(Sergio Briguglio 30/7/2008)

LIMITAZIONI DELL'ACCESSO ALL'ASSEGNO SOCIALE E CONFLITTO CON LA NORMATIVA COMUNITARIA

I. La normativa vigente

1. Stranieri

- Lo straniero accede oggi all'assegno sociale se e' in possesso dei requisiti previsti per il cittadino italiano e se e' titolare di permesso CE per soggiornanti di lungo periodo (slp) (art. 80, co. 19 L. 388/2000).

- Il permesso CE slp e' rilasciato allo straniero che abbia soggiornato legalmente in Italia per almeno 5 anni e che sia in possesso, al momento della richiesta, di un reddito pari almeno all'assegno sociale (art. 9, co. 1 D. Lgs. 286/1998).

- Il permesso CE slp e' rilasciato anche ai familiari conviventi dello straniero richiedente se il nucleo familiare dispone di alloggio idoneo e di reddito sufficiente (quello previsto per il ricongiungimento) (art. 9, co. 1 D. Lgs. 286/1998).

- I familiari stranieri che facciano ingresso per ricongiungimento con titolare di permesso CE slp ottengono un normale permesso per motivi familiari. Salvo che diventino essi stessi titolari di reddito in prima persona e che maturino cinque anni di soggiorno legale, non ottengono un permesso CE slp (a causa della modifica di art. 30, co. 4 D. Lgs. 286/1998 apportata da art. 2, co. 1 D. Lgs. 3/2007).

- I rifugiati e i beneficiari di protezione sussidiaria accedono subito, in presenza dei requisiti previsti per il cittadino italiano, all'assegno sociale (art. 27 D. Lgs. 251/2007).

2. Cittadini comunitari e loro familiari

- Il cittadino comunitario che sia stato, in quanto lavoratore, soggetto alla legislazione di altro Stato membro e, di riflesso, i suoi familiari accedono all'assegno sociale a parita' di condizioni con il cittadino italiano e i suoi familiari (art. 10 bis, co. 1 Regolamento CEE 1408/1971 e punto J, lettera h dell'Allegato II bis allo stesso Regolamento).

II. Diritto comunitario

1. Soggiornanti di lungo periodo (Direttiva 109/2003):

- Presupposto per il rilascio del permesso e' la disponibilita' di risorse per se' e per i familiari, sufficienti a che si eviti il ricorso all'assistenza sociale (art. 5, co. 1).

- La Direttiva non prevede il rilascio automatico del permesso CE slp ai familiari a carico (art. 16, co. 4, lettera a).

- Il titolare di permesso CE slp gode di parita' di trattamento con il cittadino nazionale per quanto riguarda, tra l'altro, le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale (art. 11, co. 1, lettera d). Tale parita' si estende al familiare, in quanto tale (art. 11, co. 2), non in quanto autonomo titolare di parita' di diritti. Lo Stato puo' condizionare la parita' di trattamento al solo requisito aggiuntivo di dimora abituale o di residenza nel proprio territorio (art. 11, co. 2) e possono limitarla alle prestazioni essenziali (art. 11, co. 4).

- Lo Stato puo' rilasciare permessi a tempo indeterminato a condizioni piu' favorevoli (per esempio, al familiare dello straniero in possesso dei requisiti per il permesso CE slp), senza che la titolarita' di tali permessi conferiscano il diritto di soggiornare negli altri Stati membri (art. 13).

2. Ricongiungimento familiare (Direttiva 86/2003)

- Lo Stato non e' obbligato a riconoscere il diritto al ricongiungimento al genitore a carico o del figlio maggiorenne inabile al lavoro, ma puo' autorizzarne l'ingresso per via legislativa o regolamentare (art. 4, co. 2).

- La disponibilita' di risorse per se' e per i familiari, sufficienti a che si eviti il ricorso all'assistenza sociale puo' essere richiesta dallo Stato quale presupposto per autorizzare l'ingresso dei familiari (art. 7, co. 1).

- Lo Stato puo' limitare (e anche vietare) l'accesso all'attivita' lavorativa degli ascendenti e dei figli maggiorenni inabili al lavoro (art. 14, co. 3).

- Lo Stato adotta disposizioni perche', in caso di vedovanza, di divorzio, di separazione o di decesso degli ascendenti o dei discendenti diretti di primo grado, i familiari ricongiunti ottengano un permesso di soggiorno autonomo quando situazioni particolarmente difficili lo richiedano (art. 15, co. 3).

3. Rifugiati e beneficiari di protezione sussidiaria (Direttiva 83/2004)

- Ai titolari di status di rifugiato e ai beneficiari di protezione sussidiaria e' garantito l'accesso all'assistenza sociale a parita' con i cittadini (art. 28, co. 1).

- Lo Stato puo' limitare l'accesso dei beneficiari di protezione sussidiaria alle sole prestazioni essenziali, ma a parita' di livello e di requisiti con i cittadini (art. 28, co. 2).

4. Comunitari e loro familiari (Direttiva 38/2004)

- I cittadini comunitari che risiedano (in base ai principi stabiliti dalla Direttiva) nel territorio dello Stato godono di parita' di trattamento con i cittadini nel campo di applicazione del Trattato CE, fatte salve le disposizioni specifiche previste dallo stesso Trattato e dalla normativa derivata (art. 24, co. 1). Il beneficio (non la titolarita') di tale diritto si estende ai familiari titolari di diritto di soggiorno o di diritto di soggiorno permanente (art. 24, co. 1).

- In deroga al punto precedente, pero', lo Stato puo' escludere i cittadini comunitari e i loro familiari dal diritto alle prestazioni di assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno e quando si trovino nelle condizioni di non allontanabilita' (permanenza dello status di lavoratori o fase di prima ricerca di lavoro) di cui all'art. 14, co. 4 (art. 24, co. 2).

- In particolare, i cittadini comunitari che siano o siano stati, in quanto lavoratori o studenti, soggetti alla legislazione di piu' di uno Stato membro, e i loro familiari, accedono, nello Stato membro in cui risiedono, alle prestazioni di carattere non contributivo elencate nell'Allegato II bis del Regolamento CEE 1408/1971 (art. 10 bis, co. 1 dello stesso Regolamento). Tra le prestazioni erogate in Italia figura l'assegno sociale (punto J, lettera h dell'Allegato II bis). Il Regolamento in questione non consente di discriminare in pejus i cittadini comunitari e i loro familiari rispetto ai cittadini nazionali; prevede anzi che, ove l'accesso alla prestazione sia subordinato al compimento di un certo numero di anni di lavoro o di residenza, per il cittadino comunitario e per il suo familiare debbano essere considerati validi, ai fini del computo, i periodi di lavoro o di residenza trascorsi in altro Stato membro (art. 10 bis, co. 2).

III. Conclusioni

Da quanto esposto, si vede come la normativa italiana vigente segua esattamente le disposizioni del diritto comunitario, sia in materia di diritti dei rifugiati e dei beneficiari di protezione sussidiaria, sia in materia di citadini comunitari e di loro familiari.

Riguardo a queste due categorie, quindi, la previsione di requisiti supplementari rispetto a quelli previsti per i cittadini italiani e' assolutamente incompatibile con il diritto comunitario. Una limitazione dell'accesso dei cittadini comunitari e dei loro familiari potrebbe essere legittimamente ottenuta solo mediante una modifica del punto J dell'Allegato II bis al Regolamento CEE 1408/1971. Limutazioni per rifugiati e beneficiari della protezione sussidiaria non sono invece consentite.

Riguardo invece agli stranieri titolari di permesso CE slp (i soli altri che oggi possono accedere all'assegno socale), occorre osservare come la normativa italiana risulti

a) conforme alla normativa comunitaria in relazione alla posizione dello straniero che ha richiesto il permesso di soggiorno CE slp;

b) piu' generosa di quella, in relazione alla posizione del familiare convivente, al momento della richiesta del permesso CE slp, con lo straniero di cui al punto precedente. Prevedendo infatti (in modo improprio) che anche a tale familiare sia rilasciato un permesso CE slp, lo si abilita ad accedere in proprio all'assego sociale, e non soltanto, come previsto dalla normativa comunitaria, in quanto familiare dello straniero "soggiornante di lungo periodo".

Si noti che il privilegio accordato al familiare di cui al punto b) dalla normativa italiana non opera nei confronti del familiare che si sia ricongiunto con straniero gia' in possesso di permesso CE slp.

Ne segue che l'imposizione, in relazione all'assegno sociale, di requisiti specifici per tutti gli stranieri risulti

- legittima, se tali requisiti non sono piu' restrittivi di quelli previsti (dalla Direttiva 109/2003) per l'accesso al permesso CE slp;

- potenzialmente illegittima, in caso contrario.

Si consideri, come esempio di quest'ultima situazione, il caso dello straniero immigrato poco prima del compimento dei 60 anni, che faccia a tempo a maturare i requisiti per il rilascio del permesso CE slp; al compimento dei 65 anni potrebbe trovarsi simultaneamente in possesso di tale permesso e dei requisiti previsti per il cittadino italiano per l'accesso all'assegno sociale per se' e per il coniuge convivente. In base alla Direttiva avrebbe pieno diritto ad ottenerlo. In presenza di un requisito, specifico per lo straniero, relativo a un soggiorno pregresso, ad esempio, di almeno dieci anni, gli verrebbe invece negato.

Riguardo infine agli stranieri titolari di permesso per motivi familiari, occorerebbe prevedere la possibilita' di accesso all'assegno sociale nelle situazioni "particolarmente difficili" conseguenti a eventi come morte, divorzio o separazione.

In definitiva, a prescindere da valutazioni sull'opportunita' politica di una modifica della normativa sull'assegno sociale, si puo' concludere in favore della legittimita' di tale modifica quando questa consista nell'introduzione di requisiti applicabili a tutti, cittadini italiani compresi (sul soggiorno pregresso in Italia, per esempio). In alternativa, ove si introducano requisiti specifici per i soli non cittadini (stranieri o comunitari), e' necessario evitare conflitti con la normativa comunitaria, che renderebbero costituzionalmente illegittima la disposizione. Sarebbe opportuno, a questo scopo, far precedere la modifica in questione dalle parole seguenti:

"Fatti salvi i casi in cui la corresponsione dell'assegno sociale e' dovuta in attuazione della normativa comunitaria".