Documento programmatico
Dieci anni dopo lĠinizio delle
negoziazioni per il Protocollo di Palermo sulla Tratta: quali prospettive per
il futuro?
Nel 2000 la citt di Palermo ospit la Conferenza
internazionale per lĠapertura alla firma della Convenzione delle Nazioni Unite
contro il Crimine Organizzato Transnazionale (UN TOC)[1]
e dei due Protocolli aggiuntivi sulla Prevenzione, Repressione e Contrasto della
Tratta di esseri umani, in particolare donne e minori (Protocollo contro la
Tratta, trafficking, nella sua dicitura inglese)[2]
e sul Traffico di migranti via terra, mare e aria (Protocollo contro il Traffico,
smuggling, nella sua dicitura inglese)[3].
La Convenzione e i Protocolli furono il risultato di ampie negoziazioni condotte
in occasione di undici sessioni del Comitato Intergovernativo Ad Hoc, creato sotto
lĠegida della Commissione delle Nazioni Unite per la Prevenzione della Criminalit
e la Giustizia Penale, riunitosi a Vienna tra il gennaio 1999 e lĠottobre 2000.
Attraverso la conferenza in questione, lĠOrganizzazione
Internazionale per le Migrazioni (OIM) – in virt del suo mandato e dellĠesperienza
maturata in oltre 15 anni di lavoro sul fenomeno – intende celebrare il
10Ħ Anniversario dellĠinizio delle negoziazioni che hanno portato allĠelaborazione
del Protocollo sulla Tratta. Sin dai primi anni Ġ90, lĠOIM si impegnato in
una vasta opera di sensibilizzazione sul tema della tratta degli esseri umani, promuovendo
un approccio olistico al fenomeno che contemperi lĠinteresse legittimo degli
Stati al controllo del territorio nazionale con il rispetto dei diritti umani
dei migranti, in particolare delle persone vittime di tratta.
A questo proposito, lĠUniversit di Palermo e
lĠUNICRI, lĠIstituto Internazionale delle Nazioni Unite per la Ricerca sul
Crimine e la Giustizia collaborano allĠorganizzazione e al sostegno di questa
iniziativa, in virt della loro esperienza in tema di diritto internazionale della
migrazione e giustizia penale internazionale.
Riunendo insieme coloro che parteciparono alle
negoziazioni del 1999-2000 per lĠelaborazione della Convenzione e dei
Protocolli aggiuntivi insieme a esperti, docenti universitari e rappresentanti
di istituzioni governative, inter-governative e non governative nazionali ed
internazionali, lĠOIM si propone di accertare lo stato attuale della ratifica
del Protocollo, analizzare le sfide che lĠapplicazione del Protocollo comporta
e promuoverne il processo di ratifica. Lo scopo della Conferenza altres quello
di elaborare raccomandazioni circa la concreta applicabilit del Protocollo di
Palermo rispetto alla diversit delle culture giuridiche nei differenti
contesti nazionali. In considerazione della sua vocazione mediterranea, la
Missione OIM di Roma focalizzer le proprie riflessioni sui paesi che si affacciano
sul bacino del Mediterraneo, tenendo al tempo stesso nella dovuta
considerazione anche le esperienze di altri paesi e regioni del mondo.
In quanto documenti integrativi della Convenzione
delle Nazioni Unite sul Crimine Organizzato Transnazionale, entrambi i Protocolli considerano la tratta degli
esseri umani e il traffico di migranti fenomeni che rientrano nella sfera di
competenza della giustizia penale, in quanto perpetrati da organizzazioni
criminali che violano le leggi nazionali sullĠimmigrazione, minacciano il
principio di legalit, facendo uso di violenza e corruzione per sostenere le
loro attivit. Considerata la natura transnazionale di questi fenomeni,
entrambi i Protocolli sottolineano la necessit per gli Stati Parti della
Convenzione di identificare meccanismi di cooperazione per contrastare
efficacemente i fenomeni in questione. A questo proposito, le differenze tra legislazioni
nazionali di diversi paesi rappresentano lĠostacolo pi importante nel
perseguimento di una efficace cooperazione internazionale[4].
A tale riguardo, il processo di conversione di principi normativi internazionali
in provvedimenti legislativi nazionali vincolanti non certo una questione di scarsa
rilevanza. Le culture giuridiche dei diversi paesi giocano un ruolo importante nel
processo di ratifica: la norma viene re-interpretata nel pi ampio ambito
culturale nazionale, che comprende anche il sistema di valori espresso
attraverso lĠimpianto normativo, e al tempo contribuisce a modificare tale
ambito culturale[5].
La tratta di esseri umani, infatti, quale fenomeno
complesso e ÒmimeticoÓ, presenta difficolt di accertamento riscontrabile nel
fatto che su 600mila-4 milioni di vittime stimate solo una esigua percentuale
stata identificata, assistita e protetta[6]
e solo una media di 6mila perpetratori vengono perseguiti ogni anno[7].
Le ragioni di questo scarso livello di tutela delle vittime e di contrasto del
fenomeno vanno individuate principalmente nella mancanza di chiarezza
concettuale nella definizione di tratta, nella relativa novit del Protocollo,
nella eccessiva attenzione alla lotta alla migrazione irregolare e alla
situazione irregolare delle vittime piuttosto che alla violazione dei loro
diritti umani[8] e nellĠaltrettanto
eccessiva attenzione verso lĠofferta di manodopera migrante nei paesi di
origine piuttosto che verso la domanda di manodopera migrante a basso costo nei
paesi di destinazione .
In realt, i Protocolli di Palermo sulla tratta
degli esseri umani e sul traffico dei migranti sembrano essere formulati sulla base
della dicotomia tra migrazione irregolare forzata e consensuale. Le vittime di
tratta, non prestando il loro consenso, sono considerate ÒvittimeÓ o ÒsopravissutiÓ,
mentre coloro che migrano in modo irregolare aderiscono volontariamente ad una
organizzazione ÒcriminaleÓ, nonostante entrambi i Protocolli affermino che in
entrambi i casi i migranti non sono perseguibili sulla base del semplice
ingresso irregolare sul territorio del paese di destinazione. Il fattore di
genere sembra essere un altro elemento che differenzia i due fenomeni: la
tratta di persone riguarda principalmente donne e bambini, mentre il traffico
dei migranti coinvolge per la maggior parte uomini, collegando cos la tratta alle categorie
considerate ÒtradizionalmenteÓ come pi vulnerabili. Infine spesso le normative
nazionali spesso non indicano criteri che consentano di tracciare confini
certi fra la tratta di persone (trafficking) a scopo di sfruttamento, il
traffico di migranti (smuggling), la prostituzione, il lavoro sommerso, lo
sfruttamento lavorativo e il lavoro forzoso.
A livello nazionale, la posizione tradizionalmente
assunta dagli Stati stata lĠapplicazione di provvedimenti restrittivi della
migrazione collegati a normative di rilevanza penalistica per il perseguimento
dei trafficanti e la conseguente riduzione del numero di persone trafficate. La
tratta di persone, per, richiede risposte complesse che vanno oltre i confini
tradizionali della giustizia penale come riconosce lo stesso Protocollo sulla
Tratta indicando una strategia basata su Prevenzione, Protezione e Contrasto.
Ma mentre questĠultima funzione rimanda certamente agli strumenti della
giustizia penale, la Protezione delle vittime e la Prevenzione sono
strettamente connesse al rispetto dei diritti umani e rimandano a questioni
importanti quali la gestione delle migrazioni internazionali,lo sviluppo umano
e sociale, la mobilit dei lavoratori migranti e la tutela dei loro diritti. La
tendenza a sottovalutare alcuni elementi importanti nel considerare il fenomeno
della tratta[9] - tra i
quali la centralit dei diritti umani - ne ha prodotto una percezione distorta limitando,
di conseguenza, il processo di ratifica e di applicabilit dei provvedimenti
del Protocollo.
Nel proporre questa occasione di analisi dei
lavori preparatori al Protocollo, questa Conferenza intende offrire lĠoccasione
per approfondire alcuni aspetti e le sfide pi importanti poste dal fenomeno
della tratta, e promuovere una rinnovata riflessione sulla definizione di
Tratta come contenuta nel Protocollo allo scopo di sostenere il processo di
ratifica dello stesso a livello internazionale e la sua applicazione a livello
nazionale.
La citt e lĠUniversit di Palermo hanno accolto
lĠinvito dellĠOIM ad ospitare questo evento, anche in considerazione
dellĠapproccio normativo italiano alla tratta, riconosciuto, a livello
internazionale, quale uno dei pi innovativi e rispettosi dei diritti umani
delle vittime.
LĠOIM, attraverso lĠUfficio Regionale per il
Mediterraneo di Roma e i suoi esperti, metter a disposizione dellĠevento
lĠesperienza e le competenze acquisite in pi di dieci anni di attivit in
Italia e allĠestero, grazie al generoso sostegno del Governo italiano, della
Commissione Europea e di altri finanziatori.