(Sergio Briguglio 30/10/2009)

(Sergio Briguglio 5/12/2009)

LA NORMATIVA SULL'IMMIGRAZIONE IN ITALIA[1]

(Lezione tenuta nell’ambito del corso organizzato da Ucodep, Arezzo 9/12/2009)

Sommario

· Gli elementi principali della normativa sull'immigrazione

· Evoluzione del quadro normativo: costanti e variabili

· La riforma recente: il pacchetto sicurezza

· I respingimenti in mare

· La riforma auspicabile

· Conclusioni

I. Gli elementi principali della normativa sull'immigrazione

· Ingressi per per "interesse legittimo" all'inserimento (concorrenziale o non concorrenziale) o per "diritto"

· Interesse legittimo all'inserimento concorrenziale (lavoro, studio): limiti numerici, requisiti

· Interesse legittimo all'inserimento non concorrenziale (turismo, affari, motivi religiosi): nessun limite numerico, autosufficienza

· Diritto: asilo e protezione sussidiaria, unita' familiare (ricongiungimento); non limitati numericamente, requisiti

· Numeri:

lavoro non stagionale: circa 25.000 per anno fino al 2005, circa 470.000 nel 2006, 170.000 nel 2007, 150.000 nel 2008
lavoro stagionale: circa 50.000 per anno fino al 2005, 80.000 per anno nel 2006-2008
turismo: circa 400.000 per anno
affari: circa 130.000 per anno
ricongiungimento: circa 50.000 per anno fino al 2005, circa 100.000 nel 2006
richiesta asilo: circa 13.000 nel 2007 (riconoscimenti: circa 10%; permessi umanitari: circa 40%)

· Interferenze tra flussi:

requisiti meno stringenti per gli ingressi di breve durata (turismo, affari) => numeri alti => possibile interferenza con controllo immigrazione (overstayers)
l’ammissione al riconoscimento del diritto d’asilo prescinde da un ingresso formalmente legale; possibile abuso; interferenza con controllo immigrazione

· Immigrazione per lavoro:

condizioni:

§ decreto flussi: limiti numerici (quote)

§ richiesta di nulla-osta da parte di un datore di lavoro

§ lavoratore residente all'estero

§ assenza di motivi ostativi all'ingresso

§ accertamento di indisponibilita'

§ alloggio

§ spese di rimpatrio

§ applicazione del CCNL

§ reddito del lavoratore non inferiore ad assegno sociale

§ reddito del datore

problema: incontro diretto domanda-offerta
conseguenze:

§ ingresso per turismo finalizzato a ricerca di lavoro

§ overstaying

§ emersione tramite uso improprio del decreto-flussi o tramite sanatoria (negli anni 1988-2002, 285.000 ingressi di chiamati, 1.360.000 sanati)

§ alto tasso di illegalita' (obbligata)

§ nota: in tempi recenti, con un decreto-flussi sono state accolte le molte domande in eccesso rispetto al precedente (2006, 2008)

· Unita' familiare

ingresso per ricongiungimento e/o permesso per motivi familiari
familiari ammessi: coniuge, figli minori (e minori affidati), genitori a carico (a certe condizioni), figli maggiorenni invalidi, genitore naturale (a certe condizioni)
requisiti: reddito e alloggio (commisurati alle dimensioni del nucleo familiare)
forme di tutela rispetto all'allontanamento
conversione (18 anni o rottura del legame)

· Asilo

status di rifugiato, protezione sussidiaria, protezione umanitaria, asilo costituzionale
domanda presentata sul territorio italiano
divieto di respingimento in paese in cui vi sia rischio di persecuzione o di respingimento verso paese a rischio
esame da parte della Commissione territoriale
giurisdizione del giudice ordinario

· Stabilita' del soggiorno

durata del permesso non superiore a due anni
rinnovo condizionato a mantenimento requisiti, disponibilita' di alloggio e reddito per il nucleo familiare
permesso CE per soggiornanti di lungo periodo: 5 anni di soggiorno pregresso, assenza di pericolosita', reddito, alloggio (solo per familiari); si perde per pericolosita'

· Allontanamento

respingimento
espulsione (ordine pubblico e sicurezza dello Stato; misura di sicurezza; alternativa alla pena; sostitutiva della pena; prevenzione; soggiorno illegale)
allontanamento coattivo (salvo mancata richiesta di rinnovo)
trattenimento in CIE
competenza per ricorsi e convalide: giudice di pace
divieti di espulsione (persecuzione; minore, donna incinta o puerpera e marito convivente, carta di soggiorno, familiare di italiano)

· Diritti

assistenza sanitaria (iscrizione al SSN; STP, con divieto di segnalazione)
assistenza sociale (diritti soggettivi: permesso CE slp; sentenze Corte Costituzionale)
previdenza (parita' con l'italiano)
minori (istruzione; art. 31, co.3)
protezione sociale

· Cittadinanza

ius sanguinis
matrimonio con italiano
nato in Italia, legalmente e ininterrottamente residente fino ai 18 anni
naturalizzazione:

§ straniero legalmente residente da almeno 10 anni

§ straniero maggiorenne nato in Italia, o che abbia un genitore o un nonno che sia stato cittadino italiano per nascita, e che sia legalmente residente in Italia da almeno 3 anni

· Cittadini comunitari

diritto di ingresso e soggiorno fino a 3 mesi: documento di identita’
diritto di soggiorno oltre 3 mesi:

§ lavoro

§ studio o altri motivi (assicurazione sanitaria; risorse sufficienti per il nucleo familiare)

diritto esteso a familiari (anche stranieri)
allontanamento per

§ pericolo per sicurezza dello Stato, ordine pubblico, pubblica sicurezza (motivi ordinari o imperativi): divieto temporaneo di reingresso

§ mancanza di requisiti: obbligo di presentazione a consolato italiano all’estero (arduo provare il superamento dei 3 mesi; protezione della prima ricerca di lavoro)

assistenza sanitaria: iscrizione al SSN; assicurazione (anche con iscrizione al SSN?); codice ENI (anche in futuro?)

II. Evoluzione del quadro normativo: costanti e variabili

· Costanti:

sostanziale impossibilita' di incontro diretto (legale) tra domanda e offerta di lavoro
alto tasso di irregolarita'
sanatorie e uso improprio del decreto-flussi
lotta contro l'immigrazione illegale: permanente tendenza all'inasprimento delle sanzioni
diffidenza verso il richiedente asilo (sospetto abusivo): limitazione dell'effetto sospensivo del ricorso, trattenimento
prevalenza dello ius sanguinis sullo ius soli

· Variabili:

eccezioni rispetto alla chiamata a distanza (sponsorizzazione, autosponsorizzazione: col contagocce)
recepimento della normativa comunitaria:

§ comunitari (in particolare, neocomunitari): libera circolazione, diritto di soggiorno

§ asilo: status (protezione sussidiaria), procedure (diritto al ricorso), accoglienza richiedenti (accesso al lavoro)

§ permesso CE slp (durata del soggiorno pregresso, titoli abilitanti alla richiesta)

§ ricongiungimento (tutele rispetto all'allontanamento)

III. La riforma recente: il pacchetto sicurezza

· Provvedimenti:

L. 125/2008
D. Lgs. 159/2008
D. Lgs. 160/2008
L. 94/2009
D. Lgs. Comunitari (ritirato)
L. 133/2008 (finanziaria)
L. 102/2009 (regolarizzazione)

· Reato di soggiorno illegale (ammenda o espulsione; obbligo di denuncia; Cass. 19393/2009: permesso per motivi umanitari e diritto preesistente)

· Onere di esibizione del permesso di soggiorno (esclusa sanita' e prestazioni scolastiche obbligatorie: quali?; esclusa dichiarazione di nascita e riconoscimento figlio naturale)

· Esibizione del permesso per trasferimento di denaro

· Matrimonio in Italia: dimostrazione di regolarita' del soggiorno

· Prolungamento del trattenimento in CIE

· Reclusione e confisca alloggio per affitto a scopo di ingiusto profitto ad irregolare

· Reclusione per impiego lavorativo di straniero non autorizzato

· Accordo di integrazione

· Contributo 80-200 euro per rilascio e rinnovo del permesso

· Aumento della durata della residenza in Italia per l'acquisto della cittadinanza per matrimonio

· Conrtributo di 200 euro per le istanze relative alla cittadinanza

· Test di italiano per il permesso CE slp

· Abolizione del silenzio-assenso per il ricongiungimento

· Limiti al ricongiungimento del genitore a carico (ultra-65-ene senza altri figli in patria abili a mantenerlo; assicurazione sanitaria)

· Limiti al ricongiungimento del genitore naturale (altro genitore in Italia; reddito e alloggio da subito)

· Ridefinizione del reddito necessario per il ricongiungimento

· Limitazione dell'inespellibilita' per familiare di italiano (secondo grado)

· Ronde

· Segnalazione di irregolarita' da parte del sindaco

· Conversione del permesso ai 18 anni: per minori non accompagnati, requisiti di affidamento e inserimento concorrenti, anziche' alternativi

· Cancellazione anagrafica per mancato rinnovo di dichiarazione di dimora, trascorsi 6 mesi dalla scadenza del permesso

· Requisito di 10 anni di soggiorno legale continuativo per l'assegno sociale

· Modifica di art. 1, co. 2 D. Lgs. 286/1998

IV. I respingimenti in mare

· Stranieri respinti in alto mare verso la Libia:

non consentito l'accesso alla procedura di richiesta di protezione internazionale a persone comunque sotto il controllo di fatto dell'Italia (o, addirittura, se trasportati a bordo di navi italiane, in territorio italiano)
violazione del principio di non refoulement (art. 33 Conv. Ginevra): la Libia non ha ratificato la Convenzione di Ginevra e non si obbliga a non rinviare lo straniero in un paese in cui possa subire persecuzione
violazione art. 3 CEDU (in Libia i respinti rischiano concretamente di subire trattamenti inumani o degradanti)

V. La riforma auspicabile

· PDL Bobba et al.

o permettere la ricerca di lavoro legale in Italia:

§ ingresso per ricerca di lavoro (mezzi di sostentamento; spese di rimpatrio; impronte; copia del passaporto; limiti numerici?)

§ conversione turismo-lavoro

o sostenere la forza contrattuale del lavoratore straniero:

§ rinnovo del permesso anche in pendenza di vertenza o di accertamento giudiziario dell'esistenza di un rapporto di lavoro o della legittimita' di un licenziamento

o graduare le sanzioni per lo straniero irregolare:

§ modulazione del divieto di reingresso in base all'efficacia e alla prontezza della collaborazione

§ sostegno al reinserimento in patria

· PDL Granata-Sarubbi

o cittadinanza per nascita anche per

§ chi nasce in Italia da genitore legalmente soggiornante da almeno 5 anni e attualmente residente

§ chi nasce in Italia da genitore nato in Italia e residente legalmente da almeno un anno

o acquisto della cittadinanza a 18 anni anche per

§ chi sia arrivato in Italia entro il quinto anno d’eta’ e vi sia stato legalmente residente fino ai 18 anni

o acquisto della cittadinanza per completamento (nell’eta’ minore?) di un corso di istruzione in un istituto scolastico nazionale o un corso di formazione idoneo al conseguimento di una qualifica professionale

o acquisto della cittadinanza per il maggiorenne adottato, dopo 2 anni di residenza legale (anziche’ 5)

o attribuzione della cittadinanza:

§ allo straniero che soggiorni legalmente da 5 anni, abbia i requisiti di reddito per il rilascio di permesso CE slp, risieda legalmente e soddisfi i requisiti di integrazione linguistica e sociale

§ al cittadino comunitario che risieda legalmente da almeno 3 anni

§ al rifugiato che soggiorni da almeno 3 anni successivi al riconoscimento

o concessione della cittadinanza (senza condizioni di reddito):

§ all’apolide legalmente residente da almeno 3 anni

§ al neo-maggiorenne che nell’eta’ minore che abbia frequentato un ciclo di studi in Italia

o riacquisto (o acquisto) della cittadinanza per

§ la donna, cittadina italiana per nascita, che ha perduto la cittadinanza per effetto del matrimonio con cittadino straniero contratto prima dell’1/1/1948

§ il figlio di tale donna, anche se nato anteriormente all’1/1/1948, anche qualora la madre sia deceduta

§ il figlio di padre o madre cittadini, anche se nato anteriormente all’1/1/1948

VI. Conclusioni

· Rispetto all'inizio degli anni '90:

sul piano formale:

§ quadro legislativo piu' completo

§ insieme di diritti piu' solido (ma comunque meno diritti che per gli italiani)

§ parte repressiva via via piu' accentuata (piu' doveri che per gli italiani)

§ difficile accesso alla cittadinanza (sostanziale assenza dello ius soli)

sul piano sostanziale:

§ stessa inefficienza della politica degli ingressi

§ stessa irregolarita' obbligata

§ stessi efficienza dei meccanismi di transizione dall'irregolarita' alla regolarita'

§ clima piu' ostile, soprattutto dove gli immigrati si inseriscono meglio dal punto di vista economico

§ crescita della popolazione immigrata da circa 500.000 presenze a circa 4.500.000

§ bambini di fatto largamente inseriti (problemi pero' per la seconda generazione nella transizione all'eta' adulta)

· Linee guida (per una comunita' etica):

esercitare pressione politica perche' si creino vie percorribili di immigrazione legale (da elaborare e mettere alla prova)
perseguire uguaglianza di diritti e doveri (aumento dei diritti, diminuzione dei doveri), salva la possibile progressivita' dei diritti
prendersi cura particolare della seconda generazione: lingua, istruzione, mobilita' sociale