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SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione)
16 gennaio 2003 (1)
Inadempimento di uno Stato - Libera prestazione dei
servizi -
Non discriminazione - Artt. 12 CE e 49 CE - Ingresso ai
musei, monumenti, gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini monumentali
pubblici -
Tariffe preferenziali concesse dagli enti locali o
decentrati dello Stato
Nella causa C-388/01,
Commissione delle Comunit europee, rappresentata dalla sig.ra M.
Patakia e dal sig. R. Amorosi, in qualit di agenti, con domicilio eletto in
Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza,
in qualit di agente, assistito dal sig. F. Maurizio, avvocato dello Stato, con
domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente
ad oggetto un ricorso diretto a far constatare che, riservando agevolazioni
tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi
archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse dagli enti
locali o decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o alle
persone residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i beni
culturali di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque
anni, ed escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati
membri o i non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et,
la Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi
degli artt. 12 CE e 49 CE,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di
sezione, R. Schintgen e V. Skouris, dalla sig.ra N. Colneric e dal sig. J.N.
Cunha Rodrigues (relatore), giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale,
presentate all'udienza del 10 ottobre 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1.
Con
richiesta depositata presso la cancelleria della Corte l'8 ottobre 2001, la
Commissione delle Comunit europee ha presentato, ai sensi dell'art. 226 CE, un
ricorso diretto a far constatare che, riservando agevolazioni tariffarie
discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi
archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse da enti locali o
decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o alle persone residenti
nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i beni culturali di cui
trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque anni, ed escludendo
da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati membri o i non
residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et, la Repubblica
italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli artt. 12
CE e 49 CE.
Normativa nazionale
2.
L'art.
1, n. 1, del decreto 11 dicembre 1997, n. 507, del Ministro per i Beni culturali
e ambientali, intitolato Regolamento recante norme per l'istituzione del
biglietto di ingresso ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichit, parchi
e giardini monumentali dello Stato (GURI n. 35, del 12 febbraio 1998, pag.
13), dispone:
L'ingresso
ai monumenti, musei, gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini
monumentali dello Stato consentito di regola dietro pagamento di un
biglietto, la cui validit pu prescindere dalla data di emissione.
3.
Ai sensi
dell'art. 4, n. 3, dello stesso decreto:
L'ingresso
gratuito consentito:
(...)
e) ai
cittadini italiani che non abbiano compiuto il diciottesimo o che abbiano
superato il sessantesimo anno di et. I visitatori minori di anni dodici
debbono essere accompagnati;
(...).
4.
Il
decreto 28 settembre 1999, n. 375, dello stesso Ministro, intitolato
Regolamento recante modifiche al decreto ministeriale 11 dicembre 1997, n.
507, concernente norme per l'istituzione del biglietto d'ingresso ai monumenti,
musei, gallerie, scavi di antichit, parchi e giardini monumentali dello Stato
(GURI n. 253, del 27 ottobre 1999, pag. 20), prevede al suo articolo unico:
1.
All'articolo 4 del decreto 11 dicembre 1997, n. 507, sono apportate le seguenti
modifiche:
a)
nel comma 3, lett. e), il primo periodo sostituito dal seguente: ai
cittadini dell'Unione europea che non abbiano compiuto il diciottesimo o che
abbiano superato il sessantacinquesimo anno di et;
(...).
Procedimento precontenzioso
5.
Dopo
aver ricevuto diverse denunce nel corso del 1998, la Commissione ha effettuato
indagini che portavano a concludere che il regime tariffario preferenziale
applicabile alle persone di et superiore a sessanta o sessantacinque anni per
l'entrata al Palazzo dei Dogi, a Venezia, nonch, segnatamente, ai musei
municipali di Treviso, Padova e Firenze, comportava una discriminazione basata
sulla cittadinanza, ovvero sulla residenza, a danno dei cittadini degli Stati
membri diversi dalla Repubblica italiana.
6.
Avendo
inviato al governo italiano diverse missive in cui chiedeva di fornirle
informazioni al riguardo, rimaste senza risposta, il 1 luglio 1999 la
Commissione inviava alla Repubblica italiana una lettera di diffida.
7.
Con
lettera 5 ottobre 1999 le autorit italiane informavano la Commissione di
un'imminente modifica del decreto n. 507, mirante ad estendere a tutti i
cittadini degli Stati membri il regime tariffario preferenziale per l'ingresso
nei musei italiani fino ad allora riservato ai cittadini italiani. Le autorit
italiane precisavano inoltre che un'interpretazione estensiva della normativa
in vigore consentiva di fatto l'applicazione dei benefici tariffari controversi
a tutti i cittadini comunitari.
8.
Considerando
insoddisfacente la risposta del governo italiano, il 2 febbraio 2000 la
Commissione inviava alla Repubblica italiana un parere motivato, rilevando, in
particolare, che la modifica annunciata riguardava i musei e i monumenti
nazionali e non i musei e i monumenti municipali di cui fanno parte i musei di
Firenze, Padova, Treviso e Venezia. Peraltro, l'interpretazione estensiva della
normativa in vigore non sarebbe stata sufficiente ad eliminare l'inadempimento.
Inoltre secondo la circolare ministeriale 11 marzo 1998, n. 1560, diretta ad
interpretare il decreto n. 507, l'estensione del beneficio delle agevolazioni
tariffarie riservate dalla normativa in vigore ai soli cittadini italiani
sarebbe lasciata alla valutazione discrezionale del gestore dell'impianto
turistico considerato.
9.
Il 12
ottobre 2000 la Commissione riceveva una nuova denuncia relativa al Palazzo dei
Dogi, secondo la quale la gratuit dell'ingresso concessa alle persone di et
superiore ai sessanta anni sarebbe unicamente a vantaggio dei cittadini
italiani.
10.
Il 13
novembre 2000 la Commissione inviava alla Repubblica italiana una lettera con
cui si chiedevano spiegazioni a tal proposito e una copia dei regolamenti
relativi all'ingresso nei diversi musei italiani. Con lettera 2 aprile 2001 la
Commissione chiedeva inoltre segnatamente alle autorit italiane di precisare i
mezzi con i quali intendevano eliminare le discriminazioni esercitate nei
confronti dei cittadini comunitari diversi dai cittadini italiani per quanto
riguarda i siti del patrimonio culturale italiano di propriet comunale.
11.
Non
avendo ricevuto alcuna risposta nel termine di due mesi fissato nel parere
motivato, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Sul ricorso
12.
La
Corte ha gi stabilito che una normativa nazionale relativa all'ingresso nei
musei di uno Stato membro che comporta una discriminazione a danno unicamente
dei turisti stranieri vietata, per i cittadini degli altri Stati membri,
dagli artt. 7 e 59 del Trattato CEE (divenuti rispettivamente artt. 6 e 59 del
Trattato CE, a loro volta divenuti, in seguito a modifica, artt. 12 CE e 49 CE)
(sentenza 15 marzo 1994, causa C-45/93, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-911).
13.
Risulta
del pari dalla giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 5
dicembre 1989, causa C-3/88, Commissione/Italia, Racc. pag. 4035, punto 8) che
il principio di parit di trattamento, del quale l'art. 49 CE specifica
espressione, vieta non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza,
ma anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata che, mediante il
ricorso ad altri criteri distintivi, produca, in pratica, lo stesso risultato.
14.
Ci
avviene, in particolare, nel caso di una misura che preveda una distinzione
basata sul criterio della residenza, in quanto quest'ultimo rischia di operare
principalmente a danno dei cittadini di altri Stati membri, considerato che il
pi delle volte i non residenti sono cittadini di altri Stati membri (v, in
particolare, sentenza 29 aprile 1999, causa C-224/97, Ciola, Racc. pag. I-2517,
punto 14). A tale riguardo irrilevante che la misura controversa riguardi,
eventualmente, tanto i cittadini italiani residenti nelle altre parti del
territorio nazionale quanto i cittadini degli altri Stati membri. Perch una
misura possa essere qualificata come discriminatoria non necessario che abbia
l'effetto di favorire tutti i cittadini nazionali o di discriminare soltanto i
cittadini degli altri Stati membri esclusi i cittadini nazionali (v., in tal
senso, in particolare sentenza 6 giugno 2000, causa C-281/98, Angonese, Racc.
pag. I-4139, punto 41).
15.
Nella
fattispecie pacifico che l'ingresso gratuito ai musei, monumenti, gallerie,
scavi archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesso da enti
locali o decentrati dello Stato, riservato unicamente ai cittadini italiani o
ai residenti nel territorio degli enti locali che gestiscono il museo o il
monumento pubblico di cui trattasi, segnatamente allorch sono di et superiore
ai sessanta o ai sessantacinque anni, cosicch sono esclusi dal vantaggio
dell'ingresso gratuito i turisti cittadini di altri Stati membri o i non
residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et.
16.
Il
governo italiano, infatti, non contesta il fatto che le modifiche apportate dal
decreto n. 375 all'art. 4 del decreto n. 507, al fine di estendere ai cittadini
di tutti gli Stati membri il beneficio delle agevolazioni tariffarie
controverse, non riguardano i musei n gli altri monumenti gestiti dagli enti
locali e decentrati dello Stato.
17.
La
Commissione riconosce che il decreto n. 375 ha eliminato l'inadempimento
dedotto per quanto riguarda i musei e i monumenti gestiti dallo Stato e ricorda
che il presente ricorso attiene esclusivamente ai regolamenti tariffari
applicabili ai musei e ai monumenti gestiti dagli enti locali e decentrati
dello Stato.
18.
La
Repubblica italiana prospetta tuttavia diversi motivi d'interesse generale per
giustificare le agevolazioni tariffarie controverse. Da un lato, tenuto conto
dei costi derivanti dalla gestione dei beni culturali, l'ingresso gratuito a
questi ultimi non pu prescindere da considerazioni di ordine economico.
Dall'altro, il trattamento di favore riservato ai cittadini italiani o a taluni
residenti sarebbe giustificato da motivi di coerenza del sistema fiscale, in
quanto tali agevolazioni costituirebbero il corrispettivo del pagamento delle
imposte mediante le quali tali cittadini o residenti partecipano alla gestione
dei siti considerati.
19.
Anzitutto,
per quanto attiene al fatto che le agevolazioni tariffarie controverse
prevedono una distinzione basata sul criterio della cittadinanza, occorre
ricordare che tali agevolazioni sono compatibili con il diritto comunitario
solo se possono rientrare in una disposizione espressa di deroga, quale l'art.
46 CE, cui fa rinvio l'art. 55 CE, vale a dire l'ordine pubblico, la pubblica
sicurezza e la sanit pubblica. Obiettivi di natura economica non possono
costituire motivi di ordine pubblico ai sensi dell'art. 46 CE (v., in
particolare, sentenza 14 novembre 1995, causa C-484/93, Svensson e Gustavsson,
Racc. pag. I-3955, punto 15).
20.
Di
conseguenza, dal momento che n la necessit di preservare la coerenza del
regime fiscale n le considerazioni di ordine economico avanzate dal governo
italiano rientrano tra le eccezioni ammesse dall'art. 46 CE, le agevolazioni
tariffarie controverse, in quanto riservate ai soli cittadini italiani, sono
incompatibili con il diritto comunitario.
21.
Inoltre,
per quanto attiene al fatto che tali agevolazioni tariffarie prevedono una
distinzione basata sul criterio della residenza, occorre esaminare se le
giustificazioni sulle quali si fonda il governo italiano costituiscano ragioni
imperative di interesse generale atte a giustificare tali agevolazioni.
22.
In
primo luogo, riguardo ai motivi di natura economica addotti dal governo
italiano, sufficiente ricordare che essi non possono essere ammessi, in
quanto obiettivi di natura puramente economica non possono costituire ragioni
imperative di interesse generale idonee a giustificare una limitazione di una
libert fondamentale garantita dal Trattato (v., in particolare, sentenza 6
giugno 2000, causa C-35/98, Verkooijen, Racc. pag. I-4071, punto 48).
23.
In
secondo luogo, riguardo alla necessit di preservare la coerenza del regime
fiscale, che nella sentenza 28 gennaio 1992, causa C-204/90, Bachmann (Racc.
pag. I-249), stata riconosciuta idonea a giustificare disposizioni atte a
limitare le libert fondamentali garantite dal Trattato, occorre ricordare che
nelle controversie che hanno dato luogo alla citata sentenza Bachmann, nonch
alla sentenza di pari data nella causa C-300/90, Commissione/Belgio (Racc. pag.
I-305), esisteva un nesso diretto tra la deducibilit dei contributi, da un
lato, e l'assoggettamento ad imposta delle somme dovute da assicuratori in
esecuzione dei contratti di assicurazione contro i rischi di vecchiaia e morte,
dall'altro, nesso che occorreva preservare al fine di salvaguardare la coerenza
del sistema fiscale interessato (v., in proposito, in particolare sentenze
Svensson e Gustavsson, cit., punto 18; 27 giugno 1996, causa C-107/94, Asscher,
Racc. pag. I-3089, punto 58; 16 luglio 1998, causa C-264/96, ICI, Racc. pag.
I-4695, punto 29, e 28 ottobre 1999, causa C-55/98, Vestergaard, Racc. pag.
I-7641, punto 24).
24.
Orbene,
nella fattispecie, non esiste alcun nesso diretto di tal genere tra una
qualsiasi imposizione, da un lato, e l'applicazione di tariffe preferenziali
per l'ingresso ai musei e ai monumenti pubblici di cui trattasi nel ricorso per
inadempimento, dall'altro, tanto pi che il beneficio delle agevolazioni
tariffarie controverse dipende dalla residenza dell'interessato nel territorio
dell'ente locale che gestisce il museo o il monumento pubblico considerato, ad
esclusione delle altre persone residenti in Italia anche esse soggette, in
quanto tali, ad imposta in tale Stato membro.
25.
Pertanto
le agevolazioni tariffarie controverse, in quanto riservate unicamente a coloro
che risiedono nel territorio degli enti locali che gestiscono il museo o il
monumento pubblico di cui trattasi, sono del pari incompatibili con il diritto
comunitario.
26.
Il
governo italiano sostiene infine che i regolamenti che hanno istituito le
agevolazioni tariffare controverse esulano dalla sua competenza. Tali
regolamenti infatti riguarderebbero musei o altri siti espositivi gestiti da
enti locali, laddove, ai sensi dell'art. 47 del decreto presidenziale 24 luglio
1977, n. 616 (GURI n. 234, del 29 agosto 1977, Supplemento ordinario, III, pag.
3), tutti i servizi e le attivit riguardanti l'esistenza, la conservazione,
il funzionamento, il pubblico godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte
di interesse artistico, storico e bibliografico, (...) appartenenti alla
regione o ad altri enti anche non territoriali sottoposti alla sua vigilanza, o
comunque di interesse locale rientrerebbero nella competenza esclusiva delle
regioni.
27.
In
proposito sufficiente ricordare che gli Stati membri non possono richiamarsi
a situazioni del loro ordinamento interno per giustificare l'inosservanza degli
obblighi derivanti dal diritto comunitario. Sebbene ogni Stato membro sia libero
di ripartire come crede opportuno le competenze normative sul piano interno,
tuttavia a norma dell'art. 226 CE esso resta il solo responsabile, nei
confronti della Comunit, del rispetto di tali obblighi (v., in particolare,
sentenza 13 dicembre 1991, causa C-33/90, Commissione/Italia, Racc. pag.
I-5987, punto 24).
28.
Tenuto
conto delle precedenti considerazioni, si deve constatare che, riservando
agevolazioni tariffarie discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti,
gallerie, scavi archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse
da enti locali o decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o
alle persone residenti nel territorio dell'ente locale che gestisce il bene
culturale di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque
anni, ed escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati
membri o i non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et,
la Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi
degli artt. 12 CE e 49 CE.
Sulle spese
29.
Ai
sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente
condannata alle spese se ne stata fatta domanda. Poich la Commissione ne ha
fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, deve essere
condannata alle spese.
Per
questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Riservando agevolazioni tariffarie
discriminatorie per l'ingresso ai musei, monumenti, gallerie, scavi
archeologici, parchi e giardini monumentali pubblici, concesse da enti locali o
decentrati dello Stato, unicamente ai cittadini italiani o alle persone
residenti nel territorio dei detti enti locali che gestiscono i beni culturali
di cui trattasi di et superiore ai sessanta o ai sessantacinque anni, ed
escludendo da tali agevolazioni i turisti cittadini di altri Stati membri o i
non residenti che soddisfano le stesse condizioni oggettive di et, la
Repubblica italiana venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli
artt. 12 CE e 49 CE.
2) La Repubblica italiana condannata alle
spese.
Puissochet Schintgen Skouris Colneric Cunha
Rodrigues |
Cos deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 gennaio
2003.
Il cancelliere
Il
presidente della Sesta Sezione
R. Grass
J.-P.
Puissochet
1: Lingua
processuale: l'italiano.