(Sergio Briguglio 4/6/2008)
PROPOSTE PER UNA RAZIONALIZZAZIONE
DELLA NORMATIVA SULL'IMMIGRAZIONE
1. La gestione degli ingressi per lavoro
L'alto tasso di irregolarita' dell'immigrazione in Italia e'
dovuto al fatto che da oltre vent'anni (a partire, cioe', dalla Legge 943/1986)
si e' imposto al datore di lavoro che voglia assumere un lavoratore straniero
di farlo quando il lavoratore ancora risiede all'estero.
L'impossibilita' di un incontro sul posto tra domanda e offerta di
lavoro - certamente necessario per tutti i lavori a bassa qualificazione e/o di
cura - azzererebbe i flussi migratori per lavoro se questa disposizione non
fosse diffusamente aggirata mediante il meccanismo dell'overstaying (ingresso per turismo, incontro diretto
domanda-offerta, costituzione del rapporto di lavoro in nero e prolungamento
illegale del soggiorno fino alla prima occasione di emersione: regolarizzazione
o decreto-flussi).
L'aggravio delle sanzioni contro l'immigrazione illegale
certamente rendera' piu' difficile questo percorso, ma paradossalmente, se si
rivelera' efficace, chiudera' allo stesso tempo ogni via di accesso al flusso
"fisiologico" di immigrazione - quello che aspira ad un inserimento
legale nella societa' italiana e attualmente, anche a prezzo di un percorso
inizialmente illegale, riesce di fatto ad approdarvi, contribuendo
positivamente all'economia del Paese.
Se si vuole liberare questo flusso fisiologico dalle forche
caudine dell'illegalita' obbligata occorre prevedere che l'incontro tra domanda
e offerta di lavoro e la costituzione del rapporto di lavoro possano aver luogo
alla luce del sole.
L'ingresso per ricerca di lavoro
Una soluzione possibile e' quella di ammettere lavoratori
immigrati nella fase di ricerca di lavoro, imponendo condizioni tali da
garantire che in tale fase il lavoratore straniero non gravi sulla assistenza
pubblica e prevenire gli effetti negativi di un eventuale scivolamento
nell'illegalita'. Tali condizioni potrebbero corrispondere al deposito
preventivo di
-
una somma
atta a coprire le spese di sostentamento (cui il lavoratore potrebbe attingere
periodicamente entro limiti prefissati);
-
la somma
necessaria a coprire le eventuali spese di rimpatrio;
-
le impronte
digitali o altro dato biometrico utile ad una identificazione certa;
-
copia del
documento di viaggio.
Il lavoratore disporrebbe di un tempo definito per inserirsi nel
mercato del lavoro (e in questa ricerca potrebbe essere opportunamente
indirizzato da organismi pubblici e privati). Scaduto tale termine,
a) otterrebbe la stabilizzazione come soggiornante per lavoro, in
caso di successo;
b) dovrebbe rimpatriare, in caso di insuccesso.
Il lavoratore straniero che eluda l'obbligo di cui al punto b)
potrebbe essere, appena intercettato dalle forze dell'ordine, rimpatriato senza
indugio e senza oneri per lo Stato.
Nessuno impedisce che gli ingressi per ricerca di lavoro possano
essere limitati numericamente nell'ambito della programmazione dei flussi.
Inizialmente, anzi, potrebbe essere ammessa in Italia una piccola quota di stranieri
in cerca di inserimento lavorativo, e si potrebbe procedere ad un attento
monitoraggio del loro percorso, in modo da verificare che il meccanismo
funzioni in modo soddisfacente o individuare appropriati correttivi.
Modifica proposta:
Dopo l'articolo 22 del Testo unico di cui al D. Lgs.
286/1998 inserire il seguente articolo:
"Art.
22 bis
(Ingresso
e soggiorno per inserimento nel mercato del lavoro)
1.
Il visto di ingresso per motivi di inserimento nel mercato del lavoro e'
rilasciato, su richiesta, nel rispetto dei limiti fissati con il decreto di cui
all'articolo 3, comma 4, al lavoratore straniero che soddisfi le condizioni per
il soggiorno in Italia e dimostri la disponibilita' effettiva in Italia, per
l'intero periodo di soggiorno
a)
di idonea sistemazione alloggiativa o di mezzi sufficienti per provvedervi
nella misura indicata dal decreto di cui all'articolo 3, comma 4;
b)
di mezzi sufficienti a coprire le spese di rimpatrio;
c)
di mezzi di sostentamento in misura non inferiore, per ciascun mese,
all'importo mensile dell'assegno sociale o al diverso importo stabilito dal
decreto di cui all'articolo 3, comma 4;
d)
della somma necessaria al pagamento del contributo
previsto per l'iscrizione al servizio sanitario nazionale ovvero di polizza
assicurativa per le cure mediche urgenti o comunque essenziale anche a
carattere continuativo valida per il territorio nazionale.
2.
La disponibilita' delle risorse di cui al comma 1 si considera dimostrata se
l'importo corrispondente e' stato versato in apposito Fondo per l'ingresso da
istituirsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Alla
dimostrazione dei requisiti di cui al comma 1 puo' concorrere la garanzia
prestata da cittadino italiano o da cittadino straniero titolare di permesso di
soggiorno di durata residua non inferiore a quella del periodo di soggiorno di
cui al comma 3, ovvero da enti locali, regioni, province autonome o
associazioni.
3.
Il visto di ingresso per motivi di inserimento nel mercato del lavoro ha durata
pari al periodo per il quale e' stata dimostrata la disponibilita' degli
elementi di cui al comma 1, ma comunque non superiore a un anno, e deve essere
utilizzato entro tre mesi dal rilascio. All'atto del rilascio del visto di
ingresso per inserimento nel mercato del lavoro lo
straniero e' sottoposto ai rilievi fotodattiloscopici o ad altri rilievi
biometrici definiti con decreto del Ministro dell'interno.
4.
Allo straniero che fa ingresso per motivi di inserimento nel mercato del lavoro
e' rilasciato un permesso di soggiorno per gli stessi motivi, della durata
indicata dal visto di ingresso, rinnovabile, anche con diversa durata, alle
condizioni di cui al comma 1.
5.
Il titolare di permesso di soggiorno per motivi di inserimento nel mercato del
lavoro ha facolta' di svolgere ogni attivita' lavorativa consentita allo
straniero. Ai fini retributivi e contributivi si applicano, in caso di
prestazioni occasionali, le disposizioni sulle prestazioni occasionali di
lavoro accessorio, di cui all'articolo 72 del Decreto legislativo 10 Settembre
2003, n. 276, e successive modificazioni.
6.
Il permesso per motivi di inserimento nel mercato del lavoro e' convertito su
richiesta, in presenza dei
requisiti e qualunque sia la durata con cui e' stato rilasciato, in un permesso
di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo o di lavoro
stagionale."
La conversione turismo-lavoro
Un'alternativa alla previsione dell'ingresso per ricerca di lavoro
potrebbe consistere nel consentire che la domanda di un datore di lavoro possa
riguardare uno straniero gia' legalmente presente in Italia ad altro titolo
(anche per breve periodo; in particolare, per turismo).
Questa misura potrebbe essere adottata anche a normativa
invariata, dal momento che le disposizioni del Testo unico di cui al D. Lgs.
286/1998 (in particolare, art. 3 co. 4 e art. 21 co. 1) disciplinano
l'ammissione di stranieri in Italia in quanto lavoratori, ma non escludono la
possibilita' che tali stranieri siano stati gia' ammessi nel territorio dello
Stato per altri motivi. Ne' la esclude l'art. 22 dello stesso Testo unico, che
si limita a definire gli adempimenti necessari nel caso in cui l'assunzione
riguardi un lavoratore residente all'estero, non pretendendo pero' di esaurire
l'intera casistica (si pensi, per esempio, all'assunzione a tempo pieno di uno
straniero gia' soggiornante in Italia per motivi di studio).
Ammettere il rilascio di permessi per lavoro a stranieri
legalmente soggiornanti ad altro titolo potrebbe essere una misura sufficiente
ad evitare il fenomeno dell'overstaying (e l'illegalita' che lo caratterizza, anche riguardo allo
svolgimento del rapporto di lavoro) a condizione che essa non si infranga
contro la lentezza dele operazioni richieste per la definizione delle quote. La
soluzione piu' semplice - anche questa compatibile con la normativa vigente -
consiste nel permettere l'accoglimento delle domande di assunzione, portando il
numero dei permessi conseguentemente rilasciati in detrazione alle quote per
l'anno successivo (in analogia con quanto disposto, ad esempio, da art. 14 co.
5 e art. 27 co. 3 bis DPR 394/1999).
Modifica proposta:
Il comma 8 dell'articolo 22 del Testo unico di cui al D.
Lgs. 286/1998 e' sostituito dal seguente:
"8.
La richiesta di nulla-osta al lavoro di cui al comma 2 puo' riguardare anche un
cittadino straniero legalmente presente in Italia ad altro titolo. Si applica
la medesima procedura di cui ai commi 2, 4 e 5, fatta eccezione per la verifica
dei limiti numerici di cui al comma 5. Le quote dÕingresso definite nel decreto
di cui allÕarticolo 3, comma 4, sono decurtate in misura pari al numero dei
permessi di soggiorno per motivi di lavoro rilasciati ai sensi del presente
comma durante l'anno solare precedente a quello cui il decreto si riferisce."
2. Il contrasto dello sfruttamento lavorativo degli immigrati
Lo stretto collegamento tra esistenza di un'attivita' lavorativa e
possibilita' di rinnovare il permesso di soggiorno rende di fatto assai debole
la posizione del lavoratore immigrato regolare di fronte al datore di lavoro
che eluda, riguardo alle condizioni di lavoro, i vincoli imposti dalla legge o
dalla contrattazione collettiva. Questo fatto vanifica, di fatto, il principio
di parita' tra lavoratore straniero legalmente soggiornante e lavoratore
nazionale sancito dalla Convenzione OIL n. 143/1975. Per il lavoratore
straniero, infatti, il tentativo di far valere, nei modi stabiliti dalla legge,
i propri diritti nel rapporto di lavoro comporta, nella gran parte dei casi, il
rischio concreto di rimanere disoccupato e di non riuscire a rinnovare il
permesso di soggiorno.
Si restituirebbe forza contrattuale ai lavoratori stranieri
legalmente soggiornanti prevedendo che il permesso di soggiorno per lavoro sia
rinnovato anche quando risulti pendente un accertamento giudiziario
dell'esistenza di un rapporto di lavoro o della legittimita' di un
licenziamento.
Modifica proposta:
Al comma 11 dell'articolo 22 del Testo unico di cui al D.
Lgs. 286/1998 e' aggiunto, in fine, il seguente periodo:
" Il
permesso di soggiorno per motivi di lavoro e' rinnovato anche quando risulti
pendente l'accertamento giudiziario circa la sussistenza di un rapporto di
lavoro o la legittimita' del licenziamento intimato dal datore di lavoro."
3. Le espulsioni
Una drastica riduzione dei costi (umani ed economici) associati
alla detenzione degli immigrati da espellere si otterrebbe prevedendo, nella
linea della proposta di Direttiva
europea sul rimpatrio degli stranieri illegalmente soggiornanti, una condizione
di favore per lo straniero che rimpatri volontariamente o che comunque
collabori con le autorita' all'acquisizione dei documenti necessari per il
rimpatrio. Tale condizione di favore potrebbe consistere in forme di aiuto al
reinserimento in patria (certamente meno costose di una prolungata detenzione)
e/o, per lo straniero che non rappresenti una minaccia per la sicurezza
pubblica, una riduzione del divieto di reingresso (commisurata all'efficacia e
alla prontezza della collaborazione).
Modifica proposta:
Al comma 14 dell'articolo 13 del Testo unico di cui al D.
Lgs. 286/1998 l'ultimo periodo e' sostituito dal seguente:
" Tale termine e' ridotto a
a) un anno, nei casi in cui lo straniero, espulso per la
prima volta, esibisca un documento di viaggio o altro documento attestante la sua identita' e
nazionalita';
b)
tre anni, nei casi di cui lo straniero, espulso per
la prima volta, si adoperi utilmente per la certificazione della propria identita'
e nazionalita'."