(Sergio Briguglio 3/12/2008)

PRINCIPALI ELEMENTI NEGATIVI CONTENUTI NEL DDL "SICUREZZA", NELLA FORMA APPROVATA DALLE COMMISSIONI I E II DEL SENATO (A.S. 733-A)

Acquisto della cittadinanza per matrimonio (Art. 4, co. 1 e 2)

Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano puo' acquistare (oggi: "acquista") la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni (un anno, in presenza di figli nati dai coniugi) nel territorio della Repubblica (oggi: sei mesi, a prescindere dalla presenza di figli), oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio (un anno e mezzo, in presenza di figli nati dai coniugi), qualora risieda all'estero (oggi: tre anni, a prescindere dalla presenza di figli). La condizione di assenza di scioglimento, annullamento, cessazione degli effetti civili o separazione legale deve sussistere al momento dell'adozione del decreto di riconoscimento della cittadinanza (oggi: al momento della presentazione dell'istanza).

Nota: Si tratta di una disposizione che non ha nulla a che vedere con la sicurezza dei cittadini. Non sembra neanche mirata a contrastare i matrimoni di comodo: se lo fosse, la presenza di figli nati dai coniugi dovrebbe costituire motivo di esonero integrale dal periodo di attesa. Per di piu', la previsione di un periodo di sussistenza del vincolo pari a quattro anni (due di convivenza in Italia piu' due per l'adozione del decreto) afflievolisce inaccettabilmente la parita' tra coinugi (si pensi al caso di marito italiano violento).

Matrimonio dello straniero (Art. 5)

La celebrazione del matrimonio in Italia da parte dello straniero e' condizionata alla dimostrazione della regolarita' del soggiorno dell'interessato.

Nota: Anche in questo caso, non vi e' alcun miglioramento della sicurezza dei cittadini. L'obiettivo della disposizione e' evidentemente quello di impedire la celebrazione di matrimoni tra stranieri illegalmente soggiornanti e cittadini italiani (sono i soli casi in cui lo straniero illegalmente soggiornante trae un vantaggio dal celebrare il matrimonio in Italia). Ne risulterebbe pero' gravemente violato - in particolare - il diritto del cittadino italiano di contrarre matrimonio liberamente. Questa previsione per altro contrasta con lo spirito della disposizione che assicura l'inespellibilita' del coniuge di cittadino italiano: se si riconosce che la condizione di soggiorno illegale di tale coniuge e' sanata dal matrimonio (senza alcun timore per la sicurezza dei cittadini), non si comprende perche' si debba per altra via impedire l'accesso alla procedura sanante.

Sanzioni contro ingresso e soggiorno illegale (Art. 19, co. 1)

Si sanziona con un'ammenda l'ingresso e il soggiorno illegali dello straniero. L'esecuzione dell'espulsione comporta una sentenza di non luogo a procedere. La presentazione di una domanda di protezione internazionale sospende il procedimento, che riprende in caso di diniego della protezione. Il giudice puo' sostituire la pena con l'espulsione.

Nota: Si tratta di una disposizione difficilmente comprensibile. Ammesso infatti che il giudice non sospenda il procedimento per sopravvenuto allontanamento dell'imputato, e' molto probabile che sostituisca la pena con l'espulsione, ai sensi di art. 16, co. 1 D. Lgs. 286/1998 (come modificato dalla disposizione in esame). La disposizione potrebbe conservare un effetto di dissuasione rispetto al reingresso illegale dell'espulso; ma lo stesso effetto potrebbe essere raggiunto, senza aggravare i carichi della magistratura, prevedendo che la sanzione sia adottata solo nel caso in cui tale reingresso abbia luogo. Inoltre, con riferimento a quanto previsto in presenza di una richiesta di protezione internazionale, la prospettiva di riattivazione del procedimento sospeso a seguito di diniego della protezione puo' scoraggiare il potenziale richiedente in buona fede dalla presentazione della domanda.

Condizioni per l'iscrizione anagrafica (Art. 36, co. 1)

Si condizionano l'iscrizione anagrafica e le variazioni anagrafiche alla verifica, da parte degli uffici comunali, delle condizioni igienico-sanitarie dell'immobile in cui il richiedente intende fissare la propria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie.

Nota: Le disposizioni relative alla verifica, ai fini di iscrizione e variazione anagrafica, dell'idoneita' sanitaria dell'immobile nel quale si intende fissare la dimora si applicherebbero a tutti, cittadini italiani e comunitari compresi. Proprio questo fatto rende dubbia la legittimita' costituzionale delle stesse disposizioni. Per quanto riguarda il cittadino italiano, infatti, impedisce l'iscrizione anagrafica (e, quindi, la certificazione della residenza) a coloro che sono senza fissa dimora o di un alloggio idoneo. In tal modo, si limita la liberta' di spostamento e di stabilimento dei cittadini sul territorio nazionale in palese violazione dell'art. 16 dela Costituzione. Per quanto riguarda il cittadino comunitario, condizionando l'iscrizione anagrafica alla disponibilita' di un alloggio idoneo, renderebbe illegittimo identificare (come il D. Lgs. 30/2007 fa all'art. 9, co. 2) l'iscrizione presso le autorita' competenti di cui all'art. 8 Direttiva 38/2004 con l'iscrizione anagrafica. Infatti, art. 8, co. 3 Direttiva 38/2004 recita:

"3. Per il rilascio dell'attestato d'iscrizione, gli Stati membri possono unicamente prescrivere al - cittadino dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a), di esibire una carta d'identità o un passaporto in corso di validità, una conferma di assunzione del datore di lavoro o un certificato di lavoro o una prova dell'attività

autonoma esercitata, - cittadino dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera b), di esibire una carta d'identità o un passaporto in corso di validità e di fornire la prova che le condizioni previste da tale norma sono soddisfatte, - cittadino dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera c), di esibire una carta d'identità o un passaporto in corso di validità, di fornire la prova di essere iscritto presso un istituto riconosciuto e di disporre di un'assicurazione malattia che copre tutti i rischi e di esibire la dichiarazione o altro mezzo equivalente di cui all'articolo 7, paragrafo 1, lettera c). Gli Stati membri non possono esigere che detta dichiarazione indichi un importo specifico delle risorse."

L'esplicito divieto di imposizione di ulteriori requisiti esclude che l'iscrizione presso le autorita' competenti possa essere condizionata a verifiche sulla disponibilita' di alloggio o sulla qualita' di questo. Il combinato disposto della disposizione in esame e dell'art. 9, co. 2 D. Lgs. 30/2007 si porrebbe quindi in contrasto con il diritto comunitario, violando cosi' l'art. 117 della Costituzione.

Tassa su richiesta di rilascio e rinnovo del permesso di soggiorno (Art. 39, co. 1, lettera b)

Si introduce una tassa di 200 euro per ogni richiesta di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno.

Nota: In una situazione di crisi economica, nella quale il Governo interviene con misure in favore delle famiglie in condizioni economiche disagiate, l'introduzione di una tassa che gravi proprio su alcuni dei soggetti (e delle famiglie) piu' precari sotto il profilo economico non puo' che essere considerata una bestialita'. Si consideri come, per la famiglia di un immigrato, la tassa ammonterebbe a 200 euro per ciscuno dei membri ultra-quattordicenni (ciascuno titolare di un autonomo permesso di soggiorno), e dovrebbe essere corrisposta con cadenza al piu' biennale (tale e' la durata massima prevista per un permesso). Inoltre, questo onere si aggiungerebbe a quello - gia' gravoso - previsto per la procedura di richiesta di rilascio e rinnovo dei permessi tramite Poste italiane.

Esibizione del permesso di soggiorno (Art. 39, co. 1, lettera f)

Si rende obbligatoria l'esibizione del permesso di soggiorno ai fini dei provvedimenti relativi all'accesso ai pubblici servizi e agli atti di stato civile.

Nota: La disposizione incide, al pari di quella di cui all'art. 5, esaminata in precedenza, sulla possibilita' dello straniero in condizioni di soggiorno illegale di celebrare il matrimonio in Italia. Potrebbe produrre pero' anche interpretazioni restrittive della nozione di minore straniero presente sul territorio, di cui all'art. 38, co. 1 D. Lgs. 286/1998, ai fini dell'accesso del minore alla scuola dell'obbligo.

Mancata esibizione dei documenti (Art. 39, co. 1, lettera g)

Si sanziona con arresto fino a un anno e ammenda fino a 2000 euro la mancata esibizione da parte dello straniero, senza giustificato motivo, dei documenti di identita' o di viaggio e del titolo di soggiorno.

Nota: La disposizione introduce una clamorosa disparita' di trattamento, a parita' di comportamento, tra il cittadino italiano e quello straniero: per l'italiano e' prevista la semplice possibilita' di accompagnamento davanti all'autorita' locale di pubblica sicurezza ai fini dell'identificazione (art. 157, co. 1 T.U.L.P.S.).

Condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (Art. 39, co. 1, lettera h)

Il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo e' condizionato al superamento di una prova di conoscenza della lingua italiana.

Nota: Questa disposizione e' compatibile con il diritto comunitario solo se la conoscenza della lingua potesse essere considerata alla stregua di soddisfacimento delle condizioni di integrazione di cui all'art. 5, co. 2 Direttiva 2003/109/CE. Una tale previsione, tuttavia, violerebbe palesemente il Considerando n. 5 della stessa Direttiva ("Gli Stati membri dovrebbero attuare le disposizioni della presente direttiva senza operare discriminazioni fondate su sesso, razza, colore della pelle, origine etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione o convinzioni personali, opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, appartenenza a una minoranza nazionale, censo, nascita, disabilita', eta' o tendenze sessuali."), stante il diverso grado di difficolta' incontrato da stranieri di origine etnica e/o matrice linguistica differente nell'apprendimento della lingua italiana.

Trattenimento nei CIE (Art. 39, co. 1, lettera l, punto 1)

La convalida del trattenimento in centro di identificazione ed espulsione comporta la permanenza nel centro per sessanta giorni (oggi: trenta giorni). In presenza di difficolta' relative all'accertamento dell'identita' o della nazionalita' dello straniero, il termine puo' essere prorogato dal giudice, su richiesta del questore, di ulteriori sessanta giorni (oggi: ulteriori trenta giorni). Qualora l'interessato ometta, senza giustificato motivo, di fornire elementi utili alla sua identificazione, possono essere disposte, dal giudice su richiesta del questore, ulteriori proroghe di sessanta giorni l'una, fino a una durata complessiva della permanenza di diciotto mesi (oggi: durata massima del trattenimento pari a sessanta giorni).

Nota: Si tratta di una disposizione vessatoria (oltre che potenzialmente apportatrice di un marcato aggravio dei costi per la pubblica amministrazione). Essa si ispira ad una Direttiva europea non ancora in vigore. La Direttiva in questione, pero', tratta la detenzione dello straniero da allontanare alla stregua di misura estrema, contrapposta alla procedura ordinaria di rimpatrio volontario, e da applicare solo quando non vi sia possibilita' di adottare altra misura meno afflittiva. La Direttiva stessa prevede poi che quando risulti evidente che non vi e' piu' una ragionevole prospettiva di allontanamento, lo straniero sia rilasciato immediatamente. Nella normativa italiana, anche a seguito della riforma introdotta dal Disegno di legge in esame, non vi sarebbe traccia di questi contrappesi.

Richiesta del visto per ricongiungimento in caso di inerzia dell'amministrazione (Art. 39, co. 1, lettera q)

Si sopprime la possibilita' di chiedere direttamente il visto di ingresso per ricongiungimento familiare in caso di inerzia dello Sportello unico.

Nota: Proprio in una fase in cui il Governo dichiara di voler perseguire obiettivi di aumento dell'efficienza della Pubblica amministrazione, si provvede ad eliminare una importante tutela (a presidio di un diritto fondamentale della persona, quale il diritto all'unita' familiare) contro l'eventuale inerzia dello Sportello unico. Si noti che tale tutela e' stata gia' ridotta, dal D. Lgs. 160/2008, con il raddoppio del periodo di tempo oltre il quale il familiare dello straniero puo' procedere alla richiesta diretta di visto di ingresso per ricongiun gimento, in pendenza di richiesta del corrispondente nulla-osta (180 giorni contro i 90 previsti in precedenza).

Conversione del permesso di soggiorno del minore non accompagnato al compimento della maggiore eta' (Art. 39, co. 1, lettera s)

Si preclude il rilascio di un permesso per lavoro o per studio al minore non accompagnato che non soddisfi le condizioni di soggiorno pregresso di durata non inferiore a tre anni e di partecipazione a un progetto di integrazione di durata non inferiore a due anni.

Nota: Questa disposizione discrimina (in contrasto con l'orientamento giurisprudenziale consolidatosi a partire dalla riforma introdotta dalla Legge 189/2002) il minore straniero non accompagnato rispetto agli altri minori stranieri ai fini del rilascio del permesso per lavoro o per studio al compimento dei 18 anni. E' facile prevedere, quale conseguenza, un processo di passaggio alla clandestinita' dei minori non accompagnati che non soddisfino i requisiti previsti per tale rilascio e l'incremento degli arrivi in Italia di minori non accompagnati di eta' inferiore ai 15 anni.

Accordo di integrazione (Art. 41)

Si condiziona il rilascio del permesso di soggiorno alla sottoscrizione di un "accordo di integrazione", consistente nell'impegno a perseguire, nel periodo di validita' del permesso, determinati obiettivi in relazione al livello di integrazione. Il mancato raggiungimento di tali obiettivi comporta la perdita di punti. All'esaurimento del credito complessivo segue l'espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera.

Nota: Questa disposizione, aggravando gli oneri dello straniero ai fini del mantenimento della condizione di regolarita' del soggiorno, si pone come violazione del principio di parita' sancito dalla Convenzione OIL n. 143/1975. Inoltre, sottopone la condizione dello straniero ad una valutazione discrezionale dell'amministrazione, in possibile contrasto con art. 10, co. 2 Cost. Rischia poi di appesantire intollerabilmente i carichi di lavoro dell'amministrazione del Ministero dell'interno, gia' assolutamente incapace di rispettare i tempi previsti dalla legge per l'esame delle istanze di rilascio e rinnovo dei permessi. Infine, prevede una sanzione sproporzionata per il mancato raggiungimento degli obiettivi di integrazione, senza tener conto del fatto - per altro sancito da una disposizione immediatamente precedente - che l'integrazione degli stranieri richiede un impegno reciproco degli stranieri stessi e dei cittadini italiani.

Cancellazione dell'iscrizione anagrafica dello straniero (Art. 45)

Si riduce a sei mesi (oggi: un anno) il tempo oltre il quale scatta la cancellazione dell'iscrizione anagrafica dello straniero in caso di mancato rinnovo della dichiarazione di dimora abituale in fase di rinnovo del permesso.

Nota: La disposizione rischia di produrre, per una semplice dimenticanza, l'interruzione del periodo di residenza legale di cui all'art. 1, co. 2 DPR 572/1993, necesssario ai fini dell'acquisto della cittadinanza italiana.