Magistratura Democratica

Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione (ASGI)

LA SICUREZZA APPARENTE.

L'intolleranza normativa sugli immigrati stranieri e sulla circolazione dei cittadini della UE nel pacchetto sicurezza del nuovo Governo italiano

L’Italia ha una storia recente di paese di emigrazione. In 100 anni, tra il 1873 e il 1973, dal nord come dal sud, 26 milioni di italiani sono migrati all’estero. Una cifra pari all’intera popolazione italiana all’epoca dell’unità della nazione. Eravamo noi, allora e fino a non tanto tempo fa, gli altri, quelli di cui diffidare, i DAGO (da dagger, coltello, gli accoltellatori, il popolo dello stiletto) oppure gli WOP (without papers) del momento.

In Italia si continua a parlare di immigrazione come un’emergenza, ma è dal 1987 (con il superamento della soglia del mezzo milione di persone) che esiste.

Sono più di 20 anni che c’é e che cresce. E non si fermerà (da noi, come in Europa e nel mondo) per molteplici ragioni di ordine umano, sociale, economico, demografico (in un paese che tende ad invecchiare come l’Italia, tra il 1995 e il 2005 la metà dell’incremento della natalità è attribuito statisticamente a donne straniere).

Le attuali politiche legislative italiane dimenticano, invece, la nostra storia recente e nel contempo disattendono sia le esigenze del mercato italiano sia l’esperienza maturata in questo ventennio. Esperienza da cui è emersa, incontestabilmente quanto oggettivamente, la necessità di avere un approccio realistico al fenomeno dell’immigrazione, attraverso l’apertura di maggiori e più efficaci canali di ingresso regolare e la eliminazione di ogni burocratizzazione della gestione dei flussi.

Ma l’attuale politica legislativa sull’immigrazione, varata o programmata dall’attuale Governo, dimentica anche l’imprescindibile necessità di rispettare il diritto comunitario e i diritti fondamentali delle persone.

Così facendo è la politica legislativa stessa a creare insicurezza, sia per gli stranieri che per gli italiani, per il presente e per il futuro, chiudendo, di fatto o di diritto, le possibilità di avere un regolare visto o permesso di soggiorno, costringendo migliaia di lavoratori stranieri, famiglie e aziende a vivere in clandestinità il rapporto di lavoro e gli stranieri ad essere clandestini e non persone.

Clandestino significa colui che si nasconde, ma gli stranieri in Italia sono visibilissimi, sono nelle nostre case, curano i nostri familiari e gli ammalati, costruiscono le nostre case, fanno andare avanti le aziende, raccolgono la frutta e la verdura nei nostri campi, pescano per noi il pesce, frequentano le scuole insieme ai nostri figli, ecc. ecc.

Ciò nonostante, sono considerati clandestini, sono evocati come il male dell’epoca attuale, sono definiti solo in una contrapposizione “noi” e “loro”, sono deprivati di ogni dignità e di ogni diritto. Sono e devono essere invisibili, clandestini.

Invece di attuare politiche che rendano visibili le minoranze e diano priorità al ricongiungimento familiare come strumento di inclusione (si pensi all’esperienza Canadese) il modello di gestione concreta è quella dell'esclusione, del sommerso, del lavoro nero (nelle imprese, specie piccole, del nord; nell’agricoltura al sud; nell’assistenza agli anziani e nell’edilizia in tutto il paese) ed eventualmente delle sanatorie di massa, chiamate come tali o con altri nomi.

Per diventare regolari con le sanatorie, circa i due terzi di stranieri interessati (circa tre milioni di regolari a fine 2005, pari a circa il 5% della popolazione e ad una Regione media del paese) hanno dovuto essere prima irregolari.

Il meccanismo legale degli ingressi e del soggiorno è infatti privo di basi di realtà rispetto al governo dei flussi effettivi, alla domanda e all’offerta di immigrati. E’ fondato essenzialmente sul principio dell’incontro a livello planetario di domanda e offerta di lavoro (ti chiamo dal tuo paese senza conoscerti) e su un sistema di fissazione di quote annue, tenute in pratica molto al di sotto delle richieste dello stesso mercato.

Non esiste un titolo legale per fare ingresso in Italia per cercare lavoro.

Se pure si entra in modo regolare per altri motivi (es. turismo) e si resta perché si è trovato lavoro non c’è possibilità per regolarizzare individualmente la propria posizione, se non sperare di rientrare prima o poi nei decreti flussi (facendo finta di stare all’estero) ovvero in una forma di sanatoria (che non costituisce, peraltro, un’esclusiva italiana).

Gli ultimi provvedimenti di regolarizzazione/sanatoria sono del 2002 e si collocano nel contesto della legge Bossi – Fini ovvero della stretta data alla normativa dell’immigrazione dall’allora Governo di centro destra.

Fu la più grande sanatoria di sempre: 646.000 persone complessivamente.

Si disse: questa è l’ultima e d’ora in poi “tolleranza zero”; per qualsiasi violazione alla normativa di ingresso e soggiorno, salvo rare eccezioni, espulsione con accompagnamento coattivo alla frontiera ovvero privazione della libertà personale; se serve trattenimento in un centro di permanenza temporanea (istituto già esistente dal 1998), fino a 60 giorni; se non basta, processo penale per direttissima e carcere (fino a 4 anni di reclusione dal 2004) in caso di inottemperanza all’ordine dell’Autorità di Polizia (il Questore) di lasciare il territorio nazionale entro 5 giorni. E all’esito di nuovo l’espulsione amministrativa.

Ma non ha funzionato.

Rispetto al pur apparentemente ampio decreto flussi del Governo Prodi del dicembre 2007 (170.000 ingressi programmati) le domande in eccedenza (di persone che non vogliono nascondersi) sono state centinaia di migliaia. Ancora oggi sono ufficialmente pendenti oltre 400 mila pratiche.

Non sono aumentati, ma semmai diminuiti in termini assoluti gli allontanamenti tra il 2003 e il 2006.

“E’ stata la casualità a determinare i trattenimenti” (nei CPT) “nonché i conseguenti accompagnamenti alla frontiera” (parole del rapporto presentato nel gennaio 2007 al Ministro dell’Interno Amato, del precedente Governo di centro sinistra, da parte della Commissione diretta dall’ambasciatore Staffan De Mistura).

Non risulta nel periodo un significativo aumento della percentuale complessiva di rimpatri (che si stima pari a circa il 45%) degli stranieri identificati dalla Polizia nel mucchio dei tanti presenti.

Nessuna effettiva utilità rispetto alla soluzione delle difficoltà all’esecuzione delle espulsioni (spesso legate a problemi di identificazione e alle relazioni internazionali con i paesi di provenienza) hanno portato i processi penali per i reati collegati alle irregolarità nel soggiorno.

Non si è riusciti persino a dare esecuzione, in misura almeno prevalente, alle espulsioni di imputati stranieri detenuti in carcere, anche per vari mesi, per aver commesso reati comuni e nemmeno a tutte le espulsioni disposte dall’Autorità Giudiziaria di persone già in carcere (espulsione come misura alternativa alla detenzione). E ciò porta a ritenere che nelle condizioni date l’eventuale aumento del termine di durata della restrizione della libertà personale nei CPT non serva di per sé al fine dichiarato di assicurare l’esecuzione delle espulsioni, ma abbia un significato sostanzialmente punitivo.

La tolleranza zero, ciecamente rigida, dall’ingresso all’espulsione non ha risolto alcun problema, nonostante un dispendio di risorse economiche sempre crescente e tale che negli ultimi anni oltre l’80% dei fondi disponibili sono stati spesi per politiche di contrasto e meno del 20% per politiche di sostegno all’immigrazione.

Al contrario, l’inizio della riforma a cui stava pensando il precedente Governo, condivisa per gran parte dalle associazioni che da sempre si occupano di immigrazione, aveva aperto spiragli (sia pur timidi) nel senso della effettività della gestione del fenomeno migratorio, allentando talune rigidità burocratiche o normative, attuando precise direttive comunitarie, così rendendo possibile una realistica emersione dalla invisibilità e dunque un riconoscimento della dignità e dei diritti della persona migrante.

Il processo è stato, tuttavia, bruscamente interrotto con il cambio di legislatura, nella quale si è immediatamente cercato di esaltare il binomio migrante/criminale – frutto di un errato approccio trasversale alle varie forze politiche ed enfatizzato dai mass media – varando provvedimenti legislativi basati esclusivamente su un approccio repressivo.

Questa è oggi la politica al centro del c.d. pacchetto sicurezza d’iniziativa governativa, formato dal decreto legge n. 92.2008 (già entrato in vigore, salva conversione in legge da parte del Parlamento) e da alcuni disegni di legge.

1. DIRITTO PENALE

«Gli squilibri e le forti tensioni che caratterizzano le società più avanzate producono condizioni di estrema emarginazione, sì che - senza indulgere in atteggiamenti di severo moralismo - non si può non cogliere con preoccupata inquietudine l'affiorare di tendenze, o anche soltanto tentazioni, volte a "nascondere" la miseria e a considerare le persone in condizioni di povertà come pericolose e colpevoli. Quasi in una sorta di recupero della mendicità quale devianza, secondo linee che il movimento codificatorio dei secoli XVIII e XIX stilizzò nelle tavole della legge penale, preoccupandosi nel contempo di adottare forme di prevenzione attraverso la istituzione di stabilimenti di ricovero (o ghetti?) per i mendicanti».

Le parole con le quali la Corte costituzionale dichiarò l’illegittimità del reato di “mendicità” di cui all’art. 670, comma 1, cod. pen. (sent. n. 519 del 1995) illuminano bene il senso delle iniziative legislative in tema di immigrazione dell’ultimo pacchetto-sicurezza: il passaggio dalla guerra alla povertà, che ha rappresentato l’orizzonte del costituzionalismo del secondo dopoguerra, alla guerra ai poveri; la criminalizzazione - attraverso strumenti penali e amministrativi - delle cause profonde dell’immigrazione: gli straordinari squilibri tra i pochi nord e i molti sud del mondo, la fame, la guerra, l’oppressione di regimi dittatoriali. Rispetto a quelle cause, ritorna - e si afferma su scala globale - la tendenza «a considerare le persone in condizioni di povertà come pericolose e colpevoli».

La previsione, nel disegno di legge n. 733/S, del delitto di ingresso illegale nel territorio dello Stato risponde ad una logica che ne mette in luce la irriducibile incompatibilità con il volto costituzionale dell’illecito penale: viene sanzionato penalmente non un fatto lesivo di beni primari, ma una condizione individuale, la condizione di migrante.

La stessa logica di fondo caratterizza l’introduzione, ad opera del decreto-legge n. 92 del 2008, di una nuova circostanza aggravante comune per «il soggetto che si trovi illegalmente sul territorio nazionale»: destinata ad operare, grazie alla definizione a maglie larghe che la caratterizza, anche nei confronti del cittadino di uno Stato membro dell’Unione, la nuova circostanza aggravante codifica la mistificante equazione irregolarità/criminalità largamente accreditata nella discussione pubblica (grazie soprattutto alle martellanti campagne di imprenditori della paura).

Valgono a fortiori per il delitto di immigrazione clandestina e per l’aggravante prevista per lo straniero irregolare (a maggior ragione se usata come fattore di esclusione della sospensione dell’esecuzione della pena e della possibilità di chiedere da liberi l’accesso alle misure alternative alla detenzione ai sensi dell’art. 656, co. 9 lett. a), c.p.p., secondo un emendamento parlamentare al decreto legge) le valutazioni espresse dalla Corte costituzionale (sentenza n. 22 del 2007) a proposito del reato di ingiustificata inosservanza dell’ordine di allontanamento del questore, definito una «fattispecie che prescinde da una accertata o presunta pericolosità dei soggetti responsabili»: e proprio perché svincolati da una «accertata o presunta pericolosità dei soggetti responsabili» il delitto e l’aggravante risultano, in realtà, incentrati su una distinzione correlata alle condizioni personali del migrante in contrasto con il nucleo essenziale del principio di eguaglianza e con i divieti di discriminazione sanciti dal molteplici fonti internazionali.

Inutili sul piano dell’efficacia, le nuove norme avrebbero conseguenze pesantissime sull’attività degli uffici giudiziari e degli organi di polizia, che vedrebbero assorbite nella repressione del nuovo reato una buona parte delle - scarse - risorse di cui dispongono: la sicurezza vera delle persone, quella messa a repentaglio dai reati contro l’incolumità e le libertà delle persone e contro i loro beni e le loro attività, non ne trarrebbe dunque alcun beneficio, ma ne verrebbe anzi pregiudicata.

Il decreto-legge n. 92 stabilisce poi un drastico allargamento dei casi di espulsione a titolo di misura di sicurezza, prevista quando lo straniero sia condannato alla reclusione per un tempo superiore ai due anni (in luogo dei dieci anni originariamente stabiliti dall’art. 235 c.p.).

L’istituto viene esteso alle stesse condizioni di pena all’allontanamento dei cittadini dell’Unione.

Ad esso si accompagna l’introduzione di una nuova fattispecie incriminatrice (punita da 1 a 4 anni di reclusione) della trasgressione dell’ordine di espulsione o di allontanamento impartito dal giudice: la previsione non appare adeguata rispetto alle esigenze di tassatività-determinatezza, come testimonia il raffronto con le analoghe disposizioni contenute nel testo unico sull’immigrazione.

L’estensione nelle forme concrete esposte (che per fare un esempio riguardano la condanna al minimo legale della pena per un imprenditore che commetta un delitto di bancarotta fraudolenta non grave) si pone, in specie rispetto ai cittadini dell’Unione, in forte tensione con il principio della loro libera circolazione.

In un sistema legale come quello italiano che, come spiegato nell’introduzione, condanna una larga parte dei migranti all’irregolarità, piuttosto che introdurre quegli strumenti flessibili relativi ad ingresso e soggiorno che sarebbero necessari per indurre gli immigrati (e i loro datori di lavoro) a comportamenti virtuosi e a uscire dall’irregolarità, favorendo al contempo quell’universale strumento di stabilizzazione che è il ricongiungimento familiare, si punta all’opposto attraverso lo strumento penale.

E’ questo il senso di un altro aspetto dell’intervento governativo, con la previsione (nel decreto-legge n. 92) di una - ennesima - fattispecie di reato che punisce, con la reclusione da sei mesi a tre anni, la cessione di un immobile ad uno straniero irregolarmente soggiornante.

Alla condanna definitiva segue la confisca obbligatoria dell’immobile (che dunque può essere soggetto a sequestro preventivo a norma dell’art. 321, co. 2, c.p.p. per tutta la durata del processo). A parte le possibili ripercussioni negative sul mercato immobiliare segnalate dalla stampa specializzata, anche per la manifesta sproporzione della misura di sicurezza patrimoniale che colpisce le persone che cedono gli immobili ove non estranee all’illecito, la nuova figura di reato persegue il chiaro obiettivo di fare terra bruciata intorno allo straniero irregolare e, a tale scopo, allarga, in assenza di reali esigenze di tutela, l’area delle condotte incriminate dalla norma sul favoreggiamento della permanenza illegale (art. 12, comma 5, d.lgs. n. 298 del 1998).

2. DETENZIONE AMMINISTRATIVA

Il disegno di legge A.733, recante misure urgenti di pubblica sicurezza, prevede l’innalzamento fino a 18 mesi del periodo di trattenimento in un centro di permanenza dello straniero espellendo o respingendo: dopo i primi 60 giorni (invece degli attuali 30), il trattenimento è prorogabile dal giudice, su richiesta del questore, per altri 60 giorni (invece degli attuali 30), ulteriormente prorogabile per successivi periodi di 60 giorni, fino ad un massimo di 18 mesi “qualora il soggetto trattenuto non abbia reso disponibile un suo documento identificativo utile all’espatrio in originale”.

La detenzione amministrativa (introdotta già nel 1998 dal TU immigrazione), ossia la privazione della libertà personale in assenza di commissione di reato, costituisce una ferita profonda nel sistema giuridico generale italiano, e una evidente anomalia rispetto all’impianto costituzionale concernente la libertà della persona. Nonostante questo, il disegno di legge prevede una incredibile estensione del periodo di trattenimento, sino alla misura sconcertante dei 18 mesi, con l’abnorme aumento di ben nove volte della attuale durata.

La possibile indiscriminata estensione di durata, irrazionalmente uniforme ed identica per ipotesi di allontanamento che in quanto a gravità possono essere profondamente diverse, ribadisce il carattere di vera e propria “pena detentiva” che assume di fatto questo istituto, previsto formalmente invece solo in funzione dell’esecuzione del provvedimento di espulsione. Tale trasformazione, resa ancor più evidente dalla bassa percentuale di allontanamenti effettivamente eseguiti, rafforza e codifica in maniera simbolica la specialità della normativa in relazione al cittadino migrante.

Non si ignora, certo, che la pessima direttiva europea sui rimpatri, attualmente in corso di approvazione in ambito comunitario, contempla analoghe durate massime, ma ciò che dimentica il Governo è che in essa vengono comunque individuate ipotesi di rimpatrio volontario: situazioni del tutto assenti nel sistema attuale e nelle modifiche in oggetto.

3. LIBERA CIRCOLAZIONE DEI CITTADINI COMUNITARI

Il nuovo disegno di legge propone alcune importanti modifiche al d.llgs. n. 30/2007, relativo al diritto di circolazione dei cittadini dell’Unione, in attuazione della direttiva 2004/38/CE. Le modifiche più incisive riguardano le limitazioni al diritto di ingresso e soggiorno dei cittadini.

Il provvedimento allarga ulteriormente i contorni di uno dei concetti più controversi della normativa, quello dei “motivi imperativi di pubblica sicurezza”, stabilendo che essi ora sussistono “in ogni caso” (ma non si vede quale sia il nesso) se la persona da allontanare non abbia provveduto alla iscrizione nell'anagrafe; amplia infine l’elenco dei reati di cui tenere conto ai fini dell’adozione del provvedimento di allontanamento, comprendendo anche i delitti contro la moralità pubblica ed il buon costume, e, in via generale, tutti i reati che prevedono l’arresto obbligatorio.

Significativo è l’elevamento delle pene da infliggere al destinatario del provvedimento di allontanamento che rientra nel territorio nazionale, che sono pressoché raddoppiate; come lo è l’attribuzione alla pubblica amministrazione di eseguire comunque il provvedimento di allontanamento se il giudice non decide entro 60 giorni sulla richiesta di sospensione.

Le (ennesime - cfr. d. lgs. 28.2.2008 n. 32) modifiche hanno motivazioni prettamente politiche: non vi era infatti alcuna necessità tecnica – soprattutto, non vi era urgenza di farlo – di intervenire sulla normativa, emanata da pochi mesi, ma solo la “necessità politica” di modificare la disciplina esistente per dimostrare di reagire ad una serie di episodi di cronaca.

Tutte le innovazioni vanno esplicitamente nel senso di equiparare la condizione del cittadino comunitario allontanato a quella del cittadino extracomunitario espulso. Infatti le pene per il cittadino dell’Unione che violi il divieto di reingresso sono rese omogenee a quelle previste per gli extracomunitari dall’art. 13 T.U. D. Lgs. n. 286/1998. Le limitazioni all’ingresso e al soggiorno del comunitario sono rese più simili a quelle ostative all’ingresso degli extracomunitari ex art. 4 T.U. D. Lgs. n. 286/1998. Infine si estende ai cittadini comunitari la possibilità di trattenimento nei CPT, per ora solo per 15 giorni , per non meglio precisati “ostacoli tecnici all'esecuzione dell'allontanamento”: formula quanto mai generica che lascia troppa discrezionalità alla pubblica amministrazione.

La “extracomunitarizzazione” del comunitario indesiderato – categoria scoperta solo dopo l’ingresso nella U.E. di Romania e Bulgaria – è dunque il filo conduttore dell’intervento legislativo.

Le nuove previsioni violano il diritto comunitario ed in particolare la direttiva 2004/38/CE in quanto quest'ultima non contempla affatto la violazione dell'eventuale obbligo di iscrizione (eventualmente prescritto dallo Stato membro, in sede di attuazione) con la sanzione automatica dell'allontanamento. La direttiva prevede, si, la possibilità delle sanzioni ma afferma che esse devono essere “proporzionate e non discriminatorie”: l'allontanamento previsto dal nuovo disegno di legge non è certamente proporzionato né privo di discriminazione, incidendo, invece, sul fondamentale diritto alla libera circolazione.

4. RICONGIUNGIMENTO FAMILIARE E NUOVE TECNICHE DI IDENTIFICAZIONE

Anche la disciplina del ricongiungimento familiare è stata oggetto di modifica: rispetto al contenuto, tuttavia, è improprio parlare di novità, in quanto la nuova legge in realtà ripropone pressoché integralmente la disciplina della Bossi-Fini, eliminando le innovazioni operate con la riforma del d.lgs. 5/2007, di attuazione della direttiva comunitaria in materia di ricongiungimento familiare.

Più che di una riforma, quindi, si tratta di un ritorno al passato, come conferma l’esame analitico dei soggetti ricongiungibili.

Il giudizio sulla attuale riforma perciò non può che ricalcare quello negativo già espresso nel 2002. Le restrizioni nuovamente introdotte, in particolare per i figli maggiorenni e per i genitori, sono immotivate e incidono negativamente sul diritto fondamentale all'unità familiare, oltre a scoraggiare qualsiasi fenomeno di integrazione sociale derivante dal riconoscimento di detto diritto. E nella stessa direzione va anche la limitazione all’acquisto della cittadinanza a seguito di matrimonio, la durata minima del quale viene portata da sei mesi a due anni.

Per quanto riguarda in specifico il ricongiungimento con i genitori a carico, si reintroducono i pesanti limiti posti dalla legge n.189/2002 (non avere figli nel paese di origine, o di provenienza, ovvero, se si tratta di genitori ultrasessantacinquenni, qualora gli altri figli siano impossibilitati al loro sostentamento per documentati, gravi motivi di salute), che erano però stati giustamente soppressi dal D.Lgs. n.5 2007, perché restringono illegittimamente il solo limite previsto dall’art.4 paragrafo 2, lett.a) della direttiva comunitaria, cioè quello che i genitori a carico non dispongano di un adeguato sostegno familiare nel paese di origine.

Viene poi stabilito dalla nuova legge in materia di ricongiungimento che qualora gli stati di parentela e coniugio “non possano essere documentati in modo certo mediante certificati o attestazioni rilasciati da competenti autorità straniere … le rappresentanze diplomatiche o consolari provvedono al rilascio di certificazioni…sulla base dell'esame del DNA”.

La violazione del diritto comunitario appare anche in questo caso evidente laddove si consideri l’art.5 paragrafo 2 della direttiva, il quale prevede che “Ove opportuno, per ottenere la prova dell’esistenza di vincoli familiari, gli Stati membri possono convocare per colloqui il soggiornante e i suoi familiari e condurre altre indagini che ritengano necessarie”. La norma di riforma non prevede né la convocazione per colloquio della persona soggiornante in Italia, né che le autorità italiane debbano svolgere altre indagini, ma si limita a stabilire l’onere per l’interessato di effettuare a sue spese l’esame del DNA.

La disciplina introdotta, assieme alla prevista adesione al Trattato di Prun che rende possibile a livello comunitario lo scambio di informazioni concernenti dati informatici relativi a impronte digitali e dati genetici, va nel senso di un sempre maggiore utilizzo, nelle procedure relative ai documenti degli stranieri, di metodologie “scientifiche” in senso ampio. Tale tendenza determina le più gravi preoccupazioni, in quanto l’uso dei test genetici risulta suscettibile di recare una rilevante lesione alla dignità delle persone interessate, nonché di incidere pesantemente sul diritto fondamentale al rispetto della vita privata di cui all’art. 8 della CEDU.

Altrettanto gravi perplessità suscita la clausola che consente di richiedere (“a spese degli interessati”) il test: cioè “in ragione della mancanza di una autorità riconosciuta o comunque quando sussistano fondati dubbi sulla autenticità della predetta documentazione". E’una disposizione che si pone in contrasto con il principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza, per il quale l’accertamento degli status familiari, a norma della L. 31 maggio 1995, n. 218, art. 33, va effettuato sulla base della legge nazionale delle persone, con conseguente divieto per il giudice italiano di sovrapporre agli accertamenti eseguiti dallo stato di origine, alla stregua della propria normativa, forme di informazioni nazionali estranee a quell'ordinamento (C. 2003/367, C. 2003/14546);

5. ATTRIBUZIONI DEI SINDACI-ISCRIZIONE ALL’ANAGRAFE DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE

L’art. 6 del decreto legge n. 92/2008 sostituisce l’art. 54 del TU Enti locali, d.lgs. 267/2000, introduce un ampliamento dei poteri del Sindaco quale ufficiale di governo, prevedendo che il potere-dovere di emanare provvedimenti a carattere contingibile ed urgente possa essere esercitato non solo quando vi sia la necessità di prevenire od eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica, come previsto dal testo previgente, ma anche al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano la sicurezza urbana. Ma la nozione di “sicurezza urbana” non risulta ulteriormente definita e, soprattutto, non risulta concettualmente distinguibile dalla nozione di “incolumità pubblica”, anzi parrebbe sostanzialmente un sinonimo. In pratica, si è voluta modificare una norma che consente l’esercizio di poteri a carattere eccezionale con l’evidente scopo - pure affermato nella relazione illustrativa - di assecondare l’approccio “localistico” recentemente adottato da alcuni sindaci; tuttavia non è dato comprendere quale dovrebbe essere la portata innovativa della modifica proposta, dal momento che essa non amplia di fatto la casistica in cui è consentita l’emanazione di provvedimenti eccezionali né, tanto meno, “integra” a livello locale le vigenti disposizioni in materia di iscrizione all’anagrafe, come pure in materia di ingresso e soggiorno degli stranieri extracomunitari e comunitari.

E’ legittimo temere che l’esercizio dei poteri eccezionali del sindaco, in base a tale modifica, venga utilizzato in modo direttamente od indirettamente discriminatorio, mediante provvedimenti destinati a produrre effetti solo nei confronti degli stranieri (se non addirittura di determinate etnie, come ad es. i rom e i sinti), configurando in tal caso la violazione dell’art.43 del d.lgs. 286/98, per la generalità degli stranieri, e dell’art.12 del Trattato UE per i cittadini comunitari (oltre che, più specificamente, del d.lgs. 215/2003 di attuazione della direttiva 2000/43/CE), nonché provocando possibili procedure di infrazione da parte della Commissione UE.

D’altro canto, è fin troppo facile immaginare che la norma in questione dia luogo ai provvedimenti più disparati sul territorio e ad un contenzioso incalcolabile, pur dovendosi ritenere che, invece, la modifica in questione non consenta comunque alla giurisdizione amministrativa di riconoscere un più ampio ambito di discrezionalità al legittimo esercizio dei poteri ordinatori sindacali. Secondo la costante giurisprudenza, infatti, il presupposto per l’adozione da parte del Sindaco dell’ordinanza contingibile ed urgente è il pericolo di un danno grave ed imminente per l’incolumità pubblica al quale, per il suo carattere di eccezionalità, non possa farsi fronte con rimedi ordinari e che richiede interventi immediati ed indilazionabili; detti interventi devono avere comunque efficacia limitata nel tempo e non possono quindi assumere mai il valore di regolamenti di comune applicazione a livello locale.

Risulta dunque di tutta evidenza come la modifica in commento rappresenti un ampliamento (si vedrà quanto effettivo) dei poteri sindacali e possa ingenerare determinazioni arbitrarie da parte degli enti locali, basate sulla falsa convinzione di poter emanare provvedimenti di natura generale a carattere para-normativo, nel mentre la normativa sulla condizione giuridica dello straniero è e rimane riservata in via esclusiva allo Stato dall’art.117 della Costituzione.

Per quanto riguarda la normativa in materia di iscrizione all’anagrafe, va considerato che la residenza è particolarmente importante per gli stranieri, non solo per l’accesso ad una serie di servizi e prestazioni che li accomunano ai cittadini italiani ma anche per altri motivi specifici: per i comunitari l’iscrizione anagrafica permette l’accertamento del diritto di soggiorno e del diritto di soggiorno permanente dopo i primi cinque anni di iscrizione, come pure per l’iscrizione alle liste per l’elettorato a livello comunale ed europeo; per gli extracomunitari l’iscrizione anagrafica evita di dover sostituire il permesso di soggiorno, con estenuanti attese e disagi, solo a causa del trasferimento della dimora, provvedendo direttamente alle necessaria comunicazione il comune di residenza (art. 6 d.lgs. n.286/98). Ma l’art. 16 del disegno di legge introduce una modifica alla legge n. 1228/54 sull’ordinamento dell’anagrafe della popolazione residente, in base alla quale dovremmo attenderci una massiccia cancellazione dai registri anagrafici di cittadini italiani e stranieri, pur essendo facile immaginare che la norma colpirà in modo discriminatorio esclusivamente gli stranieri, comunitari e non, incidendo radicalmente sul loro diritto di circolazione e di soggiorno. Si prevede infatti che l’iscrizione anagrafica sia subordinata alla verifica, da parte dei competenti uffici comunali, delle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile in cui il richiedente intende fissare la propria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie. La norma così genericamente formulata sembra riferirsi non solo ai requisiti igienico-sanitari principali dei locali di abitazione (D.M. Sanità 5 luglio 1975), ma anche agli altri requisiti richiesti ai fini del rilascio della certificazione di abitabilità, pur essendo noto che larga parte delle abitazioni e degli alloggi pubblici italiani non é dotata di tale certificazione, essendo state realizzate prima dell’entrata in vigore della relativa normativa che la impone, come di quella relativa alla conformità degli impianti tecnologici. Ciò produrrebbe una durata incalcolabile della procedura di iscrizione all’anagrafe, tale da compromettere seriamente l’esercizio di diritti civili e politici fondamentali, senza contare gli enormi oneri economici e burocratici che deriverebbero per le verifiche da parte dei comuni e ancor più per i cittadini, che dovrebbero risanare le abitazioni –magari in sostituzione del proprietario- per ottenere un certificato di agibilità dal Comune. Si tratta di uno stravolgimento della stessa funzione dell’anagrafe, il monitoraggio delle persone sul territorio, che risulta di dubbia legittimità costituzionale, con riferimento alla libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini garantita dall’art. 16 Cost. senza limitazioni che non siano stabilite in via generale per motivi di sicurezza e di sanità.

La lettera a) dell’art. 1 dello schema di decreto legislativo integrativo e correttivo del d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, mira poi ad introdurre una modifica del d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, che però risulta superflua, poiché l’obbligo che si vorrebbe introdurre, di dimostrazione del carattere lecito e sufficiente delle risorse economiche disponibili, è in realtà già oggi in vigore, stante l’espresso richiamo dell’art. 9, comma 3, dello stesso d.lgs. n.30/2007 all'articolo 29, comma 3, lettera b), del T.U. 286/98, che prescrive la dimostrazione di un reddito minimo annuo non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale derivante da fonte lecite. Ma per i cittadini comunitari ed i loro familiari l’art.8 della Direttiva 38/2004/CE sancisce che “gli Stati membri si astengono dal fissare l’importo preciso delle risorse che considerano sufficienti, ma devono tener conto della situazione personale dell’interessato…in ogni caso tale importo non può esser superiore…alla pensione minima sociale.” Non a caso la Corte di Giustizia UE ha già avuto modo di precisare in più occasioni che l’applicazione di qualsiasi valutazione basata in modo “automatico” su parametri prestabiliti, che non tengano conto del caso concreto, risulta illegittima e lesiva del diritto di libertà di circolazione.

Pure risulta discriminatoria la proposta, espressa nella lettera c) dell’art.1, di escludere i cittadini comunitari ed i loro familiari - eccezion fatta per gli studenti - dalla possibilità di avvalersi, al fine di dimostrare le risorse economiche, dell’autocertificazione e/o delle dichiarazioni sostitutive di cui 46 e 47 del TU in materia di documentazione amministrativa, DPR 445/2000, dal momento che proprio l’art.3 del TU citato prevede espressamente che i cittadini e le persone giuridiche dell’Unione Europea possono avvalersi di tali facoltà per dimostrare qualità personali e fatti certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici di uno Stato membro.

Ancora più grave risulta la prescrizione per i cittadini dell’Unione ed i loro familiari, prevista alle lettere b) ed e) dell’art.1, di richiedere l’iscrizione all’anagrafe entro i dieci giorni successivi al decorso dei tre mesi dall’ingresso, sotto pena di allontanamento in caso contrario “per motivi imperativi di pubblica sicurezza”, come previsto dalla successiva lettera h). Che il semplice ritardo possa configurare automaticamente “motivi imperativi di pubblica sicurezza” appare di già del tutto illogico. Ma anche a prescindere dal fatto che si pretende di attribuire all’interessato l’incombenza di dimostrare il rispetto di tale termine, ovvero della data di ingresso in Italia, sostanzialmente imponendo un onere probatorio diabolico se non addirittura impossibile da adempiere per il cittadino comunitario, che ha il diritto di circolare liberamente e senza formalità nel territorio dell’Unione, non si può fare a meno di considerare che l’art.8, comma 2, della Direttiva citata prevede espressamente che “l’inadempimento dell’obbligo di iscrizione rende l’interessato passibile di sanzioni proporzionate e non discriminatorie”, laddove è per converso evidente l’abnormità di un allontanamento che, per di più, comporterebbe l’automatico divieto di reingresso previsto dall’art.20, comma 10, del d.lgs.30/07 (come modificato dal d.lgs. 32/08).

Più in generale, va poi considerato che l’enorme appesantimento generalizzato e la accresciuta aleatorietà delle condizioni di iscrizione all’anagrafe e della durata delle relative procedure non portano un reale incremento agli strumenti di intervento a tutela della sicurezza, anzi, semmai assorbono enormi risorse che di fatto vengono sottratte a più mirati interventi - ivi compresi quelli delle polizie municipali - idonei al controllo della legalità sul territorio. Per l’appunto, un chiaro esempio di “sicurezza apparente” è rappresentato dalla prassi, avvallata con circolare del Ministero dell’Interno, per cui si distingue artificiosamente per i cittadini comunitari il perfezionamento del procedimento di iscrizione all’anagrafe dal successivo rilascio dell’attesto di diritto di soggiorno “non permanente”; attestato che non può certo essere confuso con l’attestazione dell’avvenuta richiesta di iscrizione di cui all’art. 9 del d.lgs. citato (“è rilasciata immediatamente una attestazione contenente l’indicazione del nome e della dimora del richiedente , nonché la data della richiesta”). Invero, né la Direttiva né il d.lgs. 30/07 (pure a seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. 32/08) recano alcuna traccia di un simile attestato di diritto di soggiorno “non permanente”, che a differenza dell’attestato di “diritto di soggiorno permanente” nulla conferisce in più al cittadino (ed alla sicurezza della comunità) di quanto già non risulti in base all’iscrizione, avvenuta ovviamente previa verifica dei requisiti prescritti per l’esercizio del diritto di soggiorno. In altre parole, una volta perfezionata l’iscrizione all’anagrafe, e sia pure previa verifica della documentazione tassativamente prevista, non vi può più essere alcuna ulteriore verifica o richiesta di attestazione circa il possesso del diritto di soggiorno, poiché esso è già “incorporato” nella stessa iscrizione anagrafica.

7. DIRITTO di ASILO

E' noto che l'Italia non si è mai dotata di una legge organica sul diritto d'asilo che dia piena attuazione all'art. 10 terzo comma della Costituzione che sancisce il diritto d'asilo quale diritto fondamentale dell'individuo. Le scarne disposizioni sull'asilo sono sempre state inserite, quali norme “urgenti”, all'interno delle disposizioni sull'immigrazione, costituendone una sorta di appendice. Solo a seguito del processo di armonizzazione delle direttive europee in materia di asilo l'Italia ha dovuto innovare la propria legislazione in materia. Il 2007 è stato un anno di svolta in tal senso poiché l'Italia ha recepito la Direttiva 2004/83/CE sulla qualifica di rifugiato (con D.Lgs 251/07) e la Direttiva sulle norme minime in materia di procedure (con D.Lgs 25/08). Con quest'ultimo decreto l'intera procedura di riconoscimento del diritto d'asilo disciplinato dalla L. 189/02 è stato cassato a favore di una normativa ben più chiara e rigorosa, orientata a garantire certezza di diritto e a contenere la discrezionalità amministrativa.

Lo schema di decreto legislativo integrativo e correttivo votato dal Consiglio dei Ministri il 21 maggio 08 modifica fortemente alcune delle nuove disposizioni (talune delle quali non hanno avuto neppure il tempo di essere applicate, dal momento che il D.Lgs 25/08 è entrato in vigore solo il 2 marzo 08 e che deve essere ancora emanato il regolamento di attuazione) con il chiaro intento di ripristinare la situazione di mancanza di tutela e di certezza di diritto precedente all'emanazione del D.Lgs 25/08.

Nella proposte di riforma tre sono gli aspetti che suscitano maggiore preoccupazione:

1. Si prevede che il Prefetto assegni ad ogni richiedente asilo un’area delimitata del territorio nazionale entro la quale circolare durante il periodo di esame della domanda di asilo.

Non si ravvede alcuna utilità di tale previsione, considerato che già la norma vigente prevede già prevede un obbligo di rientro serale (art. 20 c. 4) presso i centri governativi nei quali sono inviati i richiedenti asilo; la proposta di modifica normativa potrebbe invece creare disfunzioni e persino una paralisi dello SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) che consiste in una rete nazionale di accoglienza per richiedenti asilo realizzata dagli Enti Locali ideata proprio per coprire buona parte del territorio nazionale reperendo posti di accoglienza per i richiedenti asilo che hanno presentato la loro istanza in un luogo nel quale, per le più diverse ragioni, non è stato possibile trovare accoglienza.

La proposta appare altresì inapplicabile nei casi nei quali il richiedente asilo è ammesso a svolgere attività lavorativa (decorsi 6 mesi dalla domanda senza che sia ancora intervenuta una decisione) in quanto determinerebbe una limitazione alla circolazione sul territorio nazionale di uno straniero che dispone di un permesso di soggiorno che gli consente l’accesso al lavoro, in violazione delle disposizioni vigenti e della Convenzione O.I.L. n. 143/1975 sui lavoratori migranti.

2. Si prevede di ripristinare la misura del trattenimento obbligatorio nei centri di permanenza temporanea e assistenza di tutti i richiedenti asilo che siano destinatari di un provvedimento amministrativo di espulsione o di respingimento.

Il vigente D. Lgs. n. 25/2008 all'art. 21 prevede già talune ipotesi, debitamente circoscritte (persona che rientra nelle previsioni di cui all'art. 1F della Convenzione di Ginevra o si sia reso responsabile di gravi crimini) nelle quali si procede al trattenimento in un centro di permanenza temporanea del richiedente asilo assicurando così un equilibrio tra i diritti del richiedente ad accedere alla procedura di asilo e l'interesse dello Stato a tutelare la sicurezza della collettività. Le proposte di modifiche che si vogliono introdurre all'attuale art. 20 del D.Lgs 25/08 determinerebbero un forte ampliamento della discrezionalità di autorità di pubblica sicurezza circa le modalità di accesso alla procedura di asilo, perché in presenza dei medesimi presupposti di fatto rimarrebbe affidata alla scelta dell’amministrazione di adottare o meno provvedimenti di respingimento o di espulsione e il conseguente trattenimento in un centro di permanenza temporanea (CPTA) o, invece, disporre l’accoglienza in un centro (CARA). La nuova norma che si intende proporre per la sua vaghezza e la mancanza di tassatività desta pertanto dubbi in relazione al rispetto della riserva di legge prevista dall’art. 10, commi 2 e dall'art. 3 Cost. in materia di condizione giuridica dello straniero.

Suscita particolare preoccupazione il fatto che la previsione normativa rischia di sanzionare lo straniero presente in condizione irregolare sul territorio dello Stato che spontaneamente si presenti alla competente Questura per presentare la domanda di asilo; con ciò determinando profili di violazione della Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato del 1951 (art. 31). Il rischio di essere fermato pochi istanti prima della presentazione della domanda e di essere perciò espulso e poi trattenuto in un centro di permanenza temporanea durante tutto l’esame della sua domanda potrebbe scoraggiare la presentazione delle domande di asilo alimentando un sommerso di cittadini stranieri che, pure fuggiti dal loro Paese in cerca di protezione, rimarrebbero nella clandestinità senza alcuna tutela e supporto per il timore di rivolgersi alle autorità.

Il richiedente asilo che fugge con ogni mezzo dal suo Paese a causa di persecuzioni o per sottrarsi a conflitti armati e che arriva in modo forzatamente irregolare nel territorio della Repubblica per lo più attraverso gli sbarchi a Lampedusa e sulle nostre coste, in ragione dei traumi subiti e per la mancata conoscenza della lingua e della legge italiana vive spesso una condizione di incertezza o di timore nell’approccio con le autorità italiane soprattutto nelle prime fasi di accesso alla procedura d'asilo. Appare quindi sconcertante prevedere, come fa la proposta di riforma, che posano essere disposti provvedimenti di respingimento o di espulsione quale ordinaria misura generale verso i richiedenti asilo appena giunti nel nostro Paese, con il solo fine di trattenere questi ultimi nei CPT.

3. Si prevedono infine forti restrizioni alle modalità di tutela giurisdizionale contro le decisioni di rigetto della domanda di asilo e la soppressione dell’efficacia sospensiva del ricorso giurisdizionale determinando una gravissima violazione del nucleo essenziale del diritto d’asilo garantito dall’art. 10, comma 3 Cost. e del diritto alla difesa previsto dall’art. 24 Cost. nonché un insanabile contrasto con il principio di effettività di cui all'art. 13 della Convenzione Europea per i Diritti dell’Uomo e per le libertà fondamentali (CEDU).

Si prevede infatti di dare, in ogni caso, esecuzione immediata all’espulsione del richiedente asilo la cui domanda è stata rigettata prima che sia decorso un termine, anche breve, successivo alla notifica del diniego, che consenta al richiedente di concretamente adire all'autorità giudiziaria ordinaria.

Si prevede altresì di portare il termine per la presentazione dei ricorso, pena inammissibilità dell'azione, a soli 15 giorni, compromettendo in tal modo il diritto alla difesa.

La nuova norma inoltre intende infine eliminare quanto previsto nell'art. 35 del D.Lgs 25/08 che introduce il principio generale dell'effetto sospensivo in pendenza del ricorso avverso il rigetto della domanda, ovvero affida all'autorità giudiziaria la valutazione sulla richiesta di sospensiva in talune limitate fattispecie (richiedenti asilo già trattenuti nei CPT, domande inammissibili, richiedenti già colpiti da provvedimenti di espulsione o respingimento) al fine di garantire un equilibrio tra le esigenze di garantire l’esercizio del diritto d'asilo e la tutela della collettività nazionale da un possibile utilizzo strumentale delle impugnazioni.

Va sottolineato che l'art. 39, paragrafo 1 della Direttiva 2005/85/CE prevede “che il richiedente asilo abbia diritto a un mezzo di impugnazione efficace dinanzi a un giudice” e che l'art. 13 della CEDU esige che “ ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale”. La giurisprudenza della Corte di Strasburgo sull'applicazione dell'art. 13 della CEDU in relazione alle possibili violazioni dell'art. 3 della stessa CEDU è chiaramente orientata a ritenere che laddove il ricorrente sia sottoposto al serio rischio di subire, in caso di rientro nel suo Paese, la tortura o un trattamento disumano e degradante, debba esservi garanzia di un effetto sospensivo del ricorso.

L’ambiguo istituto, che si intende introdurre, dell’autorizzazione prefettizia a restare sul territorio per "gravi motivi personali o di salute" non costituisce certo una misura efficace di tutela, poiché non si precisano le modalità di presentazione della domanda, né i criteri per ravvisare i gravi motivi, sottraendo all’autorità giudiziaria la funzione di istanza indipendente per impropriamente affidarla alla autorità amministrativa.

L’allontanamento verso paesi di provenienza o di transito ove i richiedenti potrebbero essere sottoposti a persecuzioni, torture e trattamenti inumani e degradanti, comporterebbe la chiara violazione dell’art. 3 della Convenzione europea per i diritti dell’uomo e dell'art. 33 della Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato che sancisce il divieto di “non refoulement”, quale principio giuridico fondante del diritto internazionale in materia di asilo. Una decisione errata in prima istanza può comportare conseguenze gravi ed irreparabili per il richiedente asilo espulso nel suo paese d’origine come ha insistentemente sottolineato l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati che ha chiesto al Governo italiano di riconsiderare tutte le ipotesi di restrizioni che si intende introdurre.

CONCLUSIONI

La normativa qui evidenziata, a fronte di un fenomeno così complesso, variegato e ricco come quello migratorio, non si pone di certo come elemento di stabilizzazione e di tutela delle persone, volto a favorire quella integrazione sul territorio che costituisce effettivo sintomo di sicurezza, ma , al contrario, non fa che aumentare ed anzi istituzionalizzare le disuguaglianze e la discriminazione tra le persone in base alla loro provenienza. E tali disposizioni, esasperazione dell’uso emblematico della sanzione penale, costituiranno di per se stesse un ulteriore fattore criminogeno.

Il riverbero di questo approccio normativo si è fatto immediatamente sentire con incredibile rapidità: i drammatici fatti di cronaca riguardanti quotidiani episodi di xenofobia e razzismo, in particolare nei confronti di cittadini di etnia Rom, ne sono l’esempio più inequivocabile e doloroso.

Se è quanto mai vero che sono proprio le norme in tema di immigrazione a porre in luce i reali valori di riferimento scelti dal legislatore in relazione alla civile convivenza, il quadro delineato si colloca su di un piano di grande lontananza e lacerante contrasto con i dettami fondamentali della Costituzione e delle basilari Convenzioni europee, ove il parametro centrale è assunto dai diritti di uguaglianza.

Il grande filosofo del diritto Norberto Bobbio soleva dire che, in fondo, la vera differenza tra un regime democratico e un regime non democratico, resta una sola: mentre quest’ultimo è infatti un regime di tipo “esclusivo”, tendente cioè ad escludere alcuni soggetti dal godimento dei diritti fondamentali, quello democratico al contrario è un regime di tipo “inclusivo”, teso invece alla fruizione piena e paritaria dei diritti fondamentali da parte di tutti i soggetti.. Purtroppo non è certo quest’ultimo l’orizzonte cui volgono le nuove norme: sarà pertanto compito doveroso di tutte le persone che hanno a cuore la cultura dei diritti umani, unica vera ricchezza europea, porre in essere tutti gli strumenti giuridici e culturali volti alla sua salvaguardia.

giugno 2008

Associazione per gli studi giuridici sull’immigrazione e Magistratura Democratica gruppo immigrazione