Parere consultivo sullapplicazione
extraterritoriale degli obblighi
di non-refoulement derivanti dalla Convenzione relativa allo status
dei rifugiati del 1951 e dal suo Protocollo del
1967*
Introduzione
1. Nel presente Parere consultivo, lUfficio dellAlto Commissario delle
Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR) affronta la questione dellapplicazione
extraterritoriale del principio di non-refoulement cos
come enunciato nella Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951[1]
e nel suo Protocollo del 1967[2].
2. Nella Parte I del documento viene presentata una panoramica sugli
obblighi di non-refoulement da parte degli Stati
nei confronti dei rifugiati e dei richiedenti asilo in base al diritto
internazionale dei rifugiati e ai diritti umani. La Parte II si concentra invece
in maniera pi specifica sullapplicazione extraterritoriale di tali obblighi e
definisce la posizione dellUNHCR circa lambito territoriale degli obblighi di
non-refoulement degli Stati, in base alla
Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951 e al suo Protocollo del
1967.
3. LAssemblea Generale delle Nazioni Unite ha affidato allUNHCR la
responsabilit di fornire protezione internazionale ai rifugiati e ad altre
persone che rientrano nel mandato dellAgenzia, oltre che di perseguire
soluzioni permanenti alla questione dei rifugiati assistendo governi e
organizzazioni private[3].
Come evidenziato nel suo Statuto, lUNHCR adempie al suo mandato di protezione
internazionale, inter alia, perseguendo la conclusione e la ratifica
delle Convenzioni Internazionali per la protezione dei rifugiati,
sorvegliandone l'applicazione e proponendone modifiche[4].
La responsabilit di supervisione dellUNHCR in base al proprio Statuto
ripresa nellart. 35 della Convenzione del 1951 e nellart. II del Protocollo
del 1967.
4. Le opinioni dellUNHCR si fondano su oltre 50 anni di esperienza nel
sorvegliare strumenti internazionali sui rifugiati. LUNHCR rappresentato in
116 paesi. Fornisce linee guida relative allistituzione e allimplementazione
di procedure nazionali per la determinazione dello status di rifugiato e, in
base al proprio mandato, svolge anche tale determinazione. Linterpretazione
delle disposizioni della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 da
parte dellUNHCR considerata un parere autorevole che dovrebbe essere tenuto
in considerazione al momento di decidere su questioni di diritto dei rifugiati.
I. Obblighi di non-refoulement in base al diritto
internazionale
A. Il principio di
non-refoulement in base al diritto
internazionale dei rifugiati
1. Obblighi di non-refoulement in base ai trattati internazionali sui rifugiati
(i) La Convenzione del 1951 relativa allo
status dei rifugiati e il suo Protocollo del 1967
5. Il principio di non-refoulement il
caposaldo della protezione internazionale dei rifugiati. Esso enunciato
nellart. 33 della Convenzione del 1951, vincolante anche per gli Stati parte
del Protocollo del 1967[5].
Lart. 33(1) della Convenzione del 1951 dispone che:
Nessuno Stato
contraente potr espellere o respingere (refouler) - in nessun modo - un rifugiato verso le frontiere
dei luoghi ove la sua vita o la sua libert sarebbero minacciate a causa della
sua razza, religione, nazionalit, appartenenza ad una determinata categoria sociale
o delle sue opinioni politiche.
6. La protezione dal refoulement cos come
enunciato dallart. 33(1) si applica ad ogni persona che un rifugiato in base
alla Convenzione del 1951, cio a chiunque soddisfi i criteri enunciati nella
definizione di rifugiato contenuta nellart. 1A(2) della Convenzione del 1951
(i criteri di inclusione)[6]
e non rientri nellambito di una delle disposizioni di esclusione[7].
Poich una persona rifugiato ai sensi della Convenzione del 1951 quando egli
o ella soddisfa i criteri enunciati nella definizione di rifugiato, la
determinazione dello status di rifugiato ha una natura dichiarativa: una
persona non diventa un rifugiato perch stata riconosciuta come tale, ma
riconosciuta come tale proprio perch un rifugiato[8].
Ne segue che il principio di non-refoulement si
applica non solo ai rifugiati riconosciuti, ma anche a coloro il cui status non
stato formalmente dichiarato[9].
Il principio di non-refoulement di particolare
importanza per i richiedenti asilo. Poich questi potrebbero essere rifugiati, costituisce
un principio di diritto internazionale dei rifugiati accettato il fatto che
essi non dovrebbero essere respinti o espulsi finch non si sia giunti a una
decisione finale riguardo al loro status.
7. Il divieto di refoulement verso una
situazione di pericolo di persecuzione in base al diritto internazionale dei
rifugiati applicabile a ogni forma di trasferimento forzato, compresi
deportazione, espulsione, estradizione, trasferimento informale o rendition e non ammissione alla frontiera
nelle circostanze descritte di seguito. Ci risulta evidente dalla terminologia
utilizzata nellart. 33(1) della Convenzione del 1951, che cos si riferisce
allespulsione o respingimento (refoulement): in nessun modo[10].
Ci si applica non solo in relazione al ritorno nel paese dorigine o, nel caso
di una persona apolide, nel paese di precedente residenza abituale, ma anche a
qualsiasi altro luogo in cui una persona abbia motivo di temere minacce per la
propria vita o libert, in riferimento a una o pi delle fattispecie elencate
nella Convenzione del 1951, o dal quale egli o ella rischia di essere inviato
verso un simile pericolo[11].
8. Il principio di non-refoulement cos come enunciato nellart. 33(1) della Convenzione del 1951 non implica, come tale, il diritto di un individuo di ottenere lasilo in un determinato Stato[12]. Esso comunque significa che, nel caso in cui gli Stati non siano preparati a garantire asilo a persone che cercano protezione internazionale sul loro territorio, essi devono seguire un percorso che non risulti nel loro trasferimento, diretto o indiretto, in un luogo nel quale la loro vita o libert sarebbe in pericolo a causa della loro razza, religione, nazionalit, appartenenza a un determinato gruppo sociale od opinioni politiche[13]. Come regola generale, al fine di dare attuazione agli obblighi assunti con la Convenzione del 1951 e/o col Protocollo del 1967, agli Stati richiesto di fornire accesso al territorio e a eque ed efficienti procedure dasilo agli individui che cercano protezione internazionale[14].
9. Lobbligo di non-refoulement ai sensi
dellart. 33 della Convenzione del 1951 vincolante su tutti gli organi di uno
Stato parte della Convenzione del 1951 e/o del Protocollo del 1967[15],
cos come di ogni altra persona o ente che agisce per loro conto[16].
Come verr discusso pi dettagliatamente nella Parte II del presente documento,
lobbligo derivante dallart. 33(1) della Convenzione del 1951 di non inviare
un rifugiato o un richiedente asilo in un paese dove egli o ella potrebbe
essere a rischio di persecuzione non soggetto a restrizioni territoriali; si
applica ovunque lo Stato in questione eserciti la sua giurisdizione.
10. Eccezioni al principio di non-refoulement in base alla Convenzione del 1951 sono consentite solo nelle circostanze espressamente menzionate nellart. 33(2), che dispone:
Il beneficio
di detta disposizione [art. 33(1)] non potr tuttavia essere invocato da un
rifugiato per il quale vi siano gravi motivi per considerarlo un pericolo per
la sicurezza dello Stato in cui si trova, oppure da un rifugiato il quale,
essendo stato oggetto di una condanna gi passata in giudicato per un crimine o
un delitto particolarmente grave, rappresenti una minaccia per la comunit di
detto Stato.
Lapplicazione di questa disposizione richiede una determinazione su base individuale da parte del paese nel quale il rifugiato si trova sul fatto che egli o ella rientri in una delle due fattispecie previste nellart. 33(2) della Convenzione del 1951[17].
11. La disposizione enunciata nellart. 33(2) della Convenzione del 1951
non inficia gli obblighi di non-refoulement dello
Stato ospitante in base al diritto internazionale dei diritti umani, che non
consente eccezioni. Pertanto allo Stato ospitante sarebbe vietato trasferire un
rifugiato se tale azione risultasse nellesporre questultimo, ad esempio, a un
reale rischio di tortura[18].
Considerazioni analoghe si applicano con riferimento al divieto di refoulement verso altre forme di danno irreparabile[19].
12. Nel quadro delineato dalla Convenzione del 1951 e dal Protocollo del 1967, il principio di non-refoulement costituisce una componente essenziale e non derogabile della protezione internazionale dei rifugiati. Limportanza centrale dellobbligo di non rinviare un rifugiato verso un rischio di persecuzione si riflette nellart. 42(1) della Convenzione del 1951 e nellart. VII(1) del Protocollo del 1967, che indicano lart. 33 come una delle disposizioni della Convenzione del 1951 cui non sono consentite riserve. Il carattere fondamentale e non derogabile del principio di non-refoulement stato riaffermato anche in numerose conclusioni del Comitato Esecutivo dellUNHCR a partire dal 1977[20]. Anche lAssemblea Generale ha invitato gli Stati a rispettare il fondamentale principio del non-refoulement, che non soggetto a deroga[21].
(ii)
Altri strumenti internazionali
13.
Lobbligo di non-refoulement degli Stati nei confronti dei rifugiati si pu
trovare anche in trattati regionali, e specificamente nella Convenzione dellOrganizzazione
dellUnit Africana (OUA) che disciplina aspetti specifici
del problema dei rifugiati in Africa del 1969[22]
e nella Convenzione americana sui diritti umani del 1969[23].
Disposizioni sul non-refoulement modellate sullart. 33(1) della Convenzione
del 1951 sono state inserite anche in trattati sullestradizione[24],
cos come in diverse convenzioni contro il terrorismo, sia a livello universale
che regionale[25]. Inoltre,
il principio di non-refoulement
stato riaffermato nella Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati del 1984[26]
e in altri importanti testi internazionali non vincolanti, tra i quali in
particolare la Dichiarazione sullasilo territoriale adottata dallAssemblea
Generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1967[27].
2. Il non-refoulement dei rifugiati nel diritto internazionale
consuetudinario
14.
Lart. 38(1)(b) dello Statuto della
Corte Internazionale di Giustizia indica la consuetudine internazionale, in
quanto prova di una pratica generale accettata come diritto, come una delle
fonti di diritto che si applica al momento di decidere su dispute, in
conformit con il diritto internazionale[28].
Affinch una norma entri a far parte del diritto internazionale consuetudinario
sono necessari due elementi: una coerente pratica da parte degli Stati e la opinio
juris, la
convinzione cio da parte degli Stati che tale pratica sia obbligatoria a causa
dellesistenza di una norma che ne richiede lapplicazione[29].
15.
LUNHCR ritiene
che il divieto di refoulement
dei rifugiati, cos come contenuto nellart. 33 della Convenzione del 1951 e
completato dagli obblighi di non-refoulement previsti dal diritto internazionale dei diritti
umani, soddisfi questi criteri e sia una norma di diritto internazionale
consuetudinario[30]. Come tale
esso vincolante per tutti gli Stati, compresi quelli che non hanno aderito
alla Convenzione del 1951 e/o al suo Protocollo del 1967[31].
In tale contesto lUNHCR evidenzia, inter alia, la pratica attuata da Stati non aderenti di ospitare
grandi numeri di rifugiati, spesso in situazioni di afflusso in massa[32].
Inoltre, nellesercizio della sua funzione di supervisione[33],
lUNHCR ha seguito da vicino le pratiche dei Governi relativamente al principio
di non-refoulement, sia degli
Stati parte della Convenzione del 1951 e/o del Protocollo del 1967, sia degli
Stati che non hanno sottoscritto alcuno di questi strumenti. Nellesperienza
dellUNHCR, gli Stati hanno abbondantemente indicato di accettare il principio
di non-refoulement come
vincolante, come dimostrato - inter alia - in numerose istanze nelle quali gli Stati hanno
risposto alle rappresentanze dellUNHCR fornendo spiegazioni o giustificazioni
di casi di effettivi o presunti refoulement, in tal modo confermando implicitamente
laccettazione del principio[34].
16.
In una
Dichiarazione adottata a conclusione del Meeting ministeriale degli Stati parte
tenutosi il 12 e 13 dicembre 2001 e successivamente avallata dallAssemblea
Generale, gli Stati parte della Convenzione del 1951 e/o del Protocollo del
1967 hanno riconosciuto la continua rilevanza e resilienza di questo regime
internazionale di diritti e principi, compreso nel suo nucleo centrale il
principio di non-refoulement,
la cui applicabilit inserita appieno nel diritto internazionale
consuetudinario[35]. A livello
regionale, il carattere di diritto internazionale consuetudinario del principio
di non-refoulement stato
ribadito anche nella Dichiarazione adottata dagli Stati dellAmerica Latina che
hanno partecipato alle celebrazioni del ventesimo anniversario della
Dichiarazione di Cartagena del 1984[36].
B. Obblighi di non-refoulement nel diritto internazionale dei diritti
umani
1. Trattati internazionali sui diritti umani
17.
Obblighi di non-refoulement che completano quelli derivanti dalla Convenzione
del 1951, che ha preceduto i principali trattati sui diritti umani, sono stati
stabiliti anche dal diritto internazionale dei diritti umani. Pi
specificamente, gli Stati sono obbligati a non trasferire alcun individuo in un
altro paese se tale azione risulterebbe nellesporlo a gravi violazioni dei diritti
umani, in particolare larbitraria privazione della vita[37],
la tortura o altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti[38].
18.
Una esplicita
disposizione sul non-refoulement
contenuta nellart. 3 della Convenzione contro la
tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti del 1984[39],
che proibisce il trasferimento di una persona in un paese dove vi siano fondati
motivi di ritenere che egli o ella sarebbe in pericolo di subire tortura.
19.
Tra gli obblighi
previsti dal Patto sui diritti civili e politici del 1966[40],
cos come interpretato dal Comitato Diritti Umani, sono compresi anche gli
obblighi a non estradare, deportare, espellere o rimuovere in altro modo una
persona dal loro territorio, verso luoghi in cui vi sia un rischio reale di
danno irreparabile, quali quelli contemplati dagli artt. 6 [diritto alla vita]
e 7 [diritto di essere libero da tortura e altre pene o
trattamenti crudeli, disumani o degradanti] del Patto, siano essi il paese
verso il quale il trasferimento sar effettuato o qualsiasi altro paese in cui
la persona possa essere successivamente trasferita[41].
Il divieto di refoulement verso un rischio di gravi violazioni dei diritti
umani, in particolare tortura e altre forme di
maltrattamento, sancito anche in trattati regionali sui diritti umani[42].
20.
Il divieto di refoulement in un paese dove la persona interessata
affronterebbe un reale rischio di danno irreparabile, come violazioni del
diritto alla vita o del diritto di essere libera da tortura o pene o trattamenti
crudeli, disumani o degradanti, si estende a tutte le persone che potrebbero
trovarsi allinterno del territorio di uno Stato o soggette alla sua
giurisdizione, compresi richiedenti asilo e rifugiati[43]
e si applica con riferimento al paese verso cui il trasferimento sar
effettuato o qualsiasi altro paese in cui la persona potrebbe essere trasferito
successivamente[44]. Il
principio non derogabile e si applica in tutte le circostanze[45],
anche in un contesto di misure mirate a combattere il terrorismo[46]
e in periodi di conflitto armato[47].
2.
Obblighi di non-refoulement
basati sui diritti umani nel diritto internazionale consuetudinario
21.
Anche il divieto
di tortura parte del diritto internazionale consuetudinario, che ha raggiunto
il rango di norma imperativa di diritto internazionale, o di jus cogens[48]. Esso include, come componente fondamentale ed
essenziale, il divieto di refoulement verso un rischio di tortura e pertanto impone un
divieto assoluto su ogni forma di rinvio forzato verso un pericolo di tortura
che vincolante per tutti gli Stati, compresi quelli che non hanno aderito
agli strumenti che regolano la materia. Anche il divieto di arbitraria
privazione della vita, che comprende anche il relativo obbligo di non inviare
una persona in un paese nel quale vi sia un rischio reale che egli o ella
possano essere soggetti a tale trattamento, fa parte del diritto internazionale
consuetudinario[49]. Il divieto
di refoulement verso un
rischio di pena o trattamento crudele, disumano o degradante, come codificato nei
trattati sui diritti umani sia universali che regionali, avviato a diventare
diritto internazionale consuetudinario, almeno a livello regionale[50].
22. In base agli obblighi citati, gli Stati hanno
il dovere di stabilire, prima di attuare qualsiasi misura di trasferimento, che
la persona che intendono rimuovere dal loro territorio o giurisdizione non sar
esposta al rischio di gravi violazioni dei diritti umani, quali quelli
sopramenzionati. Se
tale rischio esiste, allo Stato precluso rimuovere forzatamente lindividuo
interessato.
II. Applicabilit
extraterritoriale del principio di non-refoulement
in base alla Convenzione
del 1951 e/o del suo Protocollo del 1967
23.
Le Sezioni del
presente Parere consultivo che seguono esaminano lambito territoriale
dellart. 33(1) della Convenzione del 1951, alla luce dei criteri previsti dal
diritto internazionale per linterpretazione dei trattati. In conformit con le
norme pertinenti, come stabilito dalla Convenzione di Vienna del 1969 sul
diritto dei trattati[51],
il significato di una disposizione contenuta in un tratta internazionale deve
essere stabilito attraverso lesame del significato comune dei termini impiegati,
alla luce del contesto, delloggetto e dello scopo del trattato[52].
Anche le successive pratiche degli Stati nellapplicazione del trattato, cos
come le norme di diritto internazionale rilevanti, devono essere tenute in
considerazione al momento di interpretare un trattato[53].
24.
Per le ragioni
esposte di seguito, lUNHCR del parere che lo scopo, lintento e il
significato dellart. 33(1) della Convenzione del 1951 sono univoci e
stabiliscono un obbligo a non rinviare un rifugiato o un richiedente asilo in
un paese dove egli o ella rischierebbe persecuzioni o altri gravi danni, che si
applica ovunque lo Stato eserciti la sua giurisdizione, compreso alla
frontiera, in mare aperto o sul territorio di un altro Stato[54].
A.
Ambito ratione loci
dellart. 33(1) della Convenzione del 1951: significato comune, contesto,
oggetto e scopo della Convenzione del 1951
25.
Come notato in
precedenza, loggetto della presente indagine lambito territoriale della
disposizione sul non-refoulement
contenuta nellart. 33(1) della Convenzione del 1951. Facendo riferimento alla
norma primaria sullinterpretazione dei trattati enunciata nellart. 31(1) della
Convenzione di Vienna del 1969, necessario in primo luogo esaminare il
significato comune dei termini dellart. 33(1) della Convenzione del 1951,
tenendo in considerazione il loro contesto, cos come loggetto e lo scopo del
trattato di cui fanno parte.
26.
Lobbligo
stabilito nellart. 33(1) della Convenzione del 1951 soggetto a restrizione geografica
solo con riferimento al paese in cui un rifugiato non pu essere inviato, non
al paese dal quale egli o ella viene rinviato. Lapplicabilit
extraterritoriale dellobbligo di non-refoulement ai sensi dellart. 33(1) chiara dallo stesso testo
della disposizione, che enuncia una proibizione semplice: Nessuno
Stato contraente potr espellere o respingere (refouler) - in nessun modo - un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la
sua vita o la sua libert sarebbero minacciate.
27.
Il significato
comune di rinviare comprende mandare indietro o portare, inviare o
rinviare in un posto precedente o adeguato[55].
La traduzione di refouler
comprende parole come respingere, repellere, portare indietro[56].
difficile concepire che queste parole siano limitate ai rifugiati che sono
gi entrati nel territorio di uno Stato contraente. Il significato comune dei
termini rinviare e respingere (refouler) non sostiene alcuna interpretazione che avrebbe il
risultato di restringere il suo ambito di applicazione allinterno del
territorio dello Stato interessato, n vi alcuna indicazione che tali termini
fossero intesi dagli autori della Convenzione del 1951 per essere limitati in
questa maniera[57].
28.
Unanalisi
contestuale dellart. 33 della Convenzione del 1951 conferma ulteriormente
lopinione secondo cui lambito ratione loci della disposizione sul non-refoulement contenuta nellart. 33(1) non limitato al
territorio di uno Stato. stata avanzata lipotesi che lart 33(2) della
Convenzione del 1951, che consente eccezioni al principio di non-refoulement solo con riferimento a un rifugiato che
costituisca un pericolo per la sicurezza della comunit dello Stato nel quale
si trova, implichi che lambito dellart. 33(1) sia anche limitato alle persone
che si trovano allinterno del territorio del paese ospitante[58].
Tuttavia lUNHCR ritiene che tale visione sia contraddetta dalla chiara
terminologia impiegata negli artt. 33(1) e 33(2), che si riferiscono a
questioni diverse[59],
cos come dal fatto che lambito territoriale di diverse altre disposizioni
della Convenzione del 1951 sia stato reso esplicito[60].
Pertanto, nei casi in cui i redattori della Convenzione del 1951 hanno inteso
che una determinata clausola della Convenzione del 1951 dovesse essere
applicata solo a coloro che si trovano allinterno di uno Stato parte, essi
hanno scelto un linguaggio che non lascia dubbi circa la loro intenzione.
29.
Inoltre, ogni
interpretazione che definisce lambito dellart. 33(1) della Convenzione del
1951 come non estendersi a misure in cui uno Stato, agendo fuori del proprio
territorio, rinvia o trasferisce in altro modo rifugiati in un paese nel quale
essi sono a rischio di persecuzione sarebbe fondamentalmente incoerente con loggetto
e lo scopo umanitario della Convenzione del 1951 e del suo Protocollo del 1967.
In tale contesto, vale la pena richiamare i primi due paragrafi del Preambolo
della Convenzione del 1951, che recitano:
Considerando
che la Carta delle Nazioni Unite e la Dichiarazione Universale dei Diritti
dell'Uomo, approvata il 10 dicembre 1948 dall'Assemblea Generale, hanno
affermato il principio che gli esseri umani senza distinzione debbono usufruire
dei diritti dell'Uomo e delle libert fondamentali[61];
Considerando
che l'Organizzazione delle Nazioni Unite ha a pi riprese manifestato il suo
profondo interesse per i rifugiati e la sua preoccupazione affinch ad essi
venga garantito l'esercizio dei diritti dell'Uomo e delle libert fondamentali
nel senso pi ampio possibile.
30.
Un esame organico
dei lavori preparatori[62]
conferma la predominanza delloggetto e delle finalit umanitarie della
Convenzione e fornisce una significativa evidenza sul fatto che la disposizione
sul non-refoulement
contenuta nellart. 33(1) era intesa a vietare ogni atto od omissione da parte
di uno Stato contraente che avesse leffetto di rinviare un rifugiato in
territori nei quali egli o ella dovesse probabilmente affrontare persecuzione o
pericolo per la vita o la libert. Ad esempio, quando la Convenzione del 1951
era in corso di preparazione, il Segretario Generale dichiar in un Memorandum
datato 3 gennaio 1950 inviato al Comitato ad hoc sullapolidia e relativi problemi che respingere un
rifugiato alla frontiera del paese dove la sua vita o libert minacciata
sarebbe equivalente a consegnarlo nelle mani dei suoi persecutori[63].
Durante le discussioni del Comitato, i rappresentanti degli Stati Uniti argomentarono
con vigore che:
che si tratti
di chiudere la frontiera a un rifugiato che ha chiesto di essere ammesso, o di
mandarlo indietro dopo che ha attraversato la frontiera, o addirittura di
espellerlo dopo che stato ammesso alla residenza nel territorio, il problema
pi o meno lo stesso. Quale che sia il caso, che il rifugiato sia in una
posizione regolare o meno, egli non deve essere mandato indietro in un paese
dove la sua vita o la sua libert potrebbero essere minacciate[64].
31.
Lo stesso rappresentante
degli Stati Uniti propose che le parole si impegna a non espellere o respingere
dovessero sostituire non mandare indietro, al fine di risolvere ogni dubbio
sul fatto che il non-refoulement
vada applicato ai rifugiati, siano essi o meno stati ammessi alla residenza[65],
un emendamento che in ultima analisi ha formato la base per la terminologia
definitiva espellere o rinviare dellart. 33 della Convenzione del 1951. Inoltre
vale la pena notare che a un certo momento il Presidente sospese la discussione,
osservando che essa aveva indicato accordo sul principio che i rifugiati in
fuga dalla persecuzione a causa della loro razza, religione, nazionalit od
opinione politica non dovrebbero essere respinti indietro tra le braccia dei
loro persecutori[66].
B.
Applicabilit extraterritoriale dellart. 33(1) della Convenzione del 1951:
successiva pratica da parte degli Stati e norme di diritto internazionale
rilevanti
32.
La limitazione
dellambito territoriale di applicazione dellart. 33(1) della Convenzione del
1951 alla condotta di uno Stato allinterno del proprio territorio nazionale
sarebbe discordante anche con la successiva pratica attuata dagli Stati e con le
norme di diritto internazionale pertinenti applicabili tra gli Stati parte del
trattato in questione. In base allart. 31(3) della Convenzione di Vienna del
1969[67],
anche questi elementi devono essere tenuti in considerazione al momento di
interpretare una disposizione di un trattato internazionale.
33.
La successiva
pratica degli Stati si esprime, inter alia, in numerose Conclusioni del Comitato Esecutivo che
attestano la predominante importanza del principio di non-refoulement, a prescindere dal fatto che il rifugiato si
trovi sul territorio nazionale dello Stato in questione o meno[68].
La successiva pratica degli Stati rilevante ai fini dellinterpretazione
dellobbligo di non-refoulement
ai sensi della Convenzione del 1951 e del Protocollo del 1967 evidenziata
anche da altri strumenti internazionali sui rifugiati e sui diritti umani redatti
a partire dal 1951, nessuno dei quali pone restrizioni territoriali agli obblighi
di non-refoulement da
parte degli Stati[69].
34.
In base alle
norme sullinterpretazione dei trattati citate in precedenza, al momento di
interpretare lambito territoriale dellart. 33(1) della Convenzione del 1951
necessario considerare anche gli sviluppi nelle aree del diritto internazionale
pertinenti. Il diritto internazionale dei rifugiati e il diritto internazionale
dei diritti umani sono complementari e rafforzano reciprocamente i loro regimi
giuridici[70]. Ne segue
che lart. 33(1), che racchiude lessenza umanitaria della Convenzione del 1951
e garantisce i diritti fondamentali dei rifugiati, deve essere interpretato in
maniera coerente con gli sviluppi del diritto internazionale dei diritti umani.
Unanalisi dellambito ratione loci degli obblighi di non-refoulement degli Stati in base al diritto internazionale
dei diritti umani particolarmente pertinente alla questione
dellapplicabilit extraterritoriale del divieto di rinviare un rifugiato verso
un pericolo di persecuzione in base agli strumenti internazionali sui
rifugiati.
35.
Come verr
discusso pi avanti in maggiore dettaglio, gli Stati sono vincolati ai loro
obblighi di non rinviare alcuna persona sulla quale esercitano giurisdizione
verso un rischio di danno irreparabile. Nel determinare se gli obblighi di uno
Stato sui diritti umani sussistono nei confronti di una determinata persona, il
criterio decisivo non se quella persona si trovi sul territorio nazionale di quello
Stato, o allinterno di un territorio che sia de jure sotto il controllo sovrano dello Stato,
quanto piuttosto se egli o ella sia o meno soggetto alleffettiva autorit di
quello Stato.
36.
Nel suo Commentario
Generale n. 31 sulla natura dellobbligo generale imposto agli Stati parte del
[ICCPR], il Comitato Diritti Umani ha affermato che agli Stati richiesto
dallart. 2(1) [dellICCPR] di rispettare e garantire il diritti del Patto a
tutte le persone che potrebbero trovarsi allinterno del loro territorio e a
tutte le persone soggette alla loro giurisdizione. Ci significa che uno Stato
parte deve rispettare ed assicurare i diritti stabiliti nel Patto a chiunque si
trovi sotto il potere di effettivo controllo da parte dello Stato parte, anche
se non situato allinterno del territorio dello Stato parte[71].
Il Commentario Generale ribadisce una coerente giurisprudenza del Comitato
Diritti Umani con il risultato che gli Stati possono essere ritenuti
responsabili per violazioni dei diritti contenuti nellICCPR che i suoi agenti
commettono sul territorio di un altro Stato, sia con il consenso del Governo di
quello Stato, sia in opposizione di esso[72]
e che in determinate circostanze, le persone possono rientrare nella
competenza di uno Stato parte [dellICCPR] anche quando si trovano fuori del
territorio di quello Stato[73].
37.
La Corte
Internazionale di Giustizia ha confermato che lICCPR applicabile nei
confronti di atti compiuti da uno Stato nellesercizio della sua giurisdizione
fuori del suo territorio[74].
La Corte ha osservato che, se vero che la giurisdizione degli Stati
primariamente territoriale, essa pu talvolta essere esercitata fuori del
territorio nazionale. Considerando loggetto e lo scopo del Patto Internazionale
sui Diritti Civili e Politici, sembrerebbe naturale che, anche in questo caso,
gli Stati parte del Patto dovrebbero essere vincolati a rispettare le sue
disposizioni[75].
38.
Analogamente, il
Comitato contro la tortura ha affermato che lobbligo di non-refoulement contenuto nellart. 3 della Convenzione
contro la tortura si applica in ogni territorio sotto la giurisdizione di uno
Stato parte[76]. Con
riferimento a quelle disposizioni della Convenzione contro la tortura che sono
espresse come applicabili al territorio sotto la giurisdizione [dello Stato
parte], il Comitato contro la tortura ha reiterato la sua opinione espressa
in precedenza che include tutte le aree sotto leffettivo controllo de facto dello Stato parte, sia che tale controllo sia
esercitato da parte di autorit militari che civili e ha chiarito che tali
disposizioni si applicano a, e ne beneficiano pienamente, tutte le persone
sotto leffettivo controllo delle sue autorit, di qualsiasi tipo, ovunque
situate nel mondo[77].
39.
Lapplicabilit
extraterritoriale dei trattati sui diritti umani stabilita con fermezza anche
a livello regionale. La Corte europea dei diritti umani ha esaminato il
concetto di giurisdizione in una serie di decisioni e ha coerentemente
sostenuto che il criterio decisivo non se una persona si trovi allinterno
del territorio dello Stato interessato, ma se, rispetto al presunto
comportamento, egli o ella si trovi o meno sotto leffettivo controllo dello
Stato, o sia colpito da coloro che agiscono per conto dello Stato in questione.
Pertanto, in una decisione in cui esaminava le circostanze in cui gli obblighi
della Convenzione europea si applicano extraterritorialmente, la Corte europea
dei diritti umani ha sostenuto che, mentre dal punto di vista del diritto
internazionale, la competenza giurisdizionale di uno stato principalmente
territoriale[78], essa pu
essere estesa extraterritorialmente se uno Stato, attraverso leffettivo
controllo del territorio in questione e dei suoi abitanti allestero come
conseguenza di occupazione militare o attraverso il consenso, linvito o
lacquiescenza del governo di quel territorio, esercita tutti o parte dei
pubblici poteri che di norma sono esercitati da quel governo[79].
Una situazione nella quale una persona portata sotto leffettivo controllo delle
autorit di uno Stato se esse stanno esercitando la loro autorit fuori del
territorio dello Stato, potrebbe inoltre dar luogo allapplicazione
extraterritoriale degli obblighi della Convenzione[80].
40.
Rilevante ai
fini del presente contesto anche la sentenza della Corte europea dei diritti umani
in Issa and Ors v. Turkey,
dove si conferma che:
Uno Stato pu
essere considerato responsabile di violazioni dei diritti e delle libert
contenute nella Convenzione di persone che si trovano nel territorio di un
altro Stato, ma che si trovano sotto lautorit e il controllo del primo Stato
attraverso lazione di suoi agenti – sia essa legale o non legale –
nel secondo Stato []. In tali situazioni la responsabilit deriva dal fatto
che lart. 1 della Convenzione non pu essere interpretato in modo da
consentire a uno Stato parte di perpetrare violazioni della Convenzione sul
territorio di un altro Stato, che non potrebbe perpetrare sul suo territorio
[][81].
41.
La Commissione
interamericana dei diritti umani ha sostenuto nella sua decisione Coard et
al. v. the United States che mentre
lapplicazione extraterritoriale della Dichiarazione americana non stata
messa in discussione dalle parti, la Commissione trova pertinente notare come,
in determinate circostanze, lesercizio della sua giurisdizione su atti con locus extraterritoriale non soltanto non sono
coerenti con le norme cui si riferiscono ma non sono neanche richiesti da esse[82].
42.
Nellopinione
dellUNHCR, il ragionamento adottato dai tribunali e dagli organismi che hanno
redatto i trattati nella loro autorevole interpretazione delle disposizioni di
diritti umani pertinenti rilevante anche con riferimento al divieto di refoulement in base al diritto internazionale dei
rifugiati, data la natura similare degli obblighi e delloggetto e dello scopo
dei trattati che formano la loro base giuridica[83].
43.
Pertanto,
uninterpretazione che restringesse lambito di applicazione dellart. 33(1)
della Convenzione del 1951 a comportamenti che si verificano dentro il
territorio di uno Stato parte della Convenzione del 1951 e/o del suo Protocollo
del 1967 sarebbe contraria ai termini della disposizione, come pure alloggetto
e allo scopo del trattato in corso di interpretazione, ma sarebbe anche
incoerente con le norme di diritto internazionale dei diritti umani pertinenti.
La posizione dellUNHCR pertanto che uno Stato sia vincolato dal suo obbligo
derivante dallart. 33(1) della Convenzione del 1951 di non rinviare rifugiati
verso un rischio di persecuzione ovunque esso eserciti la propria effettiva
giurisdizione. Cos come per gli obblighi di non-refoulement in base al diritto internazionale dei diritti
umani, il criterio decisivo non se tali persone si trovano nel territorio
dello Stato, quanto piuttosto se esse si trovano sotto leffettivo controllo e
autorit di quello Stato.
UNHCR, Ginevra
26 gennaio
2007
*
Il presente parere stato redatto in risposta a una richiesta posta allUNHCR
circa la sua posizione riguardo allapplicazione extraterritoriale degli
obblighi di non-refoulement
derivanti dalla Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951 e al
suo Protocollo del 1967. Le opinioni dellUfficio, cos come delineate nel
Parere consultivo, vengono affrontate in unampia prospettiva, data la
rilevanza delle questioni giuridiche relative a una variet di situazioni che
si verificano fuori del territorio nazionale di uno Stato.
[1] La Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951, 189
U.N.T.S. 137, entrata in vigore il 22 aprile 1954
[dora in avanti Convenzione del 1951].
[2] Il Protocollo del 1967 relativo allo status dei rifugiati, 606
U.N.T.S. 267, entrato in vigore il 4 ottobre 1967
[dora in avanti Protocollo del 1967].
[3] Cfr.: Statute
of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, G.A. Res. 428(V),
Annex, U.N. Doc. A/1775, par. 1
(1950). Disponibile in italiano sul sito internet dellUNHCR Italia alla pagina
http://www.unhcr.it/images/pdf/statuto_unhcr.pdf.
[4] Ibidem, par. 8(a).
[5] In base allart. I(1) del Protocollo del 1967, gli Stati che
aderiscono al Protocollo accettano di applicare gli artt. 2-34 della
Convenzione del 1951.
[6] In base a tale disposizione, incorporata
anche nellart. 1 del Protocollo del 1967, il termine rifugiato dovr
applicarsi a ogni persona che temendo a ragione di essere perseguitato per
motivi di razza, religione, nazionalit, appartenenza ad un determinato gruppo
sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui
cittadino e non pu o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della
protezione di questo Paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e
trovandosi fuori del Paese in cui aveva residenza abituale a seguito di
siffatti avvenimenti, non pu o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra.
[7] Per esclusione dalla protezione internazionale dei rifugiati si
intende il diniego di riconoscere lo status di rifugiato a persone che
rientrano nellambito dellarticolo 1A(2) della Convenzione del 1951, ma che
non hanno titolo a ricevere protezione in base alla Convenzione perch:
-
stanno ricevendo protezione o assistenza
da unagenzia delle Nazioni Unite diversa dallUNHCR (primo paragrafo dellart.
1D della Convenzione del 1951); o perch
-
non hanno bisogno di protezione
internazionale perch sono stati riconosciuti dalle autorit di un altro paese
nel quale hanno preso residenza e godono dei diritti e degli obblighi derivanti
dal possesso della sua nazionalit (art. 1E della Convenzione del 1951); o perch
-
sono considerati non meritevoli di
protezione internazionale sulla base di serie ragioni per ritenere che abbiano
commesso determinati gravi crimini o atti brutali (art. 1F della Convenzione
del 1951).
[8] Cfr.: UNHCR, Handbook on
Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 1979, Reedited Geneva 1992, par. 28.
La versione italiana Manuale sulle procedure e sui
criteri per la determinazione dello status di rifugiato disponibile sul sito internet dellUNHCR Italia alla pagina http://www.unhcr.it/index.php?option=com_content&task=view&id=454&Itemid=258.
[9] Tale affermazione stata ribadita dal
Comitato Esecutivo dellUNHCR (ExCom), ad esempio, nella sua Conclusione n. 6
(XXVIII) Non-refoulement
(1977), par. (c) (in cui si riaffermava l'importanza fondamentale del rispetto
del principio del non respingimento nel caso di persone che rischiano di
subire persecuzioni se rinviate nel loro paese di origine, siano esse state o
meno formalmente riconosciute come rifugiate). Il Comitato Esecutivo
dellUNHCR un gruppo intergovernativo formato da 70 Stati membri delle
Nazioni Unite (compresi gli Stati Uniti) e la Santa Sede che fornisce pareri allUNHCR
circa lesercizio del suo mandato di protezione. Le Conclusioni dellExCom non
sono formalmente vincolanti per gli Stati, ma sono rilevanti per
linterpretazione e lapplicazione del regime di protezione internazionale dei
rifugiati. Le Conclusioni del Comitato Esecutivo costituiscono espressione di
opinioni ampiamente rappresentative della visione della comunit
internazionale. La competenza specifica dellExCom e il fatto che le sue
Conclusioni siano raggiunte attraverso il consenso aggiunge autorevolezza ai
documenti. I testi delle Conclusioni dellExCom sono disponibili in inglese sul
sito internazionale dellUNHCR, alla pagina http://www.unhcr.org/doclist/excom/3bb1cd174.html.
Una selezione di Conclusioni dellExCom consultabile in italiano sul sito
dellUNHCR Italia alla pagina http://www.unhcr.it/index.php?option=com_content&task=view&id=354&Itemid=246.
[10] Il significato dei termini espellere o respingere (refouler) nellart. 33(1) sar discusso nel presente documento nella Parte
II.A.
[11] Cfr.: UNHCR, Note on
Non-Refoulement (EC/SCP/2),
1977, par. 4. Cfr. inoltre P. Weis, The Refugee Convention, 1951: The
Travaux Prparatoires Analysed with a Commentary by Dr. Paul Weis, Cambridge University Press,
Cambridge (1995), p. 341.
[12] Cfr.: P. Weis, nota 11, p. 342.
[13] Ci potrebbe comprendere, ad esempio, il trasferimento in un paese
terzo sicuro o altre soluzioni quali la protezione o il rifugio temporaneo in
alcune circostanze. Cfr.:
E. Lauterpacht and D. Bethlehem, The scope and content of the principle of non-refoulement:
Opinion, in E.
Feller, V. Trk and F. Nicholson (eds.), Refugee Protection in International
Law: UNHCRs Global Consultations on International Protection, Cambridge University Press,
Cambridge (2003), par. 76.
[14] La Convenzione del 1951 e il Protocollo del 1967 definiscono a chi
deve essere garantita protezione internazionale e stabiliscono principi chiave
come la non penalizzazione dellingresso (art. 31) e il non-refoulement (art. 33). Tali testi tuttavia non stabiliscono procedure per la
determinazione dello status di rifugiato. comunque generalmente riconosciuto
che eque ed efficienti procedure costituiscono un elemento essenziale ai fini
della piena e inclusiva applicazione della Convenzione del 1951 fuori del
contesto di situazioni di afflusso in massa. Cfr.: UNHCR, Asylum Processes (Fair and
Efficient Asylum Procedures), EC/GC/01/12, 31 May 2001, par. 4–5. Cfr.
inoltre: Executive Committee, Conclusion No. 81 (XLVIII) General (1997), par. (h); Conclusion No. 82
(XLVIII), Safeguarding Asylum (1997), par. (d)(iii); Conclusion No. 85 (XLIX), International
Protection (1998),
par. (q); Conclusion No. 99 (LV), General Conclusion on International
Protection (2004),
par. (l).
[15] Cfr.: nota 5.
[16] In base alle norme applicabili di diritto internazionale, tale
disposizione si applica agli atti, od omissioni, di tutti gli organi,
sotto-divisioni e persone che esercitano lautorit governativa nelle sue
funzioni legislativa, giudiziaria o esecutiva, e che agiscono in quella
capacit in quella particolare istanza, cos come alla condotta di organi posti
a disposizione di uno Stato da parte di un altro Stato, anche se essi eccedono
nel loro potere o contravvengono alle istruzioni. In conformit con gli artt.
4-8 degli Articoli sulla responsabilit degli Stati, la condotta di una persona
o di un gruppo di persone dovr essere considerata un atto dello Stato in base
al diritto internazionale se, nel portare avanti tale condotta, la persona o il
gruppo di persone stanno di fatto agendo sulla base di istruzioni o sotto la
direzione o il controllo di quello Stato (Articles on State Responsibility, artt. 4-8). Gli Articoli sulla responsabilit degli Stati sono stati
adottati dalla Commissione Diritto Internazionale senza votazione e con il
consenso su praticamente tutti i punti. Gli Articoli e i loro commentari sono
stati successivamente trasmessi allAssemblea Generale con la raccomandazione
che essa inizialmente tenesse conto degli articoli e ne allegasse il testo in
una risoluzione, riservando a una sessione successiva la questione se includere
gli articoli in una convenzione sulla responsabilit degli Stati o meno. Cfr.: J. Crawford, The
International Law Commissions Articles on State Responsibility: Introduction,
Text and Commentary. Cambridge
University Press, UK: 2002. LAssemblea Generale ha
annesso gli Articoli sulla responsabilit degli Stati alla sua risoluzione
56/83 del 12 dicembre 2001 sulla Responsabilit degli Stati per atti
internazionalmente illegittimi.
[17] Per una discussione dettagliata dei criteri che devono essere
soddisfatti perch sia applicato lart. 33(2) della Convenzione del 1951, cfr.:
E. Lauterpacht and D. Bethlehem nota 13, par. 145-192. Sulleccezione del pericolo per la sicurezza,
cfr. anche: Factum of the Intervenor, UNHCR, Suresh v. the Minister of
Citizenship and Immigration; the Attorney General of Canada, SCC No. 27790 (dora in avanti: UNHCR, Suresh
Factum), in 14:1
International Journal of Refugee Law (2002).
[18] Cfr.: UNHCR, Suresh Factum, nota 17, par. 18–50; E.
Lauterpacht e D. Bethlehem, nota 13, par. 159(ii), 166 e 179.
[19] Si veda la discussione sugli obblighi di non-refoulement in base diritto internazionale dei diritti umani nella Parte IB del
presente documento.
[20] Si veda, ad esempio, Executive Committee, Conclusion No. 6 (XXVIII),
nota 9, par. (c) (che ribadisce che il principio umanitario fondamentale del non-refoulement ha trovato espressione in vari strumenti internazionali adottati a
livello universale o regionale e che, in generale, esso accettato dagli
Stati.); Conclusion No. 17 (XXXI) Problems of extradition affecting
refugees (1980), par (b) (in cui viene riaffermato
il carattere fondamentale del principio di non-refoulement generalmente riconosciuto.); Conclusion No. 25 (XXXIII) General (1982), par. (b) (che ribadisce limportanza dei principi di base
(fondamentali, basic) della protezione internazionale e in particolare il
principio di non-refoulement che stava
progressivamente acquisendo il carattere di norma imperativa di diritto
internazionale.); Conclusion No. 65 (XLII) General (1981), par. (b) (che evidenzia la primaria importanza del non-refoulement e dellasilo come principi cardine della protezione dei rifugiati); Conclusion
No. 68 (XLIII) General (1982), par. (f) (che
riafferma limportanza primaria dei principi del non-refoulement e dellasilo come fondamentali per la protezione dei rifugiati); No.
79 (XLVIII) General (1996), par. (j) (dove si
ribadisce la fondamentale importanza del principio di non-refoulement); No. 81 (XLVIII), nota 14, par. (i) (che riconosce la fondamentale
importanza del principio di non-refoulement); No.
103 (LVI) Provision of International Protection Including Through
Complementary Forms of Protection (2005), al punto
(m) (nel quale gli Stati vengono esortati a rispettare il fondamentale
principio del non-refoulement).
[21] Cfr. ad esempio: A/RES/51/75, 12 febbraio 1997, par. 3; A/RES/52/132,
12 dicembre 1997, nel par. 12 del Preambolo.
[22] La Convenzione dellOUA che disciplina
aspetti specifici del problema dei rifugiati in Africa, 1969, 1001 U.N.T.S. 45,
entrata in vigore il 20 giugno 1974 [dora in avanti Convenzione OUA del
1969]. Lart.
II(3) recita: Nessuno pu essere
sottoposto da parte di uno Stato membro a misure quali il rifiuto di ammissione
alla frontiera, il respingimento o l'espulsione che lo obbligherebbero a
ritornare o a restare in un territorio dove la sua vita, integrit fisica o
libert sarebbero minacciate per i motivi enumerati nell'art. I, paragrafi 1 e
2 [che riguarda la persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalit,
appartenenza a un determinato gruppo sociale od opinioni politiche o che sia
obbligato ad abbandonare la propria residenza abituale per cercare rifugio da
aggressione esterna, occupazione, dominio straniero o gravi turbamenti
dell'ordine pubblico].
[23] La Convenzione americana sui diritti umani del 1969 Patto di San
Jos, Costa Rica, 1144 U.N.T.S. 123, entrata in vigore il 18 luglio 1978
[dora in avanti AHCR]. Lart. 22(8) dispone: In nessun caso uno straniero
pu essere deportato o rinviato in un paese, sia esso o meno il suo paese
dorigine, se in quel paese il suo diritto alla vita o alla libert personale
in pericolo di essere violata a causa della sua razza, nazionalit, religione,
status sociale od opinioni politiche.
[24] Nel contesto dellestradizione, generalmente ci si riferisce a tali
disposizioni come clausole di discriminazione. Cfr., ad esempio: art. 3(2)
della Convenzione europea sullestradizione del 1957, ETS 024, 359 U.N.T.S.
273, entrata in vigore il 18 aprile 1960 ([Lestradizione non sar concessa]
se la Parte richiesta ha motivi seri per credere che la domanda di estradizione
per un reato di diritto comune stata presentata con lo scopo di perseguire o
di punire un individuo per considerazioni relative a razza, religione,
nazionalit od opinioni politiche o che la condizione di questo individuo possa
essere aggravata una di queste ragioni); art. 4(5) della Convenzione
interamericana sullestradizione del 1981, 20 I.L.M. 723 (1981), entrata in
vigore il 28 marzo 1992 (Lestradizione non sar concessa quando, dalle
circostanze del caso, si possa dedurre che vi rientri persecuzione per motivi
di razza, religione o nazionalit, o che la posizione della persona cercata
possa essere pregiudicata per qualsiasi di queste ragioni).
[25] Cfr., ad esempio: art. 9(1) della Convenzione internazionale contro la
presa di ostaggi del 1979, 1316 U.N.T.S. 205, entrata in vigore il 3 giugno
1983 (Una domanda destradizione del presunto autore del reato, presentata in
virt della presente Convenzione, verr respinta se lo Stato richiesto ha
validi motivi per ritenere: (a) che la richiesta destradizione relativa a un
reato previsto allarticolo 1 stata presentata allo scopo di perseguire o
punire una persona in considerazione della sua razza, religione, nazionalit,
origine etnica o delle sue opinioni politiche; oppure (b) che la posizione di
questa persona rischia di essere aggravata: (i) per una qualsiasi delle ragioni
enunciate al capoverso (a) del presente paragrafo). Cfr. anche: art. 12 della
Convenzione internazionale per la soppressione degli attentati terroristici del
1997, 37 I.L.M. 249 (1998), entrata in vigore il 23 maggio 2001 (Nessuna parte
della presente Convenzione dovr essere interpretata come imporre un obbligo di
estradare o di offrire assistenza legale reciproca, se lo Stato parte richiesto
ha motivi fondati per ritenere che la richiesta di estradizione per reati
previsti nellart. 2 o per assistenza legale reciproca rispetto a tali reati
stata inoltrata allo scopo di perseguire o punire una persona in considerazione
della sua razza, religione, nazionalit, origine etnica od opinione politica o
che il soddisfare tale richiesta causerebbe pregiudizio alla posizione di
quella persona per una di queste ragioni) e la disposizione quasi identica
dellart. 15 della Convenzione internazionale per la soppressione del
finanziamento del terrorismo del 1999, 39 I.L.M. 270 (2000), entrata in vigore
il 10 aprile 2002; art. 5 della Convenzione europea sulla soppressione del
terrorismo del 1977, ETS 090, 1137 U.N.T.S. 93, entrata in vigore il 4 agosto
1978; art. 14 della Convenzione interamericana contro il terrorismo del 2002,
42 I.L.M. 19 (2003), entrata in vigore il 7 ottobre 2003.
[26] Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati, 22
novembre 1984, Rapporto annuale della Commissione interamericana dei diritti
umani, OAS Doc. OEA/Ser.L/V/II.66/doc.10, rev. 1, at 190-93 (1984-85) [dora in
avanti Dichiarazione di Cartagena]. La Conclusione contenuta nella sezione
III(5) enuncia: Riaffermare l'importanza e il significato del principio del
non-respingimento (compresso il divieto di respingimento alla frontiera) come
pietra angolare della protezione internazionale dei rifugiati. Seppur non
vincolanti giuridicamente, le disposizioni della Dichiarazione di Cartagena
sono state incorporate nella legislazione di numerosi Stati dellAmerica
Latina.
[27] A/RES/2132 (XXII), 14 dicembre 1967, allart. 3 (Nessuna persona cui
si fatto riferimento nellart. 1 par. 1, dovr essere soggetta a misure quali
il respingimento alla frontiera o, se gi entrata nel territorio in cui cerca
asilo, espulsione o ritorno obbligatorio in qualsiasi Stato nel quale potrebbe
essere soggetto a persecuzione). Cfr. anche: Risoluzione (67) 14 sullasilo a
persone in pericolo di persecuzione, adottata dal Comitato dei Ministri del
Consiglio dEuropa il 29 giugno 1967, par. 2 (che raccomanda che i Governi
dovrebbero garantire [] che nessuno sia soggetto al rifiuto di ammissione
alla frontiera, respingimento, espulsione o ogni altra misura che avrebbe il
risultato di obbligarlo a ritornare, o a rimanere, in un territorio nel quale
sarebbe in pericolo di persecuzione).
[28] Art. 38(1) dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia, 59
Stat. 1031, 1060 (1945).
[29] Cfr: International Court of
Justice, North Sea Continental Shelf, Judgment, 1969 ICJ Reports, pag. 3, par.
74. Cfr. inoltre: International Court of Justice, Military and Paramilitary
Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America),
Jurisdiction and Admissibility, 1984 ICJ Reports, pag. 392, par. 77.
[30] Cfr.: UNHCR, The Principle of
Non-Refoulement as a Norm of Customary International Law, Response to the Questions posed to
UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany in
cases 2 BvR 1938/93, 2 BvR 1953/93, 2 BvR 1954/93 (disponibile sul sito
internazionale dellUNHCR alla pagina: http://www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/437b6db64.html);
UNHCR, Note on the Principle of Non-Refoulement (EU Seminar on the
Implementation of the 1995 EU Resolution on Minimum Guarantees for Asylum
Procedures), 1 novembre
1997 (http://www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/438c6d972.html).
Si veda inoltre: New Zealand Court of Appeal, Zaoui v.
Attorney General, 30 settembre 2004, (No 2) [2005] 1
NZLR 690, par. 34 (Il divieto di refoulement,
contenuto nellart. 33.1 della Convenzione sui rifugiati, generalmente
considerato una parte del diritto internazionale consuetudinario, le norme (non
scritte) di diritto internazionale cogenti per tutti gli Stati, che sorgono
quando gli Stati seguono determinate pratiche in maniera generalizzata e
coerente al di fuori di un senso di obbligo giuridico) e par. 136 (La
Convenzione sui rifugiati intesa a proteggere i rifugiati dalla persecuzione
e lobbligo di non-refoulement centrale per tale
funzione. Non derogabile ai sensi dellart. 42.1 e, come discusso in
precedenza al par. [34]
diventata parte del diritto internazionale consuetudinario). Cfr. anche: E.
Lauterpacht e D. Bethlehem, nota 13, par. 193-219; G. Goodwin-Gill, The
Refugee in International Law, 2a edizione, Oxford University Press (1996), pag. 167-171.
[31] Il divieto di refoulement dei rifugiati in
base al diritto internazionale consuetudinario si applica anche, nel caso di
rifugiati non europei, negli Stati che hanno aderito alla Convenzione del 1951
ma che mantengono la limitazione geografica prevista nellart. 1B(1) della Convenzione.
[32] il caso, ad esempio, di Bangladesh, India, Pakistan e Thailandia.
[33] Cfr.: par. 8 dello Statuto dellUNHCR, art. 35 della Convenzione del
1951 e art. II del Protocollo del 1967 (cfr. anche nota 3).
[34] Come evidenziato dalla Corte Internazionale di Giustizia in Military
and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. U.S.), Merits, 1986 ICJ Reports, pag. 14, par. 186, per dedurre lesistenza
di norme consuetudinarie, la Corte considera sufficiente che la condotta degli
Stati sia, in generale, coerente con tali norme e che le istanze della condotta
di uno Stato contrarie a una determinata norma siano generalmente trattate come
violazioni di tale norma, non come indicazioni del riconoscimento di una nuova
norma. Se uno Stato agisce secondo modalit prima facie incompatibili con una norma riconosciuta, ma difende il proprio
comportamento facendo appello a eccezioni o giustificazioni contemplate
allinterno della stessa norma, che la condotta dello Stato sia giustificabile
o meno su quella base, il significato di tale atteggiamento quello di
confermare la norma, piuttosto che di indebolirla.
[35] Dichiarazione degli Stati parte della Convenzione del 1951 e/o del
Protocollo del 1967 adottata al Meeting ministeriale degli Stati parte del
12-13 dicembre 2001, HCR/MMSP/2001/09, 16 gennaio 2002 (disponibile sul sito
internazionale dellUNHCR alla pagina http://www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/3d60f5557.pdf)
nel par. 4 del Preambolo. In precedenza, il Comitato Esecutivo dellUNHCR aveva
osservato che il principio di non-refoulement
stava progressivamente acquisendo il carattere di norma imperativa di diritto internazionale. Cfr. Conclusione del Comitato Esecutivo n.
25 (XXXIII), nota 20, par. (b). In conformit con lart. 53 della Convenzione
di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, 1155 U.N.T.S. 331, entrata in
vigore il 27 gennaio 1980 [dora in avanti Convenzione di Vienna del 1969],
le norme imperative di diritto internazionale generale, o jus cogens, sono norme accettate e riconosciute dalla comunit internazionale
degli Stati come un insieme di norme alle quali non permessa deroga e che
possono essere modificate solo da una successiva norma di diritto internazionale
generale avente lo stesso carattere. In base allart. 64 della Convenzione di
Vienna del 1969, le norme imperative di diritto internazionale prevalgono sulle
disposizioni dei trattati.
[36] Dichiarazione del Messico e Piano dazione per il rafforzamento della
protezione internazionale dei rifugiati in America Latina del 16 novembre 2004
(disponibile sul sito internazionale dellUNHCR alla pagina http://www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/424bf6914.pdf),
nel par. preliminare 7 (Riconoscendo la natura di jus
cogens del principio di non-refoulement, compreso il non respingimento alla frontiera, la pietra angolare del
diritto internazionale dei rifugiati, contenuto nella Convenzione del 1951
relativa allo status dei rifugiati e nel suo Protocollo del 1967, ed enunciata
anche nellart. 22(8) della Convenzione americana sui diritti umani e nellart.
3 della Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli,
disumani o degradanti del 1984, ). Cfr. anche: Sezione III(5) della
Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati del 1984, nota 26 ( [Il] principio
[di non-refoulement] imperativo nei confronti dei
rifugiati e allo stato attuale del diritto internazionale dovrebbe essere
riconosciuto e osservato come una norma di jus cogens).
[37] Il diritto alla vita garantito dallart. 6 dellICCPR e, ad esempio,
dallart. 2 della Convenzione europea per la protezione dei diritti umani e
delle libert fondamentali, ETS 005, 213 U.N.T.S. 222, entrata in vigore il 3
settembre 1953 [dora in avanti EHCR]; art. 4 ACHR; art. 4 della Carta
africana (Banjul) sui diritti umani e dei popoli, 21 I.L.M. 58 (1982), entrata
in vigore il 21 ottobre 1986 [dora in avanti Carta di Banjul].
[38] Il diritto ad essere liberi dalla tortura garantito dallart. 1
della Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli,
disumani o degradanti del 1984 e dallart. 2 della Convenzione interamericana
per la prevenzione e la punizione della tortura, 25 I.L.M. 519 (1992), entrata
in vigore il 28 febbraio 1987. Lart. 16 della Convenzione contro la tortura
proibisce altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti. Una
proibizione della tortura e di altre pene o trattamenti crudeli, disumani o
degradanti sancita nellart. 7 dellICCPR e da disposizioni in trattati
regionali sui diritti umani, come ad esempio lart. 3 della ECHR; lart. 5(2)
della ACHR; o lart. 5 della Carta di Banjul.
[39] Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani
o degradanti del 1984, 1465 U.N.T.S. 85, entrata in vigore il 26 giugno 1987
[dora in avanti. Convenzione contro la tortura].
[40] Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966, 999
U.N.T.S. 171, entrato in vigore il 23 marzo 1976 [dora in avanti. ICCPR].
[41] Con riferimento allambito degli obblighi derivanti dallart. 7 dellICCPR, cfr. Human Rights Committee in its General Comment No. 20: Article 7 (Prohibition of torture, or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment), 10 marzo 1992, U.N. Doc. HRI/ GEN/1/Rev.7, par. 9 (Gli Stati parte non devono esporre gli individui al pericolo di tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti al ritorno in un altro paese a seguito della loro estradizione, espulsione o refoulement); e General Comment No. 31 on the Nature of the General Legal Obligation on States Parties to the Covenant, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 21 aprile 2004, par. 12. Analogamente, nel suo General Comment No. 6 (2005) on the Treatment of unaccompanied and separated children outside their country of origin, U.N. Doc. CRC/GC/2005/6, 3 giugno 2005, il Comitato sui diritti del fanciullo ha dichiarato che gli Stati parte della Convenzione sui diritti del fanciullo [] non dovranno rinviare un minore in un paese dove vi siano fondati motivi per ritenere che vi sia un reale rischio di danno irreparabile al minore, quali, ma assolutamente non solo, quelli contemplati negli articoli 6 [diritto alla vita] e 37 [diritto di essere liberi da tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti e diritto di non essere arbitrariamente privato della libert] della Convenzione (par. 27).
[42] Cfr., ad esempio, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti
umani, che ha sostenuto che il non-refoulement sia
un obbligo inerente in base allart. 3 della ECHR in casi in cui vi sia un
reale rischio di esposizione a tortura, pene o trattamenti disumani o
degradanti, tra cui in particolare, le decisioni della Corte in Soering v.
United Kingdom, Application No. 14038/88, 7 luglio
1989 e casi successivi, tra cui Cruz Varas v. Sweden,
Application No. 15567/89, 20 marzo 1991; Vilvarajah et al. v. United Kingdom, Application No. 13163/87 et al., 30 ottobre 1991; Chahal v. United
Kingdom, Application No. 22414/93, 15 novembre 1996; Ahmed
v. Austria, Application No. 25964/94, 17 dicembre
1996; TI v. United Kingdom, Application No.
43844/98 (Ammissibilit), 7 marzo 2000. Per le Americhe, cfr. ad esempio art.
22(8) della ACHR del 1969 (in nessun caso uno straniero pu essere deportato o
rinviato in un paese, sia esso il suo paese dorigine o meno, se in quel paese
il suo diritto alla vita o alla libert personale sia in pericolo di essere
violato a causa della sua razza, nazionalit, religione, status sociale od
opinioni politiche) o art. 13(4) della Convenzione interamericana sulla
prevenzione e la punizione della tortura del 1985 (Lestradizione non dovr
essere garantita n la persona cercata dovr essere rinviata quando vi siano
ragioni per ritenere che la sua vita sia in pericolo, che egli sar soggetto a
tortura o a trattamenti crudeli, disumani o degradanti, o che sar processato
da un tribunale speciale o ad hoc nello Stato che inoltra la richiesta).
[43] Per gli Stati parte dellICCPR, ci stato reso esplicito dal
Comitato diritti umani nel suo General Comment No. 31, nota 41, par. 10 ( Il godimento dei
diritti del Patto non limitato ai cittadini degli Stati parte ma deve anche
essere disponibile per tutti gli individui, senza distinzioni di nazionalit o
apolidia, quali richiedenti asilo, rifugiati, lavoratori migranti e altre
persone, che potrebbero trovarsi nel territorio o soggette alla giurisdizione
dello Stato parte). Cfr. anche la Parte IIB del presente documento.
[44] Cfr.: Human Rights Committee, General
Comment No. 31, nota
41, par. 12. Cfr. anche: nota 41.
[45] Cfr., ad esempio, Human Rights Committee, General
Comment No. 29 on States of Emergency (Article 4), U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, 31 agosto
2001, par. 11; Human Rights Committee, Concluding Observations/Comments on Canada, U.N. Doc.
CCPR/C/CAN/CO/5, 2 novembre 2005, par. 15; Committee Against Torture, Gorki
Ernesto Tapia Paez v. Sweden, U.N. Doc. CAT/C/18/D/39/1996, 28 aprile 1997, par. 14.5. La natura assoluta del divieto di refoulement verso un rischio di tortura e alter forme di maltrattamento ai sensi
dellart. 3 della ECHR stata affermata dalla Corte europea dei diritti umani,
ad esempio, in Chahal v. United Kingdom, nota 41.
[46] Cfr. ad esempio, Committee Against
Torture, Agiza v. Sweden, U.N. Doc. CAT/C/34/D/233/2003, 20 maggio 2005; Human Rights Committee,
Alzery v. Sweden,
U.N. Doc. CCPR/C/88/D/1416/2005, 10 novembre 2006; Inter-American Commission on
Human Rights, Report on the Situation of Human Rights of Asylum-Seekers
within the Canadian Refugee Determination System, 28 febbraio 2000, par. 154. Cfr. anche: United Nations Commission on Human Rights, Resolution
2005/80 of 21 aprile 2005 su protezione dei diritti umani e libert
fondamentali duarnte la lotta al terrorismo; Risoluzioni del Consiglio di
Sicurezza 1456 (2003) del 20 gennaio 2003, 1535 (2004) del 26 marzo 2004, 1624
(2004) del 14 settembre 2005, la Dichiarazione su misure intese a eliminare il
terrorismo internazionale (allegato alla risoluzione dellAssemblea Generale
49/60 del 9 dicembre 1994), la Dichiarazione integrativa della Dichiarazione Dichiarazione
su misure intese a eliminare il terrorismo internazionale (allegato alla
risoluzione dellAssemblea Generale 51/210 del 17 dicembre 1996), il Documento
finale del World Summit 2005 (risoluzione dellAssemblea Generale 60/1 del 16 settembre
2005) e il Piano dazione annesso alla Strategia globale delle Nazioni Unite
anti-terrorismo adottato dallAssemblea Generale l8 settembre 2006
(A/RES/60/288).
[47] Il diritto internazionale dei diritti umani non cessa di applicarsi in
caso di conflitto armato, eccetto quando uno Stato abbia derogato ai suoi
obblighi in conformit con le pertinenti disposizioni dei trattati
internazionali sui diritti umani applicabili (ad esempio, art. 4 dellICCPR).
Nel determinare cosa debba essere considerata una violazione dei diritti umani,
deve essere prestata attenzione al diritto umanitario internazionale, che
agisce da lex specialis ai diritti umani
internazionali in periodi di conflitto armato. Ci stato confermato, inter
alia, dalla Corte internazionale di giustizia nel suo Advisory
Opinion on the Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, 8 luglio 1996, par. 25; e dalla sentenza del 19 dicembre 2005 in Case
concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic
of the Congo v. Uganda), par. 215-219. Cfr. anche, ad esempio, Concluding
Observations of the Human Rights Committee, United States of America, U.N. Doc.
CCPR/C/USA/CO/3, 15 settembre 2006, par. 10; Human Rights Committee, General
Comment No. 31, nota
41, par. 11; cfr. inoltre Conclusions and recommendations of the Committee
against Torture concerning the second report of the United States of America,
U.N. Doc. CAT/C/USA/CO/2, 25 luglio 2006 par. 14.
[48] Cfr. ad esempio,
Human Rights Committee, General Comment No. 29: Article 4: Derogations
during a State of Emergency, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, 31 agosto 2001, par.
11 (La proclamazione di determinate disposizioni del Patto in quanto di natura
non derogabile, nellart. 4, par. 2, devono essere viste come parziale
riconoscimento del carattere imperativo di alcuni fondamentali diritti
garantiti in forma di trattato nel Patto (ad esempio, gli artt. 6 e 7)); cfr.
inoltre le decisioni del Tribunale Criminale Internazionale per la Ex
Jugoslavia (ICTY) in Prosecutor v Delalic and Others, Trial Chamber, Sentenza del 16 novembre
1998, par. 454; Prosecutor v. Furundzija, Trial Chamber, Judgement of 10 December 1998, par. 134-164;
Prosecutor v. Kunarac and Others, Trial Chamber, Sentenza del 22 febbraio 2001, par. 466. Cfr. anche:
la sentenza della Camera dei Lord in Pinochet Ugarte, re. [1999] 2 All ER 97, par. 108-109. Cfr.
inoltre, ad esempio, Filartiga v. Pena Irala, 630 F.2d 876 (2d. Cir. 1980).
[49] Cfr. Human Rights Committee,
General Comment No. 24: Issues relating to reservations made upon ratification
or accession to the Covenant or the Optional Protocols thereto, or in relation
to declarations under Article 41 of the Covenant, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.6, 4 novembre 1994, par. 8 (le disposizioni del
Patto che costituiscono diritto internazionale consuetudinario (e a maggior
ragione quando hanno il carattere di norme imperative) potrebbero non essere
soggette a riserve. Di conseguenza, uno Stato non potrebbe riservarsi il
diritto di attuare tortura, di sottoporre persone a pene o trattamenti
crudeli, disumani o degradanti, di privare arbitrariamente persone della loro
vita).
[50] Cfr. ad esempio, la giurisprudenza della
Corte europea dei diritti umani riferita a nota 42; cfr. inoltre art. 19(2)
della Carta europea dei diritti fondamentali, [2000] OJ C364; e par. 13 del
Preambolo della Decisione quadro del Consiglio dEuropa del 13 giugno 2002 sul
mandato di arresto europeo e sulle procedure di consegna tra Stati Membri,
2002/584/JHA.
[51] Cfr. nota 35 [dora in avanti, Convenzione di Vienna del 1969]. La Convenzione di Vienna del 1969 generalmente considerata come enunciare norme che costituiscono diritto internazionale consuetudinario.
[52] Lart. 31(1) della Convenzione di Vienna del 1969 enuncia: Un trattato deve essere interpretato in buona fede seguendo
il senso ordinario da attribuire ai termini del trattato nel loro contesto e
alla luce del suo oggetto e del suo scopo.
[53] Lart. 31(3) della Convenzione di Vienna del
1969 dispone che nellinterpretare un trattato: si terr conto, oltre che
del contesto: (b) di qualsiasi prassi successivamente seguita
nell'applicazione del trattato attraverso la quale si sia formato un accordo delle
parti in materia di interpretazione del medesimo; (c) di qualsiasi regola
pertinente di diritto internazionale applicabile nei rapporti fra le parti.
[54] In una decisione che affrontava lapplicabilit inter alia dellart. 33(1) della Convenzione del 1951 al rinvio ad Haiti di
persone intercettate in mare aperto da imbarcazioni della guardia costiera
statunitense, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha determinato che lart. 33(1)
della Convenzione del 1951 applicabile solo a persone che si trovano allinterno
del territorio degli Stati Uniti (Sale, Acting Commissioner, Immigration and
Naturalization Service, et al., Petitioners v. Haitian Centers Council, Inc.,
et. al., 509 U.S. 155 (1993)). Per le ragioni esposte
nel presente Parere, lUNHCR dellopinione che il parere di maggioranza della
Corte Suprema in Sale non rifletta accuratamente
lambito dellart. 33(1) della Convenzione del 1951. Cfr. inoltre
Inter-American Commission on Human Rights in The Haitian Centre for Human
Rights et al. v. United States, nota 42, par. 157
(la Commissione condivide lopinione avanzata dallAlto Commissariato delle
Nazioni Unite per i Rifugiati nel suo intervento in qualit di Amicus Curiae nelle sue argomentazioni davanti alla Corte Suprema, sul fatto che
lart. 33 non ha limitazione geografica).
[55] Per la versione inglese, cfr: Merriam-Webster Online Dictionary, 10ma edizione, disponibile alla pagina: http://www.m-w.com/cgi-bin/dictionary?book=Dictionary&va=return.
In italiano, si veda il dizionario
della lingua italiana De Mauro, alla pagina http://www.demauroparavia.it/96921.
[56] Ci stato evidenziato anche dalla maggioranza della Corte Suprema degli Stati Uniti in Sale, nota 54 (par. 181) che, comunque, prosegue affermando che rinvio significa un atto difensivo di resistenza o lesclusione alla frontiera piuttosto che latto di trasportare qualcuno in una determinata destinazione (182), e che poich nel testo dellart. 33 non pu essere ragionevolmente letto assolutamente nulla circa le azioni di una nazione nei confronti di uno straniero al di fuori del proprio territorio, esso non proibisce tali azioni (183). Come evidenziato da Blackmun J. nella sua opinione dissenziente nei confronti di Sale, nota 54, la sconcertante deduzione della maggioranza (refouler significa repellere o portare indietro, pertanto il rinvio significa solo escludere alla frontiera, pertanto il trattato non si applica) difficilmente giustifica una differenziazione dal tracciato del significato comune. Il testo dellart. 33(1) chiaro e, che il termine operativo sia rinviare o respingere (refouler), esso vieta lazione da parte del Governo (192-193).
[57] A sostegno della sua deduzione sul fatto che lart. 33(1) non si
applica al di fuori del territorio di uno Stato, la maggioranza della Corte
Suprema degli Stati Uniti in Sale, nota 54, si
basata sulle dichiarazioni di diversi delegati coinvolti nella redazione della
Convenzione del 1951. Tuttavia tali dichiarazioni erano espressioni di
preoccupazione relative a possibili obblighi di riconoscere lasilo a ingenti
numeri di persone arrivate nellambito di situazioni di afflusso in massa.
Nellopinione dellUNHCR, queste porzioni della storia dei negoziati non
giustificano la conclusione che i redattori della Convenzione del 1951
raggiunsero consenso sullimplicita restrizione dellambito territoriale del
principio di non-refoulement enunciato dallart.
33(1). Cfr. anche: UNHCR,
The Principle of Non-Refoulement as a Norm of Customary International Law, nota 30.
[58] Cfr.: Sale, nota 54, ai punti 179-180.
[59] Cfr. anche lopinione dissenziente di Blackmun J. in Sale, nota 54, al punto 194 (lungi dal costituire unassurda anomalia
[], il fatto che a uno stato sia consentito di espellere o rinviare una
ristretta categoria di rifugiati trovati allinterno del proprio territorio ma
che non potrebbe catturare e rinviare chi resta fuori delle sue frontiere
esprime con precisione gli obiettivi e le preoccupazioni della Convenzione. Il
non rinviare la regola; la sola e unica eccezione (n applicabile, n
invocata in questo caso) che una nazione messa in pericolo dalla stessa
presenza di un rifugiato potrebbe espellerlo o rinviarlo verso un paese non
sicuro, se cos sceglie. La tautologica osservazione sul fatto che solo un
rifugiato che si trova gi nel paese pu costituire un pericolo per il paese
nel quale egli si trova non dimostra nulla).
[60] Ad esempio, gli artt. 2, 4 e 27 richiedono la semplice presenza di un
rifugiato nel paese ospitante, mentre gli artt. 18, 26 e 32 richiedono che egli
o ella sia legalmente sul territorio di uno Stato contraente, mentre gli
artt. 15, 17(1), 19, 21, 23, 24 e 28 si applicano a rifugiati che stanno
soggiornando legalmente nel paese in cui hanno cercato rifugio.
[61] Uno dei diritti fondamentali contenuti nella Dichiarazione universale
dei diritti umani, Risoluzione dellAssemblea Generale 217A (III), U.N. Doc.
A/810 at 71 (1948), il diritto di ognuno di cercare e beneficiare in altri
paesi di asilo dalla persecuzione ai sensi dellart. 14.
[62] Conformemente allart. 32 della Convenzione di Vienna del 1969, nota 36, il ricorso ai lavori preparatori costituisce uno strumento supplementare per linterpretazione dei trattati ed consentito solo nel caso in cui il significato del linguaggio del trattato sia ambiguo od oscuro; o quando linterpretazione in conformit con le norme generali definite nellart. 31 della Convenzione di Vienna del 1969 conduce a un risultato che manifestamente assurdo o irragionevole. Costituisce un principio acquisito il fatto che quando il significato del trattato chiaro dal suo testo una volta messo in relazione con il suo contesto, oggetto e finalit, fonti supplementari sono non necessarie e non applicabili, e il ricorso a tali fonti da scoraggiare. Cfr., ad esempio, International Court of Justice, Interpretation of the Treaty of Lausanne, P.C.I.J., Ser. B, No. 12 (1925), punto 22; il Lotus Case, P.C.I.J., Ser. A, No. 10 (1927), punto 16; Admission to the United Nations Case, 1950 ICJ Reports 8. Pertanto, mentre lUNHCR ritiene che il ricorso alla storia della stesura dellart. 33(1) della Convenzione del 1951 non sia necessario data la terminologia non ambigua di questa disposizione, i lavori preparatori sono tuttavia di interesse ai fini di chiarire il contesto, il contenuto e lambito dellart. 33(1).
[63] Ad Hoc Committee on Statelessness and Related
Problems, Status of Refugees and Stateless Persons – Memorandum by the
Secretary General, U.N. Document E/AC.32/2, 3 gennaio 1950, Commenti allart 24
della stesura preliminare, par. 3.
[64] Dichiarazione del Sig. Henkin degli Stati Uniti, U.N. Doc. E/AC.32/SR.20, Feb 1, 1950, par. 54-55.
[65] U.N. Doc. E/AC.32/SR.20, par. 56.
[66] Statement of the
Chairman, Mr. Chance of Canada, U.N. Doc. E/AC.32.SR.21, 2 febbraio 1950, pag. 7. Il Presidente
poi invit i rappresentanti del Belgio e degli Stati Uniti a conferire con lui
per cercare di preparare un testo adatto per una valutazione successiva.
[67] Cfr. nota 53.
[68] Cfr., ad esempio, Comitato Esecutivo,
Conclusione n. 6 (XXVIII), nota 9, par. (c) (che riafferma l'importanza
fondamentale del rispetto del principio del non-refoulement - tanto alla frontiera quanto dal territorio
di uno Stato ); Conclusione n. 15 (XXX) Rifugiati senza paese dasilo (1979) par. (b) e (c) (dove si afferma che
Ogni misura, in base alla quale un rifugiato obbligato a ritornare o
rinviato in un paese ove abbia motivo di temere persecuzioni, costituisce una
grave violazione del principio riconosciuto del non-refoulement e notando che ҏ l'obbligo umanitario di
permettere alle navi in pericolo di cercare rifugio nelle loro acque e di
concedere asilo o almeno rifugio provvisorio alle persone a bordo che
desiderano chiedere asilo.); Conclusione n. 22 (XXXII) Protezione dei
richiedenti asilo nel caso di afflusso in massa (1981), II.A.2. (In tutti i casi, il principio
fondamentale di non-respingimento - compreso il non-rifiuto di ammissione alla
frontiera - deve essere scrupolosamente osservato); Conclusione n. 53 (XXXIX) Passeggeri
clandestini richiedenti asilo
(1988), par. (1) (che dispone inter alia che Alla pari degli altri richiedenti asilo, i
passeggeri clandestini richiedenti asilo devono essere protetti contro il
ritorno forzato nel paese di origine).
[69] Tra questi, in particolare, la Convenzione OUA del 1969 (cfr. nota
22); la AHCR del 1969 (cfr. nota 23); e la Convenzione contro la tortura (cfr.
nota 39). Cfr. inoltre le espressioni del principio di non-refoulement in testi non vincolanti, quali la Dichiarazione di Cartagena del 1984
(cfr. nota 26); la Dichiarazione sullasilo territoriale del 1967 adattata
dallAssemblea Generale (cfr. nota 27); e la Risoluzione (67) 14 del Comitato
dei Ministri del Consiglio dEuropa (cfr. nota 27).
[70] La complementariet tra obblighi di non-refoulement in base al diritto internazionale dei rifugiati e il diritto dei
diritti umani stata evidenziata, ad esempio, nella Dichiarazione del Messico
e Piano dAzione per il rafforzamento della protezione internazionale dei
rifugiati in America Latina del 16 novembre 2004, il cui testo consultabile in
inglese sul sito web internazionale dellUNHCR alla pagina http://www.unhcr.org/home/RSDLEGAL/424bf6914.pdf).
Questa dichiarazione stata adottata dagli Stati dellAmerica Latina partecipanti
allincontro di celebrazione del ventesimo anniversario della Dichiarazione di
Cartagena del 1984. Cfr. anche Comitato Esecutivo, Conclusione n. 79 (XLVII),
nota 20; n. 81 (XLVII) Generale (1997);
Conclusione n. 82 (XLVIII) Garantire lasilo
(1997), che fanno specifico riferimento al divieto di rinviare verso la tortura
come stabilito nella Convenzione contro la tortura, e Comitato esecutivo,
Conclusione n. 95 (LIV) Conclusione generale sulla protezione
internazionale (2003), par. (l) (che nota la natura
complementare del diritto internazionale dei rifugiati e del diritto dei
diritti umani, cos come il possibile ruolo dei meccanismi di diritti umani
delle Nazioni Unite in questarea ).
[71] Commentario Generale n. 31, nota 41, par. 10.
[72] Cfr. le decisioni del Comitato Diritti Umani in Lopez Burgos v.
Uruguay, U.N. Doc. CCPR/C/13/D/52/1979, 29 luglio
1981, par. 12.3; In entrambe le decisioni, il Comitato Diritti Umani ha inoltre
sostenuto che sarebbe eccessivo interpretare in questo modo la responsabilit
derivante dallart. 2 del Patto in modo da consentire a uno Stato parte di
commettere violazioni del Patto sul territorio di un altro Stato, violazioni
che non potrebbe perpetrare sul proprio territorio. Cfr. anche la decisione
del Comitato Diritti Umani in Pereira Montero v. Uruguay, U.N. Doc. CCPR/C/18/D/106/1981,
31 marzo 1983, par. 5.
[73] Cfr. ad esempio, Concluding
Observations of the Human Rights Committee, United States of America, U.N. Doc.
CCPR/C/79/Add.50, 3 ottobre 1995, par. 284. Nel 2006 il Comitato
Diritti Umani ha inoltre riaffermato lapplicabilit delle disposizioni
dellICCPR con riferimento al comportamento degli Stati Uniti a Guantnamo Bay.
Cfr. Observations of
the Human Rights Committee, United States of America, nota 47, par. 10. Cfr.
inoltre Concluding Observations of the Human Rights Committee, Israel, U.N.
Doc. CCPR/C/79/Add.93, 18 agosto 1998, par. 10 e U.N. Doc. CCPR/CO/78/ISR, 21 agosto
2003, par. 11.
[74] Cfr. il Parere consultivo della Corte Internazionale di Giustizia in Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, (2004) ICJ Gen. List No. 131, 9 luglio 2004, par. 111. Si veda inoltre la recente sentenza della Corte Internazionale di Giustizia in Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo (DRC v. Uganda), (2005) ICJ Gen. List No. 116, 19 dicembre 2005, par. 216.
[75] Legal Consequences of the Construction of a
Wall in the Occupied Palestinian Territory, nota 74, par. 109.
[76] Cfr. ad esempio, Comitato contro la tortura, Conclusioni e
raccomandazioni del Comitato contro la tortura riguardanti il secondo rapporto
degli Stati Uniti dAmerica, nota 47. Avendo richiesto le opinioni degli Stati
parte sullapplicabilit extraterritoriale dellart. 3 della Convenzione contro
la tortura nel contesto di Guantnamo Bay, il Comitato ha espresso la propria
preoccupazione (che lo Stato parte consideri che lobbligo di non-refoulement, in base allart. 3 della Convenzione, non si estenda a persone
detenute fuori del proprio territorio. Lo Stato parte dovrebbe applicare la
garanzia di non-refoulement a tutti i detenuti in
sua custodia, , al fine di assolvere ai suoi obblighi derivanti dallart. 3
della Convenzione. ) (par.
20).
[77] Id., par. 15. Ci si applica, inter
alia, allart. 16 della Convenzione contro la tortura,
che proibisce atti di pena o trattamento crudele, disumano o degradante che non
equivalgono a tortura cos come viene definita nellart. 1 della Convenzione.
[78] Bankovic et al. v. Belgium and 16 other
contracting States (Admissibility), Application No. 52207/99, 12 dicembre 2001, par. 59.
[79] Id., par. 71. Cfr. anche Loizidou
v. Turkey (Preliminary Objections), Application No.
15318/89, Sentenza del 23 febbraio 1995, Series A, No. 310, par. 62 (In tale
contesto la Corte richiama che, sebbene lart. 1 (art.1) stabilisca limiti
sullestensione della Convenzione, il concetto di giurisdizione ai sensi di
questa disposizione non ristretto al territorio nazionale delle Alte Parti
Contraenti. [] La responsabilit delle Parti Contraenti pu essere coinvolta,
poich atti della loro autorit, siano essi compiuti allinterno o allesterno
dei confini nazionali, producono effetti fuori del loro stesso territorio).
[80] calan v. Turkey (Preliminary Objections),
Application No. 46221/99, Sentenza del 12 marzo 2003, par. 93 (lex leader del
PKK stato arrestato dalle autorit keniane e consegnato a funzionari turchi
operativi in Kenya). Cfr. anche Ilascu and Others v. Russia and Moldova, Application No. 48787/99, Sentenza dell8 luglio 2004, par. 382-394
(in cui si ritiene che i querelanti rientravano nella giurisdizione della
Federazione Russa e che la responsabilit della Federazione Russa per atti che
si svolgevano nel territorio della Moldova era coinvolta a seguito del
comportamento dei suoi stessi soldati sul luogo, cos come dalle autorit della
Transdniestria, sulla base del sostegno fornito dalla Russia a questultima).
[81] Issa and Ors v. Turkey, Application No.
3821/96, Sentenza del 16 novembre 2004, par. 71, con riferimenti, inter alia, a decisioni del Comitato Diritti Umani e della Commissione
interamericana dei diritti umani.
[82] Coard et al. v. the United States, Case No. 10.951, Report No.
109/99, 29 settembre 1999, par. 37.
[83] Come rilevato dalla Commissione diritto internazionale nel suo
Rapporto della cinquantottesima sessione (1 maggio - 9 giugno e 3 luglio - 11
agosto), U.N. Doc. A/61/10, p. 414-415, Lart. 31(3)(c) [della Convenzione di
Vienna, nota 36] richiede anche allinterprete di considerare altre norme
basate sui trattati al fine di pervenire ad un significato coerente. Tali altre
norme sono di particolare rilevanza quando le parti del trattato in corso di
interpretazione sono anche parti dellaltro trattato, quando la norma del
trattato diventata o esprime diritto internazionale consuetudinario o quando
esse forniscono evidenza del comune intendimento delle parti sulloggetto e lo
scopo del trattato che si sta interpretando o sul significato di un determinato
termine.