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I. Introduzione

L’immigrazione nell’UE è una realtà. Oggi gli immigrati (con questo termine il presente documento si riferisce ai cittadini di paesi terzi e non ai cittadini dell’UE) rappresentano circa il 3,8% della popolazione totale dell’Unione[1]. Dal 2002 si registrano ogni anno tra 1,5 e 2 milioni di arrivi netti nell’UE. Il 1° gennaio 2006 soggiornavano nell’UE 18,5 milioni di cittadini di paesi terzi.

Non vi sono motivi per credere che i flussi migratori diminuiranno.

Secondo le sue tradizioni umanitarie, l’Europa deve continuare a dimostrare solidarietà nei confronti dei rifugiati e di coloro che necessitano di protezione. Le differenze economiche tra le regioni e i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, la globalizzazione, gli scambi, i problemi politici e l’instabilità nei paesi di origine, le possibilità di trovare lavoro nei paesi sviluppati sono tra i principali fattori di spinta e di attrazione che influenzano la mobilità internazionale.

In un’Europa che invecchia, l’immigrazione può contribuire in modo significativo ai risultati economici dell’UE. Gli europei vivono più a lungo, la generazione del cosiddetto “baby boom” si avvicina alla pensione e i tassi di natalità sono bassi. Nel 2007 la popolazione attiva nell’UE, ossia il totale delle persone occupate e disoccupate, si aggirava intorno a una media di 235 milioni[2]. Stando alle ultime proiezioni demografiche[3], entro il 2060 la popolazione dell’UE in età lavorativa diminuirà di almeno 50 milioni anche se l’immigrazione netta prosegue a livelli simili a quelli storici, e di circa 110 milioni in assenza di immigrazione. Questa evoluzione presenta rischi per la sostenibilità delle pensioni, dei sistemi sanitari e di protezione sociale e impone un aumento della spesa pubblica[4].

L’immigrazione è una realtà che dev’essere gestita in modo efficace. In un’Europa aperta priva di frontiere interne, nessuno Stato membro può gestirla da solo. Abitiamo in un territorio privo di frontiere interne che, dal 20 dicembre 2007, comprende 24 paesi e almeno 405 milioni di persone, in cui vige una politica comune dei visti. Le economie dell’UE sono profondamente integrate, anche se rimangono molte differenze in relazione ai risultati economici e ai mercati del lavoro. Inoltre, l’UE è un attore sempre più importante sulla scena mondiale, e la sua azione esterna comune si estende continuamente a nuovi settori; uno è appunto l’immigrazione. Di conseguenza, le strategie e le azioni degli Stati membri in questo ambito non riguardano più esclusivamente le rispettive situazioni nazionali, ma possono avere ripercussioni su altri Stati membri e sull’insieme dell’UE.

L’UE si adopera per costruire una politica comune fin dal 1999, quando per la prima volta la sua competenza in materia è stata chiaramente riconosciuta dal trattato CE. Esistono già diversi strumenti e politiche comuni, che affrontano il problema migratorio nelle sue dimensioni interna ed esterna.

Questi risultati, però, non sono sufficienti. Occorre una visione strategica comune, che si basi sui risultati già conseguiti e miri a costituire un quadro più omogeneo ed immediato per l’azione futura degli Stati membri e dell’UE. Il valore specifico dell’UE consisterà nel fornire strumenti europei, in quanto necessari, e nel creare il contesto giusto per raggiungere una coerenza laddove gli Stati membri agiscono in base alle loro competenze. La trasparenza e la fiducia reciproca sono oggi indispensabili affinché questa visione comune sia efficace e produca risultati.

L’immigrazione può contribuire in una certa misura ad alleviare i problemi causati dall’invecchiamento della popolazione, ma può svolgere un ruolo ancor più cruciale nell’affrontare le future carenze di manodopera e di qualifiche e nell’aumentare il potenziale di crescita e la prosperità dell’UE, integrando le riforme strutturali attualmente in corso. Ecco perché l’immigrazione è diventata un fattore importante per lo sviluppo della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione, nella quale si riconosce che una gestione adeguata dell’immigrazione economica è un elemento essenziale della competitività dell’UE. Alla stessa constatazione è giunto il Consiglio europeo della primavera del 2008.

Al di là del potenziale economico, l’immigrazione può arricchire le società europee anche in termini di diversità culturale. Il potenziale positivo dell’immigrazione, però, può essere sfruttato soltanto con un’integrazione riuscita nelle società ospiti. Ciò richiede una strategia che tenga conto non solo dei benefici per la società ospite, ma anche degli interessi degli immigrati. L’Europa è e continuerà ad essere un ambiente accogliente per coloro che ottengono il diritto di rimanervi, che siano immigrati per motivi di lavoro, ricongiungimento familiare, studio, ovvero siano persone bisognose di protezione internazionale. Questa sfida porta con sé una serie di questioni complesse. L’accesso al mercato del lavoro è una via essenziale verso l’integrazione, ma le statistiche attuali mostrano che complessivamente i tassi di disoccupazione degli immigrati rimangono spesso più alti di quelli dei cittadini dell’UE, sia pure con profonde differenze tra gli Stati membri. Inoltre gli immigrati sono più spesso esposti a lavori precari, a bassa qualificazione o per i quali sono sovraqualificati, con la conseguenza che le loro qualifiche non sono pienamente utilizzate (“spreco di cervelli”). Questo contribuisce a renderli più disposti ad assumere lavori in nero. Le immigrate cittadine di paesi terzi si trovano di fronte a particolari difficoltà sul mercato del lavoro. Infine, le competenze linguistiche degli immigrati e il percorso scolastico dei loro figli sono spesso insoddisfacenti, il che è fonte di preoccupazioni per il loro futuro sviluppo personale e professionale.

Occorrono meccanismi basati sulla solidarietà tra gli Stati membri e l’UE, che ripartiscano gli oneri e coordinino le politiche. Per questo sono necessari fondi per il controllo della gestione delle frontiere, le politiche di integrazione e altri scopi, con un impatto inevitabile sulle finanze pubbliche delle comunità nazionali, regionali e locali. Gestione l’immigrazione presuppone anche una stretta cooperazione con i paesi terzi per affrontare situazioni di reciproco interesse, come le conseguenze della “fuga dei cervelli” e risposte politiche quali la migrazione circolare.

Infine, gestire efficacemente l’immigrazione significa affrontare anche diverse questioni relative alla sicurezza delle nostre società e degli stessi immigrati. Per questo è necessario lottare contro l’immigrazione illegale e le attività criminali correlate, cercando il giusto nesso tra l’integrità dell’individuo e la sicurezza collettiva. Va combattuto il lavoro irregolare, in quanto crea situazioni di abuso e violazioni dei diritti e delle libertà fondamentali, discredita l’immigrazione legale ed è deleteria per la coesione e la concorrenza leale.

Questa nuova visione del futuro sviluppo della politica comune di immigrazione europea è stata presentata dalla Commissione nella sua comunicazione del 5 dicembre 2007[5]. Il Consiglio europeo del dicembre 2007 ha affermato che lo sviluppo di una politica migratoria comune a integrazione delle politiche degli Stati membri rimane una priorità fondamentale e ha invitato la Commissione a presentare proposte nel 2008. Una politica d’immigrazione comune è infatti prioritaria per l’Unione[6], se l’obiettivo è riuscire insieme a sfruttare i vantaggi e ad affrontare le sfide. Il fine ultimo della politica comune dev’essere un approccio coordinato e integrato all’immigrazione a livello europeo, nazionale e regionale. Per questo occorre esaminare il fenomeno nelle sue varie dimensioni in relazione agli assi principali della strategia dell’UE: prosperità, solidarietà e sicurezza.

· La politica d’immigrazione va sviluppata in partenariato e solidarietà tra gli Stati membri e la Commissione, secondo l’invito a un rinnovato impegno politico in materia d’immigrazione presentato dal Consiglio europeo del dicembre 2007.

· Deve basarsi su una serie di principi comuni politicamente vincolanti, da concordare al massimo livello politico e da attuare con azioni concrete.

· L’applicazione di queste misure dev’essere oggetto di follow-up tramite un’apposita metodologia comune e un meccanismo di monitoraggio.

· Questa politica deve fondarsi sui valori universali di dignità umana, libertà, uguaglianza e solidarietà a cui si ispira l’UE, nel pieno rispetto della Carta dei diritti fondamentali e della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo. Fedele alle sue tradizioni umanitarie, l’Europa continuerà inoltre a mostrarsi solidale nei confronti dei rifugiati e delle persone bisognose di protezione[7].

La più ampia agenda sociale europea rinnovata per l’accesso, l’opportunità e la solidarietà, che la Commissione deve presentare prima dell’estate, promuoverà una società integrata e inclusiva, dove le opportunità siano aperte per tutti. In particolare, istituirà nuovi strumenti che contribuiranno anche a sviluppare la nuova politica d’immigrazione comune.

La presente comunicazione sarà adottata insieme al piano strategico sull’asilo. Entrambi i documenti affrontano gli ultimi aspetti restanti del programma dell’Aia del 2004 per quanto riguarda l’asilo e l’immigrazione.

Nella primavera dell’anno prossimo, la Commissione intende presentare una comunicazione globale con indicazioni specifiche su come proseguire le attività nell’intero settore della giustizia, libertà e sicurezza, in vista del nuovo programma quinquennale da adottarsi nella seconda metà del 2009.

II. Principi comuni per il futuro sviluppo della politica d’immigrazione comune

Si propongono qui di seguito dieci principi comuni a fondamento della politica d’immigrazione comune, raggruppati intorno ai tre assi della prosperità, sicurezza e solidarietà. Per illustrare la futura applicazione pratica di tali principi, dopo ognuno di essi sono indicati esempi di azioni concrete da intraprendere, a seconda dei casi, a livello dell'UE o degli Stati membri.

PROSPERITÀ: il contributo dell’immigrazione legale allo sviluppo socioeconomico dell’UE

Il Consiglio europeo riunito nella primavera del 2008 ha invitato la Commissione ad esaminare “l'impatto occupazionale e sociale della migrazione di cittadini di paesi terzi […] nel contesto delle proposte della Commissione relative ad una politica comune in materia di migrazione”[8]. Occorre valutare la futura immigrazione economica nell’UE, fra l’altro dal punto di vista dell’incontro tra le qualifiche degli immigrati e le esigenze del mercato nazionale del lavoro, e sulla base di questa valutazione promuovere le opportunità di immigrazione legale. Oltre ad aprire strade all'immigrazione per motivi di lavoro, bisogna offrire ad altre categorie di migranti le possibilità e i mezzi di entrare e soggiornare legalmente nell’UE su base temporanea o permanente. Sarà promossa l’integrazione degli immigrati legali, e questo richiede un chiaro impegno sia da parte delle società ospiti, sia da parte degli immigrati.

1. Prosperità e immigrazione: regole chiare e condizioni di parità

La politica d'immigrazione comune deve promuovere l’immigrazione legale e subordinarla a regole chiare, trasparenti e giuste. I cittadini di paesi terzi devono ricevere le informazioni necessarie per comprendere i requisiti e le procedure per l’ingresso e il soggiorno legale nell’UE. Bisogna inoltre assicurare parità di trattamento ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente sul territorio degli Stati membri, allo scopo di avvicinare il loro status giuridico a quello dei cittadini dell’UE.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· continuare a definire regole chiare e trasparenti per l’ingresso e il soggiorno dei cittadini di paesi terzi, anche ai fini dell’esercizio di un lavoro subordinato o autonomo;

· fornire informazioni ai potenziali immigrati e ai richiedenti, anche sui loro diritti e sulle norme da rispettare una volta ottenuto il diritto di soggiorno nell’UE;

· chiarire le regole e offrire assistenza e sostegno nei paesi di origine e di destinazione, per favorire il rispetto dei requisiti in materia di ingresso e soggiorno;

· elaborare una politica comune dei visti che consenta di rispondere in modo flessibile ai movimenti di persone fisiche su base temporanea e per fini professionali o di istruzione (ad es. lavoratori in trasferimento all’interno di società multinazionali, prestatori di servizi in appalto, professionisti indipendenti e visitatori per affari, studenti, ricercatori, rappresentanti o funzionari dei governi, personale di organizzazioni internazionali o regionali).

2. Prosperità e immigrazione: incontro tra qualifiche e fabbisogno

Come previsto dalla strategia di Lisbona, l’immigrazione per motivi economici deve rispondere a una valutazione comune dei bisogni dei mercati del lavoro dell’UE per tutti i livelli di qualificazione e tutti i settori, allo scopo di rafforzare l’economia europea basata sulle conoscenze, di sostenere la crescita economica e di soddisfare le necessità del mercato del lavoro. Questo obiettivo va conseguito nel pieno rispetto del principio della preferenza comunitaria, del diritto degli Stati membri di determinare le quote di ammissione e dei diritti degli immigrati, e coinvolgendo attivamente le parti sociali e le autorità regionali e locali.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· impegnarsi, seguendo l’invito del Consiglio europeo della primavera 2008, in una valutazione esauriente dei futuri bisogni europei per quanto riguarda le competenze fino al 2020, che tenga conto delle ripercussioni dei cambiamenti tecnologici e dell'invecchiamento della popolazione, dei flussi migratori e dei cambiamenti nella divisione del lavoro a livello mondiale; occorrerà anche valutare regolarmente i bisogni attuali e a medio termine dei mercati del lavoro degli Stati membri, per tutti i livelli di qualificazione e tutti i settori;

· cominciare a sviluppare “profili migratori”[9] nazionali, che offrano una visione integrale della situazione dell’immigrazione all’interno di ogni Stato membro in un dato momento, in particolare per quanto riguarda la partecipazione al mercato nazionale del lavoro e la composizione, in termini di qualifiche, dei flussi migratori (sia effettivi che potenziali); a tale scopo, assicurare la disponibilità di dati coerenti, globali e comparabili sull’immigrazione, tra cui informazioni sulle presenze effettive e sui flussi, a livello sia dell’UE che degli Stati membri;

· migliorare la disponibilità e l’efficacia di politiche e strumenti di incontro tra offerta e domanda di lavoro, promuovendo una migliore istruzione e formazione per i lavoratori di paesi terzi in modo da adeguare le qualifiche degli immigrati alle caratteristiche dei mercati del lavoro nazionali, creando meccanismi adeguati per il riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite fuori dall’UE e dispensando informazioni e formazione nei paesi di origine;

· analizzare la situazione attuale e le future tendenze per quanto riguarda la capacità imprenditoriale degli immigrati e le barriere legislative e operative che potrebbero ostacolarne il tentativo di costituire un’impresa nell’UE; sulla base di tale valutazione, proporre misure di sostegno all’imprenditorialità degli immigrati;

· investire maggiormente in misure volte a procurare un’occupazione a cittadini di paesi terzi che soggiornano già legalmente nell’UE e che sono disoccupati ed economicamente inattivi (ad es. formazione infermieristica e per altri lavoratori nel settore sanitario), con particolare attenzione alle donne;

· individuare misure che possano offrire una reale alternativa al lavoro illegale o creare incentivi per il lavoro legale.

3. Prosperità e immigrazione: l’integrazione è la chiave per il successo dell’immigrazione

Gli immigrati legali devono essere integrati meglio nell’UE, con un maggiore impegno da parte degli Stati membri di accoglienza e con il contributo degli stessi immigrati (processo “a doppio senso”), secondo i principi fondamentali comuni per l’integrazione stabiliti nel 2004. Gli immigrati devono avere l’opportunità di partecipare e sviluppare pienamente il loro potenziale; le società europee devono diventare più coese e più capaci di gestire la diversità collegata all’immigrazione.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· potenziare l’approccio mainstreaming del quadro per l'integrazione dei cittadini di paesi terzi nell'Unione europea, favorendo ad esempio la partecipazione civica, l’integrazione nel mercato del lavoro, l’inclusione sociale, le misure antidiscriminatorie, le pari opportunità, l’istruzione e le iniziative a favore dei giovani, il dialogo interculturale e la gestione della diversità;

· promuovere l’apprendimento reciproco e lo scambio delle migliori pratiche per potenziare la capacità dei paesi ospiti di gestire la loro crescente diversità, affrontando fra l’altro i problemi relativi all’istruzione degli alunni immigrati; sviluppare indicatori comuni e un’adeguata capacità statistica, con cui gli Stati membri possano valutare i risultati delle politiche di integrazione;

· sostenere lo sviluppo di appositi programmi di integrazione per gli immigrati appena arrivati, ad esempio facilitando l’acquisizione di capacità linguistiche e promuovendo le competenze pratiche interculturali necessarie per un autentico adattamento e l’impegno nei confronti dei valori fondamentali europei; si potrebbe approfondire questo punto identificando i diritti e gli obblighi fondamentali dei nuovi immigrati nell’ambito di specifiche procedure nazionali (ad esempio programmi di integrazione, impegni espliciti a integrarsi, programmi di benvenuto, piani nazionali per la cittadinanza e l’integrazione, educazione civica o corsi di orientamento);

· favorire la gestione della diversità sul luogo di lavoro e fare in modo che le opportunità di carriera siano aperte anche ai lavoratori di paesi terzi che soggiornano legalmente nell’UE; gli sforzi politici devono mirare a garantire mezzi di avanzamento sociale a tutti i lavoratori presenti nell’UE, ad assicurare il rispetto dei diritti sociali fondamentali e a favorire norme di lavoro eque e la coesione sociale; in questo contesto occorre prestare debita attenzione alla partecipazione delle donne immigrate al mercato del lavoro, nonché agli immigrati che sono più lontani dal mondo del lavoro;

· garantire agli immigrati legali un accesso reale e non discriminatorio alle cure sanitarie e alla protezione sociale, e un’effettiva applicazione delle norme comunitarie che offrono ai cittadini di paesi terzi lo stesso trattamento riservato ai cittadini dell’UE per quanto riguarda il coordinamento dei regimi di sicurezza sociale nell’ambito dell’Unione[10]; inoltre, l’UE e gli Stati membri devono promuovere la trasparenza delle norme relative al diritto alle pensioni per gli immigrati che intendono ritornare nel paese di origine;

· studiare la possibilità di aumentare la partecipazione a livello locale, nazionale ed europeo, in modo da riflettere le molteplici e mutanti identità delle società europee;

· analizzare i collegamenti tra nuovi modelli migratori, come la migrazione circolare, e l’integrazione;

· valutare l’attuazione della direttiva 2003/86/CE del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare, e le eventuali modifiche necessarie;

· continuare ad ospitare i rifugiati e le persone bisognose di protezione, e sviluppare ulteriormente questa tradizione umanitaria nell’elaborare la seconda fase del sistema europeo comune di asilo[11].

solidarietà: coordinamento tra gli Stati membri e cooperazione con i paesi terzi

Una politica d’immigrazione comune dev’essere basata sulla solidarietà tra gli Stati membri sancita dal trattato CE. Solidarietà e responsabilità sono essenziali in un settore in cui le competenze sono condivise tra la Comunità europea e gli Stati membri. Il successo di questa politica comune è possibile solo grazie a un impegno comune. Gli Stati membri hanno contesti storici, economici e demografici diversi tra loro che ne determinano le politiche d’immigrazione, ma queste hanno evidentemente un impatto al di là delle frontiere nazionali e pertanto nessuno Stato membro può controllare o gestire efficacemente da solo tutti gli aspetti dell’immigrazione; di conseguenza, le decisioni che possono influenzare gli altri Stati membri devono essere coordinate. Un’altra espressione concreta di solidarietà è la ripartizione degli oneri finanziari. Gestire l’immigrazione, infatti, incide sulle finanze pubbliche. Si può ricorrere ai fondi dell’UE per promuovere l’attuazione dei principi comuni e si dovranno, all’occorrenza, mettere in comune le risorse nazionali per ottenere maggiore efficienza. L’“Approccio globale in materia di migrazione” ha aggiunto un’ulteriore dimensione della solidarietà: per gestire meglio i flussi migratori nell’interesse di tutte le parti coinvolte, incluse le comunità di immigrati all’estero, occorre associare i paesi di origine e di transito all’azione dell’UE e inserire le questioni migratorie nella politica comunitaria di cooperazione allo sviluppo.

4. Solidarietà e immigrazione: trasparenza, fiducia e cooperazione

La politica d’immigrazione comune deve basarsi su un alto livello di solidarietà politica e operativa, reciproca fiducia, trasparenza, condivisione delle responsabilità e impegno comune dell’Unione europea e degli Stati membri.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· intensificare la comunicazione delle informazioni e la discussione all’interno dell’UE, in modo da scambiarsi buone pratiche, aumentare la fiducia reciproca e coordinare le strategie sulle questioni di interesse comune, pur tenendo conto delle differenti tradizioni e situazioni migratorie;

· elaborare o migliorare i dispositivi necessari per monitorare l’effetto delle misure nazionali in materia di immigrazione al di là delle frontiere tra gli Stati membri, al fine di evitare incoerenze e aumentare il coordinamento a livello dell’Unione;

· sviluppare sistemi interoperabili e intensificare la condivisione degli strumenti tecnici (meccanismi e squadre di sostegno reciproco), facendo un uso strategico delle risorse finanziarie e umane per una gestione più efficace dell’immigrazione;

· migliorare la comunicazione interna ed esterna relativa alle politiche migratorie dell’UE, i suoi obiettivi e le sue strategie, per consentire all’Unione di parlare con una sola voce.

5. Solidarietà e immigrazione: uso efficace e coerente dei mezzi disponibili

La solidarietà necessaria per realizzare gli obiettivi strategici della politica d’immigrazione comune deve avere una forte componente finanziaria, che tenga conto della situazione specifica delle frontiere esterne di alcuni Stati membri e delle particolari sfide poste dalla migrazione.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· garantire, secondo il principio della sana gestione finanziaria, l’uso strategico del programma generale “Solidarietà e gestione dei flussi migratori” (2007-2013) in quanto meccanismo di ripartizione degli oneri che integra le risorse di bilancio degli Stati membri;

· esplorare il pieno potenziale dell’insieme di meccanismi previsti dai quattro strumenti del programma generale, per rafforzare la capacità degli Stati membri di attuare politiche efficaci e, al tempo stesso, di rispondere a esigenze immediate o a problemi specifici, come gli afflussi massicci;

· riesaminare costantemente, per ogni strumento del programma, il criterio per la ripartizione delle risorse tra gli Stati membri e adeguarlo, se necessario, per reagire all’aumento della domanda ed a nuove evoluzioni;

· migliorare il coordinamento delle attività finanziate tramite risorse comunitarie e nazionali, per aumentare la trasparenza, la coerenza e l’efficienza, evitare sovrapposizioni e conseguire gli obiettivi della politica d’immigrazione e di altre politiche correlate.

6. Solidarietà e immigrazione: partenariati con i paesi terzi

Per gestire efficacemente i flussi migratori sono necessarie forme autentiche di partenariato e cooperazione con i paesi terzi. Le questioni migratorie vanno pienamente integrate nella cooperazione allo sviluppo e in altre politiche esterne dell’Unione. L’UE deve procedere in stretta cooperazione con i paesi partner per aumentare le opportunità di mobilità legale e le capacità di gestione della migrazione, per identificare i fattori di spinta migratoria, per proteggere i diritti fondamentali, per lottare contro i flussi irregolari e aumentare le possibilità di utilizzare l’immigrazione a beneficio dello sviluppo.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· aiutare i paesi terzi a sviluppare i loro quadri legislativi nazionali e ad istituire sistemi di asilo e immigrazione, nel pieno rispetto delle convenzioni internazionali applicabili;

· potenziare la cooperazione, il sostegno e lo sviluppo di capacità nei paesi partner, al fine di elaborare strategie per una buona gestione dell’immigrazione, identificare i fattori di spinta migratoria e favorire lo sviluppo di misure di adeguamento efficaci; attenuare la fuga dei cervelli, intervenendo soprattutto per quanto riguarda la formazione, l’assunzione, il ritorno, il lavoro dignitoso e le norme etiche di assunzione; valutare le tendenze dei mercati del lavoro nazionali, rispettare norme di lavoro eque, sviluppare sistemi di istruzione e formazione professionale in linea con le esigenze dei mercati del lavoro, attuare il potenziale di sviluppo delle rimesse, in particolare migliorando le statistiche, riducendo i costi di transazione e sostenendo lo sviluppo del settore finanziario;

· fare un uso coerente e strategico di tutti gli strumenti politici elaborati negli ultimi anni nell’ambito dell’“Approccio globale in materia di migrazione”, creando, fra l’altro, profili migratori di paesi terzi e piattaforme di cooperazione;

· per i paesi candidati e potenziali candidati che hanno già sviluppato meccanismi di cooperazione con l’UE, ricorrere, laddove opportuno, ai nuovi strumenti politici per rafforzare la cooperazione;

· collaborare strettamente con i partner africani al fine di attuare insieme il “Processo di Rabat” del 2006 sulla migrazione e sullo sviluppo e il partenariato UE-Africa in materia di migrazione, mobilità e occupazione concluso a Lisbona nel dicembre 2007;

· continuare a utilizzare il dialogo politico e settoriale con i paesi coinvolti nella politica europea di vicinato e con i paesi dell’America Latina, dei Caraibi e dell’Asia per approfondire la comprensione dei rispettivi problemi migratori e per rafforzare la cooperazione;

· concludere, insieme agli Stati membri interessati, partenariati di mobilità con paesi partner, preparando la strada per accordi di gestione dell’immigrazione a scopi occupazionali con partner strategici selezionati a lungo termine, e per la cooperazione sulle problematiche del rimpatrio;

· cooperare con i paesi di origine, nel pieno rispetto del principio della responsabilità condivisa, al fine di sensibilizzarli all’esigenza di scoraggiare i loro cittadini dall’entrare e dal soggiornare illegalmente sul territorio dell’UE;

· offrire autentiche possibilità di migrazione circolare, introducendo misure giuridiche e operative, o potenziandole, che garantiscano agli immigrati legali il diritto ad accedere in via prioritaria a ulteriori periodi di soggiorno legale nell’UE;

· inserire, negli accordi di associazione tra l’UE e i suoi Stati membri e i paesi terzi, disposizioni relative al coordinamento dei regimi di sicurezza sociale; oltre al principio della parità di trattamento, tali disposizioni potrebbero riguardare la trasferibilità dei diritti sociali e dei diritti a pensione in particolare;

· garantire la disponibilità e l’uso efficace di risorse adeguate nell’ambito di tutti gli strumenti finanziari nazionali e comunitari per attuare l’“Approccio globale in materia di migrazione” in tutte le sue dimensioni, pur rispettando i finanziamenti già stabiliti a livello comunitario.

SICUREZZA: una lotta efficace contro l’immigrazione illegale

Prevenire e ridurre l’immigrazione illegale in tutte le sue dimensioni sono condizioni cruciali affinché le politiche in materia di immigrazione legale siano credibili e accettate dal pubblico. Occorre potenziare il controllo dell’accesso al territorio dell’UE per promuovere una gestione delle frontiere veramente integrata, garantendo al tempo stesso un accesso agevole ai viaggiatori in buona fede e alle persone bisognose di protezione, e mantenendo l’Europa aperta al mondo. Pur essendo un fenomeno che coinvolge anche molti cittadini dell’UE, il lavoro non dichiarato e il lavoro irregolare possono agire come fattori di attrazione per l’immigrazione illegale e vanno pertanto combattuti. Intensificare la lotta contro il traffico di migranti e la tratta di persone in tutti i suoi aspetti è una priorità fondamentale per l’UE e gli Stati membri. Per aiutare gli Stati membri che devono rimpatriare cittadini di paesi terzi i quali non soddisfano, o non soddisfano più, le condizioni per il soggiorno nell’UE occorre una politica di rimpatrio sostenibile ed efficace, basata su regole chiare, trasparenti ed eque. Regolarizzazioni di massa indiscriminate di immigrati in situazione irregolare non costituiscono uno strumento durevole ed efficace di gestione della migrazione e vanno evitate. Tutte queste politiche e misure devono rispettare pienamente la dignità, i diritti e le libertà fondamentali delle persone coinvolte.

7. Sicurezza e immigrazione: una politica dei visti al servizio degli interessi dell’Europa e dei suoi partner

La politica comune dei visti dovrebbe agevolare l’ingresso dei visitatori in buona fede e aumentare la sicurezza. Bisogna ricorrere, laddove necessario, a nuove tecnologie per consentire verifiche differenziate e fondate sull’analisi dei rischi delle domande di visto, con un intenso scambio di informazioni tra gli Stati membri, nel pieno rispetto delle leggi in materia di privacy e protezione dei dati.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· stabilire un approccio integrato su quattro livelli, che permetta di controllare sistematicamente gli immigrati ad ogni tappa del loro percorso per l’Unione (presso i consolati, all’arrivo, all’interno del territorio europeo e alla partenza);

· sostituire gli attuali visti nazionali del sistema Schengen con visti Schengen europei uniformi, consentendo un trattamento paritario di tutti i richiedenti il visto e un’applicazione armonizzata dei criteri per i controlli di sicurezza;

· rilasciare i visti presso centri consolari comuni che rappresentino più Stati membri o addirittura tutti gli Stati membri, realizzando così economie di scala e agevolando l’accesso dei richiedenti di tutti i paesi terzi;

· esaminare la possibilità di creare un dispositivo che obblighi i cittadini di paesi terzi a ottenere un’autorizzazione elettronica per viaggiare prima di recarsi sul territorio dell’UE;

· esplorare ulteriormente le opportunità di facilitazione del rilascio dei visti e migliorare il coordinamento delle relative procedure, anche per i visti di lunga durata.

8. Sicurezza e immigrazione: gestione integrata delle frontiere

L’integrità di uno spazio Schengen senza controlli alle frontiere interne va conservata. Occorre rafforzare la gestione integrata delle frontiere esterne e sviluppare politiche di controllo frontaliero coerenti con le politiche relative al controllo doganale e alla prevenzione di altre minacce per la sicurezza.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· rafforzare la dimensione operativa dell’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (FRONTEX), fra l’altro aumentandone la capacità di comando operativo e il potere di avviare operazioni che comportano controlli di frontiera in zone identificate come ad alto rischio ed esposte a pressioni migratorie eccezionali;

· sviluppare un approccio integrato per intensificare l’uso di nuove tecnologie, ivi compresi gli strumenti informatici esistenti e progettati, procedendo verso l’integrazione delle singole funzionalità dei vari sistemi che compongono l’architettura informatica generale; garantire che sia pienamente sfruttato il potenziale del Settimo programma quadro di ricerca;

· continuare a sviluppare il concetto di sistema europeo di sorveglianza delle frontiere (EUROSUR), migliorando il coordinamento all’interno degli Stati membri, tra gli Stati membri e tra i mezzi usati e le attività svolte dagli Stati membri ai fini delle politiche di sorveglianza e mantenimento della sicurezza interna;

· sviluppare a livello europeo un approccio coordinato e strategico alla cooperazione con i paesi terzi, con un sostegno mirato per creare una capacità di gestione delle frontiere sostenibile ed effettiva in paesi partner strategici di transito e di origine; un ruolo essenziale spetterebbe a FRONTEX nell'ambito delle missioni di assistenza frontaliera in tali paesi;

· continuare a sostenere lo sviluppo, negli Stati membri, di una capacità di controllo delle frontiere modernissima, uniforme e interoperabile, con maggiore ricorso a strumenti di solidarietà finanziaria europea; sviluppare nuovi meccanismi per una ripartizione efficace e operativa degli oneri, al fine di aiutare gli Stati membri ad affrontare, attualmente o in futuro, arrivi ricorrenti e massicci di immigrati illegali, combinando risorse europee e risorse nazionali condivise;

· aumentare la cooperazione tra le autorità degli Stati membri per sviluppare un sistema di “sportello unico” ai valichi di frontiera, nel quale ogni viaggiatore sia soggetto, in generale, a un solo controllo da parte di una sola autorità.

9. Sicurezza e immigrazione: intensificare la lotta contro l'immigrazione illegale e tolleranza zero per la tratta di persone.

L’UE e i suoi Stati membri dovrebbero sviluppare una politica coerente di lotta contro l’immigrazione illegale e la tratta di esseri umani. Il lavoro irregolare e il lavoro non dichiarato[12] , nelle loro varie forme, devono essere combattuti efficacemente con misure preventive, di contrasto e con sanzioni. Occorre inoltre aumentare la protezione e il sostegno alle vittime della tratta di persone.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· investire risorse finanziarie e umane adeguate per indagare sui casi di traffico e di tratta e per aumentare il numero e la qualità dei controlli, specie tramite ispezioni sul posto di lavoro;

· coinvolgere attivamente i rappresentanti dei lavoratori e dei datori di lavoro nella lotta contro il lavoro irregolare e il lavoro non dichiarato;

· sviluppare strumenti di analisi dei rischi e favorire la cooperazione e i controlli incrociati tra diverse amministrazioni per aumentare il tasso di individuazione del lavoro non dichiarato che coinvolge cittadini di paesi terzi in posizione sia regolare sia irregolare;

· facilitare gli scambi di buone prassi, una valutazione più sistematica delle politiche e una migliore quantificazione del lavoro irregolare e del lavoro non dichiarato;

· aumentare l’uso di tecnologie biometriche come strumento importante di lotta contro l’immigrazione illegale e la tratta di persone;

· garantire che i cittadini in posizione irregolare abbiano accesso ai servizi essenziali per il rispetto dei diritti umani fondamentali (ad es. l’istruzione dei bambini o le cure mediche di base);

· proteggere e assistere le vittime della tratta di persone, in particolare donne e bambini, valutando e rivedendo il regime comune esistente; continuare a sviluppare mezzi giuridici e operativi per agevolare il recupero delle vittime e la loro reintegrazione nella società ospite o in quella di origine, anche mediante specifici programmi;

· rafforzare il quadro giuridico esistente relativo di contrasto all’ingresso e al soggiorno illegali, allo sfruttamento sessuale dei bambini e alla pedopornografia, per tenere conto di nuovi fenomeni criminali;

· intensificare l’azione dell’UE, a livello regionale e internazionale, per garantire un'applicazione concreta degli strumenti internazionali nel settore del traffico di migranti e della tratta di persone, mediante una cooperazione più coerente, continua ed efficace.

10. Sicurezza e immigrazione: politiche di rimpatrio sostenibili ed efficaci

Misure di rimpatrio efficaci sono una componente indispensabile della politica dell’UE in materia di immigrazione illegale. Vanno evitate le regolarizzazioni indiscriminate su larga scala di persone in posizione irregolare, pur lasciando aperta la possibilità di singole regolarizzazioni basate su criteri equi e trasparenti.

Per ottenere tutto ciò, l’UE e gli Stati membri devono:

· conferire alla politica di rimpatrio una dimensione autenticamente europea, garantendo il pieno riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio;

· rafforzare la cooperazione pratica tra Stati membri nell’applicazione dei provvedimenti di rimpatrio e potenziare il ruolo di FRONTEX per quanto riguarda le operazioni congiunte di rimpatrio per via aerea;

· controllare l’esecuzione e l’applicazione della direttiva sulle norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente (quando sarà in vigore);

· definire misure per agevolare l’identificazione dei rimpatriati privi di documenti e per impedire il furto di identità;

· prendere iniziative per garantire che tutti i paesi terzi rispettino l’obbligo di accettare la riammissione dei loro cittadini;

· valutare tutti gli accordi di riammissione vigenti allo scopo di agevolarne l’applicazione pratica e di trarre insegnamenti utili per i futuri negoziati;

· sviluppare un’impostazione comune in materia di regolarizzazione, con requisiti minimi per un'informazione reciproca precoce;

· considerare la possibilità di introdurre un lasciapassare europeo per facilitare il rimpatrio di migranti privi di documenti.

III. Conclusione: governance dell’immigrazione

Il Consiglio europeo è invitato a sottoscrivere i principi comuni proposti nella presente comunicazione, sui quali sarà basata la politica d’immigrazione comune. Questi principi saranno attuati con azioni concrete, come si è suggerito sopra, e saranno oggetto di un follow-up regolare tramite un nuovo meccanismo di monitoraggio e valutazione che comprenderà valutazioni periodiche.

La politica d’immigrazione comune sarà attuata in partenariato e solidarietà tra gli Stati membri e le istituzioni dell’UE. Questo quadro dovrebbe essere abbastanza flessibile per adeguarsi ai cambiamenti legati principalmente alla situazione economica, all’evoluzione del mercato e agli sviluppi tecnologici. In particolare, la politica d’immigrazione comune sarà attuata nel modo seguente.

1. Un’azione coordinata e coerente dell’UE e degli Stati membri:

· i principi comuni e le misure concrete della politica d’immigrazione comune saranno applicati in piena trasparenza a livello europeo, nazionale o regionale, secondo i casi;

· per trovare il giusto mezzo tra esigenze del mercato del lavoro, incidenze economiche, conseguenze sociali, politiche di integrazione e obiettivi di politica estera, sarà accentuato il coordinamento tra l’UE e i livelli nazionale, regionale e locale, soprattutto nei settori statistico ed economico, sociale e delle politiche di sviluppo;

· le questioni migratorie saranno integrate in tutte le altre politiche con cui possano avere connessioni ("approccio mainstreaming”); le dimensioni economica, sociale e internazionale dell’immigrazione devono essere inglobate in tutte le politiche connesse: sviluppo, commercio, politica di coesione, occupazione e politica sociale, ambiente, ricerca, istruzione, sanità, agricoltura e pesca, politica estera e di sicurezza, politica economica e fiscale;

· saranno creati o rafforzati meccanismi per promuovere una tempestiva consultazione delle parti interessate sulle nuove evoluzioni politiche, in particolare delle autorità regionali e locali, delle parti sociali, degli esperti accademici, delle organizzazioni internazionali, delle associazioni di immigrati e della società civile;

· sarà favorito lo scambio delle buone pratiche, l’apprendimento reciproco a tutti i livelli e un’ampia divulgazione delle conoscenze sulle politiche più efficaci in materia di immigrazione e integrazione.

2. Una metodologia comune all’UE e agli Stati membri per garantire trasparenza, fiducia reciproca e coerenza. Tale metodologia comprenderà i seguenti elementi.

· I principi comuni saranno tradotti in obiettivi e indicatori comuni all’UE e agli Stati membri, per garantirne l’applicazione.

· Gli obiettivi e gli indicatori comuni concordati saranno inseriti nei profili migratori nazionali, che saranno sviluppati in cooperazione con ogni Stato membro per aumentare la conoscenza dei flussi migratori. Tali profili valuteranno la situazione del mercato del lavoro e i modelli migratori nazionali, e contribuiranno a formare una base concreta di dati per politiche migratorie che rispondano efficacemente alle esigenze prioritarie degli Stati membri. Essi raccoglieranno tutte le informazioni necessarie, sia sugli immigrati già presenti sul territorio nazionale, sia sui potenziali immigrati, considereranno la composizione della popolazione immigrata in termini di qualifiche, ed esamineranno le future esigenze occupazionali.

· Allo scopo di controllare, valutare e monitorare lo sviluppo dell’azione sull’immigrazione, gli Stati membri presenteranno alla Commissione una relazione annuale sull’applicazione degli obiettivi comuni e sui profili migratori nazionali.

· Le relazioni degli Stati membri serviranno da base per la relazione annuale di sintesi della Commissione, che sarà trasmessa anche al Parlamento europeo.

Sulla base della relazione di sintesi della Commissione, ogni anno il Consiglio europeo di primavera effettuerà una valutazione politica della situazione e formulerà raccomandazioni, se del caso.

[1] Questa cifra si riferisce alla percentuale della popolazione dell’UE costituita da cittadini di paesi terzi: va tenuto presente che molti di costoro non sono immigrati, ma discendenti di immigrati che non hanno acquistato la cittadinanza del paese di residenza.

[2] Eurostat, statistiche relative alla popolazione e alle condizioni sociali.

[3] Statistiche di Eurostat relative alla popolazione EUROPOP2008, scenario di convergenza basato sul 2008, anno di convergenza 2150.

[4] Cfr. “The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU-25 Member States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)” (“L’impatto dell’invecchiamento sulla spesa pubblica: proiezioni per gli Stati membri dell’UE a 25 sui trasferimenti in materia di pensioni, cure sanitarie, cure di lunga durata, istruzione e disoccupazione (2004-2050)”), European Economy, Special Reports 1/2006, a cura del Comitato di politica economica e della Commissione europea (DG ECFIN).

[5] COM(2007) 780 definitivo.

[6] Lo sviluppo di tale politica deve andare di pari passo con la graduale rimozione degli accordi transitori che continuano a limitare la libera circolazione dei cittadini di alcuni Stati membri dell’UE. La presente comunicazione, comunque, si occupa soltanto di questioni relative all’immigrazione di cittadini di paesi terzi e non della circolazione di cittadini dell’UE all’interno dell’Unione o delle varie regioni.

[7] Questo aspetto sarà ulteriormente sviluppato nella definizione della seconda fase del sistema europeo comune di asilo: cfr. “Piano strategico sull’asilo: un approccio integrato in materia di protezione nell’Unione europea”, presentato insieme alla presente comunicazione (COM(2008) 360).

[8] Consiglio europeo di Bruxelles, 13 e 14 marzo 2008, conclusioni della presidenza, punto 14.

[9] I “profili migratori” raccoglieranno in modo strutturale tutte le informazioni necessarie per promuovere una gestione della migrazione basata su dati concreti. Un aspetto centrale di tali profili sarà costituito dalle esigenze del mercato del lavoro. Oltre a raccogliere informazioni sulla situazione corrente del mercato del lavoro, sui tassi di disoccupazione, sulla richiesta e l’offerta di lavoro, essi serviranno a segnalare le potenziali carenze di qualifiche per ogni settore e occupazione. Stabilire profili migratori consentirà all’UE e agli Stati membri di varare programmi per l’incontro tra l’offerta e la domanda di lavoro, sia all’interno dell’UE sia con i paesi terzi. I profili migratori conterranno inoltre dati sulle qualifiche disponibili nelle comunità transnazionali, sulla composizione dei flussi migratori, anche in termini di genere ed età, e sui flussi finanziari in entrata e in uscita collegati alla migrazione, ivi comprese le rimesse dei migranti.

[10] Nel 2003, il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (CE) n. 859/2003 (GU L 124 del 20.5.2003), che estende le disposizioni del regolamento (CEE) n. 1408/71 ai cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente nell’UE e che si trovano in una situazione transfrontaliera. Nel luglio 2007, la Commissione ha adottato una proposta che estende le disposizioni del regolamento (CE) n. 883/2004 (che sostituirà il regolamento (CEE) n. 1408/71) ai cittadini che soggiornano legalmente nella Comunità e si trovano in una situazione transfrontaliera (COM (2007) 439).

[11] Cfr. “Piano strategico sull’asilo: un approccio integrato in materia di protezione nell’Unione europea”, presentato insieme alla presente comunicazione (COM(2008) 360).

[12] Gli Stati membri dovranno affrontare anche il problema del lavoro sommerso dei cittadini dell’UE, ma questo aspetto, interno all’UE, non è affrontato nel presente documento.