IMMIGRAZIONE
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CONSIGLIO
DI STATO, SEZ. VI- sentenza 22 maggio 2008 n. 2437 - Pres. Varrone, Est. Cafini -
Ministero dellĠinterno ed altro (Avv. Stato Spina) c. Kasaj (n.c.) - (conferma
T.A.R. Toscana, Sez. I, sent. n. 523 del 2002).
1.
Stranieri - Generalit - Disciplina dellĠimmigrazione - Prevista dalla L. n. 40
del 1998 - Ratio ispiratrice - Individuazione.
2.
Stranieri - Generalit - Disciplina dellĠimmigrazione - Prevista dalla L. n. 40
del 1998 - Previsione di ipotesi in cui lĠespulsione automatica e di ipotesi
in cui lĠespulsione affidata allĠapprezzamento discrezionale della P.A. -
Legittimit.
3.
Stranieri - Generalit - Disciplina dellĠimmigrazione - Applicazione per i
provvedimenti in materia dellĠobbligo di motivazione e dellĠeconomicit
dellĠazione della P.A. - Sussiste.
4.
Stranieri - Permesso di soggiorno - Disciplina prevista dallĠart. 32 del D.L.vo
n. 286 del 1998 - Applicabilit anche nei confronti dei minori stranieri che
abbiano ottenuto dal competente Tribunale civile un provvedimento di
affidamento al tutore appositamente nominato - Sussiste - Fattispecie.
1. La
normativa italiana in materia di ingresso e di soggiorno dei cittadini
extracomunitari in Italia, prevista dalla legge
6 marzo 1998 n. 40 e s.m.i., si ispira al principio del cosiddetto
"flusso regolato", tendente cio ad ammettere lĠingresso e il
soggiorno degli stranieri nel limite di un numero massimo accoglibile, tale da
assicurare loro un adeguato lavoro, mezzi idonei di sostentamento, in una
parola un livello minimo di dignit e di diritti, e tra questi, quelli alla
casa ed allo studio. Quale corollario alla decisione di porre un limite
allĠingresso dei cittadini extracomunitari, si pone lĠobbligo di espulsione per
quelli che non sono in regola, sia in relazione allĠingresso, sia al soggiorno.
2. Il
bilanciamento dei vari interessi in materia di immigrazione di cittadini
extracomunitari stato effettuato dal legislatore graduando le varie
situazioni: in alcuni casi, ad esempio, disponendo lĠespulsione dello straniero
in via quasi automatica, al semplice verificarsi di determinati presupposti,
mentre, in altri, ha ammesso una certa discrezionalit in capo
allĠamministrazione, nella valutazione e ponderazione dei fatti.
3.
NellĠapplicazione della normativa sui cittadini extracomunitari trovano ingresso
i principi generali dellĠordinamento, in specie quelli regolanti lĠattivit
della P.A., tra cui quello relativo allĠobbligo della motivazione dellĠatto
amministrativo (pi attenuato qualora si tratti di un atto dovuto, pi
stringente qualora la discrezionalit dellĠamministrazione sia pi estesa),
quello dellĠeconomicit dellĠazione amministrativa, per cui determinate
irregolarit si considerano sanate qualora lĠatto abbia raggiunto il suo scopo,
ed infine la potest dellĠamministrazione di revocare in ogni tempo un atto
amministrativo ad effetti permanenti, qualora vengano meno i presupposti per la
sua concessione.
4. LĠart.
32, d.lgs.
25 luglio 1998, n. 286 - T.U. immigrazione (secondo cui "al
compimento della maggiore et, allo straniero nei cui confronti sono state
applicate le disposizioni di cui all'articolo 31, commi 1 e 2, e ai minori
comunque affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184,
pu essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di studio di accesso
al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze sanitarie o di cura")
trova applicazione anche in favore dei minori stranieri che abbiano ottenuto
dal competente Tribunale civile un provvedimento di affidamento al tutore
appositamente nominato, essendo allĠuopo irrilevante quanto previsto nella
circolare ministeriale 13 novembre 2000 n. 300/c/2000/785/P/12.229.28/I Div.,
dato che una circolare di natura interpretativa non vincolante per il
giudice, tenuto ad interpretare ed applicare la legge (alla stregua del
principio nella specie stato ritenuto illegittimo il provvedimento con il
quale il Questore aveva respinto una richiesta di permesso di soggiorno per
lavoro, presentata da un cittadino straniero divenuto maggiorenne, cui era
stato rilasciato un permesso di soggiorno per "affidamento" in quanto
minore, giusta decreto di nomina del tutore emesso dal giudice tutelare) (1).
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(1) Ha
aggiunto la Sez. VI con la sentenza in rassegna che lĠart. 32, d.lgs. n.
286/1998, nellĠuso della locuzione "e ai minori comunque affidati ai
sensi dellĠart. 2 della legge 4 maggio 1983 n. 184" evidenzia la ratio propria di
una norma di chiusura di carattere onnicomprensivo, sottolineata dallĠuso
dellĠavverbio "comunque", coerente con i principi di uguaglianza, di
tutela dei minori e di buon andamento fissati dagli artt. 3, 31 e 97, Cost., ai
quali deve ispirarsi il giudice in sede ermeneutica, apparendo incoerente sul
piano interpretativo una diversa disciplina, che faccia esclusivo riferimento
alla posizione di "minore non accompagnato" ed al diverso titolo di
rilascio "per minore et" del permesso di soggiorno,
non sussistendo sul piano degli effetti giuridici alcuna apprezzabile
differenza fra la posizione del minore non accompagnato affidato ad un tutore
con provvedimento del giudice tutelare (come nel caso di specie) ed il minore
destinatario del provvedimento di affidamento emesso dal Tribunale per i
minorenni ex artt. 2 e 4, legge 184/1983, avuto riguardo tra lĠaltro
al medesimo ruolo svolto dai servizi sociali ed agli obblighi derivanti dagli
artt. 343 e 371, c.c..
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio
di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
sul ricorso in
appello n. 4679/2003, proposto da:
- Ministero
dellĠinterno, in persona del Ministro in carica, e Questura di Firenze, in
persona del Questore in carica, entrambi rappresentati e difesi dallĠAvvocatura
generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12,
Roma, appellante;
c o n t r o
- Kasaj Klodi,
non costituito in giudizio, appellato;
per annullamento e/o riforma,
della sentenza
breve del T.a.r. Toscana Sez. I, n. 523/2002, resa inter partes e concernente il
decreto n. 1244/2001 del Questore di Firenze, recante il diniego di un nuovo
permesso di soggiorno per lavoro, gi rilasciato a minore in quanto affidato
dal giudice tutelare (in base alle norme del codice civile) e poi divenuto
maggiorenne.
Visto il
ricorso in appello con i relativi allegati.
Visti gli atti
tutti della causa.
Relatore, alla
pubblica udienza del 4 marzo 2008, il Consigliere Aldo SCOLA.
Udito, per la
p.a. appellante, lĠavvocato dello Stato Maria Luisa Spina.
Ritenuto e
considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Kasaj Klodi
impugnava quanto in epigrafe dinanzi al T.a.r. Toscana il decreto con il quale
il Questore di Firenze aveva respinto la sua richiesta di permesso di soggiorno
per lavoro, quale cittadino straniero divenuto maggiorenne, cui era stato
rilasciato un permesso di soggiorno per "affidamento" in quanto
minore, giusta decreto di nomina del tutore emesso dal giudice tutelare di
Empoli il 27 luglio 2000;
avverso tale
decreto venivano dedotti diversi motivi di censura ed, in particolare, la
violazione dellĠart. 32, d.lgs. n. 268/1998;
Si costituiva
in giudizio la p.a. intimata, opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto.
Il ricorso
veniva poi accolto con sentenza breve, prontamente
impugnata dalla p.a. soccombente in prime cure per errore di giudizio, in relazione
alla ritenuta equipollenza tra "tutela civile" ed "affidamento
ad ente pubblico", di cui alla pronuncia dei primi giudici, essendosi
tratte conclusioni difformi da quelle razionalmente ricollegabili alle premesse
accertate.
AllĠesito
della pubblica udienza di discussione la vertenza passava in decisione sulle
sole conclusioni della p.a. appellante, non essendosi costituito in giudizio
lĠappellato.
D I R I T T O
Prima di
affrontare il merito del presente ricorso, appare opportuno delineare brevemente
i principii cui si ispirato il legislatore nel disciplinare lĠingresso e il
soggiorno dei cittadini extracomunitari in Italia, in particolare con la legge
6 marzo 1998 n. 40.
Va,
innanzitutto, rilevato che la scelta stata quella di individuare una strada
intermedia tra lĠapertura incondizionata al flusso migratorio e la chiusura
totale, sulla scia di quanto avvenuto nel corso della storia in quasi tutti i
Paesi democratici.
La normativa
italiana si ispira conseguentemente al principio del cosiddetto flusso
regolato, tendente cio ad ammettere lĠingresso e il soggiorno degli stranieri
nel limite di un numero massimo accoglibile, tale da assicurare loro un
adeguato lavoro, mezzi idonei di sostentamento, in una parola un livello minimo
di dignit e di diritti, e tra questi, quelli alla casa ed allo studio.
Quale
corollario alla decisione di porre un limite allĠingresso dei cittadini
extracomunitari, si pone lĠobbligo di espulsione per quelli che non sono in
regola, sia in relazione allĠingresso, sia al soggiorno.
Due sono i
limiti esterni allĠimpostazione sopra esposta: uno dato dalle ragioni di
ordine pubblico e di sicurezza dello Stato, per cui, quando sono in gioco tali
valori, uno straniero pu sempre essere espulso, anche ove si trovi
regolarmente in Italia.
LĠaltro
limite, questa volta di segno opposto, dato da particolari esigenze
umanitarie, che consentono una deroga alle norme sullĠingresso; si tratta,
infatti, di dare priorit ai principii dei diritti dellĠuomo fatti propri dalla
Costituzione ed introdotti nellĠordinamento italiano con la ratifica di
numerosi accordi internazionali.
Viene in
rilievo, in particolare, la tutela della famiglia e dei minori (donde le
deroghe allĠingresso per favorire il ricongiungimento familiare), di coloro che
si trovano in particolari situazioni di difficolt (per cui si concede lĠasilo
per straordinari motivi umanitari, come avvenuto per gli sfollati dalla ex
Jugoslavia), fino a giungere, in caso di persecuzioni dovute a
ragioni etniche, religiose o politiche, alla concessione dello status di rifugiato
politico.
EĠ evidente
quindi che, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 21 novembre
1997 n. 353), le ragioni della solidariet umana non possono essere sancite al
di fuori di un bilanciamento dei valori in gioco: tra questi, vi sono
indubbiamente la difesa dei diritti umani, la tutela dei perseguitati ed il
diritto di asilo, ma altres, di non minore rilevanza, il presidio delle
frontiere (nazionali e comunitarie), la tutela della sicurezza interna del
Paese, la lotta alla criminalit, lo stesso principio di legalit, per cui chi
rispetta la legge non pu trovarsi in una posizione deteriore rispetto a chi la
elude.
Il
bilanciamento dei vari interessi in gioco stato effettuato dal legislatore,
che ha graduato le varie situazioni: in alcuni casi, ad esempio, ha disposto
lĠespulsione dello straniero in via quasi automatica, al semplice verificarsi
di determinati presupposti, mentre, in altri, ha ammesso una certa
discrezionalit in capo allĠamministrazione, nella valutazione e ponderazione
dei fatti.
Naturalmente,
anche nellĠapplicazione della normativa sui cittadini extracomunitari trovano
ingresso i principi generali dellĠordinamento, in specie quelli regolanti
lĠattivit della p.a., tra cui baster menzionare quello relativo allĠobbligo
della motivazione dellĠatto amministrativo (pi attenuato qualora si tratti di
un atto dovuto, pi stringente qualora la discrezionalit dellĠamministrazione
sia pi estesa), quello dellĠeconomicit dellĠazione amministrativa, per cui
determinate irregolarit si considerano sanate qualora lĠatto abbia raggiunto
il suo scopo, ed infine la potest dellĠamministrazione di revocare in ogni
tempo un atto amministrativo ad effetti permanenti, qualora vengano meno i
presupposti per la sua concessione.
Nella specie,
in ordine al profilo riguardante la posizione giuridica rivestita dal
ricorrente, in quanto minore alla data di rilascio del primo permesso di
soggiorno, le argomentazioni della p.a. risultano viziate per la palese erronea
interpretazione e, quindi, violazione dellĠart. 32, d.lgs. n. 286/1998, di
nessun rilievo giuridico dimostrandosi il richiamo alla circolare ministeriale
13 novembre 2000 n. 300/c/2000/785/P/12.229.28/I Div., dato che una circolare
di natura interpretativa non vincolante per il giudice, tenuto ad
interpretare ed applicare la legge, donde lĠirrilevanza anche dellĠimpugnazione
della circolare medesima, del tutto priva di carattere provvedimentale.
EĠ chiaro,
infatti, che lĠart. 32, d.lgs. n. 286/1998 trova applicazione anche in favore
dei minori stranieri che abbiano ottenuto dal competente Tribunale civile un
provvedimento di affidamento al tutore appositamente nominato, risultando dagli
atti che il provvedimento di affidamento era stato emesso a termini del codice
civile a seguito dellĠintervento dei servizi sociali; al che deve solo
aggiungersi come la fattispecie delineata dallĠart. 2, legge 4 maggio 1983 n.
184, richiamato dallĠart. 32, d.lgs. n. 286/1998, intenda proteggere in via
generale la posizione dei minori comunque privi temporaneamente di un ambiente
familiare idoneo, prevedendo espressamente lĠaffidamento anche ad una persona
singola che sia in grado di assicurargli il mantenimento, lĠeducazione e
lĠistruzione.
In varie
occasioni il collegio ha ritenuto che lĠart. 32, d.lgs. n. 286/1998, nellĠuso
della locuzione "e ai minori comunque affidati ai sensi dellĠart. 2
della legge 4 maggio 1983 n. 184" evidenzia la ratio propria di
una norma di chiusura di carattere onnicomprensivo, sottolineata dallĠuso
dellĠavverbio "comunque", coerente con i principi di uguaglianza, di
tutela dei minori e di buon andamento fissati dagli artt. 3, 31 e 97, Cost., ai
quali deve ispirarsi il giudice in sede ermeneutica, apparendo incoerente sul
piano interpretativo una diversa disciplina, che faccia esclusivo riferimento
alla posizione di "minore non accompagnato" ed al diverso titolo di
rilascio "per minore et" del permesso di
soggiorno, non sussistendo sul piano degli effetti giuridici alcuna
apprezzabile differenza fra la posizione del minore non accompagnato affidato
ad un tutore con provvedimento del giudice tutelare (come nel caso di specie)
ed il minore destinatario del provvedimento di affidamento emesso dal Tribunale
per i minorenni ex artt. 2 e 4, legge 184/1983, avuto riguardo
tra lĠaltro al medesimo ruolo svolto dai servizi sociali ed agli obblighi
derivanti dagli artt. 343 e 371, c.c..
DĠaltra parte,
quanto alle determinazioni di competenza del Comitato per i minori stranieri,
la mancata pronuncia di tale organo non pu operare a danno della posizione del
soggetto in favore del quale lĠintervento del medesimo organo previsto n pu
legittimare lĠautorit di pubblica sicurezza a sostituirsi al Comitato stesso,
tanto pi che, nella specie, non risulta che il Comitato abbia predisposto ed
adottato le misure previste dallĠart. 2, comma 2, lett. g), d.p.c.m. 9
dicembre 1999 n. 535, ai fini del suo rimpatrio, mentre, quanto ai presupposti
di diritto per lĠinstaurazione di un rapporto lavorativo (cui in via prodromica
finalizzato il rilascio del permesso di soggiorno), lĠart. 32, d.lgs. n.
286/1998 espressamente prescinde dal possesso dei requisiti stabiliti dal
precedente art. 23 e, quindi, dallĠautorizzazione della competente Direzione
provinciale del lavoro.
LĠappello va,
dunque, respinto, con salvezza dellĠimpugnata
sentenza, mentre le spese del secondo grado di giudizio possono integralmente compensarsi per giusti
motivi tra le parti in causa, tenuto anche conto del loro reciproco impegno
difensivo e della natura della vertenza.
P.Q.M.
Il Consiglio
di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta,
respinge lĠappello;
compensa
spese ed onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la
presente decisione sia eseguita dallĠAutorit amministrativa.
Cos deciso in
Roma, Palazzo Spada, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella
camera di consiglio del 4 marzo 2008, con l'intervento dei signori magistrati:
Claudio
VARRONE Presidente
Carmine VOLPE
Consigliere
Paolo BUONVINO
Consigliere
Domenico
CAFINI Consigliere
Aldo SCOLA
Consigliere rel. est.
Presidente
CLAUDIO
VARRONE
Consigliere
ALDO SCOLA
DEPOSITATA IN
SEGRETERIA il 22/05/2008.