Sull’incostituzionalità della legge sulla sicurezza in tema di atti di stato civile e di accesso all’istruzione, nonché sui problemi di verifica dell’idoneità alloggiativa

L’art. 6, comma 2 del dlgs. n. 286 del 1998, nel testo previgente rispetto alla legge sulla sicurezza, prevedeva che: “fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo e per quelli inerenti agli atti di stato civile o all'accesso a pubblici servizi, i documenti inerenti al soggiorno di cui all'articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati”.

Secondo il comma 22 dell’art. 1, lett. g) della legge sulla sicurezza, “all’articolo 6, comma 2, le parole: «e per quelli inerenti agli atti di stato civile o all’accesso a pubblici servizi» sono sostituite dalle seguenti: «, per quelli inerenti all’accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie»”.

L’art. 6, comma 2 del dlgs. n. 286 del 1998 deve quindi intendersi così riscritto: “fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo, per quelli inerenti all’accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie i documenti inerenti al soggiorno di cui all'articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati”.

In disparte la questione generale dell’ accesso ai “pubblici servizi” - che all’esito di questa modificazione parrebbe poter essere sempre subordinata all’esibizione dei documenti inerenti alla regolarità del soggiorno, che potrà essere meglio apprezzata in seguito alla verifica delle prassi applicative, su cui occorre comunque stabilire un congruo monitoraggio delle organizzazioni democratiche presenti sul territorio - è chiaro che il significato del nuovo testo dell’ art. 6, comma 2 del dlgs. n. 286 del 1998 è, inequivocabilmente, quello di stabilire la necessità dell’esibizione dei documenti inerenti alla regolarità del soggiorno medesimo, “ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati”, per qualunque prestazione di istruzione non obbligatoria e per qualunque atto di stato civile, compresi gli atti inerenti al contrarre matrimonio o alla dichiarazione di maternità e paternità (con, tra l’altro, un potenziale effetto paradossale, poiché non constano modificazioni dell’art. 1 della l. n. 91 del1992, là dove prevede che sia cittadino per nascita “chi è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti”).

Ed è altrettanto chiaro, però, che così riformulato, l’ art. 6, comma 2 del dlgs. n. 286 del 1998 è radicalmente incostituzionale.

Da un lato, per quel che attiene all’istruzione, va infatti sottolineato come l’art. 34, comma 1 Cost. univocamente disponga che la “scuola è aperta a tutti”, con ciò stabilendo che il diritto di istruirsi è un diritto fondamentale, non sottoponibile a condizioni di nazionalità o cittadinanza, anche fuori dall’istruzione prescritta come obbligatoria; sicché è senza dubbio incostituzionale il subordinare alla regolarità del soggiorno l’accesso a qualunque ordine di “scuole”, dalla scuola materna sino all’Università.

D’altro lato, per quel che attiene allo stato civile, va sottolineato come i diritti attinenti alla formazione ed all’ “unità” del “nucleo famigliare” (coniugi e figli), e dunque anche al contrarre matrimonio o alla dichiarazione di maternità e paternità, siano egualmente, per pacifica giurisprudenza della Corte costituzionale italiana ma anche della Corte di giustizia europea e della Corte europea dei diritti dell’uomo, diritti fondamentali, non condizionabili a nazionalità e cittadinanza; sicché, è sicuramente incostituzionale impedire od ostacolare il matrimonio, ovvero la dichiarazione di maternità e di paternità, per fatti riguardanti la irregolarità del soggiorno.

La via più semplice e piana, per sollevare queste incostituzionalità innanzi alla Corte costituzionale, mi sembra quella di instaurare un procedimento antidiscriminatorio (ex art. 44 del t.u.) non appena si verifichino casi acconci.

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Nel testo finale resultante dal maxi-emendamento, la legge sulla sicurezza non sembra più impedire l’iscrizione anagrafica in relazione all’idoneità alloggiativa: ci si è finalmente accorti, forse, che una tale previsione avrebbe manomesso la finalità essenzialmente certativa e conoscitiva dell’anagrafe, con grave nocumento proprio agli interessi della sicurezza pubblica.

Tuttavia, il comma 18 dell’art. 1 della legge sulla sicurezza, all’articolo 1 della l. 24 dicembre 1954, n. 1228, dopo il primo comma ha aggiunto il seguente: «L’iscrizione e la richiesta di variazione anagrafica possono dar luogo alla verifica, da parte dei competenti uffici comunali, delle condizioni igienico-sanitarie dell’immobile in cui il richiedente intende fissare la propria residenza, ai sensi delle vigenti norme sanitarie».

Mentre il comma 19 dello stesso art. 1 della legge sulla sicurezza ha emendato l’art. 29, comma 3 del dlgs. n. 286 del 1998 nel senso che per il ricongiungimento familiare sia necessaria la disponibilità “di un alloggio conforme ai requisiti igienico-sanitari, nonche` di idoneita` abitativa, accertati dai competenti uffici comunali”.

Inoltre, il comma 38 dell’art. 3 della legge sulla sicurezza ha altresì sostituito il comma 3 dell’art. 2 della l. n.1228 del 1954 con il seguente: «ai fini dell’obbligo di cui al primo comma, la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, e` tenuta a fornire all’ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita»; ed il comma 39 dell’art. 3 della legge sulla sicurezza, dopo il comma 3 dell’art. 2 della l. n.1228 del 1954 ha aggiunto il seguente: «è comunque istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, presso il Ministero dell’interno un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora. Con decreto del Ministro dell’interno, da adottare nel termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono stabilite le modalita` di funzionamento del registro attraverso l’utilizzo del sistema INA-SAIA».

Il complesso di queste modificazioni pone vari interrogativi.

In primo luogo, è possibile che taluni Comuni, ferma la necessità dell’iscrizione anagrafica pretendano di iscrivere come “senza fissa dimora”, grazie al nuovo disposto del comma 3 dell’art. 2 della l. n.1228 del 1954, tutti coloro i quali non offrano “gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l’effettiva sussistenza del domicilio”, per rapporto alle “condizioni igienico-sanitarie dell’immobile in cui il richiedente intende fissare la propria residenza” come accertate dagli uffici comunali. Il che tramuterebbe l’ “apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora” in una sorta di lista nazionale di proscrizione.

Siccome con ciò si danneggerebbero non poco anche gli italiani, essi stessi formalmente soggetti al controllo degli uffici comunali sulle “condizioni igienico-sanitarie dell’immobile”, è però improbabile che una simile interpretazione possa affermarsi diffusamente.

In secondo luogo, è poi possibile che il comma aggiunto all’articolo 1 della l. 24 dicembre 1954, n. 1228, dopo il primo comma, sia interpretato nel senso che, ai requisiti di legge previsti per l’abitabilità/agibilità degli immobili, ai fini dell’accertamento di idoneità delle “condizioni igienico-sanitarie” degli alloggi, gli uffici comunali competenti per l’accertamento possano aggiungerne altri ed ulteriori in sede locale, in virtù di prassi ovvero anche di regolamento o di ordinanza concernente la “sicurezza urbana”. Ed una tale interpretazione, oltre che possibile, è anche meno improbabile, poiché essa colpirebbe soprattutto, se non esclusivamente, gli immigrati; dal momento che, non si capisce se solo per il ricongiungimento familiare (in forza dell’innovazione introdotta nell’art. 29, comma 3 del dlgs. n. 286 del 1998) o anche per ogni altro fine (contratto di lavoro-soggiorno, permesso per lungosoggiornanti), l’accertamento della cd. “idoneità alloggiativa” secondo parametri aggiuntivi a quelli di legge, stabiliti Comune per Comune, avrebbe per gli stranieri un’importanza cruciale.

E’ pertanto indispensabile, al riguardo, che vengano monitorate le situazioni che potrebbero verificarsi al riguardo Comune per Comune; giacché, oltre ad essere contestabile la stessa ammissibilità in radice di una differenziazione delle “condizioni igienico-sanitarie dell’immobile” per l’ “idoneità alloggiativa” stabilita in sede locale, stante l’ambiguità delle innovazioni legislative descritte, è chiaro che vadano contestate per la loro eventuale “irragionevolezza” e per il loro carattere specificamente discriminatorio le normative o le prassi adottate dalle singole Amministrazioni comunali sull’ “idoneità alloggiativa”. Non si tratta, infatti, di un dettaglio, ma di un elemento che potrebbe incidere profondamente sulla vita degli immigrati e delle loro famiglie.

Milano, 26 luglio 2009

(prof. avv. Vittorio Angiolini)