ACCORDI BILATERALI E TUTELA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DEI MIGRANTI:
IL CASO ITALIA-LIBIA.
1.
Il Programma dellAja del 2004 afferma solennemente che occorre migliorare la
capacit, dellUnione Europea e
dei suoi Stati membri, di garantire i diritti fondamentali, le garanzie
procedurali minime e laccesso alla giustizia per fornire protezione alle
persone che ne hanno bisogno ai sensi della Convenzione di Ginevra sui
rifugiati e di altri trattati internazionali. Lo stesso programma dellAja ribadisce
che devono essere pienamente rispettati i diritti fondamentali quali sono
garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e
dalla Carta dei diritti fondamentali dellUnione Europea.
Nellambito del Programma dellAja, alcuni studi degli organismi
comunitari, anche in collaborazione con lACNUR, tentavano di verificare il
merito, lopportunit e la fattibilit del trattamento comune delle domande di
asilo allesterno del territorio dellUE, che dovrebbe integrare lauspicato, e
non ancora realizzato, regime europeo comune in materia di asilo. La nuova
dimensione esterna dellasilo e
della immigrazione assume intanto risvolti che preoccupano fortemente per le
violazioni dei diritti fondamentali delle persone nei paesi di transito, come
confermato, oltre che da Human Rights Watch, e da Amnesty, da documentati siti
internet ( come www.fortresseurope.blogspot.com), da una relazione tecnica
della Commissione Europea del 2005, dopo una visita effettuata in Libia alla
fine del 2004, e da un Rapporto dellAgenzia europea Frontex nel 2007.
Nel settore della migrazione, l'UE e la Libia cooperano gi
dal 2004, ma solo su progetti assai limitati, dopo che lItalia, e in
particolare Prodi alla presidenza dellUnione Europea, hanno avuto un ruolo
fondamentale nel rimuovere lembargo nei confronti della Libia stabilito dopo
gli attentati terroristici di Lockerbie ed in Germania, nei quali risultava il
coinvolgimento di agenti libici. Nel quadro del programma comunitario
"Migrazione e asilo" sono gi stati finanziati due progetti: uno
relativo al controllo delle frontiere meridionali con il Niger e un altro
relativo all'assistenza al rientro volontario di migranti, in collaborazione
con lOIM. Un terzo progetto, sempre relativo al controllo delle frontiere,
dovrebbe partire all'inizio del 2009.
La Relazione della Missione tecnica della Commissione nel 2005,
confermata dal successivo rapporto Frontex del 2007, osservava peraltro la
difficolt del controllo delle frontiere libiche, alla luce della situazione
geopolitica, dei mezzi e delle dotazioni di personale addetto ai controlli. Fino al 2004, in pratica, la Libia non aveva
forze navali specificamente destinate per il controllo delle frontiere
marittime, ed i controlli alle frontiere terrestri, linee di demarcazione
spesso invisibili nelle distese desertiche, si limitavano alle postazioni fisse
ubicate sulle principali vie di transito battute da secoli dai carovanieri.
Border management was the subject of
particular attention during the mission, considering its key importance in the
field of illegal immigration. Border control is significantly affected by the
length of the borders ( 4,400 km of permeable borders with six countries, and 1,770 km of coastline), the
geographical situation of border areas (desert in most cases) and the absence
of demarcation in many locations. The Libyan authorities seem to have
understood the serious problems faced as regards the management of Libyas
external borders, the need to dramatically increase the number of staff
involved, to improve their training, to provide them with proper equipment, to
develop international cooperation as well as to improve inter-service
cooperation.
La visita della delegazione della commissione Europea, alla fine del
2004, tracciava le possibili linee di sviluppo di una collaborazione tra la
Libia e lUnione Europea.
Concrete orientations for co-operation are
summarised as follows:
Dopo quella visita le proposte della
Missione tecnica della Commissione non sono state seguite dai fatti, anche
perch i paesi europei, dopo lallargamento ad oriente, risultavano sempre meno
propensi ad investire risorse ingenti come quelle necessarie per realizzare i
programmi di assistenza tecnica e di controllo alle frontiere meridionali, ed
ancora pi a sud , addirittura alle frontiere meridionali dei paesi di
transito. E stata lItalia, semmai, che con i programmi ARGO e ACROSS
SAHARA ha dato un impulso alla formazione ed alla organizzazione della polizia
di frontiera libica, attingendo a fondi comunitari, ma i pattugliamenti
congiunti e le operazioni aero-navali di contrasto dellimmigrazione clandestina
in acque libiche, malgrado lo sporadico impegno di Frontex, non sono mai andate
a regime, traducendosi piuttosto in eventi occasionali a scopo propagandistico.
Le possibilit di controllo e di
contrasto dellimmigrazione irregolare (in e) dalla Libia apparivano peraltro
particolarmente ridotte sia per la
tradizionale collusione tra le forze di polizia di frontiera e le
organizzazioni criminali che gestivano il traffico del migranti, sia per
laumento esponenziale dei migranti in fuga dagli stati del corno dAfrica e
dellAfrica sub-sahariana. In pochi anni la condizione di quei migranti
irregolari in Libia, attirati in quel paese prima della fine dellembargo,
diventava sempre pi critica e per molti, che gi erano stati costretti a
fuggire dal paese di origine, dal Corno dAfrica o dallAfrica sub-sahariana,
lunica prospettiva di salvezza restava il tentativo di traversata verso
lItalia, in particolare Lampedusa, o verso Malta.
Piuttosto che impegnarsi attivamente
per impedire abusi ai danni dei migranti, con una politica di persuasione dei
governi attraverso strumenti di cooperazione e di sanzione economica, con la
formazione congiunta delle forze di polizia e con facilitazioni procedurali per
il riconoscimento dei diritti dei potenziali richiedenti asilo, lUnione
Europea sembra invece rivolta a stabilire,anche con i paesi dove tali abusi si
continuano a verificare, una politica europea di vicinato (PEV) e nuovi
partenariati di mobilit, attenta pi ad esigenze economiche che al rispetto
dei diritti della persona. In particolare si tende ad inserire gli accordi sul
controllo dellimmigrazione nellambito delle intese a carattere commerciale e
politico con leclissi sostanziale delle possibilit di riconoscere diritti
fondamentali non solo ai potenziali richiedenti asilo, ma a tutti i migranti in
quanto persone.
Sulla base di quanto gi sperimentato
da diversi accordi bilaterali, come gli accordi tra Spagna e Marocco, e, da
ultimo, laccordo Italia- Egitto del 2007, anche a livello europeo nelle ipotesi di accordo
multilaterale si prevede: l'offerta
di quote di ingressi per motivi di studio e di lavoro da parte degli
Stati membri dell'Unione; in cambio di azioni congiunte sull'immigrazione clandestina,
ivi compreso l'impegno alla riammissione, da parte degli Stati terzi di
transito, oltre che di origine; assistenza tecnica e formazione; protezione e
promozione del rispetto dei diritti umani; reintegrazione dei migranti nei
Paesi di origine in un contesto di migrazione circolare. Snodo essenziale
delle politiche di "lotta all'immigrazione clandestina", se non di
vero e proprio blocco dei movimenti migratori, costituito dagli accordi di
pattugliamento congiunto e dalle attivit dell'agenzia FRONTEX istituita nel
2004 dall'Unione Europea per il controllo delle frontiere esterne ed il
contrasto dell'immigrazione clandestina.
A differenza di quanto verificatosi,
per il diverso contesto geo-politico nei rapporti tra Spagna, Marocco e
Mauritania, il controllo dellimmigrazione affidato ad accordi multilaterali
tra lUnione Europea e la Libia ( che non un paese di emigrazione) ha avuto
esiti fallimentari ed a farne le spese sono stati i migranti in transito da
quel paese, con migliaia di vittime sia nei deserti africani che nel canale di
Sicilia. Della gestione dei movimenti migratori da parte della Libia hanno
pure risentito i paesi comunitari pi esposti, come Italia e Malta. Malgrado
fosse noto il trattamento riservato dalla Libia ai migranti irregolari, questi
paesi, piuttosto che attendere o promuovere un atteggiamento comune
dellEuropa, ormai allargata a 27 paesi, hanno ripreso a spingere nella
direzione delle intese bilaterali, chiedendo per allUnione Europea il
cofinanziamento di accordi bilaterali sempre pi onerosi, come anche adesso sta
facendo lItalia dopo laccordo concluso a Bengasi nel mese di agosto dello
scorso anno. Daltra parte le iniziative assunte dalle diverse istituzioni
dellUnione Europea, nella direzione di un accordo multilaterale con la Libia,
restavano senza esito concreto malgrado le tante dichiarazioni promettenti
della Commissaria alle relazioni esterne Ferrero-Waldner.
Nonostante
il richiamo formale al rispetto dei diritti umani ed allesigenza di un buon
governo delle migrazioni nei paesi di transito, contenuto nei documenti
comunitari e nei cd. piani di azione, la politica europea di vicinato (PEV),
estesa a partire dal 2004 anche alla Libia, non ha migliorato la condizione dei
migranti irregolari in Libia e negli altri stati nordafricani, e potrebbe consentire
anzi per il futuro, soprattutto dopo lapprovazione della direttiva sui
rimpatri n.115 del 2008, il trasferimento di ingenti risorse comunitarie per
finanziare accordi a livello bilaterale tra gli stati pi esposti ai flussi
migratori ( in particolare Spagna, Italia e Grecia) ed i paesi del Nord-africa
che hanno accettato di contrastare con (maggiore?) energia limmigrazione
clandestina e le organizzazioni criminali che su questa prosperano, spesso in
collegamento con gli apparati di polizia.
Entro il 2010 dovr essere
realizzato un regime europeo comune in materia di asilo e immigrazione,
ma lattenzione dominante
dellUnione Europea rimane rivolta al contrasto dellimmigrazione illegale ed
alla esternalizzazione delle procedure di rimpatrio e di detenzione
amministrativa, in qualche caso con il tentativo di coinvolgimento di agenzie
umanitarie. Il nuovo programma
dell'Unione europea in questo settore strategico dispone, per il periodo
2007-2013, di 384 milioni di euro per l'assistenza ai Paesi terzi. E tra breve
queste risorse potranno essere utilizzate con la finalit di esternalizzare i controlli di frontiera
e i campi di detenzione amministrativa dei migranti irregolari nei paesi di
transito.
Il Patto europeo sullimmigrazione e lasilo, firmato a Bruxelles il
16 ottobre del 2008, conferma laspetto pi preoccupante delle politiche
comunitarie in materia di immigrazione ed asilo costituito dalla stipula di
accordi multilaterali di cooperazione nella "lotta" all'immigrazione
clandestina, da ultimo con paesi di transito come la Mauritania ed il Ghana. L'approccio sempre quello della
"condizionalit migratoria", prospettiva adottata anche dai diversi
governi italiani che si sono succeduti nel tempo: in cambio di aiuti economici
e di limitate possibilit di ingresso legale per i cittadini di quei paesi, si
cerca di ottenere un maggiore impegno nei controlli di frontiera, nell'arresto
e nella successiva espulsione, o nel respingimento verso altri paesi dei
migranti in transito, molti dei quali provenienti da regioni in guerra o
afflitte da gravi conflitti etnici , spesso potenziali richiedenti asilo.
Dopo la firma del Patto,
lAlto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (Unhcr/Acnur)
– ha dichiarato che
accoglie con favore limpegno solenne del Consiglio europeo di
assicurare che le politiche europee in materia di immigrazione e asilo
rispettino il diritto internazionale dei rifugiati e i diritti umani –
ma ha invitato anche ad assicurare coerenza tra immigrazione e diritto allasilo,
chiedendo allUE di sviluppare misure concrete per assicurare che tale
principio venga rispettato. Non potremo mai avere unEuropa dellasilo se
non viene garantito laccesso nellUE a chi in cerca di protezione. Secondo
Bjarte Vandvik, segretario generale del Consiglio europeo per i rifugiati e gli
esiliati, invece, si pu ritenere che il Patto sposti ulteriormente la
bilancia verso il fronte della sicurezza – che finora non ha fornito
alcuna soluzione alle sfide europee in tema di migrazione – e lontano
dalle azioni necessarie per salvaguardare i diritti umani.
In questo quadro decisioni importanti del Parlamento europeo come la
Risoluzione di condanna dellItalia nel 2005 dopo le espulsioni collettive
verso la Libia o la pi recente Risoluzione sulla violazione dei diritti
fondamentali nellUnione Europea, con particolare riferimento ai migranti ed ai
richiedenti asilo, rischiano di rimanere lettera morta.
2. Nel periodo di elaborazione del
Patto europeo sullimmigrazione e lasilo, mentre procedevano a fatica i
tentativi delle istituzioni comunitarie orientati alla stipula di accordi
multilaterali tra lUnione europea e i paesi di transito e di origine, alcuni
stati europei, tra i quali lItalia, la Spagna e la Francia, hanno continuato a
perseguire con alterna fortuna la politica degli accordi bilaterali finalizzati
prevalentemente alla cooperazione di polizia ed alla fornitura di risorse ed
attrezzature tecniche per la lotta allimmigrazione clandestina.
Al di la delle intese informali
maturate nel 2005 tra la Libia e la Commissione Europea a seguito della visita
della Commissione Europea documentata nella Relazione tecnica, la Grande
Jamahiria non ha ancora un accordo politico vincolante con lUnione Europea, e
le trattative ancora in corso sembrano seguire il passo del gambero, piuttosto
che procedere in una direzione univoca, anche per gli ostacoli frapposti nel
tempo dalla vicenda delle infermiere bulgare, e poi dallarresto di un figlio
di Gheddafi in Svizzera, per le percosse inflitte ad un domestico.
Il Consiglio dellUnione Europea riunito a
Lussemburgo nel giugno del 2005 condivideva la posizione della Commissione
secondo la quale era necessario definire un approccio globale e integrato
nella gestione dellimmigrazione nella regione mediterranea, aggiungendo
che la cooperazione ed i paesi terzi, nel quadro della dimensione esterna dellasilo e
dellimmigrazione, deve rispettare i diritti delluomo, i principi democratici
dello stato di diritto e le obbligazioni che loro incombono in virt della
Convenzione di Ginevra relativa allo statuto dei rifugiati e le altre
convenzioni internazionali in materia. In quella occasione il Consiglio
dellUnione Europea domandava alle autorit libiche di fornire la prova di
essere determinate a rispettare gli obblighi derivanti dalla Convenzione dell
Unione Africana (OUA) nelle parti che riguardano il problema dei rifugiati in
Africa, nellambito della quale la Convenzione di Ginevra relativa allo statuto
dei rifugiati considerata come lo strumento di base universale. Il Consiglio sollecitava pure la Libia
ad assicurare una cooperazione efficace con lUNHCR ed a rispettare il
principio di non refoulement, invitando la Commissione ad un impegno per
aiutare le autorit libiche a rispettare le loro obbligazioni. Il Consiglio
sottolineava la necessit di realizzare un partenariato tra lUnione Europea ed
i paesi di origine e di transito, in conformit al programma dellAja del
2004, e che occorreva
intensificare la cooperazione con i paesi situati alle frontiere meridionali
dellUE al fine di gestire meglio limmigrazione e di offrire protezione ai
rifugiati.
Con un voto del 14 febbraio del 2006
il Parlamento europeo si dichiarava formalmente non pi disposto a dare il
proprio parere conforme a nuovi accordi internazionali che non contenessero una
clausola relativa ai diritti dell'uomo e alla democrazia.
Il 22 novembre del 2006 si svolgeva a
Tripoli 22 novembre 2006 un Vertice tra lUnione europea
e lUnione africana in materia di immigrazione
Durante il vertice emergevano le divisioni tra i paesi del Sud dellEuropa
(Italia, Grecia, Spagna, Malta, Cipro, Portogallo), che vorrebbero coinvolgere
lintera Unione soprattutto sul piano finanziario, e gli altri, meno colpiti
dal problema e di conseguenza meno orientati a devolvere risorse a quello
scopo. Nellambito del vertice si tracciavano le basi per accordi particolari
con la Libia, per importi peraltro assai modesti, circa quattro milioni di
euro. Ad uno di questi progetti, finanziato con un milione e mezzo di euro,
volto a controllare la frontiera meridionale con il Niger, avrebbe dovuto
partecipare anche lItalia.
La Commissione, il 26 aprile 2006, aveva istituito un fondo comune per il
ritorno in patria dei clandestini, la Return preparatory action. Lo
stanziamento, tuttavia, era piuttosto esiguo: 14 milioni di euro da dividere in
20 progetti. Tra questi ne venivano scelti anche alcuni italiani: in
particolare quello presentato dal Ministero dellInterno per i voli congiunti
di rimpatrio, i voli di ritorno, per i quali si assegnava la somma 675.893
euro. Dal 2008 queste Return preparatory action avrebbero dovuto essere
sostituite da un pi organico European Return Fund, che includerebbe un fondo
per i rifugiati, uno per lintegrazione e uno per le frontiere esterne, ma il
ritardo nellapprovazione della direttiva sui rimpatri ha comportato anche il
rinvio di questo piano finanziario. Emergeva comunque gi allora la scarsit
delle risorse che lUnione Europea era disposta ad accordare per affrontare un problema di cos
vaste proporzioni come il controllo delle frontiere terrestri della Libia.
La Missione
tecnica Frontex in visita in Libia dal 28 maggio al 5 giugno 2007, mirata ad
individuare nuove forme di collaborazione tra lUnione Europea e quell paese
nel controllo delle frontiere meridionali, the
principal aim of which would be to consult the Libyan authorities on how best
the EU could assist Libya with improved management of its southern borders, osservava che the land
borders in the south of Libya do not equate to the EU green borders. Given the
lack of clear demarcations and the size of the terrain, fixed border crossing
points will play a limited role in controlling illegal immigration. This should
not preclude however the need for a change in border management strategy and
investment in premises and overall infrastructure including road access to
border crossing points.
Tra le raccomandazione finali
della Missione tecnica Frontex la sollecitazione rivolta allUnione Europea per
aumentare le forme di assistenza tecnica ed operativa alla Libia nella gestione
dei controlli di frontiera, con particolare riferimento alle zone di confine
desertico, e la corrispondente sollecitazione rivolta alla Libia per combattere
la corruzione della polizia di frontiera :
12.2 In the short term,
it is also important to re-examine the possibilities of the EU offering
further effective
practical assistance to Libya, whether this take the form of providing
equipment, training or
expertise.
12.3 Libya should be
invited to re-examine its strategy on border control at the southern
borders allowing for a
monitored and lawful option to enter the country through designated
suited border check
points, on the understanding that this may lead to a decrease in the pressure
on illegal trespassing.
Libya should be invited also to revise its structures of three-tier desert
points, look to more
airborne surveillance and land mobile reaction to detections and improve
coordination between authorities
dealing with border control and between ministries.
12.4 Libya should be
encouraged to improve exploitation of intelligence as well as
intelligence development
and exchange to tackle more effectively the criminal networks behind
the illegal migration
flows. Libya should also consider the benefits of the establishment at the
national level of a
standardised statistical methodology and collection plan that could be
replicated at the
regional level.
12.5 Libya should also
be requested to set up a structured response to corruption and offered
expertise on how to
effectively tackle corruption of border officials, for example by looking at
its policy on
recruitment of its staff.
12.6 Against the
background of the improved operational cooperation amongst EU Member
States in the
Mediterranean area it could be considered to take next steps to strengthen the
operational maritime
cooperation in the entire Mediterranean region by extending the
operational network to
the third countries in the region by developing a structured
Mediterranean Sea
Border Control Cooperation framework. Here Libya could be invited to
take a leading role.
12.7 There is a need for
the EU to work on improved information and media campaigns with
source countries
advising potential illegal migrants of the dangers of exploitation by desert
smugglers.
..
La Missione tecnica Frontex
avvertiva dunque il pericolo che i potenziali migranti illegali subissero
abusi da parte dei trafficanti nelle zone desertiche ai confini meridionali
della Libia, ma solo per auspicare campagne di informazione che, proprio sulla
base di tali rischi, dissuadessero i candidati allemigrazione irregolare dal
fare ingresso in territorio libico.
Neanche una parola, in tutta la
relazione, sulla situazione del diritto di asilo in Libia e sugli abusi subiti
dai migranti pi vulnerabili in quel paese da parte delle forze di polizia,
talora in collegamento con le stesse organizzazioni dei trafficanti. Nessuna
iniziativa concreta per rendere pi sicura la condizione dei migranti in
transito in Libia, tra i quali sempre pi spesso donne e minori non
accompagnati.
Nel mese di ottobre del 2007 Amnesty
International aveva peraltro avvertito il rischio che gli accordi con la Libia
potessero legittimare la violazione dei diritti fondamentali dei migranti
irregolari in transito in quel paese. In una lettera inviata ai ministri degli
Esteri dell'Unione europea (Ue), Amnesty International ha affermato che le
relazioni con la Libia devono tener conto delle gravi e perduranti
preoccupazioni per lo stato dei diritti umani in questo paese.
I ministri degli esteri dellUnione Europea
stavano infatti per conferire alla Commissione europea il mandato per
intensificare le relazioni con la Libia. La Sezione Italiana di Amnesty
International faceva pervenire allora una copia della sua nota al Ministero
degli esteri e alla Presidenza del Consiglio. Gi a luglio del 2007, Amnesty
International aveva fatto notare come il Memorandum d'intesa tra Ue e Libia,
siglato all'indomani del rilascio delle infermiere bulgare e del medico
palestinese che rischiavano l'esecuzione, non contenesse alcun riferimento ai
principi internazionali in materia di diritti umani.
"L'Ue deve resistere
alla tentazione di abbassare i propri standard e le proprie richieste per il
fatto che la vicenda dei sei operatori sanitari terminata bene. Se c' una
lezione da apprendere da quel caso, proprio che i diritti umani devono essere
alla base di ogni accordo con la Libia" - ha dichiarato Dick Oosting, direttore
dell'ufficio di Amnesty International presso l'Ue. La situazione dei diritti umani in Libia rimane grave. Ogni
mese, Amnesty International riceve informazioni su nuovi casi di giornalisti e
dissidenti cui, in assenza di attenzione mediatica e pressioni politiche
internazionali, viene negato il diritto a una procedura giudiziaria equa.
A preoccupare fortemente Amnesty International la cooperazione tra Ue e Libia
nel contesto della "immigrazione irregolare". La Libia, ricorda
ancora una volta l'organizzazione per i diritti umani, non Stato parte della
Convenzione sui rifugiati del 1951 e l'Alto commissariato delle Nazioni Unite
per i rifugiati non pu operare liberamente nel paese.
La legge libica non contiene alcuna norma che consenta ai richiedenti asilo
politico di sottoporre alle autorit il proprio caso; le condizioni di
detenzione dei "migranti irregolari" sono ritenute deplorevoli e si
registrano regolarmente espulsioni di massa di migranti e richiedenti asilo,
senza la minima attenzione alla protezione di cui hanno bisogno.
"Le violazioni che si verificano in Libia sono cos clamorose che
dovrebbero spingere l'Ue a modificare l'approccio mostrato nel Memorandum, che
ignora di fatto la grave situazione dei diritti umani nel paese" - ha aggiunto
Oosting.
Amnesty International pertanto chiede ai ministri degli Affari esteri di
garantire che ogni futuro accordo con la Libia faccia esplicito riferimento
alle garanzie sul rispetto dei diritti umani e li invita a non affidare alla
Commissione europea il mandato di negoziare con la Libia, se la previsione di
tali garanzie non verr tenuta in debita considerazione.
Al successivo vertice euro-africano di Lisbona nel
dicembre del 2007, prima del suo trionfale viaggio a Parigi, Gheddafi si
presentava con una folta delegazione e, per bloccare limmigrazione clandestina
verso lEuropa, chiedeva almeno un miliardo di euro, anche a titolo di
risarcimento per la occupazione coloniale dellItalia. Anche in questo caso
alle solenni dichiarazione di collaborazione non seguivano impegni concreti e
risorse economiche adeguate a garantire quanto richiesto dai libici.
Nel febbraio del 2008, malgrado la situazione del rispetto dei diritti umani
e del diritto di asilo in Libia non fosse ancora mutata, come dimostrato dai
pi recenti rapporti di Human Righrs Watch e dalla Relazione Hammarberg del
Consiglio dEuropa, la Commissione Europea proponeva l'apertura dei negoziati
per rinforzare le relazioni tra UE e Libia con l'obiettivo ( poi fallito) di
chiudere un primo accordo quadro entro lo stesso anno.
"Si tratta di una decisione storica- ha sostenuto la commissaria alle
Relazioni esterne Benita Ferrero-Waldner-. La Libia un attore essenziale
nella regione del Mediterraneo e in Africa". Ma anche questo obiettivo non
era raggiunto, e solo nel novembre del 2008 la Libia e l'UE davano avvio ai
negoziati sull'accordo quadro multilaterale. La Commissaria europea per le
relazioni esterne e la politica europea di vicinato, affiancata dalla
presidenza dell'UE, ha avviato ufficialmente
i negoziati nel corso di un incontro con una rappresentanza libica guidata da
Abdulati Elobeidi, ministro per gli affari europei, e Mohamed Tahar Siala,
viceministro alla Commissione generale del popolo per i rapporti con l'estero e
la cooperazione internazionale della Libia.
A margine dellincontro svoltosi a Bruxelles il 13 novembre
2008, Benita Ferrero-Waldner ha dichiarato: " da tanto che aspettiamo
questo momento, sin da quando, nel 2004, l'UE ha deciso di abrogare le sanzioni
nei confronti della Libia e di avviare una politica di impegno con il paese.
Sono lieta di poter finalmente dare il via a questi negoziati. La Libia
rimasta l'unico paese del Mediterraneo meridionale con cui l'UE non intrattiene
relazioni contrattuali e l'UE desidera instaurare un quadro giuridico chiaro e
duraturo che consenta di rafforzare il dialogo e la cooperazione con la Libia.
La Commissione ha ricevuto dal Consiglio un mandato negoziale ampio, prova che
l'UE intende concludere con la Libia un accordo tanto ambizioso quanto la Libia
sar pronta a consentire, un accordo relativo ad aree quali il dialogo
politico, gli scambi commerciali, l'energia, la migrazione e l'ambiente."
Come riferiscono le agenzie di stampa il mandato negoziale
della Commissione stato adottato dal Consiglio il 24 luglio 2008. L'obiettivo
quello di concludere con la Libia un accordo ampio che riguardi il dialogo
politico e la cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza, che
crei una zona di libero scambio il pi possibile ampia e inclusiva e che serva
da base ad una cooperazione in settori nevralgici di interesse comune quali
l'energia, i trasporti, la migrazione, i visti, la giustizia e gli affari
interni e l'ambiente nonch in altri campi quali la politica marittime e la pesca,
l'istruzione e la sanit pubblica. I principi fondamentali alla base
dell'accordo saranno il rispetto dei diritti umani e della democrazia, la non
proliferazione delle armi di distruzione di massa e l'impegno ad osservare le
norme dell'economia di mercato.
Non si ha ancora notizia tuttavia degli sviluppi del
negoziato globale tra la Libia e lUnione Europea, n sulla effettiva
inclusione di clausole che richiamino il rispetto dei diritti umani dei
migranti, tra i quali va ricompreso il diritto di asilo, e si pu ritenere che
la recrudescenza del conflitto in Palestina non faciliter il raggiungimento di
un intesa politica o il rilancio del processo di Barcelona, dal quale la Libia
si sempre tenuta fuori, anche per la controversa questione del rispetto dei
diritti umani. Se lEuropa rimasta al palo, i singoli stati europei hanno
bruciato le tappe nella stipula di accordi bilaterali di cooperazione economica
con la Libia e, nel caso dellItalia, il contrasto dellimmigrazione
clandestina ha costituito uno dei punti nodali delle intese che si sono
raggiunte nel tempo.
3. LItalia, che, a partire dal 1996, gi ha
stipulato decine di accordi di riammissione con i paesi di origine dei
migranti, dopo lultimo accordo bilaterale stipulato con lEgitto nel gennaio
del 2007, ha concluso con la Libia, nel dicembre dello stesso anno, un
Protocollo di cooperazione in base al quale il governo italiano si impegnava,
altres, a sostenere con l'Unione europea i programmi di cooperazione a livello
comunitario, con particolare riferimento ai controlli sull'immigrazione
clandestina.
In precedenza, dallottobre del 2004 al febbraio
del 2006 lItalia aveva finanziato il rimpatrio nei paesi di origine di oltre
5000 immigrati irregolari presenti in Libia ed arrestati dalla polizia locale.
Sempre nello stesso periodo, non certo casualmente, la Libia accettava la
riammissione, nelle forme di espulsioni collettive, di 1500 immigrati di
diversi paesi, giunti irregolarmente a Lampedusa e da l trasferiti
direttamente con voli diretti in aeroporti libici, prima, nellottobre del
2004, con aerei militari, e poi, dopo le rimostranze di Gheddafi, con aerei
civili.
Quello che oggi si conclude un lungo e
riservato negoziato con la Libia, affermava il 27 dicembre del 2007 lallora
ministro dellinterno Amato. Sar ora possibile un pattugliamento con
squadre miste a ridosso delle coste libiche, davanti ai porti e alle baie da
cui escono le imbarcazione dei trafficanti di uomini. In questo modo sar
possibile contrastare con molta maggiore efficacia questi traffici, salvando
molte vite umane e sgominando le bande criminali che li gestiscono. E' ci che
stato fatto sulle coste dell'Albania, azzerando di fatto l'afflusso dei
clandestini attraverso quella rotta. Ora sar possibile farlo anche con la
rotta dalla Libia.
Amato ricordava anche che L'Italia uno dei maggiori sostenitori di
Frontex, lAgenzia europea per il controllo delle frontiere esterne. Con la
Francia siamo il Paese che ha fornito pi mezzi per il pattugliamento del
Mediterraneo e delle coste atlantiche. Ma ho sempre sostenuto che pattugliare
in alto mare pi efficace come soccorso che come deterrente. Perci questo
accordo un grande passo in avanti. Siamo grati alle autorit di Tripoli per
lo spirito di collaborazione dimostrato. Si confermano i buoni rapporti tra i
due Paesi che hanno dato e daranno altri frutti, anche nell'ambito dei
programmi dell'Unione europea che noi abbiamo contribuito e contribuiremo
ulteriormente ad aprire a Tripoli.
Il Protocollo tra Italia e Libia del dicembre 2007 prevedeva gi la
fornitura (con un finanziamento Ue) di un sistema di controllo per le frontiere
terrestri e marittime libiche, come era stato richiesto espressamente dalle
autorit libiche ai rappresentanti dellAgenzia Frontex che aveva visitato il
paese di Gheddafi nel maggio 2007. La direzione e il coordinamento delle
attivit di pattugliamento – e di addestramento – si sarebbero
affidate ad un Comando operativo interforze, con sede in Libia. Il
responsabile di questo comando avrebbe dovuto essere libico, mentre il vice
comandante si sarebbe dovuto designare
designato da parte del Governo italiano. Laccordo ribadiva formalmente
le intese operative per una collaborazione con la polizia libica nel
controllo delle frontiere terrestri, gi adombrato nelle precedenti intese
informali, ma di fatto n il personale promesso n le attrezzature di supporto
sono mai giunte in Libia. Non si ha neppure notizia dellattivazione del
Comando operativo interforze. Malgrado questo dato
evidente, la volont politica comune rivolta ad un maggiore controllo dei punti
di passaggio e di partenza dei migranti irregolari in Libia produceva per la
prima volta risultati significativi e, probabilmente per i maggiori controlli
sulla terraferma, gli arrivi di immigrati irregolari provenienti dalla Libia
registravano fino ai primi mesi dl 2008 un significativo calo. A partire
dallestate dello stesso anno invece, proprio dopo linsediamento del nuovo
governo, gli arrivi, o meglio i salvataggi in mare di migranti fatti partire
dalla Libia, aumentavano mese per
mese, fino a raddoppiare complessivamente alla fine del 2008.
Nellagosto del 2008, veniva stipulato a Tripoli alla presenza di
Berlusconi e Gheddafi un vero e proprio accordo bilaterale, definito come
Trattato di amicizia, di partenariato e cooperazione , che prevede la collaborazione nella
lotta al terrorismo, alla criminalit organizzata, al traffico di stupefacenti,
all'immigrazione clandestina
Secondo quanto previsto dallaccordo, allart.19, le due Parti
intensificano la collaborazione in atto nella lotta al terrorismo, alla
criminalit organizzata, al traffico di stupefacenti e all'immigrazione
clandestina, in conformit a quanto previsto dall'Accordo firmato a Roma il 13/12/2000
e dalle successive intese tecniche, tra cui, in particolare, per quanto
concerne la lotta all'immigrazione clandestina, i Protocolli di cooperazione
firmati a Tripoli il 29 dicembre 2007 ( dal governo Prodi !).
Laccordo Italia - Libia del 2008 fa espresso riferimento al
rispetto dei diritti umani e delle libert fondamentali, affermando allart. 6
che Le Parti, di comune accordo, agiscono conformemente alle rispettive
legislazioni, agli obiettivi e ai principi della Carta delle Nazioni Unite e
della Dichiarazione Universale dei Diritti dell'Uomo , senza alcuna
menzione alla Convenzione di Ginevra del 1951 a protezione dei diritti dei
rifugiati, Convenzione di cui la Libia non risulta ancora firmataria, tanto che
lAlto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati non ha ancora una sede
operativa aperta ai potenziali richiedenti asilo, come avviene invece, seppure
con gravi limitazioni, in Egitto, in Tunisia, in Algeria ed in Marocco. Negli
ultimi anni si appreso soltanto dellintervento dellACNUR in alcune
operazioni di resettlement di alcune decine di persone, in prevalenza donne e
minori, ritenuti meritevoli di protezione internazionale, dalla Libia verso
lItalia ed altri paesi europei.
Si prevede inoltre, sempre allart. 19 dellaccordo, concluso a
Bengasi nel mese di agosto dello scorso anno, che Italia e Libia
collaborino alla definizione di iniziative, sia bilaterali, sia in ambito
regionale, per prevenire il fenomeno dell'immigrazione clandestina nei Paesi di
origine dei flussi migratori. che comprende la fornitura di sofisticate
attrezzature elettroniche per il controllo delle frontiere terrestri della
Libia.
Secondo lo stesso accordo, che sostituisce il Comunicato Congiunto del
4 luglio 1998 e il Processo verbale delle conclusioni operative del 28 ottobre
2002, sempre in tema di lotta all'immigrazione clandestina, le due
Part promuovono la realizzazione di un sistema di controllo delle frontiere
terrestri libiche, da affidare a societ italiane in possesso delle necessarie
competenze tecnologiche. Il Governo italiano sosterr il 50% dei costi, mentre
per il restante 50% le due Parti chiederanno all'Unione Europea di farsene
carico, tenuto conto delle Intese (?) a suo tempo intervenute tra la Grande
Jamahiria e la Commissione Europea. Non si comprende affatto a quali Intese
con la Commissione Europea faccia riferimento laccordo tra lItalia e la Libia
sottoscritto da Berlusconi e da Gheddafi , dal momento che ancora nel 2008 la
stipula di un accordo tra LUnione Europea e la Libia restava nellagenda delle
intese non ancora concluse, ma conoscendo la attendibilit dei due personaggi
politici non difficile immaginare che si tratta, al massimo, delle intese
informali che avevano preceduto e seguito le Missioni tecniche della
Commissione, nel dicembre del 2004, e dellagenzia Frontex nel 2007 . E la
Relazione tecnica al Disegno di legge di ratifica dellaccordo attualmente
allesame del parlamento italiano, come si vedr pi avanti, a chiarire quale
sarebbe lintesa. Che in realt sarebbe
soltanto un Memorandum of Understanding (MoU), tra la Libia e lUnione
Europea che dovrebbe costituire la cornice comunitaria nella quale si inserisce
l Accordo bilaterale di amicizia e di cooperazione stipulato a Bengasi.
4. Nella Relazione tecnica
allegata al Disegno di legge n.2041, per la ratifica e lesecuzione del Trattato si amicizia, partenariato e
cooperazione firmato tra Libia ed Italia a Bengasi il 30 agosto 2008, si legge
che, oltre ai Protocolli di cooperazione firmati a Tripoli il 29 dicembre 2007,
dei quali ci si attende pertanto una compiuta attuazione da parte libica, le
due Parti promuoveranno la realizzazione di un sistema di controllo delle
frontiere terrestri libiche, da affidare a societ italiane in possesso delle
competenze tecnologiche necessarie. LItalia si impegnata a sostenere il 50
per cento dei costi di realizzazione di tale sistema, mentre per il restante 50
per cento Italia e Libia chiederanno allUnione europea di farsene carico, tenuto
conto delle intese intervenute tra Tripoli e Bruxelles, anche su questo
aspetto, con la firma di un Memorandum of Understanding (MoU) nel luglio 2007.
Su un piano pi generale, le due Parti
collaboreranno alla definizione di iniziative volte a prevenire il fenomeno
dellimmigrazione clandestina nei Paesi di origine dei flussi migratori. Le
somme necessarie da parte italiana da versare al governo libico per
lattuazione degli accordi saranno ricavate dalla tassazione con una apposita
Addizionale allimposta sul reddito delle societ).da applicare nei confronti
delle societ e degli enti commerciali residenti nel territorio dello Stato:
che operano nel settore della ricerca e della coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.
Secondo la stessa relazione tecnica, allegata
al DDL 2041, infine, si ritiene
che i princpi contenuti nel Trattato siano in linea con lordinamento
comunitario. Analogamente esso compatibile con gli obblighi internazionali
gi assunti dal nostro Paese.
Se laccordo tra Italia e Libia del 30
agosto scorso presenta aspetti oscuri, non si pu dire che la relazione
allegata al Disegno di legge di ratifica contribuisca a fare chiarezza sulle
concrete modalit attuative degli accordi e sulle garanzie per il rispetto dei
diritti fondamentali della persona migrante in Libia. Risulta assai dubbio il
richiamo al Memorandum of
Understanding (MoU) nel luglio 2007, che costituirebbe unaccordo raggiunto
dalla Libia, sulla base del quale adesso lUnione Europea dovrebbe versare
somme consistenti per l esecuzione dellaccordo Italia-Libia, somme che
probabilmente deriveranno piuttosto dallo sblocco dei fondi per i rimpatri,
conseguente allapprovazione definitiva della direttiva 2008/115/CE.
In ogni caso il Parlamento italiano, chiamato
a ratificare lintesa di
Bengasi tra Berlusconi e Gheddafi,
non stato messo nelle condizioni di conoscere la esatta portata degli
accordi tra la Libia e lUnione Europea in materia di immigrazione ( ammesso
che esistano), n quali siano le garanzie sostanziali per i diritti
fondamentali della persona migrante in transito in quel paese, con particolare
riferimento alla condizione dei potenziali richiedenti asilo in quel paese.
Sono dunque diversi i profili che dovrebbero
consigliare la bocciatura del DDL 2041 da parte del Parlamento . Il disegno di
legge di attuazione dellaccordo Italia-Libia non sembra fornito di una copertura finanziaria certa n
appresta garanzie sul pieno rispetto dei diritti umani e sulla condizione dei
richiedenti asilo in Libia. Non si comprende quanto coster effettivamente il
controllo delle frontiere terrestri ( tutte o solo quelle meridionali?) della
Libia, se, quando e a chi lUnione Europea verser il 50% che sarebbe, secondo
laccordo a suo carico. Ancora una volta il Governo esige dal Parlamento una
delega in bianco.
Per queste ragioni il Parlamento dovrebbe fare valere in pieno le sue
prerogative di controllo, esigere certezza sul piano dei mezzi necessari e
degli obiettivi perseguiti, e richiedere al governo una ulteriore azione
diplomatica in modo anche di sollecitare lapertura di un dossier sul rispetto
dei diritti umani e del diritto di asilo in Libia, prima di dare attuazione
agli accordi sulla esternalizzazione dei controlli di frontiera.
In ogni caso, non sembra che le somme
previste dal disegno di legge di ratifica che, per finanziare limpegno
finanziario di diverse centinaia di milioni di euro a carico dellItalia per
anni successivi, fa riferimento ad un prelievo con laddizionale sullimposta
delle societ che fanno ricerche petrolifere, possano consentire di attrezzare
sistemi di controllo di una frontiera terrestre che tocca sei stati ed ha una
lunghezza di 3750 chilometri. Come le sei motovedette previste dallaccordo
sono nulla se si pensa ai 1400 chilometri di coste -spesso disabitate- della
Libia. Anche se imbarcazioni
ed equipaggi resistessero ad un impiego sulle ventiquattro ore, le possibilit
di intercettare le imbarcazioni cariche di migranti subito dopo la partenza
dalla costa libica resterebbero assai modeste. Come cambieranno le rotte nel
deserto, i punti di partenza si
sposteranno da Zuwara verso localit situate pi ad oriente e meno
controllabili, con un prevedibile aumento della durata delle traversate e del
numero delle vittime. E dunque, come continueranno a partire i migranti
dalla Libia, non appena le condizioni meteo miglioreranno, rischia di diventare
esplosiva la situazione a Lampedusa dopo che il ministro Maroni ha deciso di
bloccare i trasferimenti in altri centri degli immigrati giunti dalla Libia,
giungendo allaberrante decisione di trasferire da Trapani a Lampedusa la
commissione territoriale per lesame delle richieste di asilo. Una decisione,
che sommata alla irrealistica politica estera seguita dallItalia nei confronti
della Libia, rischia di produrre gravissime violazioni dello stato di diritto e
dei principi affermati anche in sede comunitaria in materia di protezione dei
richiedenti asilo e di rispetto delle garanzie di libert e di difesa.
Con i finanziamenti previsti dallultimo Accordo
Italia-Libia, si potranno tenere
in esercizio due o tre motovedette per ciascun turno di vigilanza, troppo poco
per 1400 chilometri di coste. Sul territorio libico si potranno rinforzare (forse)
i controlli sulle principali vie di ingresso dal Sudan, dal Chad e dal Niger,
dal momento che Algeria,Egitto e Tunisia sorvegliano piuttosto bene le oro
frontiere, ma i risultati attesi, come del resto si verificato con le
operazioni Frontex nel Canale di Sicilia saranno puramente propagandistici, di
certo con la prosecuzione delle violazioni pi gravi dei diritti fondamentali
della persona a partire dal diritto di entrare in Europa per presentare una
richiesta di asilo, richiesta che ben difficilmente pu essere presentata ed
esaminata in Libia.
5. I paesi europei che stipulano accordi di
cooperazione con i paesi di transito non possono agire in violazione diretta o
indiretta dei principi affermati dalle Convenzioni internazionali alle quali
hanno aderito, e nel caso dellItalia, delle previsioni vincolanti contenute
nella Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dellUomo e nella
Convenzione di Ginevra sui rifugiati, alla quale, naturalmente, n laccordo
Italia-Libia, n il Disegno di legge di ratifica fanno alcun riferimento. Eppure
quelle disposizioni costituiscono ius cogens, hanno carattere imperativo ed
inderogabile, sanciscono diritti fondamentali della persona con previsioni che,
per quanto riguarda il riconoscimento del diritto di asilo e del correlato
divieto di refoulement ( art.33 Conv. Ginevra), come nel caso del divieto di
trattamenti inumani e degradante ( art. 3 CEDU), hanno valore assoluto ed
inderogabile anche per lItalia nei suoi rapporti bilaterali con i paesi di
transito dei migranti, come appunto la Libia. Di fronte alla violazione grave e
reiterata di questi principi da parte del governo italiano non rester che
appellarsi ancora una volta alle corti internazionali e, quando sar possibile,
ai giudici nazionali.
Al riguardo nota la posizione restrittiva
adottata dalla Corte Europea dei diritti dellUomo a partire dal caso Bankovic,
che limita fortemente la valenza extraterritoriale della CEDU, ma non si
possono trascurare le pi recenti aperture, nel caso Al Skeini-Mousa/Regno
Unito, che affermano la responsabilit della Gran Bretagna per violazioni della
CEDU, in particolare dellart. 3 della CEDU , che vieta trattamenti inumani o
degradanti, poste in essere da agenti militari di questo paese in Irak ( il
caso sanzionato riguardava un cittadino irakeno deceduto in una prigione
gestita dalle forze armate inglesi). Anche nella giurisprudenza pi avanzata
della Corte Europea la responsabilit dello stato, tuttavia, pu scattare solo quando
la violazione dipenda dalloperato di un suo agente istituzionale in un area e
su persone nelle quali questo esercita un potere di imperio, come appunto nel
caso degli interventi su persone detenute dalle forze inglesi in Iraq. Al di fuori di questa ipotesi appare
ben difficile fondare una responsabilit dello Stato, ad esempio quando
finanzia la installazione di sistemi di controllo alle frontiere, come adesso
nel caso dellItalia che si impegnata a fornire tramite soggetti privati
nazionali attrezzature di alta tecnologia per il controllo delle frontiere
terrestri della Libia. Di
certo, invece, la delocalizazione a Lampedusa delle procedure per la
richiesta di asilo o di protezione internazionale potr produrre gravi
violazione della convenzione Europea a salvaguardia dei diritti delluomo e dei
protocolli allegati, in particolare sotto il profilo della violazione del
divieto di espulsione collettiva. Si potrebbe pensare che un paese che
esternalizza una parte del proprio territorio, lisola di Lampedusa e vi
applica procedure che si pongono in contrasto con il diritto internazionale e
con le direttive comunitarie non pu provare alcun imbarazzo a concludere
accordi con stati come la Libia che consentono gli abusi pi gravi ai danni dei
migranti.
La violazione dei principi affermati dalla
CEDU potrebbe per assumere rilievo sul piano del diritto interno, dopo la entrata in vigore della Carta dei diritti
fondamentali dellUnione Europea.
Occorre richiamare il nuovo art. 117, c. 1 della Costituzione., secondo
cui la potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle regioni nel
rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dallordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali. Secondo lorientamento della pi
recente giurisprudenza, attraverso lart. 117, la CEDU ha potuto integrare il
dettato costituzionale e quindi si potrebbe affermare la incostituzionalit di
una legge italiana di ratifica di un accordo internazionale che possa produrre
effetti in contrasto con la CEDU.
E opportuno ricordare, a tale riguardo, che
lart. 6, par. 1, della versione consolidata del Trattato sullUnione europea
(cfr. GUUE n. C 115 del 9 maggio 2008, p. 19) sancisce lo stesso valore
giuridico dei trattati al testo della Carta dei diritti fondamentali
dellUnione europea. La previsione dellart. 19 della Carta secondo cui in caso di allontanamento, di espulsione e di
estradizione Le espulsioni collettive sono vietate ha dunque carattere vincolante. Come ha
carattere vincolante, per i paesi membri dellUnione Europea, la successiva
previsione dellart. 19 comma secondo, in base al qualenessuno pu essere
allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio
di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o
trattamenti inumani o degradanti. Che alle frontiere meridionali della Libia
si verifichino espulsioni collettive di migranti irregolari un dato di fatto
ampiamente provato da numerosi rapporti internazionali ( consultabili su
www.fortresseurope.blogspot.com). Le disposizioni interne ed internazionali che
vietano espulsioni collettive che non possono essere aggirate con la
esternalizzazione dei controlli di frontiera, anche quando a promuovere e
finanziare le politiche di contrasto dellimmigrazione irregolare siano intese
bilaterali sottoscritte da un singolo paese europeo con un paese di transito.
Gli accordi sottoscritti a Bengasi il 30
agosto del 2008 tra la Libia e lItalia, e il relativo disegno di legge di
ratifica ed applicazione, per le parti che prevedono la fornitura di
attrezzature tecnologicamente avanzate alla polizia preposta al controllo delle
frontiere terrestri della Libia ( sistemi radar e visori notturni,
presumibilmente), come le nuove procedure che saranno applicate dalla
Commissione territoriale che si dovrebbe trasferire da Trapani a Lampedusa,
possono risultare oggettivamente funzionali alla violazione dei principi
affermati dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati e dagli articoli 1, 3 e 5
della CEDU. Queste scelte quanto
non risolvono i problemi dei potenziali richiedenti asilo in transito dalla
Libia o sbarcati a Lampedusa e e anzi possono rivelarsi funzionali alla
reiterazione dei gravi abusi, come le espulsioni collettive effettuate
dallItalia dal 2004 al 2005 e condannate dal Parlamento Europeo, oppure come le
violenze tuttora subite dagli immigrati arrestati dalla polizia libica e
detenuti a Misurata. Come si potrebbe verificare ancora il respingimento collettivo
di una parte di loro, potenziali richiedenti asilo denegati o neppure ammessi
alla procedura, verso i paesi di origine o verso gli stati che non applicano la
Convenzione di Ginevra. Da
Lampedusa o dalla Libia, a questo punto, potrebbe anche non fare nessuna
differenza.
Fulvio Vassallo Paleologo
Universit di Palermo