COMMISSIONI1ª e2ª RIUNITE
1ª (Affari Costituzionali)
2ª (Giustizia)
MARTEDÌ 3 GIUGNO 2008
2ª Seduta
Presidenza del Presidente della 2ª Commissione
Intervengono i sottosegretari di Stato per la giustizia Caliendo e per l'interno Mantovano.
La seduta inizia alle ore 14,35.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE GIUSTIZIA
Il senatore CASSON (PD) interviene per sollecitare, anche a nome del proprio Gruppo, l'audizione del Ministro della giustizia sulle linee programmatiche del suo Dicastero. Sarebbe opportuno, a parere dell'oratore, che il Guardasigilli riferisse, fra le altre, sulle questioni relative allo stato della giustizia, anche alla luce delle dichiarazioni recentemente rese dal Capo dipartimento per l'organizzazione giudiziaria, nonché sulla situazione degli uffici giudiziari militari, tematica, quest'ultima, già oggetto di una puntuale interrogazione.
Il presidente BERSELLI si riserva di prendere contatti con il Ministro della giustizia al fine di dar seguito alla richiesta testé formulata, sul cui merito dichiara peraltro di concordare.
IN SEDE REFERENTE
(692) Conversione in legge del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica
(Seguito dell'esame e rinvio)
Riprende l'esame sospeso nella seduta del 28 maggio 2008.
Il presidente BERSELLI dichiara aperta la discussione generale.
Il senatore D'AMBROSIO(PD), nel sottolineare come la necessità di affrontare taluni fenomeni che pongono a rischio la sicurezza pubblica sia condivisa anche dai membri dell'opposizione, osserva come l'inefficacia di taluni istituti del codice di procedura penale e la lunghezza dei processi potessero lasciare presagire, già da anni, l'attuale situazione della giustizia, connotata da una sostanziale incertezza delle pene per la quale, fra l'altro, gli stranieri sono invogliati a delinquere nel nostro Paese piuttosto che altrove. Dopo avere espresso un giudizio critico sulle continue riduzioni degli stanziamenti del Ministero della giustizia, perpetrate anche dall'attuale Esecutivo, si sofferma sul merito del provvedimento in esame, svolgendo dapprima talune considerazioni sull'articolo 1 del decreto-legge. A riguardo osserva che l'ampliamento dell'ambito applicativo dell'articolo 235 del codice penale e la introduzione della sanzione della reclusione da uno a quattro anni per coloro che violano l'ordine di espulsione o di allontanamento pronunciato dal giudice, sono destinati a produrre conseguenze disastrose sul funzionamento dell'amministrazione giudiziaria e penitenziaria italiana. Sempre con riferimento alla suddetta misura di sicurezza osserva come essa oltre a non essere collegata all'oggettiva pericolosità sociale del trasgressore, rischia di porsi in evidente contrasto con la normativa comunitaria, nonché con gli articoli 10 e 117 della Costituzione. Invita quindi il Governo a valutare l'opportunità di modificare la disposizione di cui all'articolo 1, comma 1, lettera f) del decreto-legge, nella parte in cui, modificando l'articolo 61 del codice penale, prevede fra le circostanze aggravanti comuni, la commissione del reato da parte di soggetto che si trova illegalmente sul territorio nazionale. Al riguardo nel sottolineare i profili di illegittimità costituzionale di tale previsione, osserva come la remissione degli atti processuali da parte dei giudici a quo alla Consulta sia destinata a determinare ulteriori rallentamenti dei processi penali pendenti. Nel riservarsi di svolgere ulteriori considerazioni sulla compatibilità costituzionale di disposizioni in materia di sicurezza e di immigrazione eventualmente contenute nel disegno di legge ordinario la cui presentazione è stata più volte ribadita dall'attuale Governo, esprime un giudizio sostanzialmente positivo sulle disposizioni di cui agli articoli 1, lettere c), d) ed e), e 4 del decreto-legge volte a fronteggiare l'incremento esponenziale delle vittime di incidenti stradali cagionati dall'abuso di alcool e stupefacenti, nonché sulle norme di cui all'articolo 2, lettere i) ed l), volte ad abrogare l'istituto dell'accordo tra le parti per l'accoglimento, in tutto o in parte, dei motivi di appello con rideterminazione della pena e rinuncia agli altri motivi. Conclude svolgendo talune considerazioni critiche sull'articolo 5 nella parte in cui sanziona con la pena della reclusione da sei mesi a tre anni e con la misura di sicurezza della confisca dell'immobile, la cessione a titolo oneroso di un immobile ad un cittadino straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato. Tale nuova fattispecie di reato rischia di produrre effetti distorsivi sul piano applicativo.
Il senatore VITALI (PD) condivide il carattere prioritario del tema della sicurezza: tale consapevolezza e la disponibilità - manifestata in 1ª Commissione dal relatore e dal rappresentante del Governo nell’esame dei presupposti costituzionali - a tenere in considerazione le proposte di modifica prefigurate in quella sede, hanno indotto la sua parte politica a esprimersi favorevolmente sulla sussistenza di quei presupposti, malgrado alcuni dubbi, in particolare sull’introduzione di un’aggravante penale per chi si trovi illegalmente nel territorio nazionale.
Esprime apprezzamento per l’equilibrio dell’articolo 6, che amplia le attribuzioni dei sindaci in materia di sicurezza pubblica, mentre introduce opportuni contrappesi, segnatamente la previsione di direttive di coordinamento del Ministro dell’interno; a tale riguardo, ricorda il disegno di legge, da lui presentato insieme ad altri senatori, diretto ad attuare il principio costituzionale del coordinamento delle competenze statali in materia di ordine pubblico e di quelle in materia di polizia locale proprie dei Comuni.
Ciò premesso, manifesta netto dissenso sull’ipotesi di una circostanza aggravante quando il reato sia commesso da soggetto che si trovi illegalmente sul territorio nazionale (articolo 1, lettera f)), sulla formulazione della norma che prevede la confisca dell’immobile ceduto a titolo oneroso allo straniero irregolare (articolo 5), nonché sulle procedure che presiedono all’espulsione degli immigrati clandestini. Anzitutto, la nuova denominazione dei centri di permanenza temporanei, che sottolinea la finalità dell’espulsione, a suo avviso, non è munita dei requisiti di necessità e urgenza; inoltre, non si prevede alcuna differenza di trattamento tra gli immigrati clandestini che commettono reati e quelli che pur in condizione di irregolarità si trovano sul territorio nazionale per lavorare. A tale proposito, ricorda le osservazioni svolte - in sede di audizione informale - dal capo della Polizia, prefetto Manganelli, nel senso di concentrare l’attenzione dello Stato sull’espulsione dei soli stranieri irregolari che delinquono, favorendo al contempo la regolarizzazione delle altre categorie di immigrati, anche attraverso la concessione di permessi di soggiorno premiali, ad esempio per chi denunci fenomeni di sfruttamento della prostituzione.
Analogamente, considerata la complessità delle procedure di identificazione, sarebbe opportuno prevedere per gli stranieri irregolari percorsi distinti che agevolino l’identificazione rispetto a coloro che non hanno affatto documenti di identità o declinano false generalità.
Il senatore D'ALIA(UDC-SVP-Aut), nell'intervenire sul testo del decreto-legge in titolo, la cui valutazione sarebbe stata più efficace se inserita nell'ambito dell'esame delle disposizioni contenute nel disegno di legge ordinaria in materia di sicurezza nonché nei decreti legislativi di attuazione delle direttive comunitarie, preannunciati dal Governo, si sofferma dapprima sulle misure volte ad accelerare i processi di allontanamento ed espulsione degli stranieri socialmente pericolosi. Al riguardo, pur ritenendo non incompatibili con la normativa comunitaria le modifiche introdotte all'articolo 312 del codice penale, si riserva di effettuare ulteriori considerazioni sulla disciplina relativa alla permanenza sul territorio dei cittadini neo-comunitari, che dovrebbe essere prevista da uno dei decreti legislativi di attuazione delle direttive comunitarie, succitati.
Si sofferma quindi sulla nuova circostanza aggravante comune introdotta dall'articolo 1, comma 1, lettera f) del decreto-legge la quale, così come formulata, sembrerebbe dover presupporre l'introduzione del reato dell'immigrazione clandestina. Sarebbe stato invece, più opportuno, a parere dell'oratore, introdurre modifiche volte a garantire maggiore esecutività ai provvedimenti di espulsione assunti dai questori o dalle autorità giudiziarie, ai sensi dell'articolo 13 del testo unico di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998.
Dopo aver espresso un giudizio sostanzialmente positivo sugli articoli 2, 3 e 4 del decreto-legge in esame, si sofferma sull'articolo 5, osservando come tale disposizione possa rischiare o di configurare una fattispecie di responsabilità oggettiva, o di prestarsi a prassi elusive.
Dopo aver osservato come sarebbe stato opportuno introdurre disposizioni volte a contrastare lo sfruttamento del lavoro irregolare di cittadini extracomunitari, coordinate con quanto previsto dal testo unico sull'immigrazione, nonché dalla legge n. 189 del 2002, si sofferma sull'articolo 6 del decreto-legge, nella parte in cui amplia le competenze dei sindaci in materia di sicurezza pubblica. Al riguardo osserva come, al fine di evitare possibili illegittime invasioni di sfere di competenza statale, sarebbe stato opportuno rendere obbligatoria l'adozione, da parte del Ministero dell'interno, degli atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni previste dall'articolo in esame da parte dei sindaci.
Al fine di rendere poi effettiva la collaborazione fra le amministrazioni locali e gli organi dello Stato centrale per la garanzia della sicurezza pubblica sarebbe opportuno, a parere dell'oratore, introdurre esplicitamente un potere di segnalazione da parte dei sindaci delle situazioni irregolari ai prefetti e ai questori.
Dopo aver espresso un giudizio critico sull'attuale formulazione dell'articolo 9 il quale, nella parte in cui prevede la mera ridenominazione di centri di permanenza temporanea sembra essere del tutto privo dei requisiti di necessità e di urgenza prescritti dalla Costituzione, si sofferma sulle disposizioni del decreto-legge volte ad ampliare i poteri della Procura antimafia. Al riguardo, nel preannunciare la presentazione di puntuali proposte emendative, sottolinea l'opportunità di prevedere un ampliamento delle competenze della Procura nazionale antimafia in materia di contrasto del traffico di immigrati clandestini, funzionalmente agli interventi per la lotta contro il terrorismo.
Il senatore SARO (PdL) ricorda l’esito negativo dei provvedimenti proposti dal ministro Amato nella scorsa legislatura per la sostanziale inefficacia che avrebbero avuto quelle disposizioni a causa dell’affievolimento voluto dalle componenti più radicali della sinistra. A suo giudizio, il provvedimento in esame, che riflette il programma elettorale della maggioranza, non dovrebbe essere indebolito, a parte alcune correzioni che possono essere condivise anche con l’opposizione. In particolare, devono essere respinte le osservazioni critiche espresse di recente da esponenti del governo spagnolo, dall’Organizzazione delle nazioni unite e anche da esponenti della Santa Sede, che non tengono conto della grave situazione né delle misure analoghe adottate da altri Paesi dell’Unione europea (in particolare la stessa Spagna) per limitare il fenomeno dell’immigrazione clandestina.
Sottolinea che il flusso maggiore di stranieri irregolari entra nel territorio nazionale attraverso i confini orientali e reputa urgente intervenire presso le istituzioni europee affinché riconsiderino senza pregiudizi la disciplina dell’immigrazione e dell’integrazione negli Stati membri.
Il senatore LI GOTTI(IdV), pur non essendo pregiudizialmente contrario alle finalità perseguite dal decreto-legge in esame, osserva come l'attuale formulazione dello stesso si presti a diversi rilievi critici. In primo luogo lamenta il fatto che tale decreto non intervenga per sanzionare i reati di grave allarme sociale, quali, fra gli altri, i delitti in ambito familiare ovvero le molestie insistenti, limitandosi invece ad inasprire le pene per le lesioni e l'omicidio colposo.
Esprime poi un giudizio critico sulla modifica normativa che introduce l'automatismo dell'espulsione e dell'allontanamento dello straniero in ipotesi di condanna penale; tale disciplina infatti, mentre non ha effetti sulla prevenzione e repressione dei reati connessi alla clandestinità, dal momento che si applica per tutti gli stranieri, abbassa in misura eccessiva la pena che costituisce presupposto della misura stessa, indipendentemente dalla regolarità del loro soggiorno nel nostro paese, fino a trovare applicazione anche per semplici reati colposi.
Con riferimento all'ampliamento dei poteri dei sindaci in materia di sicurezza, osserva con rammarico come le disposizioni in esame non riguardino il grave fenomeno dei reati di degrado urbano, dello sfruttamento dei minori per la mendicità né tantomeno dell'occupazione di suolo pubblico per attività commerciali e non controllate.
Dopo aver espresso un giudizio pesantemente critico sulle norme volte ad introdurre l'aggravante per status di immigrato irregolare ed il reato di locazione di immobili agli stranieri con la conseguente automatica confisca dell'immobile in caso di condanna, si sofferma criticamente sull'articolo 9 nella parte in cui introduce una mera ed inutile modifica formale.
Nel condividere le sole poche norme identiche od analoghe a quelle contenute negli altri disegni di legge presentati dal precedente Governo, i quali sono stati peraltro ripresentati dal Gruppo dell'Italia dei Valori nel corso della nuova legislatura, osserva come la "ricopiatura" parziale delle disposizioni suddette da parte dell'attuale Esecutivo nel testo del decreto-legge all'esame, abbia prodotto una disciplina disarmonica ed eterogenea, priva di ogni sistematicità e connotata da palesi contraddizioni.
Dopo aver svolto talune considerazioni critiche sulle evidenti incongruenze presenti negli interventi di modifica normativa in tema di attribuzione di funzioni e competenze nelle misure di prevenzione, alla luce di una lettura sistematica degli articoli 2, 10, 11 e 12 del decreto-legge, si sofferma sulle modifiche introdotte agli articoli 235 e 312 del codice penale, di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a) e b) del decreto in esame, lamentando la presenza di evidenti contraddizioni fra quanto previsto nel testo del provvedimento e quanto dichiarato nella relazione introduttiva.
Svolge infine talune considerazioni critiche sulla portata giuridica della fattispecie di reato introdotta dall'articolo 5.
Il senatore CAROFIGLIO(PD), nel sottolineare lo spirito collaborativo e non pregiudizialmente ostruzionistico degli interventi svolti dai senatori dell'opposizione in sede di discussione generale, osserva come l'esigenza di apportare modifiche al testo in esame sia corroborata peraltro dal fatto che, della compatibilità costituzionale di numerose disposizioni del decreto-legge sia stata già investita la Consulta.
Nel preannunciare la presentazione di puntuali proposte emendative osserva come le disposizioni in materia di espulsione o allontanamento dello straniero dallo Stato di cui agli articoli 235 e 312 del codice penale così come modificati dal decreto-legge, rischino di determinare una inutile e dannosa paralisi del sistema giudiziario e carcerario.
Pur ritenendo in linea generale condivisibile l'ampliamento dell'istituto della misura di sicurezza dell'espulsione dello straniero - l'esperienza insegna che in concreto una pena di due anni può essere irrogata anche per gravi reati - ritiene tuttavia che sia necessario introdurre parametri certi di valutazione della pericolosità.
Con riferimento all'articolo 5 osserva come l'attuale formulazione della norma non sia di per sè in grado di sanzionare coloro che, cedendo a titolo oneroso immobili, approfittano della situazione di debolezza degli stranieri clandestini.
Nell'osservare come il Capo della polizia abbia chiarito che la clandestinità è determinata solo in minima parte dagli ingressi irregolari, e dipenda soprattutto dalla permanenza degli stranieri dopo la scadenza del permesso di soggiorno o del visto turistico, invita il Governo a valutare l'opportunità di introdurre il sistema di rilevazione delle impronte digitali al momento dell'ingresso sul territorio nazionale degli stranieri, al fine di abbreviare i tempi necessari per l'identificazione dell'immigrato irregolare preliminari all'avvio delle procedure di espulsione. Conclude rilevando come sarebbe necessario inasprire le sanzioni penali per gli immigrati che rendono false dichiarazioni sui dati identificativi o che, al fine di aggravare il procedimento di identificazione, si provocano mutilazioni fisiche quali l'abrasione delle impronte digitali.
La senatrice BASTICO(PD), nel confermare la disponibilità del suo Gruppo ad una rapida, seppur meditata, conversione in legge del decreto in titolo, ricorda che il Governo Prodi aveva adottato molte norme contenute adesso nel decreto all’esame delle Commissioni riunite, tra cui in particolare la competenza, attribuita ai sindaci di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti per prevenire pericoli all’incolumità pubblica e alla sicurezza urbana, all’interno di un sistema di coordinamenti tra Stato ed enti locali.
Pur convenendo sull’esigenza di rispondere alle aspettative che i cittadini nutrono in tema di sicurezza, ritiene peraltro non condivisibile la scelta di adottare norme che, al di là del loro impatto mediatico, risultino poi di fatto inefficaci o difficilmente applicabili. In primo luogo non condivide la scelta di introdurre come aggravante comune, all’articolo 61 del codice penale, l’illegale permanenza nel territorio nazionale. In proposito osserva che tale previsione, da una parte sembra anticipare l’introduzione nell’ordinamento del reato di immigrazione clandestina, dall’altro induce ad una impropria generalizzazione che rischia di configurare tutti i cittadini presenti irregolarmente nel territorio nazionale come criminali. A suo avviso, lungi dal criminalizzare una semplice condizione di irregolarità, occorrerebbe più opportunamente rivedere le norme sulle procedure di regolarizzazione che spesso, a causa della durata dei tempi amministrativi, determinano una situazione di illegalità a carico di soggetti extracomunitari che pure hanno già stipulato, nel territorio nazionale, contratti di lavoro.
Si sofferma quindi sull’articolo 5, osservando che la scelta di sanzionare penalmente coloro che cedono a titolo oneroso immobili a immigrati irregolari, se da una parte risponde alla legittima e condivisibile esigenza di colpire la criminalità organizzata che sfrutta tale fenomeno, dall’altra, così come tradotta nella disposizione, appare inefficace, finendo col colpire privati cittadini non sempre in condizione di disporre delle informazioni necessarie sui locatari con cui stipulano i contratti o concludono accordi.
La senatrice INCOSTANTE(PD), dopo aver rilevato che la tutela della sicurezza dei cittadini costituisce un valore complesso che richiede risposte integrate ed articolate, riconosce la sussistenza di una situazione emergenziale che ha imposto un intervento d’urgenza da parte del Governo, fondamentalmente condiviso dall’opposizione. Rileva peraltro che il decreto si inserisce in un contesto normativo e processuale che impedisce di far fronte adeguatamente alla dilagante criminalità, rendendo l’Italia molto più vulnerabile rispetto ad altri Paesi europei. Dopo aver ribadito di convenire le finalità profonde che hanno spinto il Governo ad adottare una normativa d’urgenza per corrispondere alla insicurezza prodotta dall’immigrazione clandestina, conferma la necessità di rivedere le norme in tema di regolarizzazione di cittadini extracomunitari osservando che le procedure contenute nella cosiddetta legge Bossi-Fini spingono nella irregolarità anche immigrati già regolari. Ritiene necessario, inoltre, sopprimere la norma che introduce l’aggravante comune della permanenza irregolare nel territorio nazionale nonché modificare l’articolo 5, strutturando meglio il reato di cessione illecita di un immobile agli immigrati irregolari, al fine di rendere la norma effettivamente adeguata allo scopo di colpire le organizzazioni criminali.
In conclusione, si sofferma sulle norme che ampliano le competenze dei sindaci, ricordando al riguardo le numerose iniziative che da diversi anni vedono coinvolte le autorità locali e le autorità nazionali per realizzare un’efficace ed integrata politica di sicurezza. In proposito ritiene opportuno che le Commissioni riunite riflettano sull’attribuzione ai sindaci di provvedimenti contingibili e urgenti, considerando che, ai sensi dell’articolo 118, terzo comma, della Costituzione, si tratta di una funzione amministrativa per la quale la legge disciplina forme di coordinamento tra Stato e Regioni.
Il senatore PASTORE (PdL) si sofferma sull’urgenza del provvedimento all’esame delle Commissioni riunite, considerando l’allarme sociale che i fatti criminosi, compiuti da immigrati clandestini, suscitano nell’opinione pubblica. Pur riconoscendo la legittimità di alcune delle perplessità avanzate dall’opposizione su punti specifici della normativa d’urgenza, egli ritiene in ogni caso che si debba tener conto della situazione attuale. In particolare considera improprie le critiche mosse ai nuovi articoli 235 e 312 del codice penale ritenendo che esse, benché suscettibili di correzioni, abbiano una efficacia deterrente non trascurabile, che ne rende ineludibile e improcrastinabile la conversione in legge.
Quanto all’introduzione dell’aggravante comune consistente nella permanenza illegale nel territorio nazionale, pur rilevando che la norma formerà oggetto di un giudizio di legittimità costituzionale, egli ritiene non peregrina la scelta del Governo, essendo un dato di comune evidenza che la pericolosità sociale di un clandestino sia superiore rispetto a quella di chi sia regolarmente identificato.
Si sofferma quindi sull’articolo 5, osservando che, al di là dei comprensibili rilievi formulati in proposito, sia forse opportuno, da un lato, inserire una formula che contempli la consapevolezza, da parte del locatore, dell’irregolarità del locatario, dall’altro prevedere che l’eventuale omissione dell’obbligo di comunicazione, in caso di rapporti giuridici con stranieri, determini sanzioni di natura penale, attribuendo allo stesso tempo all’autorità di pubblica sicurezza l’onere di verificare se il documento esibito dall’extracomunitario al cittadino italiano sia valido o meno.
La senatrice DELLA MONICA (PD) nel ribadire la piena disponibilità del suo Gruppo a collaborare per la redazione di un testo che determini un effettivo miglioramento delle politiche di prevenzione e repressione della criminalità diffusa e di controllo dei fenomeni criminali legati o favoriti dall'immigrazione clandestina, ritiene però che vada respinta la tentazione di offrire all'opinione pubblica l'impressione di una risposta decisa e intransigente, cui poi non si accompagnano strumenti che consentano alla magistratura e alle forze di polizia di applicarla in maniera efficace, favorendo anzi un vero e proprio collasso della giurisidizione.
Quanto affermato nell'audizione di giovedì scorso dal prefetto Manganelli circa le difficoltà di identificazione ed espulsione degli stranieri clandestini dovrebbe suggerire una maggiore prudenza nella scelta di una strada che privilegia lo strumento della sanzione penale, con il rischio di determinare la distrazione da altre attività delle risorse umane e finanziarie che si rendono necessarie per celebrare processi nei confronti di soggetti che si rendono poi di fatto irreperibili.
In particolare, ciò vale per l'aggravante prevista dalla lettera f) dell'articolo 1, che, come è già stato rilevato, sta già producendo un contenzioso costituzionale che rischia di bloccare gran parte dei processi penali in corso nei confronti di cittadini stranieri irregolarmente presenti sul territorio nazionale.
Nel condividere le proposte formulate dal senatore Carofiglio in vista del conferimento alle autorità amministrative di strumenti idonei all'identificazione e all'espulsione dei clandestini, la senatrice Della Monica osserva poi come l'esperienza maturata in questi anni, soprattutto nel campo della repressione della tratta di esseri umani, suggerisce anche l'adozione di un atteggiamento più duttile che può consentire di riportare maggiormente sotto controllo il fenomeno dell'immigrazione clandestina, attraverso il coinvolgimento degli immigrati stessi nel contrasto ai fenomeni di sfruttamento.
Parimenti, sarebbe auspicabile che il decreto-legge contenesse alcune disposizioni contro il fenomeno della violenza sulle donne che, nelle sue diverse manifestazioni, appare in crescita preoccupante, specialmente sulle donne immigrate; sarebbe ad esempio utile prevedere norme che consentano a molte donne straniere e ai loro figli di uscire da uno stato di clandestinità per così dire coatto, nel quale vengono tenute mariti o compagni violenti.
Il senatore CECCANTI (PD) sottolinea l’esigenza di chiarire la portata della circostanza aggravante prevista nel decreto-legge e di coordinarla con l’annunciato reato di immigrazione clandestina che, tra l’altro, punendo l’ingresso clandestino piuttosto che lo stato di irregolarità potrebbe essere contestato soltanto a stranieri non comunitari.
Ribadisce l’opinione contraria del suo Gruppo su tali ipotesi, anche in considerazione del rischio di paralisi dei processi che esse comportano a causa delle questioni di costituzionalità sollevate. Inoltre, ammesso e non concesso che le norme in questione dovessero essere ritenute compatibili con la Carta costituzionale, esse sarebbero comunque in contrasto con i princìpi sanciti dal diritto internazionale e comunitario, in particolare la Convenzione sui diritti dell’uomo e la Carta di Nizza che esplicitamente proibiscono un trattamento diverso dei diritti sulla base dell’origine nazionale, della condizione sociale o della cittadinanza.
La senatrice ADAMO (PD) osserva che alcune misure incongruenti del decreto-legge rischiano di pregiudicarne l’efficacia complessiva. Soprattutto, è opportuno non confondere la condizione di clandestinità con quella di delinquenza: del resto molti degli stranieri regolari sono passati attraverso una condizione di irregolarità prima delle sanatorie decise dai Governi sia di centro-destra che di centro-sinistra.
Si sofferma, quindi, sull’articolo 5 del decreto-legge, che prevede la confisca dell’immobile ceduto a titolo oneroso allo straniero irregolare: a suo avviso, tale misura rischia di aggiungere difficoltà anche per gli immigrati regolari, considerata l’oggettiva inefficacia della disciplina sull’immigrazione per quanto attiene all’obbligo del datore di lavoro di assicurare un alloggio.
Il senatore MAZZATORTA (LNP) osserva che l'urgenza e la necessità, nonché la con divisibilità, del decreto-legge in conversione trovano un'eloquente conferma in un recente studio dell'Università di Milano, pubblicato da Il Sole 24 Ore, secondo il quale nella provincia di Brescia la presenza di immigrati clandestini ha ormai raggiunto le 32 unità per ogni mille abitanti.
Si tratta un fenomeno che determina uno stato di allarme e disagio del quale, in qualità di sindaco di un comune della provincia bresciana, egli può portare diretta testimonianza, e che è pienamente condiviso anche dai sindaci dei comuni della zona retti da amministrazioni di centro-sinistra.
Che la sensibilità al problema derivi da un disagio reale e non da pregiudizio politico, lo dimostra il fatto che egli stesso, come tanti altri sindaci del Nord, aveva accolto con estremo favore il decreto-legge sulla sicurezza emanato dal decreto Prodi che, come è noto, non fu però convertito.
Purtroppo però è stato lo stesso governo Prodi, con la legge n. 68 del maggio 2007 sui soggiorni di breve durata, a porre le basi per un ulteriore inasprimento del problema.
Egli è consapevole che la gravità del problema non può essere avvertita allo stesso modo in tutto il Paese, tuttavia è indubbio che le popolazioni dell'Italia settentrionale aspettavano un segnale di attenzione e di autorevolezza da parte dello Stato che il Governo, in coerenza con gli impegni assunti in campagna elettorale, ha finalmente offerto col decreto-legge in conversione.
L'oratore non condivide in particolare le critiche formulate nei confronti dell'aggravante generale prevista dalla lettera f) dell'articolo 1; non solo infatti le aggravanti legate a situazioni personali non sono una novità nel nostro ordinamento, ma in un certo senso l'aggravante prevista dal decreto-legge non fa che trasferire su un piano diverso la logica dell'aggravante prevista al n. 11 dell'articolo 61 del codice penale relativa ai reati commessi con abuso dell'ospitalità offerta dalla vittime.
Egli confida quindi che la dottrina giuridica riconoscerà la fondatezza di tale aggravante - che non deve essere necessariamente applicata nel massimo - diversamente da quanto sembrano già fare alcuni magistrati, se si tengono presente i casi di giudici che hanno rifiutato di applicare l'aggravante perché il condannato aveva chiesto asilo politico ovvero in attesa di naturalizzazione susseguente a matrimonio.
Il senatore Mazzatorta conferma peraltro la disponibilità a migliorare la formulazione di talune norme, come quella relativa alla cessione di immobili a immigrati irregolari.
Il senatore SALTAMARTINI (PdL) sottolinea lo stretto collegamento tra libertà e sicurezza, da cui discende la necessità, per lo Stato, di intervenire tempestivamente per prevenire e reprimere i comportamenti devianti.
Per quanto riguarda l’ipotesi di reato di immigrazione clandestina, sollecita un’attenta riflessione e una puntuale tipizzazione della fattispecie; sottolinea anche l’importanza di coordinare le attività degli apparati dello Stato e della polizia locale, ferma la competenza dell’autorità di pubblica sicurezza, quindi del Ministro dell’interno, che ne risponde al Parlamento. A tale riguardo, richiama l’attenzione sull’articolo 7: la collaborazione della polizia municipale nell’ambito dei piani coordinati di controllo del territorio, a suo avviso dovrebbe essere disciplinata con norma di legge (semmai, previa delega legislativa) e non attraverso un regolamento.
Il senatore MUGNAI (PdL) esprime una valutazione complessivamente positiva sul decreto-legge.
Egli si sofferma in particolare sulle critiche formulate nei confronti dell'aggravante generale di cui alla lettera f) dell'articolo 1.
Molti interventi dei colleghi dell'opposizione hanno inteso fornire una lettura di tale norma alla luce di una disposizione - quella relativa all'introduzione del reato di immigrazione clandestina - che, ovviamente, non è attualmente all'esame del Senato né è stata formalizzata in alcun modo.
Tuttavia egli ritiene di non doversi sottrarre alle questioni sollevate da tali interventi ed osserva che la punibilità dell'ingresso o della permanenza irregolare sul territorio nazionale è già punita dagli ordinamenti di importanti Paesi dell'Unione europea quali la Francia, la Germania e il Regno Unito, con pene piuttosto severe, specialmente per il caso della recidiva.
Venendo più specificamente al merito delle obiezioni avanzate contro la lettera f) dell'articolo 1, il senatore Mugnai osserva come, contraddittoriamente, da alcuni sia fatta discendere un'inopportunità dell'aggravante dal fatto che essa non costituisce un autonomo reato, mentre da altri è ritenuto che essa sia opportuna proprio perché potrebbe in futuro essere oggetto di autonoma disposizione incriminatrice. In realtà il nostro ordinamento conosce aggravanti che non rappresentano di per sé un reato - ad esempio l'aver agito per motivi abbietti e futili - o al contrario che consistono in comportamenti di per sé sanzionati penalmente, come la latitanza.
Molti colleghi poi hanno criticato la disposizione con argomentazioni, anche condivisibili su un piano meramente pratico, circa le difficoltà che il sistema giudiziario incontrerebbe nell'applicare le nuove norme; in realtà affermare, sia pure con le migliori intenzioni, che lo Stato debba rinunciare ad adottare norme che potrebbero essere efficaci solo perché i problemi del sistema giudiziario ne rendono difficile l'applicazione significa accettare una vera e propria abdicazione da parte dello Stato stesso che finirebbe per confessare la propria impotenza.
Il senatore BIANCO (PD) manifesta disappunto per la mancata conoscenza dei contenuti del disegno di legge, approvato dal Consiglio dei ministri ma non ancora presentato in Parlamento, che secondo quanto preannunciato avrebbe dovuto accompagnare il provvedimento d’urgenza in esame. La sua parte politica ha comunque consentito che si proseguisse nell’esame del decreto, consapevole della priorità di un intervento in materia di sicurezza con misure davvero efficaci, e pertanto si è espressa favorevolmente sulla sussistenza dei presupposti costituzionali.
Tuttavia, alcune delle novità introdotte nel decreto-legge rispetto alle misure già adottate dal Governo Prodi, sembrano avere un effetto prevalente di annuncio, non sufficiente a limitare l’immigrazione clandestina né la commissione di reati. Ricorda, in proposito, le considerazioni svolte dal prefetto Manganelli durante l’audizione informale svolta davanti all’Ufficio di Presidenza delle Commissioni riunite: questi ha sottolineato la necessità di garantire l’effettività della pena e di concepire le politiche di sicurezza in un arco temporale piuttosto lungo. I dati citati dal Capo della polizia testimoniano l’inefficacia della vigente disciplina sull’immigrazione, indipendentemente dal Governo in carica.
In particolare, egli reputa profondamente ingiusta l’identificazione tra clandestinità e delinquenza che traspare da alcune disposizioni in esame. Inoltre manifesta la contrarietà assoluta del suo Gruppo alla previsione di una circostanza aggravante per il caso di reato commesso da soggetto presente illegalmente sul territorio nazionale ed esprime rilevanti dubbi sulla formulazione dell’articolo 5, sul quale si sono appuntate critiche anche di senatori della maggioranza. Ribadisce la richiesta di rinviare la modifica della denominazione dei centri di permanenza temporanei in attesa che, in sede di disegno di legge ordinario, si consideri l’eventualità di un mutamento delle funzioni di quegli enti. Inoltre, ritiene opportuno l’ampliamento del potere di ordinanza dei sindaci, ma ritiene che si debba osservare un criterio di prudenza, per il carattere critico della materia e per la necessità di regole uniformi in tutto il Paese: pertanto è opportuno prevedere l’obbligo e non solo la facoltà del Ministro dell’interno di emanare direttive in proposito.
Infine, invita a considerare ulteriori fattispecie di reato per reprimere comportamenti di grave allarme sociale, come la violenza sulle donne, nonché misure di rafforzamento della capacità di identificazione degli stranieri.
Conclude, dichiarando la disponibilità del suo Gruppo a un comportamento parlamentare costruttivo, a fronte dell’effettiva apertura del Governo e della maggioranza sugli aspetti più controversi del decreto-legge.
Il senatore MALAN (PdL) ritiene opportuno esaminare esclusivamente il decreto-legge all’esame delle Commissioni riunite, senza sovrapporre valutazioni relative ad altri provvedimenti ancora non presentati in Parlamento.
Osserva quindi l’esigenza di procedere con rapidità alla conversione in legge del decreto, considerando in particolare l’urgenza di introdurre norme della cui efficacia deterrente nessuno, a suo avviso, può dubitare. Egli ritiene in proposito che le pur giuste preoccupazioni sull’affollamento delle carceri non possono esimere il legislatore da un intervento incisivo ed efficace che risponda alle legittime aspettative dei cittadini. Occorre semmai intensificare gli sforzi, con adeguati interventi edilizi, per assicurare un funzionale assorbimento della popolazione carceraria.
Quanto alle norme che intervengono sul codice penale, egli rileva che l’inasprimento della disciplina relativa alla espulsione e all’allontanamento degli stranieri dallo Stato si renda improcrastinabile alla luce dei dati statistici sull’altissimo numero degli immigrati irregolari presenti nel territorio.
Per ciò che riguarda l’esigenza di rispettare la normativa comunitaria in materia di immigrazione ritiene necessario tenere conto della particolare collocazione geografica che rende l’Italia molto più esposta al fenomeno e più vulnerabile rispetto ad altri Paesi dell’Unione.
Sull’introduzione dell’aggravante comune della illegale permanenza nel territorio, l’oratore, pur comprendendo le perplessità avanzate da molti senatori, osserva che la condizione di clandestinità non possa essere affrontata esclusivamente con strumenti amministrativi.
Il senatore PROCACCI (PD) condivide la necessità di considerare il tema della sicurezza in modo organico, evitando il rischio di una valutazione settoriale concentrata esclusivamente sulla normativa di emergenza. A suo avviso, una risposta politica di natura esclusivamente repressiva, pur richiesta dalla gravità della situazione, appare inidonea a governare un fenomeno complesso ed articolato cui occorre fornire risposte di altra natura. In particolare egli auspica che, nel disegno di legge che sarà presentato dal Governo, siano contenuti interventi sull’uso di sostanze alcoliche e stupefacenti, su un’adeguata formazione scolastica per prevenire e combattere la devianza minorile, nonché interventi organici in tema di sicurezza stradale.
Ribadendo la necessità che lo Stato non si limiti ad una politica repressiva, ritiene compito del Parlamento impegnarsi in un’operazione che, nel lungo periodo, incida sulle cause profonde del disagio vissuto dalla società italiana causato non solo dal fenomeno dell’immigrazione clandestina.
Il senatore MARITATI (PD) invita il Governo e i colleghi a non cedere alla tentazione di ricercare risposte facili a problemi complessi.
In particolare egli ricorda come all'inizio degli anni '90 la sua regione, la Puglia, si sia trovata in prima linea di fronte a quello che allora appariva come un gigantesco esodo dalle coste albanesi.
Egli ricorda come all'epoca si fosse diffusa nella regione una sorta di psicosi dell'invasione che portò lo stato ad immaginare una risposta di tipo militare schierando sulle coste pugliesi, in assetto da guerra, migliaia di soldati, i quali finirono per trasformarsi in altrettanti soccorritori, infermieri e assistenti sociali di questa massa di persone sbarcate sulle coste pugliesi.
Quella vicenda determinò l'avvio di una riflessione che consentì di elaborare, grazie agli accordi internazionali, utili ed incisive iniziative che, attraverso anche l'impiego di forze di polizia specializzate che tuttora continuano nell'opera di contrasto contro il traffico di essere umani, ha ridotto a dimensioni assolutamente fisiologiche il fenomeno dello sbarco dei clandestini nel Salento.
Quest'esperienza dovrebbe insegnare che è del tutto inutile - rispetto ad un problema come l'immigrazione clandestina, cui certamente non vanno date risposte pietistiche, ma rispetto alla quale vanno elaborate efficaci strategie di governo - una risposta improntata unicamente ad un'intensificazione della repressione che il più delle volte è destinata a rimanere sulla carta. Il rischio di iniziative dirette a fare terra bruciata intorno a persone che già vivono in uno stato di incertezza e nell'ombra è infatti quello di spingerle ancora di più verso l'illegalità.
Il senatore Maritati si sofferma quindi sulle disposizioni di cui all'articolo 9, invitando i colleghi della maggioranza a valutare come la modifica di denominazione prevista per i centri di permanenza temporanea e assistenza appaia foriera di un mutamento culturale nei confronti del fenomeno dell'immigrazione che non dovrebbe essere condiviso da chi considera l'etica cristiana come un elemento fondante della propria visione dei rapporti umani e sociali; egli segnala poi come appaia una vera e propria follia l'idea di portare il limite massimo della permanenza in tali centri a diciotto mesi. Se infatti nell'audizione di giovedì scorso il prefetto Morcone ha potuto affermare con soddisfazione che lo standard di vita in tali centri è attualmente accettabile, è evidente che ciò non sarebbe più possibile nel momento in cui un simile prolungamento della detenzione determinerebbe il collasso dei centri stessi.
Il senatore LAURO (PdL) appunta le sue riflessioni esclusivamente sull’articolo 5 del decreto, volto ad introdurre quale autonomo titolo di reato, la cessione a titolo oneroso di immobili a cittadini stranieri irregolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato. Al riguardo osserva che la sanzione, per avere un effetto deterrente, debba essere realmente efficace. Conseguentemente ritiene che la norma debba essere modificata nel senso di prevedere l’ipotesi di chi, a titolo oneroso, dia alloggio o consenta al godimento dell’immobile all’extracomunitario. Ciò permette, da una parte di escludere il caso dei collaboratori domestici e dell’attività caritativa, dall’altro evita di sanzionare esclusivamente il proprietario, colpendo anche chi, pur non essendo proprietario ceda ad altri l’uso dell’immobile di cui ha avuto, a vario titolo, la disponibilità. Ritiene inoltre opportuno modificare la norma prevedendo esclusivamente l’ipotesi che il numero di cittadini extracomunitari cui viene dato in uso l’immobile sia superiore a tre, in modo tale da colpire i più odiosi casi di sfruttamento del lavoro degli extracomunitari. Ritiene infine che, considerando l’attuale sistema processuale, lo strumento della confisca sia inefficace. Appare pertanto opportuno, a suo avviso, che essa sia accompagnata da una sanzione pecuniaria, dotata certamente di maggiore efficacia deterrente.
Il senatore CASSON (PD) nel prendere atto che in una dichiarazione rilasciata questo pomeriggio il presidente Berlusconi sembra rinunciare all'idea di prevedere l'immigrazione clandestina come titolo autonomo di reato, osserva come tale vicenda testimoni l'incertezza del quadro in cui si muove il Governo, e conferma l'opportunità della richiesta avanzata mercoledì scorso dal senatore Bianco di procedere ad un esame parallelo del decreto-legge e del disegno di legge sulla sicurezza.
In realtà l'intera vicenda è stata gestita in maniera confusa e superficiale, pressati dalla necessità di dare immediatamente un segnale all'opinione pubblica laddove la strada più idonea per affrontare i problemi legati alla criminalità diffusa, ed in particolare, legata all’immigrazione clandestina, sarebbe stata quella di individuare e destinare a questi problemi risorse adeguate e di ricorrere agli strumenti offerti dal diritto internazionale.
Che le preoccupazioni del Governo siano state essenzialmente politiche, è dimostrato anche dall'intervento del senatore Mazzatorta, il quale ha ammesso che lo scopo della normativa d'urgenza era essenzialmente quello di dare un segnale.
In realtà la parte migliore del provvedimento d'urgenza è rappresentata da quelle disposizioni, che ne costituiscono la gran parte, riprese dal pacchetto sicurezza del governo Prodi in maniera a volte talmente pedissequa da non cogliere l'opportunità di effettuare miglioramenti a suo tempo proposti, come la maggiore elevazione della pena prevista per l'omicidio colposo commesso con violazione delle norme sulla circolazione stradale, che avrebbe consentito l'applicazione del fermo di polizia. Per il resto, le norme proposte appaiono ispirate a una volontà di manifestazione di forza che rischia però di risultare nei fatti in gran parte vanificata.
Nel ribadire la contrarietà del Partito Democratico dall'aggravante prevista dalla lettera f) dell'articolo 1 e alle considerazioni in ordine alla necessità di prevedere la valutazione della pericolosità sociale per l'applicazione della misura di sicurezza di cui all'articolo 235 del codice penale, il senatore Casson raccomanda un'integrale riscrittura dell'articolo 5 che, nella sua attuale formulazione, da un lato appare foriero di gravissimi problemi applicativi, e dall'altro tradisce un'impostazione originaria che non era, come poi si è detto, quella di reprimere fenomeni di sfruttamento dei lavoratori extracomunitari, ma quella di creare una sorta di vero e proprio terrorismo sociale.
Il senatore Mauro Maria MARINO(PD), nel condividere i rilievi formulati da molti senatori del suo Gruppo, in particolare dal presidente Bianco, esprime alcune perplessità sul metodo adottato dal Governo di anticipare, nella normativa di urgenza, interventi che saranno probabilmente oggetto di un autonomo e organico disegno di legge. Al riguardo esprime il suo disappunto per la scelta di ritardare ancora la presentazione in Parlamento del disegno di legge, considerando oltretutto che, nel sito del Ministero dell’interno è possibile reperirne il contenuto. Ciò, a suo avviso, oltre a imporre alle Commissioni riunite un esame inevitabilmente parziale della legislazione sulla sicurezza, si configura come una indiretta mortificazione delle stesse prerogative del legislatore.
Quanto al merito del decreto, pur condividendo molte delle norme in esso contenute, conviene sulle perplessità espresse su molteplici aspetti, soffermandosi in particolare sul delicato tema della funzione dei centri di permanenza temporanea e sui rischi di una loro possibile trasformazione in vere e proprie strutture detentive.
Il PRESIDENTE, dopo aver dichiarato chiusa la discussione generale, propone di fissare per giovedì 5 giugno alle ore 13 il termine per la presentazione degli emendamenti.
Le Commissioni riunite convengono.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
CONVOCAZIONE DI UN'ULTERIORE SEDUTA
Il presidente BERSELLI (PdL) avverte che le Commissioni riunite sono nuovamente convocate domani, mercoledì 4 giugno, alle ore 15,30, con il medesimo ordine del giorno.
La seduta termina alle ore 18,55.