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CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 10 dicembre 2009 1(1)
Causa C‑578/08
Rhimou Chakroun
contro
Minister van Buitenlandse Zaken
[domanda di pronuncia pregiudiziale,
proposta dal Raad van State (Paesi Bassi)]
ÇDiritto al ricongiungimento familiare – Significato di
Òricorso al sistema di assistenza socialeÓ – Rilevanza del momento in cui
sorto il vincolo familiareÈ
1. La
direttiva (CE) del Consiglio 2003/86/CE (2)
fissa le condizioni dellĠesercizio del diritto al ricongiungimento familiare di
cui dispongono i cittadini di paesi terzi che risiedono legalmente nel
territorio degli Stati membri. Un requisito che uno Stato membro pu imporre
allĠatto della domanda di un familiare per il ricongiungimento con detto
residente che questĠultimo disponga di risorse stabili e regolari sufficienti
a mantenere la famiglia Çsenza ricorrere al sistema di assistenza sociale dello
Stato membro interessatoÈ.
2. Il
procedimento principale riguarda la domanda di una cittadina marocchina per il
ricongiungimento con suo marito, anchĠegli di cittadinanza marocchina,
residente legalmente nei Paesi Bassi dal 1970, e con il quale sposata dal
1972. Il marito dispone di risorse stabili e regolari sufficienti per
provvedere alle spese generali indispensabili per lĠesistenza, ma non tali da
privarlo del diritto di beneficiare di determinate forme di assistenza
speciale. In tale contesto, il Raad van State (Consiglio di Stato) intende
ottenere chiarimenti sul criterio Çsenza ricorrere al sistema di assistenza
socialeÈ e domanda se la direttiva ammetta che si operi una distinzione a
seconda che il vincolo familiare sia anteriore o posteriore allĠingresso del
residente nello Stato membro.
Contesto
normativo
La
direttiva 2003/86/CE
3. Nel
preambolo alla direttiva, tra gli altri:
– il
secondo ÔconsiderandoĠ sottolinea lĠobbligo di protezione della famiglia e di
rispetto della vita familiare, riconosciuti in particolare nellĠart. 8
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dellĠuomo e delle
libert fondamentali e nella Carta dei diritti fondamentali dellĠUnione
europea;
– il terzo
ÔconsiderandoĠ fa riferimento alle riunioni del Consiglio dĠEuropa tenutesi a
Tampere nellĠottobre 1999 e a Laeken nel dicembre 2001, in cui si affermato
che lĠUnione europea dovrebbe garantire un trattamento equo ai cittadini di
paesi terzi che risiedano legalmente nel territorio degli Stati membri e
dovrebbe proporsi di garantire loro diritti e doveri comparabili a quelli dei
cittadini dellĠUnione europea;
– il quinto
ÔconsiderandoĠ afferma che gli Stati membri devono attuare la direttiva senza
operare discriminazioni fondate su sesso, razza, colore della pelle, origine
etnica o sociale, caratteristiche genetiche, lingua, religione e convinzioni
personali, opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, appartenenza a una
minoranza nazionale, censo, nascita, disabilit, et o tendenze sessuali;
– il sesto
ÔconsiderandoĠ richiama la protezione della famiglia e la creazione o il
mantenimento della vita familiare sulla base di criteri comuni che determinino
le condizioni materiali per l'esercizio del diritto al ricongiungimento
familiare;
– lĠottavo
ÔconsiderandoĠ afferma che devono prevedersi condizioni pi favorevoli per
lĠesercizio del diritto al ricongiungimento familiare da parte dei rifugiati,
in considerazione delle ragioni che li hanno spinti a lasciare il loro paese di
origine e che impediscono loro di vivere l una normale vita familiare;
– lĠundicesimo
ÔconsiderandoĠ afferma che il diritto al ricongiungimento familiare dovrebbe
essere esercitato nel necessario rispetto dei valori e dei principi
riconosciuti dagli Stati membri.
4. Ai
sensi dellĠart. 2, lett. d), della direttiva, per Çricongiungimento
familiareÈ sĠintende ÇlĠingresso e il soggiorno in uno Stato membro dei
familiari di un cittadino di un paese terzo che soggiorna legalmente in tale
Stato membro, al fine di conservare lĠunit familiare, indipendentemente dal
fatto che il legame familiare sia anteriore o posteriore allĠingresso del
soggiornante nello Stato membroÈ. In questo caso, in base allĠart. 2,
lett. c), il residente definito come ÇsoggiornanteÈ.
5. LĠart. 3,
n. 5, afferma che la direttiva lascia impregiudicata la facolt degli
Stati membri di adottare disposizioni pi favorevoli.
6. LĠart. 4,
n. 1, dispone:
ÇIn
virt della presente direttiva e subordinatamente alle condizioni stabilite al
capo IV e all'articolo 16, gli Stati membri autorizzano lĠingresso e il
soggiorno dei seguenti familiari:
(a) il coniuge del
soggiornante;
(É)È.
7. Il
capo IV comprende gli articoli da 6 a 8. LĠart. 6, di cui non si fa
direttamente questione nel caso di specie, autorizza gli Stati membri a
rifiutare, revocare o rifiutare di rinnovare il permesso di soggiorno di un
familiare per ragioni di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di sanit
pubblica, dopo aver tenuto conto dei fattori elencati allĠart. 17 e della
gravit o del tipo di reato commesso o del pericolo rappresentato da questa
persona.
8. LĠart. 7,
n. 1, dispone che, al momento della presentazione della domanda di
ricongiungimento familiare, lo Stato membro interessato pu chiedere prova del
fatto che il soggiornante disponga (a) di un alloggio considerato normale per
la famiglia e che corrisponda alle norme generali di sicurezza e di salubrit;
(b) di unĠassicurazione contro le malattie per lĠintera famiglia e
Ç(c) di risorse stabili e
regolari sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari senza ricorrere
al sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato. Gli Stati
membri valutano queste risorse rispetto alla loro natura e regolarit e possono
tener conto della soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni nazionali,
nonch del numero di familiariÈ.
9. LĠart. 7,
n. 2, autorizza gli Stati membri ad esigere lĠosservanza delle misure di
integrazione, mentre lĠart. 8 li autorizza ad imporre un periodo minimo di
residenza per il soggiornante. Neanche queste disposizioni sono oggetto di
discussione.
10. Il
capo V della direttiva contiene disposizioni specifiche, e pi favorevoli,
riguardanti il ricongiungimento familiare dei rifugiati riconosciuti dagli
Stati membri, che rilevano indirettamente nel caso di specie. In base allĠart.
9, n. 2, gli Stati membri possono limitare lĠapplicazione del citato capo
ai rifugiati i cui vincoli familiari siano anteriori al loro ingresso. Ai sensi
dellĠart. 12, n. 1, gli Stati non possono chiedere prova del fatto
che il rifugiato soddisfi i requisiti indicati allĠart. 7, sebbene possano
chiedere che il rifugiato soddisfi le condizioni di cui allĠart. 7,
n. 1, se la domanda di ricongiungimento familiare non presentata entro
tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato.
11. LĠart. 16,
contenuto nel capo VII (che riguarda sanzioni e mezzi di ricorso), autorizza
uno Stato membro a rifiutare, ritirare o rifiutare il rinnovo del permesso di
soggiorno di un familiare in base ad una serie di fattori, essenzialmente
qualora il vincolo familiare non sia effettivo o le condizioni fissate dalla
direttiva non siano, o non siano pi, soddisfatte. In particolare, con
riferimento allĠultimo aspetto, il secondo trattino dellĠart. 16,
n. 1, lett. a), dispone:
ÇNel
rinnovare il permesso di soggiorno, qualora il soggiornante non abbia risorse
sufficienti che gli consentano di non ricorrere al sistema di assistenza
sociale dello Stato membro, di cui all'art. 7, n. 1, lett. c),
lo Stato membro tiene conto del contributo dei familiari al reddito familiareÈ.
12. LĠart. 17,
nello stesso capo, dispone:
ÇIn
caso di rigetto di una domanda, di ritiro o di mancato rinnovo del permesso di
soggiorno o di adozione di una misura di allontanamento nei confronti del
soggiornante o dei suoi familiari, gli Stati membri prendono nella dovuta
considerazione la natura e la solidit dei vincoli familiari della persona e la
durata del suo soggiorno nello Stato membro, nonch lĠesistenza di legami
familiari, culturali o sociali con il suo paese dĠorigineÈ.
Normativa
dei Paesi Bassi
13. I
diritti di soggiorno per gli stranieri nei Paesi Bassi sono disciplinati, in
particolare, dal Vreemdelingenwet 2000 (legge sugli stranieri 2000; in
prosieguo: la ÇVw 2000È) e dal relativo decreto di attuazione, il
Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto sugli stranieri, in prosieguo: il
ÇVb 2000È). Diversamente dalla normativa comunitaria, la legislazione dei
Paesi Bassi distingue tra ricongiungimento familiare e formazione della
famiglia.
14. Il
capo III della Vw 2000 riguarda i permessi di soggiorno. é previsto il rilascio
di differenti tipologie di permesso: in particolare, a tempo determinato o
indeterminato, per i soggetti in cerca di asilo politico e per gli altri.
LĠart. 14, n. 2, precisa che il rilascio di un permesso di soggiorno
a tempo determinato soggetto a restrizioni in considerazione dello scopo per
cui concesso, come stabilito dalle disposizioni amministrative. In base
allĠart. 15, gli scopi rilevanti includono il ricongiungimento familiare e
la formazione della famiglia. Ai sensi dellĠart. 16, n. 1,
lett. c), una richiesta per il rilascio di un permesso di soggiorno a
tempo determinato pu essere rifiutata se lo straniero, o la persona presso la
quale egli o ella intende soggiornare, non dispone autonomamente e stabilmente
di sufficienti mezzi di sussistenza.
15. Per
effetto degli emendamenti entrati in vigore il 3 ottobre 2005 al fine di
conformarne il disposto alle condizioni prescritte dalla direttiva, il Vb 2000
contiene le seguenti disposizioni qui rilevanti.
16. Ai
sensi dellĠart. 1.1, lett. r), per Çformazione della famigliaÈ si
intende il Çricongiungimento familiare del coniuge, del partner registrato o
non registrato, nella misura in cui il vincolo familiare sorto in un momento
in cui il soggiornante [(3)]
aveva la residenza principale nei Paesi BassiÈ. Il Çricongiungimento familiareÈ
non specificamente definito.
17. Ai
sensi degli artt. 3.13 e 3.14, un permesso di soggiorno a tempo
determinato che venga richiesto allo scopo di formare la famiglia o di ottenere
il ricongiungimento familiare deve essere concesso, subordinatamente alle
restrizioni relative ai suddetti scopi, a favore di determinati familiari del
soggiornante (incluso il coniuge) se risultano soddisfatte le condizioni di cui
agli artt. 3.16,-3.22, e nel caso di specie, dellĠart. 3.22.
18. In
base allĠart. 3.22, n. 1, il rilascio del permesso di soggiorno
subordinato al fatto che il soggiornante disponga stabilmente ed autonomamente
di un reddito netto ai sensi dellĠart. 3.74, lett. a). Tuttavia, ai
sensi dellĠart. 3.22, n. 2, in caso di formazione della famiglia, Çin
deroga al n. 1È, tale reddito deve essere pari ad almeno il 120% della
soglia minima della retribuzione, inclusa la gratifica per le ferie.
19. Sebbene
non direttamente pertinente rispetto ai fatti allĠepoca della controversia,
occorre sottolineare che, in deroga ai nn. 1 e 2, lĠart. 3.22,
n. 3, prevede che un permesso di soggiorno debba essere rilasciato anche
quando il soggiornante sia di et superiore ai 65 anni, o sia totalmente e
permanentemente inabile al lavoro, venendo meno in tali circostanze il
requisito del reddito (4).
In base allĠart. 3.22, n. 4, tale requisito viene meno anche quando
la domanda di ricongiungimento con un rifugiato da parte dei familiari
presentata entro tre mesi della concessione dello status di rifugiato.
20. Ai
sensi dellĠart. 3.74, che definisce il requisito di reddito di cui
allĠart. 3.22, n. 1, lett. a), i mezzi di sussistenza di cui
allĠart. 16, n. 1, lett. c), della Vw 2000 sono considerati
sufficienti qualora il reddito netto sia pari, inter alia, (a) al criterio
stabilito dalla legge per usufruire dellĠassistenza sociale, inclusa la
gratifica per le ferie, per la categoria in questione (singoli, genitori soli o
coppie sposate) o (d), in caso di formazione della famiglia, al 120% della
soglia minima di retribuzione, inclusa la gratifica per le ferie.
21. Il
criterio per lĠassistenza sociale richiamato allĠart. 3.74, lett. a),
quello di cui allĠart. 21 del Wet werk en bijstand (legge sul lavoro e
lĠassistenza sociale; in prosieguo: la ÇWwbÈ), nel capo III di detta legge, che
disciplina ÇlĠassistenza sociale generaleÈ. LĠart. 21 una delle
disposizioni che fissano i Çcriteri relativi allĠassistenza socialeÈ –
livelli di reddito al di sotto dei quali una persona ha diritto allĠassistenza
sociale generale. Inoltre, il capo IV della Wwb, e in particolare
lĠart. 35, n. 1, contempla forme temporanee di Çassistenza specialeÈ
che devono essere accordate dalle autorit locali a richiedenti che non abbiano
a disposizione risorse sufficienti per fare fronte Ça spese indispensabili per
lĠesistenza derivanti da circostanze eccezionaliÈ.
22. LĠordinanza
di rinvio afferma che, al momento della presentazione della domanda, il
criterio legislativo applicabile per lĠassistenza sociale era di
EUR 1.207,91 al mese, mentre quello per la formazione della famiglia (il
120%della retribuzione minima) era pari ad EUR 1.441,44 (5).
Fatti,
procedimento e questioni pregiudiziali
23. La
sig.ra Rhimou Chakroun, appellante nel procedimento principale, nata nel
1948 ed di cittadinanza marocchina. Ha sposato il sig. Chakroun, nato il
1Ħ luglio 1944 ed anchĠegli di cittadinanza marocchina, nel 1972.
24. Il
sig. Chakroun risiede nei Paesi Bassi dal 21 dicembre 1970 e ha ottenuto
un permesso di soggiorno a tempo indeterminato sin dal 1975. Dal luglio 2005
percepisce unĠindennit di disoccupazione che, se non variano le condizioni,
durer fino al luglio 2010. Non in discussione che lĠindennit in oggetto,
corrisposta grazie ai versamenti effettuati dal sig. Chakroun ad
unĠassicurazione contro gli effetti della disoccupazione allĠepoca in cui
lavorava, non costituisce Çassistenza socialeÈ che potrebbe impedirgli il
ricongiungimento con la moglie in base alla legislazione olandese attuativa
della direttiva.
25. Dopo
il matrimonio, la sig.ra Chakroun ha continuato a vivere in Marocco ma, in
data 10 maggio 2006, ha presentato domanda presso lĠambasciata olandese a Rabat
per un permesso di soggiorno provvisorio (6) al
fine di poter vivere con il marito.
26. Con
decisione del 17 luglio 2006 (la cui impugnazione stata respinta il 21
febbraio 2007), il Ministro olandese degli Affari esteri ha rigettato la
domanda in quanto, allĠepoca della presentazione, lĠindennit di disoccupazione
percepita dal marito era pari a soli EUR 1.322,73 netti al mese, inclusa
la gratifica per le ferie, mentre il reddito standard applicabile per la
formazione della famiglia era pari a EUR 1.441,44 netti al mese, inclusa
la gratifica per le ferie.
27. Nel
provvedimento di rigetto si fatto riferimento a una circolare amministrativa
in cui si affermato che lĠart. 7, n. 1, della direttiva non impone
agli Stati membri di porre a base dei criteri per lĠassistenza sociale la
soglia retributiva minima o una percentuale della soglia retributiva minima.
Negli artt. 3.22 e 3.74, lett. d), del Vb 2000 si fatto uso della
discrezionalit concessa agli Stati membri. E, sebbene la direttiva sia
egualmente applicabile sia al ricongiungimento familiare sia alla formazione
della famiglia, il criterio del Çluogo di residenza principaleÈ esclude il
Çricongiungimento familiareÈ qualora il vincolo matrimoniale sia sorto nel
corso di una vacanza allĠestero del soggiornante nei Paesi Bassi.
28. LĠappello
della sig.ra Chakroun avverso la decisione del Ministro stato rigettato
dal RechtbankĠs-Gravenhage (Corte distrettuale dellĠAja), con sede a Zutphen,
in data 15 ottobre 2007. Il successivo appello proposto dalla stessa si trova
ora dinnanzi al Raad van State.
29. Una
delle questioni discusse nei citati procedimenti riguarda la definizione del
criterio di reddito applicabile. La sig.ra Chakroun non contesta che
lĠart. 7, n. 1, lett. c), della direttiva permetta di ricorrere
a tale criterio, ma sostiene, essenzialmente, che esso non consenta di fissare
una soglia pi elevata di quella generalmente utilizzata per determinare quanto
necessario a provvedere alle spese indispensabili per lĠesistenza – vale
a dire, nei Paesi Bassi, la soglia retributiva minima prevista per legge per la
categoria di persone e per la situazione familiare interessate, al di sotto
della quale la persona ha diritto allĠassistenza sociale generale. Tuttavia,
come chiarisce il giudice del rinvio, le autorit locali possono concedere vari
tipi di assistenza speciale (e esenzione dalle imposte locali) non solo a
coloro il cui reddito sia inferiore alla soglia di retribuzione minima, ma
anche a coloro i quali, pur disponendo di risorse pari o superiori a tale
soglia di retribuzione, non riescano a fare fronte alle spese indispensabili
derivanti da circostanze eccezionali. Detta assistenza speciale concessa su
scala progressiva e non pi ammessa una volta che il reddito raggiunga un
valore compreso tra il 120% e il 130% della soglia minima di retribuzione. La
questione, pertanto, se lĠart. 7, n. 1, lett. c), autorizzi uno
Stato membro a fissare una soglia di reddito ad un livello tale da escludere
ogni possibilit di ricorso allĠassistenza speciale di tale tipo.
30. UnĠaltra
questione riguarda la distinzione che si opera nei Paesi Bassi tra
ricongiungimento familiare e formazione della famiglia. La soglia del 120%
della soglia di retribuzione minima si applica esclusivamente nel secondo caso.
La sig.ra Chakroun dellĠopinione che lĠart. 2, lett. d), della
direttiva elimini qualsiasi distinzione basata sulla circostanza che il vincolo
familiare sia anteriore o posteriore allĠingresso del coniuge nello Stato
membro interessato. Il Ministro, dĠaltro canto, sostiene che tale distinzione
pu essere operata nel caso dei rifugiati (art. 9, n. 2, della
direttiva) e viene operata anche nel caso di cittadini di paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo nel territorio della Comunit e che esercitano il
loro diritto di soggiorno in un secondo Stato membro (7).
31. Il
Raad van State ha pertanto rinviato alla Corte le seguenti questioni per una
pronuncia pregiudiziale:
1) Se lĠinciso Çricorrere al
sistema di assistenza socialeÈ di cui allĠart. 7, n. 1, parte
iniziale e lett. c), della direttiva debba essere interpretato in modo
tale da offrire ad uno Stato membro un margine di discrezionalit tale che
siffatto ricongiungimento non sia consentito ad un soggiornante che, pur avendo
dimostrato di disporre di risorse stabili e sufficienti per provvedere alle
spese generali indispensabili per lĠesistenza, in considerazione del livello
dei suoi redditi, potrebbe ricorrere allĠassistenza speciale per provvedere a
spese per lĠesistenza particolari, individualmente stabilite, ai condoni da
imposte di amministrazioni locali dipendenti dal reddito o ai provvedimenti di
sostegno al reddito nellĠambito della politica comunale per i redditi minimi.
2) Se la direttiva, e
segnatamente lĠart. 2, parte iniziale e lett. d), debba essere
interpretata in modo tale che siffatta disposizione osti ad un regime nazionale
in cui, ai fini dellĠapplicazione del requisito di reddito di cui
allĠart. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), si operi una
distinzione a seconda che il vincolo familiare sia anteriore o posteriore
allĠingresso del soggiornante nello Stato membro.
32. Hanno
presentato osservazioni scritte la sig.ra Chakroun, i governi greco e olandese
e la Commissione. AllĠudienza del 21 ottobre 2009, la sig.ra Chakroun, i
governi greco e olandese e la Commissione hanno svolto difese orali.
Valutazione
Considerazioni
introduttive
33. Rilevo
che, rispetto al momento in cui stata emessa lĠordinanza di rinvio, la
sig.ra Chackroun ha raggiunto lĠet di 65 anni, e perci non dovrebbe
applicarsi alcuna soglia di reddito nel prendere in esame la domanda di
ricongiungimento familiare (8).
Tuttavia, il procedimento principale riguarda una decisione adottata allĠepoca
in cui una soglia di reddito era applicabile, e il tribunale non ha ricevuto
indicazione alcuna (nemmeno a seguito di un quesito in udienza) in merito al
fatto che tali procedimenti siano interessati dal mutamento delle circostanze.
Proceder, pertanto, assumendo che lĠapplicabilit della soglia di reddito sia
ancora rilevante ai fini della composizione della controversia davanti al Raad
van State.
34. Le
due questioni sollevate dal giudice del rinvio sono separate ma
interdipendenti. Sebbene non sembrino esserci ragioni che rendano necessario
esporle in un ordine piuttosto che in un altro, ritengo pi utile analizzare
prima la questione se possa essere imposto un requisito di reddito
differenziato rispetto a quella riguardante il livello di reddito che pu
essere richiesto. Pertanto, comincer dalla seconda questione.
Sulla
seconda questione
35. Il
giudice nazionale chiede, essenzialmente, se lĠart. 2, lett. d),
della direttiva – in base al quale il Çricongiungimento
familiareÈ riguarda tutte le situazioni in cui il soggiornante raggiunto da
un familiare, indipendentemente dal fatto che il legame familiare sia anteriore
o posteriore al momento in cui il soggiornante si stabilito nello Stato
membro interessato (9) – osti
ad una legge nazionale che imponga un requisito di reddito pi elevato nel
secondo caso.
36. LĠinciso
Çindipendentemente dal fatto che il legame familiare sia anteriore o posteriore
allĠingresso del soggiornanteÈ non contempla espressamente che si operi una
distinzione a seconda del momento in cui sorto il legame familiare. Infatti,
la lĠinterpretazione pi ovvia forse, come sostengono nella sostanza sia la
sig.ra Chakroun che il governo greco e la Commissione, quella per cui tale
inciso va contro ogni sistematica differenziazione operata su detta base che
non sia consentita da una qualche disposizione pi specifica (come
lĠart. 9, n. 2, relativamente ai rifugiati).
37. Tuttavia,
il governo olandese sostiene che lĠart. 2, lett. d), non osta esplicitamente a tale distinzione. Esso
semplicemente definisce un concetto generale, senza escludere la possibilit di
ulteriori differenziazioni nellĠambito dello stesso concetto.
38. Tale
argomento non mi persuade.
39. Con
specifico riferimento alla direttiva, la Corte ha rammentato la sua costante
giurisprudenza in base alla quale le esigenze inerenti alla tutela dei principi
generali riconosciuti nellĠordinamento giuridico comunitario, fra i quali vanno
annoverati i diritti fondamentali, vincolano parimenti gli Stati membri quando
danno esecuzione alle discipline comunitarie, ed essi sono pertanto tenuti,
quanto pi possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto delle dette
esigenze (10).
40. Uno
di questi principi generali il principio di parit di trattamento ovvero di
non discriminazione, che stato costantemente interpretato come quello che
richiede che Çsituazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e
che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo obiettiva
necessitÈ (11).
41. In
tale contesto, potrebbe sembrare avventato affermare che la differenza tra un
legame familiare sorto in epoca anteriore allĠingresso del soggiornante nello
Stato membro e uno sorto successivamente non possa mai giustificare un
trattamento diverso per alcuni aspetti.
42. Tuttavia,
come sottolineato dalla Commissione, non sembrano esserci motivi per
giustificare la fissazione di un requisito di reddito pi elevato in un caso
piuttosto che nellĠaltro. LĠimporto necessario a mantenere il soggiornante e la
sua famiglia senza ricorrere allĠassistenza sociale – che ci
che, in base allĠart. 7, n. 1, lett. c), gli Stati sono
autorizzati a richiedere – pu essere naturalmente influenzato da
vari fattori, quali il numero e lĠet dei familiari, la loro necessit di
assistenza o la loro capacit lavorativa. Ma, qualsiasi sia lĠimporto, esso non
pu di regola dipendere dalla circostanza che il legame familiare sia sorto
anteriormente o posteriormente al momento in cui il soggiornante divenuto
legalmente residente nello Stato ospite.
43. Di
conseguenza, se nellĠattuare la direttiva si deve rispettare il principio di
parit di trattamento o di non discriminazione, una distinzione come quella
operata dalla legge olandese vietata.
44. Il
governo olandese, tuttavia, avanza un ulteriore argomento. Il requisito di
reddito pi elevato, esso sostiene, di fatto la regola. Il 120% della retribuzione
minima ci che effettivamente necessario per mantenere una famiglia senza
ricorrere allĠassistenza sociale. Il criterio inferiore costituisce
unĠeccezione a tale regola. Si tratta di una disposizione pi favorevole,
autorizzata espressamente dallĠart. 3, n. 5, della direttiva, e
diretta a soddisfare gli obblighi internazionali assunti dai Paesi Bassi, in
particolare il rispetto della vita familiare consacrato nellĠart. 8 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dellĠuomo e delle libert
fondamentali. Inoltre, il governo reputa che le famiglie gi formate allĠepoca
in cui il soggiornante fa il suo ingresso nello Stato membro siano pi
meritevoli di tale rispetto di quelle che devono essere ancora formate.
45. Non
mi convince nemmeno questo argomento.
46. In
primo luogo – sebbene si tratti di una questione di
interpretazione del diritto nazionale e come tale demandata alle corti
olandesi – detto argomento sembra essere smentito dalla lettera
della stessa legge. LĠart. 3.22, n. 1, del Vb 2000 fissa una soglia
di reddito. La soglia pi elevata di cui allĠart. 3.22, n. 2,
applicabile solo nei casi di formazione della famiglia, esplicitamente
definita Çin deroga al n. 1È. Trovo veramente difficile leggere dette
disposizioni nel senso che stabiliscano una soglia generale al n. 2,
prevedendo unĠeccezione al n. 1.
47. Se,
tuttavia, per effetto di qualche bizzarria interpretativa, dovesse dimostrarsi
che cos, io ancora non accetterei la tesi del governo. Gli Stati membri possono
applicare disposizioni pi favorevoli di quelle richieste o permesse dalla
direttiva (12),
ma nel fare ci essi devono sempre rispettare il principio di parit di
trattamento o di non discriminazione. Poich la questione se il vincolo
familiare sia anteriore o posteriore rispetto al momento in cui il soggiornante
divenuto legalmente residente nello Stato ospite non pu costituire una base
oggettiva per applicare soglie di reddito differenti in situazioni altrimenti
comparabili, irrilevante se la soglia pi elevata sia lĠeccezione o la
regola.
48. Tale
opinione non inficia le altre deroghe (13)
addotte dal governo olandese per sostenere la propria tesi. Sia lĠet che
lĠincapacit lavorativa sono fattori oggettivi che molto probabile che
incidano sulle risorse di una persona, e possono quindi giustificare la
riduzione o la rinuncia ad ogni soglia di reddito. E la mancanza di una
qualsivoglia soglia quando i familiari fanno domanda di ricongiungimento con un
rifugiato entro tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato non
basata solo su una giustificazione obiettiva (la fondata paura della
persecuzione che definisce lo status di rifugiato (14)
molto probabile che si estenda in special modo ai familiari pi prossimi e
perci milita a favore del ricongiungimento prima che il rifugiato possa
contare su risorse stabili e regolari nello Stato ospite), ma esplicitamente
imposta dallĠart. 12, n. 1, della direttiva.
49. N
tale opinione inficia un eventuale adattamento della soglia che, in base a
motivi oggettivi, possa essere stabilito in singoli casi. Infatti, laddove
venga applicato un requisito di reddito, lĠart. 7, n. 1,
lett. c), della direttiva richiede agli Stati membri di valutare le
risorse del soggiornante rispetto alla loro natura e regolarit, e consente di
prendere in considerazione il numero dei familiari. Inoltre, lĠart. 17
impone di tenere in considerazione una serie di circostanze particolari
nellĠadozione di una decisione di rigetto di una domanda di ricongiungimento
familiare. La direttiva, pertanto, richiede una valutazione individuale di
ciascuna domanda, precludendo la cieca applicazione di soglie astratte di
reddito a prescindere dalle circostanze del caso concreto (15).
50. Un
ulteriore aspetto da menzionare lĠaffermazione nella decisione di rigetto
della domanda della sig.ra Chakroun che sembra voler giustificare la
distinzione tra ricongiungimento familiare e formazione della famiglia in base
al motivo che si deve esigere un trattamento meno favorevole quando un
residente nei Paesi Bassi contrae matrimonio durante una vacanza allĠestero.
Ma, anche assumendo che questa sia una valida premessa (in quanto, forse,
elimina la questione dei matrimoni di convenienza), una valutazione individuale
sempre necessaria.
51. Non
vedo come possa operarsi, in modo sistematico, una distinzione oggettiva tra
due cittadini di paesi terzi che desiderano vivere in uno Stato membro per
lavorare e formare l una famiglia, uno dei quali contrae matrimonio prima di
emigrare mentre lĠaltro mette da parte del denaro in vista della conclusione
del matrimonio durante una visita nel proprio paese di origine. La differenza
tra i due potrebbe dipendere, per esempio, unicamente dalla volont o meno dei
genitori della sposa di accettare come genero una persona che non era ancora
finanziariamente autosufficiente.
52. Inoltre,
il governo olandese afferma esplicitamente nelle proprie osservazioni scritte che,
anche se il vincolo familiare sorto in epoca successiva allĠingresso del
soggiornante e il requisito di reddito non soddisfatto, i familiari potranno
ottenere un permesso di soggiorno se lĠart. 8 della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dellĠuomo e delle libert fondamentali cos
richiede – sottintendendo che venga operata una valutazione
individuale.
53. Tali
valutazioni sembrano idonee a salvaguardare adeguatamente contro lĠimmigrazione
clandestina che si realizza tramite matrimoni di convenienza.
54. Tuttavia,
il matrimonio dei sig.ri Chakroun della durata (al tempo dei fatti) di
quasi 34 anni, difficilmente pu essere paragonato a un matrimonio di
convenienza o a ci che potrebbe definirsi Çritornare a casa con una sposa come
souvenirÈ. Il riferimento a una cos diversa situazione nella decisione che ha
respinto la domanda della sig.ra Chakroun sembra indicare che il
procedimento non ha risposto alla valutazione individuale richiesta sia dalla
direttiva che dallĠart. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dellĠuomo e delle libert fondamentali.
55. Alla
luce di queste considerazioni, sono dellĠopinione che la direttiva vieti di
operare una distinzione come quella in discorso, in quanto non fondata su
alcun fattore oggettivo relativo al livello di reddito richiesto per mantenere
il soggiornante e la sua famiglia e si applica a prescindere dalle circostanze
del caso concreto.
Sulla
prima questione
56. Letta
alla luce della risposta che ho suggerito per la seconda questione, qualsiasi
considerazione sulla prima questione deve essere fondata sullĠipotesi che gli
Stati membri applicano unĠunica soglia che Çdetermina che il ricongiungimento
familiare non venga concesso ad un soggiornante che ha fornito prova di avere
risorse stabili e regolari per far fronte alle spese generali indispensabili
per lĠesistenza, ma che, in considerazione del livello dei suoi redditi, sar
nondimeno legittimato a ricorrere allĠassistenza speciale per fare fronte alle spese
per lĠesistenza particolari, individualmente stabilite, ai condoni dipendenti
dal reddito da imposte di amministrazioni locali o ai provvedimenti di sostegno
al reddito nellĠambito della politica comunale per i redditi minimiÈ.
57. In
primo luogo, mi sembra che lĠart. 7, n. 1, lett. c), della
direttiva non osti a che uno Stato membro specifichi una particolare soglia di
reddito, a condizione che questa venga applicata in modo tale da tenere conto
delle circostanze del caso concreto.
58. In
secondo luogo, lĠart. 7, n. 1, lett. c), afferma che gli Stati
membri Çpossono tenere conto della soglia minima delle retribuzioni e delle
pensioni nazionaliÈ. Ci chiaramente non impone di fissare qualsiasi soglia
precisata al 100% (o ad altra percentuale) della retribuzione minima
nazionale – n in effetti potrebbe esserlo, giacch sette Stati
membri non dispongono di una legislazione nazionale che stabilisca una
retribuzione minima di legge (16).
59. Inoltre,
il criterio che pu essere utilizzato quello delle risorse sufficienti a
mantenere la famiglia ricongiunta senza ricorrere allĠassistenza sociale. Sebbene
una retribuzione minima nazionale, laddove esista, potrebbe sembrare un
elemento di comparazione utile a questo riguardo (in quanto una delle funzioni
di detta retribuzione potrebbe essere quella di assicurare che le necessit
primarie dei lavoratori siano soddisfatte dai datori di lavoro e non dallo
Stato), non pu ritenersi che essa coincida con il livello di reddito al quale
non si ha pi diritto allĠassistenza sociale. Per varie ragioni politiche o
economiche, il diritto allĠassistenza sociale pu cessare sotto il livello
della retribuzione minima oppure continuare al di sopra di esso (17).
Ci che chiaro, tuttavia, che lĠart. 7, n. 1, lett. c), non
autorizza gli Stati membri a richiedere risorse maggiori di quelle necessarie a
mantenere lĠintera famiglia senza ricorrere allĠassistenza sociale.
60. Nelle
loro osservazioni, la sig.ra Chakroun e il governo olandese hanno
suggerito che Çil sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessatoÈ
dovrebbe essere definito pi accuratamente.
61. La
sig.ra Chakroun deduce che, poich lĠart. 7, n. 1,
lett. c), si riferisce al sistema di assistenza sociale dello Stato
membro, e al livello
di retribuzione e di pensione minima nazionale (18),
esso non permette di ricorrere ad un criterio basato sullĠassistenza che
differisca da luogo a luogo, come accade con tutte le tipologie di assistenza
sociale speciale di cui si discute.
62. Io
non sono del tutto persuasa da tale argomento.
63. Per
un verso, pur potendosi sostenere che il concetto di sistema di assistenza
sociale Çdi uno Stato membroÈ non include forse iniziative puramente locali,
una serie di Stati membri hanno sistemi di governo federali o quasi-federali
nei quali la responsabilit di settori come lĠassistenza sociale pu essere
devoluta ad autorit regionali o equivalenti. E, nel caso di specie, le
tipologie di assistenza delle quali fa menzione la questione sollevata dal Raad
van State sono previste dalla legislazione nazionale, anche se la loro
applicazione di dettaglio rimessa alla competenza delle autorit locali.
64. Per
altro verso, il governo olandese ha affermato in udienza che la soglia del 120%
stata scelta come media nazionale oltre la quale non pi possibile
ricorrere allĠassistenza sociale speciale, ma tale diritto potrebbe di fatto
cessare, a seconda del comune responsabile, al 110% o al 130% della
retribuzione minima. Di conseguenza, sembrerebbe che una soglia uniforme del
120% osti al ricongiungimento di quelle famiglie che non hanno diritto
allĠassistenza sociale speciale e lo permetta, invece, a quelle famiglie che
hanno tale diritto. Ci non appare coerente con lĠart. 7, n. 1,
lett. c), della direttiva o con la necessit di una valutazione
individuale.
65. Il
governo olandese, per parte sua, ritiene che la direttiva rispetti i vari tipi
e livelli di assistenza nei diversi Stati membri, ma che si possa nondimeno
trarre un orientamento dalla giurisprudenza della Corte riguardante la
distinzione tra Çprestazioni socialiÈ e Çassistenza socialeÈ nel contesto del
regolamento (CEE) del Consiglio n. 1408/71 (19).
66. Tale
suggerimento sembra prima facie ragionevole, sebbene, come sottolineato dalla
Commissione allĠudienza, la ratio della distinzione di cui al Regolamento (CEE)
n. 1408/71 (che riguarda la trasferibilit delle prestazioni) non pu essere
applicata ad altri contesti. Tuttavia, a mio parere non necessario che la
Corte prenda una posizione precisa, poich non
contestato – n sembra contestabile – che le
misure cui fa riferimento la questione sollevata dal Raad van State
costituiscano effettivamente forme di assistenza sociale ai sensi della
direttiva.
67. Quello
che mi sembra assai pi significativo che le tipologie di assistenza sociale
di cui si tratta sono disponibili solo in circostanze eccezionali. Anche se
pacifico che ad esse possono avere accesso coloro le cui risorse siano pari al
100% - 120% del reddito minimo, altrettanto chiaro che non sono disponibili
per tutti questi soggetti. Infatti, lĠuso del termine ÇeccezionaleÈ nella legge
comporta necessariamente che esse siano disponibili solo per una minoranza
della popolazione interessata e, poi, solo discontinuamente.
68. AllĠudienza,
il governo olandese ha affermato che lĠesborso totale per lĠassistenza sociale
speciale nel 2007 stato pari a EUR 243 milioni, con una media di un
versamento di EUR 150 per ogni pagamento. Se ogni versamento fosse stato
fatto a favore di una persona diversa, ci avrebbe riguardato circa un decimo
della popolazione olandese, sebbene un pagamento annuale di EUR 150
chiaramente non abbia alcun rapporto con la differenza nel reddito netto
annuale tra il 100% ed il 120% della retribuzione minima, che, dalle cifre
fornite dalla corte nazionale, allĠepoca dei fatti, sarebbe stata appena
superiore ad EUR 2 800. Naturalmente, non possibile per la Corte
trarre una conclusione certa da tali cifre, ma sembra plausibile che, di fatto,
la maggior parte dei versamenti sia andata ad un numero di persone assai
inferiore, una significativa percentuale delle quali probabile che guadagni
meno della retribuzione minima nazionale.
69. Qualsiasi
sia la verit, tuttavia, mi sembra che le cifre fornite dal governo non
supportino in modo credibile la tesi che una soglia di reddito uniforme pari al
120% della retribuzione minima necessaria ad assicurare che il
ricongiungimento familiare non comporter il Çricorso al sistema di assistenza
socialeÈ – una tesi che non si concilia nemmeno con la
dichiarazione dello stesso governo, resa anche in udienza, secondo cui le
richieste di accesso allĠassistenza sociale speciale vanno accertate caso per
caso.
70. In
considerazione della necessit di una valutazione caso per caso cui si informa
la direttiva, ritengo che la mera possibilit di essere nella situazione di
presentare domanda per determinate tipologie di assistenza sociale in
circostanze eccezionali (esse stesse accertate caso per caso) non pu
costituire motivo per respingere sistematicamente una domanda di
ricongiungimento familiare. Ci in antitesi con un livello di reddito che
comporta che un individuo o una famiglia ricevano automaticamente lĠassistenza
sociale – una situazione che chiaramente rientra nellĠambito di
applicazione della condizione di cui allĠart. 7, n. 1, lett. c),
della direttiva.
71. Pertanto,
sono dellĠopinione che alla prima questione debba rispondersi nel senso che la
direttiva non consente di definire un requisito di reddito nel modo come quello
di cui si discute.
Conclusione
72. Alla
luce di tutto quanto precede, suggerisco che la Corte risponda alle questioni
sollevate dal Raad van State nel modo seguente:
1) Il combinato disposto
degli artt. 2, parte iniziale e lett. d), e 7, n. 1, parte
iniziale e lett. c), della direttiva del Consiglio (CE) del
22 settembre 2003, 86, relativa al diritto al ricongiungimento familiare,
osta ad una legislazione nazionale che, nellĠapplicare il requisito del reddito
di cui allĠart. 7, n. 1, lett. c), opera una distinzione a
seconda del fatto che il legame familiare sia antecedente o posteriore
allĠingresso del soggiornante nello Stato membro, in quanto una tale
distinzione non fondata su alcun fattore oggettivo relativo al livello di
reddito richiesto per mantenere il soggiornante e la sua famiglia e si applica
a prescindere dalle circostanze del caso concreto;
2) LĠart. 7, n. 1,
parte iniziale e lett. c), della direttiva (CE) del Consiglio 2003/86/CE
non legittima uno Stato membro a fissare un requisito di reddito che porti ad
un sistematico rigetto di una domanda di ricongiungimento familiare nei casi in
cui la famiglia ricongiunta non avrebbe automaticamente diritto allĠassistenza
sociale, bens semplicemente un potenziale diritto in circostanze eccezionali.
1 – Lingua
originale: l'inglese.
2 –
Direttiva (CE) del Consiglio 22 settembre 2003, 2003/86/CE, relativa al
ricongiungimento familiare (GU L 251, pag. 12, in prosieguo: la
ÇdirettivaÈ). Essa non si applica alla Danimarca, allĠIrlanda e al Regno Unito
(v. diciassettesimo e diciottesimo ÔconsiderandoĠ).
3 – Vale a
dire, la Çpersona presso la quale lo straniero intende soggiornareÈ di cui
allĠart. 16, n. 1, lett. c), della Vw 2000. Ai sensi dellĠart.
3.15 del Vb 2000, egli o ella pu essere un cittadino olandese o uno straniero
con un regolare permesso di soggiorno. Questo ultimo corrisponde al
ÇsoggiornanteÈ di cui alla direttiva.
4 – V. anche
lĠart. 3.28, n. 4, secondo il quale una richiesta di permesso di
soggiorno non pu essere respinta sulla base dellĠart. 16, n. 1,
lett. c), della VW 2000, se la persona con la quale lo straniero intende
vivere di et superiore ai 65 anni o inabile al lavoro.
5 – Da una
comparazione con la pertinente normativa olandese sembrerebbe che tali importi
si riferiscano al reddito netto, e che il requisito stabilito dalla legge per
usufruire dellĠassistenza sociale corrisponda alla retribuzione minima netta,
che indicata espressamente come un importo lordo nella Wet minimumloon en
minimumvakantiebijslag (Legge sulla retribuzione minima e sulla gratifica
minima per le ferie).
6 – Il possesso
di tale permesso , in via di principio, un prerequisito per poter richiedere
un regolare permesso di soggiorno (a tempo determinato) (v. Family
reunification and family formation in the Netherlands during the period
2002–2006, European Migration Network, 2007, pagg. 7 e 22).
7 –
LĠart. 16, nn. 1 e 5, della direttiva (CE) del Consiglio 25 novembre
2003, 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44),
autorizza tale persona ad essere accompagnata dalla propria famiglia
esclusivamente se la famiglia si era gi costituita nel primo Stato membro.
8 – V.
paragrafo 19 supra.
9 – Potrebbe
rilevarsi che la definizione di cui allĠart. 2, lett. d), riguarda
solo le situazioni in cui il legame familiare sorto in epoca anteriore al
momento in cui il familiare cerca di ricongiungersi con il soggiornante, e che
la definizione olandese di Çformazione della famigliaÈ delimitata in modo
simile. Non riguarda nemmeno la situazione di un cittadino di un paese terzo
che voglia recarsi in uno Stato membro per ivi contrarre matrimonio con il
soggiornante. LĠoriginaria proposta di direttiva della Commissione [COM (1999)
638 def.] riguardava, invece, anche tale situazione (art. 2,
lett. e), pagg. 12 e 25). Tuttavia, nel gennaio 2001, le parole
Çformare oÈ sono state omesse dalla frase Çin modo da formare o preservare
lĠunit familiareÈ (documento del Consiglio del 31 gennaio 2001, n. 5682).
10 – Sentenza 27
giugno 2006, causa C-540/03, Parlamento/Consiglio (Racc. pag. I‑5769,
punto 105).
11 – V., pi di
recente, sentenza 7 luglio 2009, causa C-558/07, S.P.C.M. e a.
(Racc. pag. I‑0000, punto 74). Al principio di non discriminazione fa
riferimento anche il quinto ÔconsiderandoĠ della direttiva, ed esso rientra tra
i valori e i principi riconosciuti dagli Stati membri, menzionati
nellĠundicesimo ÔconsiderandoĠ.
12 –
Art. 3, n. 5; v. paragrafo 5, supra.
13 – Indicate al
paragrafo 19, supra.
14 – V.
art. 2, lett. c), della direttiva (CE) del Consiglio 29 aprile 2004,
2004/83/CE, recante norme minime sullĠattribuzione, a cittadini di paesi terzi
o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonch norme minime sul contenuto della protezione
riconosciuta (GU L 304, pag. 12).
15 – V. anche
lĠart. 6 della direttiva (paragrafo 7, supra) e lĠart. 16 (paragrafo
11), lĠultimo dei quali richiede che, nellĠesame di una richiesta per il
rinnovo del permesso di soggiorno, si tenga in considerazione il reddito dei
familiari. Inoltre, rilevo che tutte le parti in causa, incluso il governo
olandese, non contestano che lĠart. 8 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dellĠuomo e delle libert fondamentali richieda un
accertamento caso per caso.
16 – LĠAustria,
Cipro, la Danimarca (che non vincolata dalla direttiva), la Finlandia, la
Germania, lĠItalia e la Svezia non hanno una retribuzione minima nazionale
stabilita per legge: v. Minimum wages in January 2009, Eurostat, Data in
focus, 29/2009, p. 1.
17 – Infatti,
allĠudienza, il governo olandese ha affermato che la sua retribuzione minima
nazionale sufficiente a coprire solo le necessit quotidiane di base
dellĠesistenza e che lĠassistenza sociale speciale un complemento necessario
per assicurare uno standard di vita minimo – unĠaffermazione
che pu sembrare sorprendente alla luce della sua scelta di una retribuzione
minima netta quale soglia di reddito nei casi di ricongiungimento familiare, e
ancora di pi se si considera che la retribuzione minima nei Paesi Bassi la
seconda pi alta nellĠUnione europea in termini di potere di acquisto (v. Minimum
wages in January 2009, cit. alla nota 16, pag. 3).
18 –
Analogamente, lĠart. 7, n. 1, lett. b), della direttiva (CE) del
Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al
diritto dei cittadini dellĠUnione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri (GU L 158,
pag. 77) e, precedentemente, lĠart. 1, n. 1, della direttiva
(CEE) del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di
soggiorno (GU L 180, pag. 26).
19 – Regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo allĠapplicazione dei regime di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano allĠinterno della Comunit (GU L 149, pag. 2), come emendato. V., in particolare, sentenza 16 luglio 1992, causa C-78/91, Hughes (Racc. pag. I‑4839, punti 17 e 18).