LA CORTE
EUROPEA DEI
DIRITTI DELLUOMO SCIVOLA NELLAPPLICAZIONE DI UN CASO
DUBLINO
Una recente
decisione della quarta sezione della Corte Europea
dei diritti
delluomo ha negato lammissibilit di un ricorso durgenza
presentato, ai
sensi dellart. 39 del regolamento di procedura, da
parte di un
cittadino iraniano richiedente asilo che era giunto in Gran
Bretagna, e l
aveva inoltrato domanda di asilo, dopo avere
attraversato
la Grecia..
La decisione
della Corte si riferisce ad un
caso
particolare perch il richiedente, internato in un centro di
detenzione
inglese per oltre diciotto mesi, era stato gi ammesso ad
una procedura
Dublino. La stessa decisione dunque non risulta
applicabile ai
casi nei quali venga negato persino laccesso alla
procedura,
come prassi quotidiana nei porti dellAdriatico, in
Italia,
rispetto a quanti provengono da Patrasso, e vengono
immediatamente
respinti in frontiera senza alcun provvedimento formale.
Nel caso del
cittadino iraniano che ricorre ai giudici di Strasburgo,
in un primo
momento la corte Europea aveva accolto u ricorso presentato
sempre ai
sensi dellart. 39 del regolamento imponendo al governo
inglese di non
procedere alla riammissione in Grecia fino a quando non
si fosse
definito il giudizio davanti al giudice nazionale. Chiamata a
decidere una
seconda volta dopo la definizione del giudizio interno la
quarta sezione
della Corte nega invece lapplicazione della sospensiva
durgenza ex
art. 39.
Dopo il
rigetto delle istanze contro il
provvedimento
di riammissione in Grecia, da parte del giudice inglese,
il richiedente
asilo aveva infatti inoltrato una
successiva richiesta
alla Corte per
la sospensione della procedura di allontanamento forzato
verso la
Grecia. La quarta sezione della Corte, pur confermando la
precedente
giurisprudenza della Corte e lattendibilit dei rapporti
dellACNUR
circa la situazione deficitaria del diritto di asilo in
Grecia anche
per il rischio di un successivo refoulement, nel caso
concreto
ritiene non ammissibile la procedura di urgenza perch lUnit
Dublino della
Grecia avrebbe fornito assicurazioni alla Corte Europea
circa la
assenza di un rischio effettivo di refoulement verso lIran,
paese
originario del richiedente asilo e sembrerebbe anche sulla base
delle
assicurazioni fornite dal rappresentante del governo inglese
circa la
possibilit di presentare in Grecia un ulteriore ricorso d
urgenza ex at.
39, ove si profilasse il rischio di un successivo
refoulement
verso lIran..
Occorre
segnalare la portata esatta della
decisione
della Corte e alcune sue contraddizioni interne per evitare
che questa
pronuncia di inammissibilit venga strumentalizzata come
copertura per
le politiche di rimpatrio o di riammissione che alcuni
governi
europei, lItalia in testa, stanno praticando in violazione
della
Convenzione di Dublino e dei principi e degli obblighi di
protezione
affermati nelle Convenzioni internazionali, nei Trattati,
nei
Regolamenti e nelle Direttive comunitari.
La Corte
prende atto
innanzitutto
della mancata risposta del governo greco alla richiesta di
chiarimenti
circa la possibilit di un successivo refoulement del
richiedente
asilo verso il paese di origine, e ci malgrado si limita a
ritenere
sufficiente la risposta dellUnita Dublino greca per ritenere
non provato
con assoluta certezza, da parte del richiedente il
rischio
concreto di respingimento successivo dalla Grecia in Iran. In
questo modo la
corte eleva lonere probatorio richiesto a quanti fanno
ricorso ex
art. 39 del regolamento di procedura, imponendo che siano
proprio le
potenziali vittime del refoulement a provare che il paese
verso il quale
rischiano di essere trasferiti ha gi praticato
respingimenti
in contrasto con il divieto di refoulement, sancito oltre
che dallart.
33 della Convenzione di Ginevra, tra le altre
disposizioni
interne ed internazionali, dallart. 3 della Convenzione a
salvaguardia
dei diritti delluomo.
La decisione
della Corte Europea
omette di
considerare come, a distanza di oltre dieci anni dal Trattato
di Amsterdam
una normativa effettiva e comune in materia di asilo e
protezione
umanitaria, a livello comunitario, resti ancora una chimera,
malgrado gli
sforzi di uniformazione dei livelli di accoglienza e degli
standard sulle
qualifiche e sulle procedure posti in essere con le
direttive
2003/9/CE e poi con le direttive 2004/83/CE e 2005/85/CE.
Direttive che
la Grecia ancora ben lontana dallavere implementato, a
partire dalla
banale considerazione che la competenza dellintera
procedura
rimane ancora alla polizia. Si omette inoltre di attribuire
valore alle
violazioni del diritto comunitario da parte della Grecia, o
della mancata
attuazione di direttive che regolano laccoglienza dei
richiedenti
asilo, o si d atto della attuazione interna delle
direttive
comunitarie senza affrontare il problema della loro effettiva
attuazione.. I
giudici di Strasburgo rilevano cos come
The above
Directive
(2003/9/CE) requires that Member States ensure a dignified
standard of
living to all asylum-seekers, paying specific attention to
the situation
of applicants with special needs or who are detained. It
regulates
matters such as the provision of information, documentation,
freedom of
movement, healthcare, accommodation, schooling of minors,
access to the
labour market and to vocational training. It also covers
standards for
persons with special needs, minors, unaccompanied
children and
victims of torture.
In a judgment
given on 19 April 2007
in Commission
v. Greece (Case C-72/06), the Court of Justice of the
European
Communities (the ECJ) found that Greece had failed to
implement the
Directive. It appears from the United Nations High
Commissioner
for Refugees Position Paper (set out below) that it has
now done so.
Nessun cenno, naturalmente,
allattuazione effettiva in
Grecia della
Direttiva sulle procedure di asilo 2005/85/CE, che appare
in contrasto
frontale con la vigente legislazione greca in materia di
asilo e con le
prassi attuative della polizia di quel paese. Una
omissione
grave in una decisione che avrebbe dovuto essere incentrata
proprio su
questo tema, in quanto le garanzie procedurali in favore dei
richiedenti
asilo possono venire soltanto da norme di legge interna che
attui
fedelmente le direttive comunitarie e non certo da lettere di
esponenti
ministeriali o di unit amministrative riconducibili agli
stessi organi.
Di fronte
a questa evidente inadempienza del
governo greco,
e di fronte alle prassi abusive documentate da numerosi
rapporti
internazionali e specificamente anche dallACNUR, la semplice
lettera del
Capo dellUnita Dublino in Grecia e le rassicurazioni che
vi sono
contenute circa il rispetto da parte della Grecia degli
standard
comunitari ed internazionali in materia di protezione dei
rifugiati e
dei richiedenti protezione internazionale, convince la
quarta sezione
della Corte di Strasburgo a rifiutare il provvedimento
di urgenza e
di fatto consente la riammissione forzata del cittadino
iraniano in
Grecia. Scrive il capo dellUnit greca
Dublino ( Sezione
asilo) In
general, no alien who submits an asylum application is put
in detention
for that sole reason. In any case, the expulsion
procedure that
regards illegal aliens or asylum applicants, who were
firstly
arrested for illegal entry, is going through various stages of
remedy
(administrative or judicial) [sic]. No asylum applicant is
expelled,
unless all the stages of the asylum procedure are finished
and all the
legal rights for review have been exhausted, according to
the provisions
of the Geneva Convention and the non refoulement clause.
Furthermore,
according to the Procedural Rules of the European Court of
Human Rights,
they have the right to appeal against any expulsion
decision and
have a Rule 39 indication on their case.
Secondo una
successiva
lettera del 31 ottobre del Ministero greco for Aliens
Affairs, il
numero di richieste di asilo cos basso in Grecia si
spiegherebbe
con il fatto che i migranti intenderebbero presentare la
loro istanza
di protezione internazionale i altri paesi europei, e
dunque per
questa ragione non presenterebbero domanda alle autorit
greche.
Tanto basta ai
giudici di Strasburgo per ritenere
infondata la
richiesta di sospensione del trasferimento del richiedente
asilo dalla
gran Bretagna alla Grecia, negando dunque una seconda
applicazione
dellart. 39 del regolamento di procedura.
Certo, il
rapporto del
Comitato per la prevenzione della tortura riferito dai
giudici di
Strasburgo non appare cogliere le diffuse violazioni di
diritti
fondamentali dei potenziali richiedenti asilo che si registrano
in Grecia e
che altre agenzie umanitarie internazionali hanno ben
limitato,
limitandosi ad osservare solo problemi legati ai servizi
igienici ed
alla illuminazione dei centri di detenzione visitati. Ma
una indagine
pi approfondita sulle condizioni dei potenziali
richiedenti
asilo, e aggiungiamo, dei minori non accompagnati e quanto
mai urgentee
necessaria, e le associazioni raccoglieranno presto un
dossier per
sollecitare una nuova visita del comitato in Grecia.
Secondo il
Report dell8 febbraio 2008, rispetto ad una visita
effettuata dal
20 al 27 febbraio 2007, il CPT (
Comitato per la
prevenzione
della Tortura del Consiglio dEuropa) osserva soltanto:
With respect
to all the centres visited, the CPT calls upon the Greek
authorities to
ensure that:
- repair work is carried
out
immediately so
that:
? all centres have functioning
toilet and
shower
facilities with a constant supply of water, at an appropriate
temperature;
?
appropriate artificial lighting is installed, and
access to
natural light and ventilation improved.
- all
detainees are
allocated a bed/plinth and provided with a clean mattress
and clean
bedding;
- occupancy rates be
revised so as to offer
a minimum of
4m² of space per detainee;
- all detainees are
provided with
the necessary products and equipment to keep their
accommodation
clean, as well as with products for personal hygiene (i.
e. toilet paper,
soap, toothpaste, toothbrush, etc.);
- all
detainees have
unimpeded access to toilet facilities;
- all
detainees are
allowed to spend a large proportion of the day outside
their cells
and have at least one hour of outdoor exercise a day.
(emphasis in
original)
The Committee
also noted that there was no
regime
offering purposeful activities to detainees, that staffing
arrangements
in the detention facilities were totally inadequate and
that proper
health care services had to be provided to detainees.
Una
posizione
questa del Rapporto del Comitato di prevenzione della Tortura
del Consiglio
dEuropa, gravemente omissiva rispetto alle diverse
violazioni dei
diritti fondamentali delle persone richiedenti asilo,
accertate
dallAlto Commissariato delle nazioni unite per i rifugiati
nel suo
Rapporto. Persino i grandi mezzi di informazione ed i network
sociali sono
pieni di immagini e di testimonianze delle violenze e
degli abusi
subiti dai minori e dai potenziali richiedenti asilo nelle
citt, alle
frontiere e nei porti ( a Patrasso in particolare) della
Grecia. Una
recente indagine penale della magistratura greca, alla fine
di novembre
del 2008, ha comportato larresto di undici agenti di
polizia che a
Patrasso ricevevano denaro in cambio del passaggio dei
migranti verso
lItalia.
:
On 15 April
2008, the United Nations High
Commissioner
for Refugees published the above paper in which it advised
the European
Union Member States to refrain from returning asylum
seekers to Greece
under the Dublin Regulation until further notice. It
also
recommended that they make use of Article 3(2) of the Dublin
Regulation
(see relevant European Union law above) and examine asylum
applications
themselves. The Position Paper criticised reception
procedures for
Dublin returnees at Athens airport and the Central
Police Asylum
Department, which was responsible for registering asylum
appeals. It
also expressed concerns in respect of those whose asylum
claims were
deemed to be interrupted as a result of their having left
Greece before
their claims had been decided:
While a
number of
positive
changes in the practice have been noticed in 2007, the legal
framework
underpinning the practice of interruption continues to
leave room for
different interpretations and fails to guarantee that
Dublin
returnees with interrupted claims are granted access to the
procedure.
This situation calls into question whether Dublin
returnees
will have access to an effective remedy as foreseen by
Article 13 of
the European Convention on Human Rights as well as
Article 39 of
the Asylum Procedures Directive [Council Directive
2005/85/EC of
1 December 2005 on minimum standards on procedures in
Member States
for granting and withdrawing refugee status – see
relevant
European Union law above]. Of relevance is the decision taken
by the
European Commission on 31 January 2008 to refer a case to the
European Court
of Justice against Greece for the infringement of the
Dublin
Regulation based on Greeces failure to enact legislative
amendments to
abolish the practice of interruption. (footnotes
omitted)
The Position
Paper also characterised the percentage of
asylum seekers
who were granted refugee status as disturbingly low
and criticised
the quality of asylum decisions, noting in particular
their short,
standardised format and the absence of legal reasoning in
some
decisions.
Nelle sue
motivazioni finali la Corte riconosce il
rilievo delle
considerazioni contenute nel documento dellACNUR, ma
sembra
attribuire maggiore rilievo alla cittadinanza iraniana del
richiedente
asilo, alla circostanza che non risulterebbero provati casi
di refoulement
di richiedenti asilo dalla Grecia verso lIran, e
soprattutto
dallargomentazione che la Grecia avrebbe attuato nel suo
ordinamento
interno le norme di diritto comunitario concernenti l
accoglienza,
le qualifiche e le procedure per il riconoscimento dello
status di
rifugiato e della protezione internazionale.
The Court
notes
the concerns
expressed by the UNCHR whose independence, reliability and
objectivity
are, in its view, beyond doubt. It also notes the right of
access which
the UNHCR has to asylum seekers in European Union Member
States under
the European Union Directives set out above. Finally, the
Court notes
that the weight to be attached to such independent
assessments of
the plight of asylum seekers must inevitably depend on
the extent to
which those assessments are couched in terms similar to
the Convention
(see, mutatis mutandis, NA., cited above, 121).
Accordingly,
the Court attaches appropriate weight to the fact that, in
recommending
that parties to the Dublin Regulation refrain from
returning
asylum seekers to Greece, the UNHCR believed that the
prevailing
situation in Greece called into question whether Dublin
returnees
would have access to an effective remedy as foreseen by
Article 13 of
the Convention. The Court also observes that the UNHCRs
assessment was
shared by both Amnesty International and the Norwegian
Organisation
for Asylum Seekers and other non-governmental
organisations
in their reports.
Despite these
concerns, the Court
considers that
they cannot be relied upon to prevent the United Kingdom
from removing
the present applicant to Greece, for the following
reasons.
The Court
notes that the present applicant is Iranian. On the
evidence
before it, Greece does not currently remove people to Iran (or
Afghanistan,
Iraq, Somalia or Sudan – see Nasseri above) so it cannot
be said that
there is a risk that the applicant would be removed there
upon arrival
in Greece, a factor which Lord Justice Laws regarded as
critical in
reaching his decision (see above).
In reaching this
conclusion the
Court would also note that the Dublin Regulation, under
which such a
removal would be effected, is one of a number of measures
agreed in the
field of asylum policy at the European level and must be
considered
alongside Member States additional obligations under
Council
Directive 2005/85/EC and Council Directive 2003/9/EC to adhere
to minimum
standards in asylum procedures and to provide minimum
standards for
the reception of asylum seekers. The presumption must be
that Greece
will abide by its obligations under those Directives. In
this
connection, note must also be taken of the new legislative
framework for
asylum applicants introduced in Greece and referred to in
the letters
provided to the Court by the Agent of the Government of
Greece through
the United Kingdom Agent. In addition, if Greece were to
recommence
removals to Iran, the Dublin Regulation itself would allow
the United
Kingdom Government, if they considered it appropriate, to
exercise their
right to examine asylum applications under Article 3.2
of the
Regulation.
Quite apart
from these considerations, and from the
standpoint of
the Convention, there is nothing to suggest that those
returned to
Greece under the Dublin Regulation run the risk of onward
removal to a
third country where they will face ill-treatment contrary
to Article 3
without being afforded a real opportunity, on the
territory of
Greece, of applying to the Court for a Rule 39 measure to
prevent such.
It is true that the Greek authorities, in their letters
of 31 October
and 4 November 2008, have not specifically addressed this
matter, even
though they were requested to do so. However, the Court
notes in this
regard that assurances were obtained by the Agent of the
United Kingdom
Government from the Greek Dublin Unit – in particular
in the letter
dated 11 July 2008 from the Head of Aliens Division
(Asylum
Section) of that unit – that asylum applicants in Greece have a
right to
appeal against any expulsion decision and to seek interim
measures from
this Court under Rule 39 of the Rules of Court. There is
nothing in the
materials before the Court which would suggest that
returnees to
Greece under the Dublin Regulation, including those whose
asylum
applications have been the subject of a final negative decision
by the Greek
authorities, have been, or might be, prevented from
applying for
an interim measure on account of the timing of their
onward removal
or for any other reason.
La decisione
finale dei
giudici di
Strasburgo si basa su una mera presunzione, che purtroppo
ampiamente
smentita, al di l del caso individuale, del quale non si
conosce la
sorte, dalle centinaia di casi che ancora a ottobre del 2008
lassociazione
umanitaria tedesca Pro Asyl ha pubblicizzato in un suo
importante
rapporto.
The Court
recalls in this connection that Greece,
as a Contracting
State, has undertaken to abide by its Convention
obligations
and to secure to everyone within their jurisdiction the
rights and
freedoms defined therein, including those guaranteed by
Article 3. In
concrete terms, Greece is required to make the right of
any returnee
to lodge an application with this Court under Article 34
of the
Convention (and request interim measures under Rule 39 of the
Rules of
Court) both practical and effective. In the absence of any
proof to the
contrary, it must be presumed that Greece will comply with
that
obligation in respect of returnees including the applicant. On
that account,
the applicants complaints under Articles 3 and 13 of the
Convention
arising out of his possible expulsion to Iran should be the
subject of a
Rule 39 application lodged with the Court against Greece
following his
return there, and not against the United Kingdom.
Finally, in
the Courts view, the objective information before it on
conditions of
detention in Greece is of some concern, not least given
Greeces
obligations under Council Directive 2003/9/EC and Article 3 of
the
Convention. However, for substantially the same reasons, the Court
finds that
were any claim under the Convention to arise from those
conditions, it
should also be pursued first with the Greek domestic
authorities
and thereafter in an application to this Court
For the
above reasons,
the United Kingdom would not breach its obligations
under Article
3 of the Convention by removing the applicant to Greece.
Accordingly,
it is appropriate to lift the interim measure indicated
under Rule 39
of the Rules of Court and to reject the application as
manifestly
ill-founded pursuant to Article 35 3 and 4 of the
Convention.
Si pu
osservare a questo punto che la decisione della
quarta sezione
Corte Europea di Strasburgo, probabilmente assai
preoccupata
della crescita esponenziale dei ricorsi durgenza ex art.
39 del
regolamento di procedura, imporr u impegno ancora maggiore in
futuro alle
organizzazioni non governative ed alle reti di protezione
legale. Queste
reti dovranno articolarsi anche su scala internazionale,
per promuovere
la denuncia, attraverso appositi
dossier, non solo al
Comitato di
prevenzione della tortura (CPT)del Consiglio di Europa, ma
anche ad altre
autorit internazionali ( come lAlto Commissariato
delle nazioni
Unite per i diritti umani) e comunitarie ( dal Parlamento
alla
Commissione), di tutti i casi di refoulement che i singoli paesi
comunitari
realizzano abitualmente, a partire dagli abusi perpetrati
dalla polizia
greca ai danni di potenziali richiedenti asilo, spesso
soggetti
vulnerabili e minori, come nel caso eclatante di Patrasso,
documentato
anche da una recente trasmissione della RAI.
In modo che
si possano
verificare le responsabilit della Grecia non solo davanti
alla Corte
Europea dei diritti dellUomo, ma anche davanti alla Corte
di Giustizia
dellUnione Europea che sar chiamata a verificare, anche
in base alla
nuova procedura di urgenza prevista dallart. 234 del
Trattato
Comunitario (TCE), quanto la nuova legislazione e le prassi
applicative
della normativa in materia di asilo in Grecia rispettino
gli standard
comunitari.
Quando poi si porranno altri ricorsi
individuali, a
livello interno o comunitario, si potr cos disporre di
una base
probatoria certa che possa agevolare la tutela delle singole
persone
destinatarie di provvedimenti di allontanamento lesivi del
principio di
non refoulement. In questo modo sar forse possibile
ottenere anche
la condanna di quei governi europei
che violano lart.
3 della CEDU,
direttamente o indirettamente, trasferendo richiedenti
asilo che
hanno subito il diniego per effetto dellapplicazione del
Regolamento
Dublino, spesso senza neppure la possibilit di proporre un
ricorso
effettivo ( e qui in violazione dellart. 13 della CEDU), verso
paesi nei
quali possono subire trattamenti inumani o degradanti o che
possono a loro
volta respingere, come ad esempio la Turchia, verso gli
stati di
provenienza dai quali i richiedenti asilo o protezione
internazionale
sono fuggiti.
Fulvio
Vassallo Paleologo
Universit di
Palermo