POLITICHE DELL'UNIONE EUROPEA (14ª)
MERCOLEDÌ 12 NOVEMBRE 2008
19ª Seduta
Presidenza della Presidente
Interviene il ministro per le politiche europee Ronchi.
La seduta inizia alle ore 13,40.
IN SEDE REFERENTE
(1078) Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2008
(Doc. LXXXVII n. 1) Relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, anno 2007
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l’esame congiunto sospeso nella seduta di ieri.
La presidente BOLDI(LNP), prima di riprendere la discussione congiunta, sospesa nella seduta di ieri, cui seguirà la replica del Ministro Ronchi, che ringrazia per la sua partecipazione, informa, che stanno pervenendo alla Commissione i primi emendamenti al disegno di legge comunitaria.
A tale proposito ritiene utile fornire alcuni orientamenti sul regime di ammissibilità degli stessi.
In base dall’articolo 144-bis, comma 4, del Regolamento del Senato, sono inammissibili gli emendamenti che riguardino materie estranee all’oggetto proprio della legge comunitaria, così come definito dagli articoli 1, 8 e 9 dalla legge 4 febbraio 2005, n. 11 (cosiddetta "legge Buttiglione").
In particolare, il criterio fondamentale che emerge dalle predette disposizioni è quello dell’esigenza di un "periodico adeguamento" nei confronti di obblighi comunitari, concreti e attuali, che gravino in capo allo Stato. Conformemente alla prassi parlamentare, in primo luogo, potranno essere considerati ammissibili quegli emendamenti che, ad esempio, rispondano all’esigenza di dare attuazione ad una direttiva non ancora attuata o ad altro atto vincolante dell’Unione europea; in secondo luogo, quelli che risolvano procedure di infrazione in cui viene contestata una norma nazionale di attuazione; infine, quelli che ottemperino a sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee. Non sono ammissibili pertanto emendamenti diretti a modificare normativa nazionale di attuazione di direttive comunitarie, in assenza di una specifica procedura di infrazione o di una sentenza della Corte di Giustizia.
La Presidente si riserva, inoltre, di dichiarare le eventuali inammissibilità relative agli emendamenti successivamente all’illustrazione degli stessi, in seguito ad una valutazione più adeguata della loro conformità con i suddetti requisiti.
Per quanto riguarda poi la questione dello stralcio, sollevata dalla senatrice Marinaro, tiene a sottolineare che qualsiasi proposta di stralcio – attivabile da ciascun senatore all'inizio dell'esame degli articoli di un disegno di legge – è configurabile, a norma dell'articolo 101 del Regolamento del Senato, unicamente se riferita ad "uno o più articoli o disposizioni" dello stesso disegno di legge "quando sono suscettibili di essere distinti dagli altri per la loro autonoma rilevanza normativa".
Il dettato regolamentare dispone, pertanto, l'ammissibilità dello stralcio solo qualora esso faccia riferimento a singoli articoli o disposizioni "in sè" circoscrivibili ed individuabili come autonome e distinte statuizioni normative.
Avuto riguardo alla possibilità di proporre lo stralcio della singola direttiva 2006/123/CE contenuta nell'allegato B del disegno di legge comunitaria per il 2008 (Atto Senato n. 1078), essa può ritenersi accoglibile se impostata formulando una proposta di stralcio dell'articolo 1 (ed, eventualmente, anche degli articoli 2 e 3) del disegno di legge in parola, poiché è tale articolo, in quanto tale, che fa riferimento all'allegato B, dove è contenuta la citata direttiva. L'articolo 1, infatti, prescrive la delega al Governo per adottare i decreti legislativi occorrenti per recepire le direttive comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B.
Se approvata dalla Commissione, questa proposta di stralcio verrebbe successivamente sottoposta all’Assemblea per la deliberazione definitiva (o nell’ambito del testo accolto in sede referente oppure autonomamente). Nel frattempo, in attesa della determinazione che assumerà l’Aula del Senato, la Commissione è autorizzata a proseguire con l’esame delle restanti parti del disegno di legge.
A fronte della piena ammissibilità della proposta di stralcio dell'articolo 1, corrisponde, invece, l'inammissibilità di una proposta che intendesse stralciare o espungere unicamente la direttiva in argomento dall'allegato B, proprio perché, in quest'ultimo caso, si chiederebbe di accantonare non una disposizione o un articolo suscettibili di essere distinti per la loro autonoma rilevanza normativa, bensì una frase che non ha ragion d’essere propria, ma che sussiste in quanto richiamata e collegata espressamente con un articolo (articolo 1, ed, eventualmente, articoli 2 e 3).
In ogni caso, l'obiettivo di "stralciare" o "espungere" la suddetta specifica direttiva dal disegno di legge può essere diversamente ed agevolmente perseguito attraverso la presentazione di un emendamento soppressivo mirante a "cancellare" la direttiva dall'allegato B.
Tale proposta emendativa – del tenore "All'articolo 1, allegato B, è soppressa la frase «2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno»" - può ritenersi del tutto ammissibile perché rientrante nella ordinaria potestà emendativa del parlamentare, esercitabile sia in positivo che in negativo, che non prelude ad una contestuale fase di stralcio di una disposizione normativa.
Vi è da aggiungere che, nel merito, milita a favore dell’ammissibilità di un simile emendamento anche la circostanza per cui la data ultima prevista per il recepimento della direttiva 2006/123/CE è il 28 dicembre 2009 e, quindi, il "periodico adeguamento dell’ordinamento nazionale all’ordinamento interno" assicurato, a norma dell’articolo 9 della legge n. 11 del 2005 (cosiddetta "legge Buttiglione"), dalla legge comunitaria annuale, può essere garantito attraverso la predisposizione di diverse ed ulteriori iniziative legislative.
Esulando dalla problematica "emendativa" della mentovata direttiva, la Presidente ritiene comunque utile segnalare la percorribilità di una terza opzione, consistente nella formulazione di un emendamento aggiuntivo al disegno di legge, che fissi criteri specifici di delega per l’attuazione particolare di tale atto normativo comunitario, attribuendo, di tal guisa, al recepimento della direttiva una autonoma "dignità" normativa.
Prende, quindi, la parola il ministro per le politiche europee RONCHI il quale fa presente che, relativamente all’opportunità, rilevata dalla Presidente relatrice di rivedere la norma che prevede la discussione congiunta del disegno di legge comunitaria e della Relazione annuale, il Governo ne condivide l’intento di svincolare l’esame dei due atti e vede con favore l’annunciata sottoposizione alla Giunta per il Regolamento di una specifica proposta di modifica che, se apportata, potrebbe, consentire una più celere approvazione del disegno di legge comunitaria.
Inoltre, il Governo auspica che il Parlamento voglia prendere in considerazione l’opportunità di una modifica dei regolamenti anche nel senso di prevedere un’apposita sessione comunitaria per l’esame del disegno di legge.
Circa la necessità per il Parlamento di ricevere dal Governo gli atti della Comunità europea (sentenze della Corte di Giustizia, rinvii pregiudiziali, atti adottati nell’ambito di procedure di infrazione o di procedimenti di indagine formale) anziché solo le "informazioni" sugli atti, così come prevede l’articolo 15-bis, commi 3 e 3-bis) della legge 11/2005, egli tiene soprattutto ad evidenziare il carattere di riservatezza degli atti adottati dalla Commissione nel contesto di procedure di infrazione ancora in fase precontenziosa e della relativa corrispondenza con le autorità nazionali. La stessa Commissione europea, come noto, non dà pubblicità a tutti i suoi atti, ma lo fa, con un comunicato, solo in casi particolari. Tuttavia, nel caso in cui si volesse rendere più fluida la comunicazione oggi esistente, è evidente che gli uffici del Dipartimento sono disponibili a valutare eventuali proposte migliorative.
La Relatrice ha rilevato – continua il Ministro - che il disegno di legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, che contiene le informazioni oggetto della "nota aggiuntiva" prevista dall’articolo 8, comma 5, della legge 11/2005, osservando, inoltre, che i dati relativi alle direttive attuate e da attuare in via amministrativa, già contenuti nella relazione illustrativa, potrebbero essere pubblicati anche in Gazzetta Ufficiale, come previsto dall’articolo 10, comma 3-quater, del D.P.R. 28 dicembre 1985, n. 1092, articolo introdotto dalla legge comunitaria del 1999 e attuato solo in occasione della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di tale legge.
Al riguardo, il Governo non manifesta alcuna contrarietà, in linea di principio, alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, unitamente alla legge comunitaria annuale, ed a titolo informativo, di un elenco che contenga i dati, già indicati nella relazione illustrativa, relativi alle direttive attuate o da attuare in via amministrativa.
Tuttavia, a suo avviso, non sembra particolarmente utile pubblicare dati che, a distanza di molto tempo dalla predisposizione del disegno di legge, non sono più aggiornati; occorrerebbe, dunque, pensare ad un altro strumento per raggiungere l’obiettivo di dare pubblicità ai predetti dati.
A proposito della nota aggiuntiva prevista dall’articolo 8, comma 5, della legge 11/2005, il Ministro anticipa che è intenzione del Governo presentare un emendamento volto a ripristinare il testo dell’articolo 8, comma 5, vigente prima della modifica apportata dalla legge comunitaria 2007, testo che prevedeva l’indicazione nella relazione illustrativa del disegno di legge dei dati che oggi si prevede siano inseriti nella nota aggiuntiva, tra cui le direttive attuate e da attuare in via amministrativa. Si tratta, infatti, di dati che hanno rilievo meramente informativo e che, dunque, appare improprio inserire nel disegno di legge, attribuendo loro forza di legge.
Passando ad una disamina più puntuale del contenuto del disegno di legge, il ministro Ronchi rileva come la Relatrice si sia soffermata sull’articolo 1, comma 3, ed in particolare sul termine del cosiddetto "bonus" di delega (ossia la proroga del termine di scadenza della delega legislativa, nel caso in cui il termine per l’espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente) che è di novanta giorni anziché di sessanta, come previsto nel disegno di legge comunitaria 2007.
Al riguardo, il Governo ritiene preferibile mantenere il termine di novanta giorni, al fine di evitare l’inconveniente, già verificatosi, dello scadere del termine di delega senza che sia stato possibile acquisire i pareri delle commissioni parlamentari. Infatti, a causa della sospensione estiva dei lavori parlamentari, potrebbe essere necessario, al fine di attendere l’espressione del parere delle commissioni, un termine più lungo. Peraltro, solo nella legge comunitaria del 2007 il termine era stato fissato in sessanta giorni, mentre nelle precedenti occasioni era sempre stato di novanta. Quanto al coordinamento dell’articolo 1, comma 3, con l’articolo 24, comma 4, relativo alle decisioni-quadro, si ritiene di dover adeguare il termine dell’articolo 24, portandolo a novanta giorni.
Con riferimento, poi, al termine per l’espressione del parere delle commissioni parlamentari, che per gli schemi di decreti legislativi recanti attuazione di direttive è di quaranta giorni, mentre per quelli di attuazione delle decisioni-quadro è di sessanta, il rappresentante governativo prende atto che nel testo esiste un difetto di coordinamento: è, pertanto, opportuno prevedere identici termini, fissandoli così in entrambi i casi a quaranta giorni.
Quanto al rilievo per cui all’articolo 2, lettera c) ed all’articolo 4 risultano espunte le disposizioni, introdotte con la scorsa legge comunitaria, relative alla riassegnazione alle amministrazioni delle somme derivanti, nel caso dell’articolo 2, dalle sanzioni di nuova istituzione e, nel caso dell’articolo 4, delle entrate derivanti dagli oneri per prestazioni e controlli, e per cui, conseguentemente, sarebbe opportuno inserire anche nel disegno di legge in esame le norme sulla riassegnazione, circoscrivendone gli effetti "entro i limiti previsti dalla legislazione vigente", l’oratore fa presente che nella predisposizione del disegno di legge si è tenuto conto del divieto di riassegnazione delle somme previsto dall’ultima legge finanziaria 2008; il Governo è, tuttavia, pronto a valutate attentamente eventuali proposte di modifica del testo, compatibilmente con le esigenze di bilancio.
Quanto, in particolare, all’articolo 4 del disegno di legge, è evidente — su questo Il Governo concorda con la Relatrice - che qualora non venisse reintrodotta la norma sulla riassegnazione è opportuno sopprimere l’articolo, che è superfluo perché si limita a richiamare la disposizione di cui all’articolo 9, comma 2, della legge 11/2005, secondo cui gli oneri relativi a prestazioni e controlli sono posti a carico dei soggetti interessati.
Il Governo, inoltre, non ritiene di concordare con l’ulteriore rilievo concernente l’articolo 3, che prevede una delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di disposizioni comunitarie (in particolare, la Presidente relatrice ha rilevato che, poiché la delega è biennale, si verifica una sovrapposizione di deleghe legislative, in quanto al momento dell’entrata in vigore della legge comunitaria 2008 risulterà ancora aperta la delega contenuta nella legge comunitaria 2007, proponendo, dunque, di prorogare il termine della delega vigente, alla scadenza dei due anni dall’entrata in vigore della legge comunitaria 2008). Ciò per ragioni squisitamente tecniche, in quanto l’articolo 3 conferisce la delega solo con riferimento alle direttive già attuate (in via regolamentare o amministrativa) ed ai regolamenti comunitari gia vigenti al momento dell’entrata in vigore della stessa legge comunitaria; pertanto, nel caso in cui ci si limitasse a prorogare la precedente delega, quest’ultima non potrebbe essere utilizzata per le direttive attuate o i regolamenti entrati in vigore successivamente all’entrata in vigore della legge comunitaria dell’anno precedente.
Il Ministro si sofferma, inoltre, sull’osservazione secondo la quale alcuni articoli recanti criteri specifici di delega per il recepimento di direttive comunitarie (articoli 7, 8, 9, 17, 19 e 20), per come sono formulati, prefigurano una seconda delega che si aggiunge a quella prevista dall’articolo i del disegno di legge relativamente alle direttive contenute negli allegati.
Al riguardo, il Governo condivide tale valutazione e concorda sull’opportunità di riformulare gli articoli facendo riferimento alla delega di cui all’articolo 1, facendo salve però le specificità delle singole deleghe (ad esempio, l’acquisizione di pareri o diversi termini di delega).
Per quanto riguarda, poi, le osservazioni della Presidente relatrice sull’articolo 23, recante norme in tema di contabilità, bilanci e disciplina dell’insolvenza dei GECT, l’oratore fa presente che la norma è stata redatta con il contributo delle amministrazioni competenti per materia e che il Governo è disponibile a valutare eventuali proposte migliorative.
Relativamente alla direttiva 2006/123/CE, cosiddetta direttiva servizi, il Ministro informa che si sta lavorando sulla predisposizione dei criteri specifici di delega, che saranno presentati in tempo utile a consentirne l’esame in Commissione. Comunica, inoltre, che nei giorni scorsi i suoi uffici hanno già manifestato piena disponibilità, se la Commissione lo riterrà, ad una audizione tecnica, alla quale interverrebbe il Capo di Gabinetto, al fine di fornire tutti i chiarimenti tecnici e le delucidazioni del caso.
Infine, con riguardo alla relazione annuale sulla partecipazione italiana all’Unione europea, il Ministro evidenzia, come già in precedenza riferito, che il disegno di legge comunitaria non è stato accompagnato da una nuova relazione annuale al Parlamento in quanto, considerato che si sta già lavorando alla nuova relazione annuale, si provvederà in quella sede all’illustrazione dei punti qualificanti del programma e dell’azione del Governo in ambito europeo
La senatrice MARINARO (PD) reputa, in primo luogo, non sufficientemente convincenti le argomentazioni addotte dal rappresentante del Governo in merito alla riservatezza di documenti o comunicazioni della Commissione europea riguardanti procedure contenziose che vedono coinvolta l’Italia: il Parlamento, proprio perché sede democratica per eccellenza della trasparenza e del controllo, deve comunque essere portato a conoscenza se non proprio degli atti formali, perlomeno degli aspetti essenziali riguardanti i suddetti contenziosi.
Relativamente alla "direttiva servizi", che, nel disegno di legge comunitaria all’esame, risulta come mero atto comunitario contenuto, insieme ad altri, nell’allegato B dell’articolo 1, la preoccupazione della propria parte politica si concentra, in via primaria, sull’impatto che la disciplina da essa prevista potrà avere nella realtà amministrativa italiana, nonchè sui problemi concreti di implementazione di tale atto comunitario nell’ordinamento giuridico nazionale.
Ciò che preme, in particolare, è che il sistema-Paese arrivi preparato al momento dell’entrata in vigore della direttiva 2006/123/CE. A tale riguardo, ha suscitato particolare timore la circostanza per cui gli organi tecnici, costituiti dal precedente Governo, per procedere al monitoraggio delle varie fasi attuative del provvedimento comunitario, oltre che al coinvolgimento dei diversi soggetti istituzionali interessati dal recepimento dello stesso, risulta abbiano visto rallentata la loro azione.
Sotto tale profilo, appare prioritario, pertanto, che il prezioso lavoro di coordinamento finora svolto, soprattutto con gli enti locali e regionali, non vada perduto e, conseguentemente, venga ripristinato un percorso di adempimento della direttiva che non trascuri lo stesso Parlamento.
Si tratta, ad avviso dell’oratore, di un impegno che le forze politiche dovrebbero perseguire secondo uno spirito "bipartisan", proprio perché le ricadute che deriveranno dall’inserimento della disciplina contenuta in tale direttiva nel diritto italiano avranno una portata ampia e penetrante, che arriverà a modificare radicalmente il mercato dei servizi in Italia.
Conclude il suo intervento concordando sulla necessità, sottolineata dal Ministro, di pervenire, attraverso idonee modifiche, sia della cosiddetta "Legge Buttiglione" che dei regolamenti parlamentari, ad una separazione tra l’esame del disegno di legge comunitaria e l’esame della relazione annuale sulla partecipazione dell’Italia all’UE.
Il senatore DI GIOVAN PAOLO (PD) , prendendo lo spunto da quest’ultima osservazione della collega Marinaro, fa notare come la distinzione nell’esame dei due documenti, legge comunitaria e relazione annuale, risulterebbe ancora più opportuna se si considera che essa potrebbe condurre a due occasioni annuali di disamina e discussione delle tematiche comunitarie da parte del Parlamento: se cadenzate temporalmente nell’arco dell’anno, esse offrirebbero l’occasione per approfondire in un modo migliore, in via preventiva e a consuntivo, la partecipazione dell’Italia al processo di costruzione europea.
Avuto riguardo al recepimento della specifica "direttiva servizi", l’oratore, nel confermare l’importanza delle implicazioni, economiche ed amministrative, che deriveranno dalla sua applicazione, ritiene maggiormente percorribile, ai fini di un suo adeguato recepimento mediante il disegno di legge comunitaria, l’opzione rappresentata dalla previsione di un articolo supplementare che indichi la cornice e i limiti entro cui la direttiva stessa può essere attuata nel nostro ordinamento.
A tale riguardo, l’oratore resta dell’opinione che, di fronte a un disegno di legge come quello all’esame, che si prefigge un obiettivo "istituzionale", ovvero di adempiere periodicamente agli obblighi comunitari che gravano sullo Stato italiano, sarebbe altamente auspicabile che i vari Gruppi parlamentari si sforzino di elaborare proposte emendative le più condivise e unitarie possibili.
Conclude richiamando di nuovo l’attenzione su quanto già dichiarato nella seduta di ieri in merito alla necessità di predisporre un’adeguata protezione dei diritti dei minori nelle trasmissioni televisive, con riferimento alla delega di cui all’articolo 17 del disegno di legge comunitaria, mirante a dare attuazione alla direttiva 2007/65/CE.
La senatrice SOLIANI (PD) dichiara, preliminarmente, di considerare prioritario l’approdo ad una convergenza tra le forze politiche sull’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, convergenza che dovrebbe travalicare il succedersi delle maggioranze che governano il Paese e che dovrebbe condurre ad una visione il più possibile condivisa delle linee essenziali della politica comunitaria.
Un ulteriore impegno che dovrebbe vedere tutti gli schieramenti su posizioni comuni dovrebbe essere quello di fare emergere la rete delle autonomie locali e regionali nella partecipazione al processo legislativo comunitario. In particolare, occorrerebbe sviluppare uno sforzo maggiore per rendere consapevoli le entità territoriali che possono diventare protagoniste in prima persona della costruzione europea.
Un impegno altrettanto forte dovrebbe essere focalizzato – conclude l’oratore – affinché i popoli europei e i singoli cittadini partecipino concretamente e da vicino all’edificazione dell’Unione.
La senatrice POLI BORTONE (PdL) rileva criticamente come la Relazione annuale sulla partecipazione dell’Italia all’Unione europea, pur dovendosi riferire necessariamente all’anno 2007, risulti pur tuttavia manchevole di una adeguata integrazione informativa per tutto ciò che è avvenuto fino ad oggi, soprattutto per la parte riguardante i programmi.
Rileva inoltre che il metodo di recepimento delle varie direttive adottato dal disegno di legge comunitaria, concretandosi nella modifica di leggi vigenti che hanno dato attuazione a precedenti direttive non appare tra i più idonei, perché va ad incidere surrettizionamente su settori – menziona a titolo di esempio, quello della caccia, del vino, del latte e dell’olio – in cui le Camere hanno cominciato a lavorare approfondendone il merito, rischiando, per molti versi, di estromettere l’esame e la discussione parlamentare stessa.
Sotto tale profilo, risulterebbe oltremodo interessante venire a conoscenza degli effetti e dell’impatto che verrebbero a prodursi a seguito del recepimento di tali singole direttive, utilizzando il metodo così come delineato dal disegno di legge comunitaria.
Replica agli interventi dei commissari il ministro RONCHI, il quale fa presente che, in tema di infrazioni comunitarie, l’obiettivo a breve termine del Governo è rappresentato dalla possibilità di "chiudere", entro dicembre, una serie di importanti contenziosi che ci vedono coinvolti e che, se risolti positivamente, consentirebbero all’Italia di salire nella graduatoria dei paesi "virtuosi" nell’attuazione della normativa comunitaria.
Dichiara, inoltre, di condividere pienamente le dichiarazioni del senatore Di Giovan Paolo sulla tutela dei bambini nei programmi televisivi, tutela che presuppone un giudizio morale e pre-politico, e della senatrice Soliani, a cui assicura che da parte del Governo esiste la piena disponibilità affinché, nelle varie sedi parlamentari, si arrivi a posizioni comuni, sulle questioni comunitarie più rilevanti, tra gli schieramenti di maggioranza e di opposizione.
In risposta alle osservazioni della senatrice Poli Bortone, il rappresentante del GOVERNO fornisce rassicurazioni sull’opportunità che, già all’inizio del prossimo anno, l’Esecutivo predisponga un quadro informativo che dia conto dell’impatto che potrà scaturire, nelle amministrazioni pubbliche e nei vari settori dell’economia, dal recepimento delle singole direttive comunitarie.
La presidente BOLDI ringrazia il Ministro per la disponibilità e l’esauriente illustrazione dei principali punti dei due provvedimenti e rinvia ad altra seduta il seguito dell’esame congiunto.
La seduta termina alle ore 14,35.