata per le finalitˆ connesse al fenomeno dellĠimmigrazione, ma per quelle generiche del capitolo di spesa su cui le risorse erano stanziate. Al riguardo lĠufficio si  giustificato richiamando "il particolare e complesso periodo di transizione tra il precedente sistema di contabilitˆ e lĠattuale che vede la Direzione generale quale unico centro di spesa"

á     nessun impiego  stato dato alla somma destinata dallĠufficio scolastico per la Sicilia che, a distanza di 3 anni dallĠas