AFFARI COSTITUZIONALI (1ª)
MERCOLEDÌ 16 LUGLIO 2008
21ª Seduta
Presidenza del Presidente
Interviene il sottosegretario di Stato per l'interno Mantovano.
La seduta inizia alle ore 14,10.
SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE
Il PRESIDENTE riferisce l’esito della riunione dell’Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari che si è appena conclusa. In quella sede si è convenuto all’unanimità di convocare un’ulteriore seduta domani, giovedì 17 luglio, alle ore 9, che sarà anticipata da una riunione dell’Ufficio di presidenza alle ore 8,45, per l’organizzazione dei lavori della Commissione. Inoltre, l’ordine del giorno della Commissione è integrato con l’esame in sede referente del disegno di legge n. 746 (Norme in materia di trasparenza e valutazione dell'efficienza e del rendimento delle strutture pubbliche e dei loro dipendenti. Delega al Governo in materia di valutazione del rendimento delle pubbliche amministrazioni e del loro personale ed in materia di responsabilità dei dipendenti pubblici), che sarà trattato congiuntamente al seguito dell’esame del disegno di legge n. 847 (Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico), già all’esame della Commissione.
Dalla settimana prossima, sarà inserito all’ordine del giorno anche il disegno di legge n. 306 (Disposizioni per favorire la ricerca delle persone scomparse e istituzione di un Fondo di solidarietà per i familiari delle persone scomparse), d’iniziativa della senatrice Bianconi e di altri senatori, assegnato in sede referente.
Inoltre, informa che il Ministro dell’interno ha preannunciato la disponibilità per il proseguimento del dibattito sulle sue comunicazioni, rese nella seduta del 24 giugno 2008, martedì 29 luglio alle ore 14; giovedì 24 luglio, alle ore 14, è previsto lo svolgimento delle comunicazioni del Ministro per i rapporti con le Regioni.
La Commissione prende atto.
IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo concernente: "Ulteriori modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, recante attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri" (n. 5)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1, commi 3, 4 e 5, della legge 18 aprile 2005, n. 62. Seguito e conclusione dell’esame. Parere favorevole con osservazioni)
Prosegue l’esame, sospeso nella seduta del 10 luglio.
Il PRESIDENTE ricorda che il relatore ha presentato una proposta di parere favorevole, con osservazioni, pubblicata in allegato al resoconto di quella seduta.
Il senatore CECCANTI (PD) manifesta perplessità sull’introduzione dei concetti di moralità pubblica e buon costume come parametro dei comportamenti del cittadino comunitario soggiornante ai fini della eventuale sussistenza dei motivi imperativi di pubblica sicurezza. Inoltre, rileva il contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee dell’inciso aggiunto all’articolo 7, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 30, a norma del quale le risorse economiche sufficienti debbono derivare da attività dimostrabili come lecite, a cui si aggiungono ulteriori aggravi con le modifiche agli articoli 9 e 10, nonché dell’eccessiva rigidità dei termini di sospensione dell’esecutività dei provvedimenti di allontanamento.
Il relatore SALTAMARTINI (PdL) conferma la proposta di parere favorevole con osservazioni già presentata. Egli ricorda che il diritto di stabilimento, quale espressione del diritto di circolazione, è protetto dal diritto comunitario e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Tuttavia, la Corte costituzionale ha precisato che eventuali disposizioni in contrasto non possono essere disapplicate dal giudice italiano e debbono formare oggetto di specifica questione di legittimità costituzionale; solo con l’approvazione del Trattato di Lisbona, che recepisce i diritti fondamentali dell’Unione europea, il diritto di stabilimento diventerà immediatamente precettivo con conseguente obbligo di disapplicazione della norma in contrasto.
Sottolinea, quindi, le osservazioni contenute nella sua proposta dirette a rafforzare la tutela giurisdizionale della libertà di circolazione.
Si passa alla votazione.
Il senatore CECCANTI (PD) esprime apprezzamento per il tentativo del relatore di conciliare lo schema di decreto legislativo proposto dal Governo con le norme del diritto comunitario; tuttavia ribadisce l’opinione che, in ragione della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, la protezione della libertà di circolazione è già attualmente precettiva per gli Stati membri.
Pertanto preannuncia il voto contrario del suo Gruppo.
Accertata la presenza del prescritto numero di senatori, la Commissione approva il parere favorevole, con osservazioni, proposto dal relatore.
IN SEDE REFERENTE
(847) Delega al Governo finalizzata all'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico
(746) ICHINO ed altri. - Norme in materia di trasparenza e valutazione dell'efficienza e del rendimento delle strutture pubbliche e dei loro dipendenti. Delega al Governo in materia di valutazione del rendimento delle pubbliche amministrazioni e del loro personale ed in materia di responsabilità dei dipendenti pubblici
(Seguito dell'esame del disegno di legge n. 847, congiunzione con l'esame del disegno di legge n. 746 e rinvio. Esame del disegno di legge n. 746, congiunzione con il seguito dell'esame del disegno di legge n. 847 e rinvio)
Prosegue l’esame del disegno di legge n. 847, sospeso nella seduta del 9 luglio.
Il presidente VIZZINI (PdL), relatore, illustra il disegno di legge n. 746 che ben si congiunge all'esame già avviato di quello del Governo (AS 847) per la semplice ragione che affronta, naturalmente con le sue specificità, l'analogo tema della efficienza della pubblica amministrazione. A fondamento del testo proposto c'è l'idea che l'incremento della qualità e quantità dei servizi prodotti dalle pubbliche amministrazioni sia possibile solo se si riesce a stabilire il necessario nesso tra la trasparenza e la pratica dei controlli. Va infatti superata, secondo i proponenti, quella sorta di impenetrabilità che avvolge l'operato delle pubbliche amministrazioni, dietro la quale si nascondono abusi, deresponsabilizzazione e sprechi, insieme con l'attivazione di strumenti di controllo effettivamente indipendenti sia dal potere politico che dal management.
Osserva che è sulla tematica dei controlli che più si sofferma il disegno di legge: un sistema di controlli da attivare tramite un organo indipendente e autorevole, garante dell'indipendenza degli organi di valutazione al quale compete la formulazione di indirizzi, il suggerimento delle migliori prassi, la diffusione di modelli e così via (articolo 5). Il testo è volto a superare l’attuale natura dei controlli esclusivamente interna all'amministrazione, in modo che dalla verifica incrociata con quelli esterni, in caso di risultati negativi, si possa procedere a riorganizzazioni, a mobilità del personale, a processi di formazione e altro; ad affermare la responsabilità dei dirigenti e dipendenti rispetto a obiettivi misurabili, esigibili, collegati a scadenze temporali, a stabilire il principio del nesso retribuzione-responsabilità.
Nota che il disegno di legge contiene altre disposizioni in tema di responsabilità (disciplinare, erariale e dirigenziale) per assicurare una maggiore efficacia rispetto alle attuali modalità di attivazione. Ulteriore sottolineatura merita la previsione di legare una componente significativa della retribuzione del dipendente pubblico al merito e ai risultati, e l’affermazione della piena autonomia negoziale delle parti nelle fasi contrattuali, compresa la facoltà di non sottoscrivere il contratto, ricorrendo talune circostanze.
Auspica la collaborazione delle forze politiche per la definizione di una riforma del lavoro pubblico ampliamente condivisa, sulla base delle iniziative in titolo che appaiono complementari sotto molteplici profili, e propone di esaminare il disegno di legge n. 746 congiuntamente al disegno di legge di iniziativa governativa.
La Commissione conviene.
Il PRESIDENTE comunica, quindi, che avrà luogo una serie di audizioni in sede informale di alcuni esperti indicati dai Gruppi parlamentari, del presidente dell’ARAN, dei rappresentanti della Conferenza delle regioni e delle province autonome, della Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome, dell’Associazione nazionale comuni italiani, dell’Unione delle province d’Italia, dell’Unione nazionale comuni, comunità ed enti montani, della Lega delle autonomie, delle organizzazioni sindacali del pubblico impiego e delle associazioni dei consumatori rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti.
La Commissione prende atto.
Prosegue quindi la discussione generale.
Il senatore ICHINO (PD) condivide la sottolineatura del presidente relatore circa il carattere complementare dei disegni di legge in esame, in particolare per quanto riguarda l’affermazione dei princìpi di trasparenza, valutazione e misurazione, che però, a suo avviso, trovano una strumentazione più efficace nel disegno di legge n. 746. Rileva invece elementi di contraddittorietà nella proposta governativa rispetto alle finalità dell’iniziativa. Anzitutto, è inopportuna la rilegificazione e procedimentalizzazione della gestione delle risorse umane nel settore pubblico, con un sistema di controllo di legalità assai formale e non riferito al risultato dell’attività, in secondo luogo, le misure contenute nel decreto-legge n. 112 del 2008 (disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria) dirette a contrastare il fenomeno dell’assenteismo per malattia dei pubblici dipendenti, a suo giudizio hanno un valore solo enunciativo e introducono vessazioni nei confronti di chi effettivamente è malato; sarebbero preferibili, in proposito, misure più ragionevoli e proporzionate all’obbiettivo da perseguire. Inoltre, l’assenza per malattia è solo un sintomo della mancanza di motivazione in alcune aree del settore pubblico: occorre perseguire non tanto una più assidua presenza del personale negli uffici, ma soprattutto maggiori e migliori risultati dell’attività amministrativa.
Ricorda il grave ritardo del Paese nell’assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa. In proposito, nota che l’esperienza più avanzata condotta dai Paesi scandinavi e di altri Paesi del Nord Europa ha dimostrato che un livello adeguato di trasparenza si ottiene assicurando l’accessibilità a tutti i dati, ma soprattutto con la verifica e il monitoraggio degli indici di efficienza e produttività dei singoli comparti da parte di un auditor indipendente sia dal potere politico che dal management.
Anche per quanto riguarda il cosiddetto benchmarking competitivo, cioè l’impulso ad allinearsi alla media dei risultati di amministrazioni omologhe, è necessaria l’attivazione di un organismo indipendente, con caratteristiche diverse dalla commissione che il disegno di legge n. 847 propone di istituire per la supervisione dei comitati di valutazione periferici. Si dovrebbe mutuare il modello britannico, con un’agenzia tecnica, autorevole e centralizzata, indipendente dal potere politico. L’istituzione di un’autorità indipendente è necessaria, a suo giudizio, proprio in assenza di un mercato del lavoro pubblico, per assicurare il controllo dei cittadini sui funzionari apicali e sull’amministrazione. L’audit indipendente dovrebbe monitorare gli indici del servizio pubblico e il grado di soddisfazione dei cittadini e suggerire le correzioni da conseguire entro termini definiti.
Infine, sottolinea l’esigenza di condizionare l’erogazione di una quota non inferiore al 30 per cento della retribuzione dei dirigenti e dei dipendenti pubblici al raggiungimento degli obiettivi di efficienza e di correggere eventuali sovradimensionamenti delle strutture con meccanismi di incentivazione della mobilità basati anche sulla sospensione degli aumenti retributivi in caso di indisponibilità del dipendente.
La senatrice BASTICO (PD) condivide il rilievo critico del funzionamento della pubblica amministrazione per lo sviluppo del Paese. A suo avviso, è opportuno distinguere i settori che attuano le politiche pubbliche da quelli dedicati all’organizzazione della pubblica amministrazione: in quest’ultimo ambito vanno individuati i margini di miglioramento della produttività, evitando di esprimere giudizi di inefficienza per tutti i dipendenti della pubblica amministrazione.
Le possibilità di successo del tentativo di riforma, a suo giudizio, risiedono in un approccio di medio e lungo periodo, logica questa non compatibile con la ricerca di visibilità negli organi di informazione.
Entrando nel merito, osserva che la riduzione uguale e indiscriminata delle risorse in tutti i comparti della pubblica amministrazione contraddice la necessità di una azione selettiva e potrebbe incrementare il disavanzo per la mancata realizzabilità delle misure di contenimento. Inoltre, contesta la soppressione della commissione per la spesa pubblica istituita presso il Ministero della funzione pubblica, unico strumento per la quantificazione del costo dei servizi pubblici che è il parametro essenziale per la valutazione sulla qualità dei servizi.
Inoltre, la manovra economica del Governo non tiene conto dei princìpi del federalismo sanciti con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione: infatti, non si prevede alcun passaggio di funzioni alle Regioni e agli enti locali e il Ministro dell’interno esprime dubbi sulla realizzabilità dell’unificazione a livello provinciale dell’attività amministrativa.
Infine, condivide i princìpi e i criteri di delega, in particolare per quanto riguarda la possibilità che il procedimento disciplinare a carico dei dipendenti pubblici prosegua e si concluda anche in pendenza del procedimento penale (articolo 6, comma 2, lettera f)), mentre ritiene che l’obiettivo della convergenza del mercato del lavoro pubblico con quello del lavoro privato (articolo 1, comma 1, lettera a)) sia contraddetto dalla scelta di rilegificare la materia contrattuale e dal principio del concorso, affermato in forma inderogabile, per l’accesso al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera (articolo 1, comma 1, lettera f)).
Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.
CONVOCAZIONE DELLA COMMISSIONE
Il PRESIDENTE informa che la Commissione è convocata per un’ulteriore seduta domani, giovedì 17 luglio, alle ore 9.
La Commissione prende atto.
CONVOCAZIONE DELL'UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI PARLAMENTARI
Il PRESIDENTE informa che la Commissione è convocata per un’ulteriore seduta domani, giovedì 17 luglio, alle ore 8,45.
La Commissione prende atto.
La seduta termina alle ore 15.
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
SULL'ATTO DEL GOVERNO N. 5
La Commissione, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo,
premesso che:
- l’articolo 31 della direttiva 2004/38/CE dispone:
"1. L'interessato può accedere ai mezzi di impugnazione giurisdizionali e, all'occorrenza, amministrativi nello Stato membro ospitante, al fine di presentare ricorso o chiedere la revisione di ogni provvedimento adottato nei suoi confronti per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica.
2. Laddove l'impugnazione o la richiesta di revisione del provvedimento di allontanamento sia accompagnata da una richiesta di ordinanza provvisoria di sospensione dell'esecuzione di detto provvedimento, l'effettivo allontanamento dal territorio non può avere luogo fintantoché non è stata adottata una decisione sull'ordinanza provvisoria, salvo qualora:
- il provvedimento di allontanamento si basi su una precedente decisione giudiziale, o
- le persone interessate abbiano precedentemente fruito di una revisione, o
- il provvedimento sia fondato su motivi imperativi di pubblica sicurezza di cui all'articolo 28, paragrafo 3.
3. I mezzi di impugnazione comprendono l'esame della legittimità del provvedimento nonché dei fatti e delle circostanze che ne giustificano l'adozione. Essi garantiscono che il provvedimento non sia sproporzionato, in particolare rispetto ai requisiti posti dall'articolo 28.
4. Gli Stati membri possono vietare la presenza dell'interessato nel loro territorio per tutta la durata della procedura di ricorso, ma non possono vietare che presenti di persona la sua difesa, tranne qualora la sua presenza possa provocare gravi turbative dell'ordine pubblico o della pubblica sicurezza o quando il ricorso o la revisione riguardano il divieto d'ingresso nel territorio."
- occorre rispettare il principio della effettività del rimedio giurisdizionale di cui all’articolo 31, paragrafo 2, della medesima direttiva;
- al fine di rispettare il principio del "rimedio effettivo", si ritiene necessaria una diversa formulazione dell’articolo 22, comma 4 del decreto;
esprime parere favorevole, rilevando l'opportunità di riformulare la lettera m), dell’articolo 1 nel modo seguente:
"m) all’articolo 22, il comma 4 è sostituito dal seguente: "4. Chi propone il ricorso di cui ai commi 1 e 2 ha facoltà di presentare contestualmente istanza di sospensione dell’esecutorietà del provvedimento di allontanamento. L’istanza va decisa entro sessanta giorni dal tribunale in composizione monocratica. Decorso inutilmente tale termine, decide il presidente del tribunale nei successivi trenta giorni. Fino alla decisione dell’istanza di cui al presente comma l’efficacia del provvedimento resta sospesa, salvo che il provvedimento di allontanamento sia stato adottato in base ad una precedente decisione giudiziale ovvero sia fondato su motivi di sicurezza dello Stato o su motivi imperativi di pubblica sicurezza. Il provvedimento viene comunque eseguito se decorre il termine di novanta giorni senza la decisione sull’istanza di sospensione".