(Sergio Briguglio
3/12/2008)
PRINCIPALI
ELEMENTI NEGATIVI CONTENUTI NEL DDL "SICUREZZA", NELLA FORMA
APPROVATA DALLE COMMISSIONI I E II DEL SENATO (A.S. 733-A)
Acquisto della cittadinanza per matrimonio (Art. 4, co. 1 e 2)
Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano puo'
acquistare (oggi: "acquista") la cittadinanza italiana quando, dopo
il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni (un anno, in presenza di
figli nati dai coniugi) nel
territorio della Repubblica (oggi: sei mesi, a prescindere dalla presenza di
figli), oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio (un anno e mezzo, in
presenza di figli nati dai coniugi), qualora risieda all'estero (oggi: tre
anni, a prescindere dalla presenza di figli). La condizione di assenza di scioglimento,
annullamento, cessazione degli effetti civili o separazione legale deve
sussistere al momento dell'adozione del decreto di riconoscimento della
cittadinanza (oggi: al momento della presentazione dell'istanza).
Nota: Si tratta di una disposizione che non ha nulla a che
vedere con la sicurezza dei cittadini. Non sembra neanche mirata a contrastare
i matrimoni di comodo:
se lo fosse, la presenza di figli nati dai coniugi dovrebbe costituire motivo
di esonero integrale dal periodo di attesa. Per di piu', la previsione di un
periodo di sussistenza del vincolo pari a quattro anni (due di convivenza in
Italia piu' due per l'adozione del decreto) afflievolisce inaccettabilmente la
parita' tra coinugi (si pensi al caso di marito italiano violento).
Matrimonio dello straniero (Art. 5)
La celebrazione del matrimonio in Italia da parte dello straniero
e' condizionata alla dimostrazione della regolarita' del soggiorno
dell'interessato.
Nota: Anche in questo caso, non vi e' alcun miglioramento della
sicurezza dei cittadini. L'obiettivo della disposizione e' evidentemente quello
di impedire la celebrazione di matrimoni tra stranieri illegalmente
soggiornanti e cittadini italiani (sono i soli casi in cui lo straniero
illegalmente soggiornante trae un vantaggio dal celebrare il matrimonio in
Italia). Ne risulterebbe pero' gravemente violato - in particolare - il diritto
del cittadino italiano di contrarre matrimonio liberamente. Questa previsione
per altro contrasta con lo spirito della disposizione che assicura l'inespellibilita'
del coniuge di cittadino italiano: se si riconosce che la condizione di
soggiorno illegale di tale coniuge e' sanata dal matrimonio (senza alcun timore
per la sicurezza dei cittadini), non si comprende perche' si debba per altra
via impedire l'accesso alla procedura sanante.
Sanzioni contro ingresso e soggiorno illegale (Art. 19, co. 1)
Si sanziona con un'ammenda l'ingresso e il soggiorno illegali
dello straniero. L'esecuzione dell'espulsione comporta una sentenza di non
luogo a procedere. La presentazione di una domanda di protezione internazionale
sospende il procedimento, che riprende in caso di diniego della protezione. Il
giudice puo' sostituire la pena con l'espulsione.
Nota: Si tratta di una disposizione difficilmente comprensibile.
Ammesso infatti che il giudice non sospenda il procedimento per sopravvenuto
allontanamento dell'imputato, e' molto probabile che sostituisca la pena con
l'espulsione, ai sensi di art. 16, co. 1 D. Lgs. 286/1998 (come modificato
dalla disposizione in esame). La disposizione potrebbe conservare un effetto di
dissuasione rispetto al reingresso illegale dell'espulso; ma lo stesso effetto
potrebbe essere raggiunto, senza aggravare i carichi della magistratura,
prevedendo che la sanzione sia adottata solo nel caso in cui tale reingresso
abbia luogo. Inoltre, con riferimento a quanto previsto in presenza di una
richiesta di protezione internazionale,
la prospettiva di riattivazione del procedimento sospeso a seguito di
diniego della protezione puo' scoraggiare il potenziale richiedente in buona
fede dalla presentazione della domanda.
Condizioni per l'iscrizione anagrafica (Art. 36, co. 1)
Si condizionano l'iscrizione anagrafica e le variazioni
anagrafiche alla verifica, da parte degli uffici comunali, delle condizioni
igienico-sanitarie dell'immobile in cui il richiedente intende fissare la
propria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie.
Nota: Le
disposizioni relative alla verifica, ai fini di iscrizione e variazione
anagrafica, dell'idoneita' sanitaria dell'immobile nel quale si intende fissare
la dimora si applicherebbero a tutti, cittadini italiani e comunitari compresi.
Proprio questo fatto rende dubbia la legittimita' costituzionale delle stesse
disposizioni. Per quanto riguarda il cittadino italiano, infatti, impedisce
l'iscrizione anagrafica (e, quindi, la certificazione della residenza) a coloro
che sono senza fissa dimora o di un alloggio idoneo. In tal modo, si limita la
liberta' di spostamento e di stabilimento dei cittadini sul territorio
nazionale in palese violazione dell'art. 16 dela Costituzione. Per quanto
riguarda il cittadino comunitario, condizionando l'iscrizione anagrafica alla
disponibilita' di un alloggio idoneo, renderebbe illegittimo identificare (come
il D. Lgs. 30/2007 fa all'art. 9, co. 2) l'iscrizione presso le autorita'
competenti di cui
all'art. 8 Direttiva 38/2004 con l'iscrizione anagrafica. Infatti, art. 8, co.
3 Direttiva 38/2004 recita:
"3. Per il rilascio
dell'attestato d'iscrizione, gli Stati membri possono unicamente prescrivere al
- cittadino dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a),
di esibire una carta d'identitˆ o un passaporto in corso di validitˆ, una
conferma di assunzione del datore di lavoro o un certificato di lavoro o una prova
dell'attivitˆ
autonoma esercitata, - cittadino
dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera b), di esibire
una carta d'identitˆ o un passaporto in corso di validitˆ e di fornire la prova
che le condizioni previste da tale norma sono soddisfatte, - cittadino
dell'Unione cui si applica l'articolo 7, paragrafo 1, lettera c), di esibire
una carta d'identitˆ o un passaporto in corso di validitˆ, di fornire la prova
di essere iscritto presso un istituto riconosciuto e di disporre di un'assicurazione
malattia che copre tutti i rischi e di esibire la dichiarazione o altro mezzo
equivalente di cui all'articolo 7, paragrafo 1, lettera c). Gli Stati membri
non possono esigere che detta dichiarazione indichi un importo specifico delle
risorse."
L'esplicito divieto di imposizione di
ulteriori requisiti esclude che l'iscrizione presso le autorita' competenti possa essere condizionata a verifiche
sulla disponibilita' di alloggio o sulla qualita' di questo. Il combinato
disposto della disposizione in esame e dell'art. 9, co. 2 D. Lgs. 30/2007 si
porrebbe quindi in contrasto con il diritto comunitario, violando cosi' l'art.
117 della Costituzione.
Tassa su richiesta di rilascio e rinnovo del permesso di
soggiorno (Art. 39, co. 1, lettera b)
Si introduce una tassa di 200 euro per ogni richiesta di rilascio
o rinnovo del permesso di soggiorno.
Nota: In una situazione di crisi economica, nella quale il
Governo interviene con misure in favore delle famiglie in condizioni economiche
disagiate, l'introduzione di una tassa che gravi proprio su alcuni dei soggetti
(e delle famiglie) piu' precari sotto il profilo economico non puo' che essere
considerata una bestialita'. Si consideri come, per la famiglia di un
immigrato, la tassa ammonterebbe a 200 euro per ciscuno dei membri
ultra-quattordicenni (ciascuno titolare di un autonomo permesso di soggiorno),
e dovrebbe essere corrisposta con cadenza al piu' biennale (tale e' la durata
massima prevista per un permesso). Inoltre, questo onere si aggiungerebbe a
quello - gia' gravoso - previsto per la procedura di richiesta di rilascio e
rinnovo dei permessi tramite Poste italiane.
Esibizione del permesso di soggiorno (Art. 39, co. 1, lettera f)
Si rende obbligatoria l'esibizione del permesso di soggiorno ai
fini dei provvedimenti relativi all'accesso ai pubblici servizi e agli atti di
stato civile.
Nota: La disposizione incide, al pari di quella di cui all'art.
5, esaminata in precedenza, sulla possibilita' dello straniero in condizioni di
soggiorno illegale di celebrare il matrimonio in Italia. Potrebbe produrre
pero' anche interpretazioni restrittive della nozione di minore straniero
presente sul territorio,
di cui all'art. 38, co. 1 D. Lgs. 286/1998, ai fini dell'accesso del minore
alla scuola dell'obbligo.
Mancata esibizione dei documenti (Art. 39, co. 1, lettera g)
Si sanziona con arresto fino a un anno e ammenda fino a 2000 euro
la mancata esibizione da parte dello straniero, senza giustificato motivo, dei
documenti di identita' o di viaggio e del titolo di soggiorno.
Nota: La disposizione introduce una clamorosa disparita' di
trattamento, a parita' di comportamento, tra il cittadino italiano e quello
straniero: per l'italiano e' prevista la semplice possibilita' di
accompagnamento davanti all'autorita' locale di pubblica sicurezza ai fini
dell'identificazione (art. 157, co. 1 T.U.L.P.S.).
Condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo (Art. 39, co. 1, lettera h)
Il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo e' condizionato al superamento di una prova di conoscenza della lingua
italiana.
Nota:
Questa disposizione e' compatibile con il diritto comunitario solo se la
conoscenza della lingua potesse essere considerata alla stregua di soddisfacimento
delle condizioni di integrazione di cui all'art. 5, co. 2 Direttiva 2003/109/CE. Una tale
previsione, tuttavia, violerebbe palesemente il Considerando n. 5 della stessa Direttiva ("Gli Stati membri dovrebbero attuare le
disposizioni della presente direttiva senza operare discriminazioni fondate su
sesso, razza, colore della pelle, origine etnica o sociale, caratteristiche
genetiche, lingua, religione o convinzioni personali, opinioni politiche o di
qualsiasi altra natura, appartenenza a una minoranza nazionale, censo, nascita,
disabilita', eta' o tendenze sessuali."), stante il diverso grado di difficolta' incontrato da
stranieri di origine etnica e/o matrice linguistica differente
nell'apprendimento della lingua italiana.
Trattenimento nei CIE (Art. 39, co. 1, lettera l, punto 1)
La convalida del trattenimento in centro di identificazione ed
espulsione comporta la permanenza nel centro per sessanta giorni (oggi: trenta
giorni). In presenza di difficolta' relative all'accertamento dell'identita' o
della nazionalita' dello straniero, il termine puo' essere prorogato dal
giudice, su richiesta del questore, di ulteriori sessanta giorni (oggi:
ulteriori trenta giorni). Qualora l'interessato ometta, senza giustificato
motivo, di fornire elementi utili alla sua identificazione, possono essere
disposte, dal giudice su richiesta del questore, ulteriori proroghe di sessanta
giorni l'una, fino a una durata complessiva della permanenza di diciotto mesi
(oggi: durata massima del trattenimento pari a sessanta giorni).
Nota: Si tratta di una disposizione vessatoria (oltre che
potenzialmente apportatrice di un marcato aggravio dei costi per la pubblica
amministrazione). Essa si ispira ad una Direttiva europea non ancora in vigore.
La Direttiva in questione, pero', tratta la detenzione dello straniero da
allontanare alla stregua di misura estrema, contrapposta alla procedura
ordinaria di rimpatrio volontario, e da applicare solo quando non vi sia
possibilita' di adottare altra misura meno afflittiva. La Direttiva stessa
prevede poi che quando risulti evidente
che non vi e' piu' una ragionevole prospettiva di allontanamento, lo straniero
sia rilasciato immediatamente. Nella normativa italiana, anche a seguito della
riforma introdotta dal Disegno di legge in esame, non vi sarebbe traccia di
questi contrappesi.
Richiesta del visto per ricongiungimento in caso di inerzia
dell'amministrazione (Art. 39, co. 1, lettera q)
Si sopprime la possibilita' di chiedere direttamente il visto di
ingresso per ricongiungimento familiare in caso di inerzia dello Sportello
unico.
Nota: Proprio in una fase in cui il Governo dichiara di voler
perseguire obiettivi di aumento dell'efficienza della Pubblica amministrazione,
si provvede ad eliminare una importante tutela (a presidio di un diritto
fondamentale della persona, quale il diritto all'unita' familiare) contro
l'eventuale inerzia dello Sportello unico. Si noti che tale tutela e' stata
gia' ridotta, dal D. Lgs. 160/2008, con il raddoppio del periodo di tempo oltre
il quale il familiare dello straniero puo' procedere alla richiesta diretta di
visto di ingresso per ricongiun gimento, in pendenza di richiesta del
corrispondente nulla-osta (180 giorni contro i 90 previsti in precedenza).
Conversione del permesso di soggiorno del minore non
accompagnato al compimento della maggiore eta' (Art. 39, co. 1, lettera s)
Si preclude il rilascio di un permesso per lavoro o per studio al
minore non accompagnato che non soddisfi le condizioni di soggiorno pregresso
di durata non inferiore a tre anni e di partecipazione a un progetto di
integrazione di durata non inferiore a due anni.
Nota: Questa disposizione discrimina (in contrasto con
l'orientamento giurisprudenziale consolidatosi a partire dalla riforma
introdotta dalla Legge 189/2002) il minore straniero non accompagnato rispetto
agli altri minori stranieri ai fini del rilascio del permesso per lavoro o per
studio al compimento dei 18 anni. E' facile prevedere, quale conseguenza, un
processo di passaggio alla clandestinita' dei minori non accompagnati che non
soddisfino i requisiti previsti per tale rilascio e l'incremento degli arrivi
in Italia di minori non accompagnati di eta' inferiore ai 15 anni.
Accordo di integrazione (Art. 41)
Si condiziona il rilascio del permesso di soggiorno alla sottoscrizione
di un "accordo di integrazione", consistente nell'impegno a
perseguire, nel periodo di validita' del permesso, determinati obiettivi in
relazione al livello di integrazione. Il mancato raggiungimento di tali
obiettivi comporta la perdita di punti. All'esaurimento del credito complessivo
segue l'espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera.
Nota: Questa disposizione, aggravando gli oneri dello straniero
ai fini del mantenimento della condizione di regolarita' del soggiorno, si pone
come violazione del principio di parita' sancito dalla Convenzione OIL n.
143/1975. Inoltre, sottopone la condizione dello straniero ad una valutazione
discrezionale dell'amministrazione, in possibile contrasto con art. 10, co. 2
Cost. Rischia poi di appesantire intollerabilmente i carichi di lavoro
dell'amministrazione del Ministero dell'interno, gia' assolutamente incapace di
rispettare i tempi previsti dalla legge per l'esame delle istanze di rilascio e
rinnovo dei permessi. Infine, prevede una sanzione sproporzionata per il
mancato raggiungimento degli obiettivi di integrazione, senza tener conto del
fatto - per altro sancito da una disposizione immediatamente precedente - che
l'integrazione degli stranieri richiede un impegno reciproco degli stranieri stessi e dei cittadini
italiani.
Cancellazione dell'iscrizione anagrafica dello straniero (Art.
45)
Si riduce a sei mesi (oggi: un anno) il tempo oltre il quale
scatta la cancellazione dell'iscrizione anagrafica dello straniero in caso di
mancato rinnovo della dichiarazione di dimora abituale in fase di rinnovo del
permesso.
Nota: La disposizione rischia di produrre, per una semplice
dimenticanza, l'interruzione del periodo di residenza legale di cui all'art. 1, co. 2 DPR 572/1993,
necesssario ai fini dell'acquisto della cittadinanza italiana.