Pacchetto sicurezza - Il diritto all’istruzione per gli studenti "irregolari"

a cura dell’ Avv. Marco Paggi

Garantite solo le prestazioni scolastiche obbligatorie. A rischio la possibilità di sostenere gli esami di maturità.

Sta per finire l’anno scolastico e si avvicinano gli esami di maturità. Negli ultimi mesi si è discusso molto del diritto all’istruzione per gli stranieri non in regola con le norme sul soggiorno.
In alcune città, nelle scorse settimane, due casi avevano visto protagonisti alcuni alunni stranieri costretti a esibire il permesso di soggiorno per potersi presentare davanti alla commissione esaminatrice.

Chiarite le vicende, con il riconoscimento della piena legittimità per chiunque, anche se non in possesso del titolo di soggiorno, di portare a compimento il proprio percorso di studi, un’altra questione aveva portato all’ordine del giorno il tema del diritto all’istruzione. Si tratta della vicenda di una ragazza ucraina che frequenta un liceo di Napoli, il Margherita di Savoia, per la quale i compagni di scuola avevano annunciato una petizione, una raccolta di firme, per consentirle di sostenesse gli esami di maturità.

Sulla base di una nota del Ministero dell’Istruzione, nell’ambito di un sistema di monitoraggio della carriera scolastica degli studenti, era stata infatti specificata la richiesta del codice fiscale, per sostenere gli esami finali.

Ovviamente, a meno di non esibire un falso, tra l’altro facilmente verificabile, una persona in condizione di soggiorno irregolare non ha e non può avere questo tipo di documento.
Anche in questo caso la questione sollevata si è subito sopita, (in piena campagna elettorale risultava anche utile far venir meno alla polemica), anzi, il Ministero dell’Istruzione, nella serata di domenica 7 giugno[1], ha precisato perentoriamente che “nel caso in cui uno studente fosse per qualsiasi motivo sprovvisto di codice fiscale, verrebbe semplicemente escluso dalla base informativa del Ministero, senza nessuna conseguenza per la sua privacy né per la possibilità di sostenere gli esami di maturità”.

Ma a questo susseguirsi di polemiche e smentite, di proposte e successivi ripensamenti, fa da sfondo il pacchetto sicurezza licenziato dalla Camera e in via di approvazione nell’aula del Senato.

Il ddl 733 infatti non ha risolto a pieno la questione riguardante i cosiddetti presidi-spia.
Il testo attualmente vigente del regolamento di attuazione del Testo Unico, all’art.45, prevede espressamente che “i minori stranieri presenti sul territorio nazionale hanno diritto all’istruzione indipendentemente dalla regolarità della posizione in ordine al loro soggiorno, nelle forme e nei modi previsti per i cittadini italiani. Essi sono soggetti all’obbligo scolastico secondo le disposizioni vigenti in materia. L’iscrizione dei minori stranieri nelle scuole italiane di ogni ordine e grado avviene nei modi e alle condizioni previsti per i minori italiani. Essa può essere richiesta in qualunque periodo dell’anno scolastico. I minori stranieri privi di documentazione anagrafica ovvero in possesso di documentazione irregolare o incompleta sono iscritti con riserva.”

Per inciso, questa norma, l’art. 45 del Regolamento di Attuazione, non si occupa necessariamente ed esclusivamente dei minori perché può accadere che, nel momento in cui termina gli studi, uno studente sia passato alla maggiore età, come spesso si verifica anche per i non ripetenti in occasione dell’esame di diploma.

L’art 45 prevede poi, al secondo comma, che “l’iscrizione con riserva non pregiudica il conseguimento dei titoli conclusivi dei corsi di studio delle scuole di ogni ordine e grado”.
Dalla formulazione di questa norma, che per il momento è vigente, dobbiamo ricavare che, indipendentemente dal fatto che l’iscrizione sia avvenuta con riserva o meno, e quindi in mancanza di una documentazione completa, comunque sia, non si pregiudica in ogni caso il conseguimento dei titoli conclusivi dei corsi di studio di ogni ordine e grado. Implicitamente il testo ci permette di ricavare che anche il titolo conclusivo della scuola superiore, trattandosi di scuole rientranti nella definizione di scuole di ogni ordine e grado, deve essere garantito. Questo anche se nel frattempo il cittadino straniero, lo studente, è diventato maggiorenne, come capita a molti che si apprestano a sostenere l’esame di maturità.

Su un caso analogo era intervenuto anche il Consiglio di Stato che nel 2007, con una sentenza, precisava come una interpretazione normativa nel senso di inibire l’accesso all’esame di maturità per gli studenti irregolari divenuti maggiorenni, "oltre ad essere priva di un fondamento normativo, rischierebbe di produrre degli effetti irragionevoli: considerato infatti che, nella maggior parte dei casi, il compimento della maggiore età avviene prima del completamento della scuola superiore"

Ma cosa succederà con il pacchetto sicurezza se dovesse essere approvato in base al testo che è stato licenziato alla Camera dopo la proposizione dei tre famosi maxi emendamenti e del voto di fiducia?

Tra le varie disposizioni che sono state oggetto di discussioni ed interpretazioni, spesso delle più disparate e prive di fondamento, da parte di esponenti delle varie forze politiche, c’è una modifica dell’art. 6, comma 2, del T.U. sull’Immigrazione. Proviamo ad analizzare il contenuto delle norme per capire come sono delicati questi passaggi e come tra le pieghe dei termini utilizzati in realtà si possano nascondere delle scelte molto importanti che, come andremo a sostenere e dimostrare, hanno una valenza palesemente esclusiva.
L’articolo 6 del T.U. nel suo testo ancora vigente dice che: “fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo e per quelli inerenti agli atti di stato civile o all’accesso a pubblici servizi, i documenti inerenti al soggiorno di cui all’articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati”. L’articolo 6 del T.U. sull’Immigrazione dice cioè che, per prestazioni e servizi presso la Pubblica Amministrazione ed in particolare al fine di rilascio di licenze, autorizzazioni e altri provvedimenti inerenti gli interessi dello straniero, deve essere esibito il permesso di soggiorno, fatta eccezione per i provvedimenti legati ad attività sportiva a carattere temporaneo o per quelli inerenti atti di stato civile o accesso a pubblici servizi. Quindi, per atti di pubblico servizio e per attività sportive temporanee non è necessario esibire il permesso di soggiorno. Per accesso a pubblici servizi possiamo intendere anche il servizio scolastico e l’art. 45 del Decreto di Attuazione garantisce infatti ai minori l’accesso, l’iscrizione, anche con riserva, e comunque anche nel compimento di maggiore età il completamento del percorso di studi, nelle scuole di ogni ordine e grado. Anche per gli atti di stato civile la stessa cosa: secondo la normativa oggi vigente, non e’ necessario esibire il permesso di soggiorno.

Di tutt’altra impostazione la modifica che viene proposta con il pacchetto sicurezza.
All’art 6, comma 2, le parole " e per quelle inerenti agli atti di stato civile o all’ accesso a pubblici sevizi" sono sostituite dalle seguenti: "per quelli inerenti all’accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie".
L’eccezione all’esibizione del permesso di soggiorno, che prima riguardava qualsiasi accesso ai pubblici servizi, qualsiasi atto di stato civile e qualsiasi attività sportiva temporanea, è stato ora notevolmente ristretta. Il permesso di soggiorno dovrà ora sempre essere esibito, fatta eccezione per le attività sportive temporanee (come era già disposto in precedenza), per i provvedimenti inerenti l’accesso alle prestazioni sanitarie garantite dall’articolo 35, e per le prestazioni attinenti la formazione scolastica obbligatoria.

Per le cure sanitarie quindi gli irregolari non dovranno mostrare il permesso di soggiorno, non gli sarà richiesto e comunque rimarrà fermo il divieto di segnalazione all’autorità di polizia anche in virtù della non abrogazione dell’art. 35 del T.U. Prevista nella formulazione originaria del ddl ma poi cassata grazie alle pressioni del mondo della santià. Per quanto riguarda invece l’accesso ai pubblici servizi, come regola generale, sarà stabilito che deve essere esibito il permesso di soggiorno, così come per quanto riguarda gli atti di stato civile. Su questo abbiamo già più volte riconosciuto come il problema del riconoscimento della paternità e della maternità sia direttamente interessato dalla formulazione di questa norma, destinata a lasciare quantomeno un’enorme incertezza in capo agli operatori, ovvero agli ufficiali di stato civile, pur tenendo conto che il riconoscimento della maternità/paternità costituiscono indubbiamente un diritto fondamentale sancito a livello internazionale con norme cui la Repubblica Italiana ha dato adesione e che sono pacificamente vincolanti e tutelate dall’articolo 10 della Costituzione.

Se la partita, per quanto riguarda il riconoscimento della maternità e della paternità, rimarrà aperta anche a fronte di questo testo di modifica legislativa, qualche precisazione è opportuno farla per quanto riguarda le prestazioni scolastiche obbligatorie.

Abbiamo già detto che, per quanto riguarda le prestazioni sanitarie per gli stranieri irregolari, teoricamente, dovrebbe mantenersi inalterato il divieto di segnalazione ed escluso l’obbligo di presentare il permesso di soggiorno. Per questa via dovrebbe altresì ritenersi escluso il rischio, per il personale sanitario, di essere sottoposto a responsabilità penale per la violazione degli articoli 361 o 362 del codice penale, in quanto pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio: un incaricato di pubblico servizio o agente di funzioni sanitarie che non dovessero denunciare lo straniero irregolarmente soggiornante che si presentasse nelle sua struttura per cure sanitarie non dovrebbero incorrere nelle responsabilità penali previste dai suddetti articoli dal momento che si dovrebbe considerare prevalente la norma che vieta la segnalazione e che impedisce di richiedere l’esibizione del permesso di soggiorno. Questa ovviamente è una ipotesi interpretativa. Attualmente ci sembra la più ragionevole ma non mancherà crediamo di essere sottoposta al vaglio della prassi e naturalmente all’interpretazione della magistratura.

La questione centrale che rimane aperta e che necessità di essere affrontata è quella invece relativa alla frequenza scolastica.

Riportiamo ancora la formulazione finale dell’art.6, comma 2, del T.U. Sull’immigrazione, così come potrebbe risultare se il testo licenziato dalla Camera fosse approvato anche dal Senato.

Art 6, comma2:

“Fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attività sportive e ricreative a carattere temporaneo, per quelli inerenti all’accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie, i documenti inerenti al soggiorno di cui all’articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati.”

Abbiamo detto che oggi, in base alla normativa vigente, l’art. 45 del regolamento attuativo del Testo Unico garantisce l’iscrizione scolastica, anche con riserva se mancano i documenti, dei minori, e garantisce comunque, anche a chi compie la maggiore età, il compimento del percorso di studi nelle scuole di ordine e grado. Possiamo dire che questa garanzia, contenuta nell’art. 45, reggerà di fronte alle modifiche che il pacchetto sicurezza apporterà all’articolo 6, comma 2, alla prescrizione generale di esibire il permesso di soggiorno salvo casi eccezionali in cui si omette l’obbligo di esibizione? Tale generale obbligo per le varie prestazioni della pubblica amministrazione avrà nella formulazione dell’articolo 6, comma 2, tre sole deroghe: per le attività ricreative e sportive a carattere temporaneo, per gli atti inerenti l’accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’art 35, e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie.

La puntualizzazione è in questo caso necessaria; dobbiamo distinguere tra conclusione del percorso di studi nelle scuole di ogni ordine e grado e prestazione scolastiche obbligatorie. I due termini non coincidono affatto e quindi dobbiamo ritenere che quanto stabilito dall’art. 45 del regolamento di attuazione, norma di rango inferiore rispetto alla legge ordinaria, andrebbe a soccombere. Bisogna quindi immaginare che, se passasse questa norma, l’inesistenza dell’obbligo di mostrare il permesso di soggiorno valga solo per le prestazioni scolastiche obbligatorie (la cosiddetta scuola dell’obbligo) e non per garantirsi anche, una volta ottenuta l’iscrizione, la possibilità di concludere comunque il percorso di studi nelle scuole di ogni ordine e grado, anche al compimento del diciottesimo anno di età.

La nostra studentessa ucraina, che ora si accinge a sostenere l’esame di maturità, dovrà quindi sperare che nelle “more” (come si dice in gergo) non entri anche in vigore la nuova normativa, il cui iter legislativo è in via di calendarizzazione, per il voto di conferma al Senato. Nel caso entrasse in vigore questa persona dovrebbe esibire il permesso di soggiorno, in quanto l’esame di maturità si colloca al di fuori delle “prestazioni scolastiche obbligatorie”. Come è noto la scuola dell’obbligo non è più limitata soltanto alla frequenza della terza media ma è estesa ai due anni successivi.

Questo ci permette di capire come per scuola dell’obbligo non si possa intendere la frequenza fino al termine del percorso di studi nelle scuole di ogni ordine e grado. L’esame di maturità non rientra nella definizione di scuola dell’obbligo, così come il diploma professionale, e quindi ci troveremo di fronte a quell’incoerenza che già aveva avuto modo di sottolineare il Consiglio di Stato in merito all’interpretazione della normativa vigente, e confermandone la portata applicativa fino al compimento del percorso di studi. Una incoerenza logica e morale per cui si garantirebbe il diritto ad un minore privo del permesso di soggiorno di iscriversi a scuola ma non si garantirebbe al tempo stesso la sua possibilità di portare a completamento il percorso di studi senza esporsi al rischio di espulsione, tramite la richiesta di esibizione del permesso di soggiorno.

Quanto questo centri con la sicurezza lo lasciamo giudicare ai lettori.
Se volessimo fare un esempio pratico è chiaro che, per quanto riguarda la scuola elementare, o la scuola media inferiore, problemi non ce ne dovrebbero essere (a meno di considerare casi veramente eccezionali) in quanto i soggetti iscritti a tali scuole potranno concludere il percorso di studi non solo rimanendo minorenni, ma rimanendo certi anche che quella fase di studi rientra nelle prestazioni scolastiche obbligatorie. La questione si complica invece (come nel caso della studentessa ucraina) per chi vuole intraprendere la scuola superiore, o la scuola di formazione professionale, con durata che vada oltre il secondo anno successivo alla terza media. Certo, nulla impedisce di iniziare il percorso scolastico (la normativa questo lo consente), ma non si potrà di fatto concluderlo. La situazione si configura come una vendetta nei confronti dei figli di cittadini irregolari.

Probabilmente ci troveremo ad ascoltare ancora dichiarazioni di chi sostiene che le cose non siano disposte in questo senso; ricordiamo il sottosegretario all’Interno Mantovano e lo stesso Ministro dell’Interno Maroni quando, per quanto riguardava la stessa norma (la modifica all’articolo 6. comma 2) che di fatto impedirebbe le iscrizioni presso l’ufficio di stato civile della paternità o della maternità per gli stranieri irregolari, sostenevano che le modifiche normative non avrebbero prodotto questo tipo di situazione. Se su questo tema, come su quello delle prestazioni scolastiche, questa è la posizione e l’intenzione del Governo, sarebbe però opportuno tradurre le dichiarazioni in chiari ed inconfutabili riferimenti nel testo della legge. Secondo quello che è scritto infatti le eccezioni alla regola dell’esibizione del permesso di soggiorno (lo dice il testo da loro votato) riguarderebbero, oltre alle attività ricreative e sportive temporanee, solo le prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e le prestazioni scolastiche obbligatorie. Per il resto varrebbe la regola dell’esibizione del permesso di soggiorno e di conseguenza, sia per quanto riguarda il riconoscimento della maternità o della paternità nel caso di persone prive di passaporto, come pure per quanto riguarda il compimento del percorso di studi nelle scuole di ogni ordine e grado, ci troveremmo di fronte all’inibizione dell’esercizio di alcuni diritti fondamentali.

Se il governo vorrà sostenere ancora che la norma, così come confezionata, non comporti la negazione di questi diritti, dovrà passare alle vie di fatto e proporre delle modifiche al testo del pacchetto sicurezza votato finora.

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[1] Ufficio Stampa - Nota del ministero dell'Istruzione, dell’Università e della Ricerca - Roma, 7 giugno 2009. La raccolta del codice fiscale degli studenti è una funzionalità contenuta nell’Anagrafe degli studenti, iniziata nel 2005/06 e proseguita da tutti i governi che da allora si sono succeduti. Il controllo dei codici fiscali viene attuato tramite una verifica incrociata con l’Agenzia delle entrate, per verificarne l’integrità e la correttezza. Nel caso in cui uno studente fosse, per qualsiasi motivo, sprovvisto del codice fiscale, verrebbe semplicemente escluso dalla base informativa del Ministero, senza alcuna conseguenza per la sua privacy né per la sua possibilità di sostenere l’esame di Maturità. Quella in atto è una normale attività di gestione e manutenzione del sistema del Miur, come di qualsiasi altro sistema informativo. Per questo motivo non c’è nessun motivo di legge per cui la ragazza di Napoli non possa affrontare l’esame di maturità. Ogni altra indiscrezione su questa vicenda è priva di qualsiasi fondamento giuridico.