Cari amici,
in un articolo apparso sul Corriere della Sera di sabato scorso, Amato e D'Alema delineano quella che ritengono una strategia adeguata a governare il fenomeno dell'immigrazione in Italia.
L'articolo puo' apparire una boccata d'ossigeno ovvero di ossido di carbonio, a seconda che se ne confrontino i contenuti con le tesi sostenute (e votate) in questi ultimi tempi dalla maggioranza di governo o, rispettivamente, con quelle che sarebbe lecito aspettarsi da due tra gli esponenti piu' intelligenti del centrosinistra.
Dopo aver rimproverato - giustamente - ai politici di centrodestra di esasperare le paure della gente, cosi' producendo un nemico (l'immigrato) ma non risolvendo alcun problema, gli autori denunciano come insufficiente a governare i flussi la logica repressiva e additano come modello di un approccio complessivo il disegno di legge Amato-Ferrero predisposto dal Governo Prodi durante la scorsa legislatura, ma morto con essa. Fin qui, nulla da obiettare.
Il seguito dell'articolo - tre quinti abbondanti - e' dedicato ad elencare i successi raggiunti, nel campo, da quel governo. E qui, seppellendo nell'oblio tutte le misure intelligenti adottate nella linea dell'approccio complessivo (es.: decreti legislativi 30/2007, 251/2007 e 25/2008 di recepimento di altrettante direttive europee, decreto-flussi bis nel 2006 con 350.000 domande giacenti recepite senza contorcimenti burocratici, direttiva Mininterno 5/8/2006 per la tutela dei diritti dello straniero nelle more del rinnovo del permesso, circolare Minsalute 19/2/2008 per l'assistenza sanitaria dei cittadini comunitari sprovvisti di copertura assicurativa, circolare Mininterno 28/3/2008 per il rinnovo del permesso ai figli ultra-18-enni e la conversione di quello dei minori non accompagnati, etc.), i nostri dedicano tutto lo sforzo di memoria... alle misure repressive. Con cio' lasciando credere al profano che la linea seguita dall'attuale maggioranza non e' radicalmente errata, ma, al piu', bisognosa di qualche correzione.
In sintesi, Amato e D'Alema rivendicano come successi l'alto numero di accordi di riammissione firmati con i principali paesi di provenienza dei flussi migratori, le azioni di contrasto nei confronti dei trafficanti, il Trattato con la Libia con le sue disposizioni per un pattugliamento delle coste libiche mirato a contrastare la partenza di natanti verso l'Italia; perche' il lettore abbia modo di cogliere la differenza tra quesa politica e quella attuale, gli autori chiariscono, pero', che l'accordo con la Libia non prevede che siano rinviati in Libia gli immigrati soccorsi dall'Italia nelle acque internazionali.
L'articolo si conclude con
l'invito a rinegoziare e rafforzare gli accordi di riammissione che si rivelino
datati e con l'elencazione di alcune misure che di questi accordi devono
diventare parte integrante: aiuti per lo sviluppo economico, definizione di
quote concordate di ingressi per lavoro, azioni congiunte contro criminalita' e
sfruttamento, rimpatrio degli overstayers
(quanti, entrati legalmente, prolungano illegalmente la loro permanenza in
Italia oltre i termini consentiti).
Viviamo in un paese allo sbando,
governato da una maggioranza per molti aspetti indecente. E sarei felice se
Berlusconi fosse rimpiazzato da un babbuino di media intelligenza o, in mancanza,
da Rutelli. Non essendovi, pero', alcuna speranza, a breve, di assistere a un
tale avvicendamento, mi permetto di sognare che il centrosinistra usi il tempo
della sconfitta per elaborare posizioni un po' piu' solide in materia di
immigrazione. Richiamo a questo scopo, nel seguito, alcuni punti di rilievo.
1) A fronte del ritmo di
creazione di nuovi overstayers
(verosimilmente quantificabile in cento-duecentomila persone per anno), il
flusso di stranieri che, sbarcati sulle coste, non risultano meritevoli di
protezione internazionale e che devono, quindi, essere rimpatriati, e'
trascurabile (dieci-ventimila unita' per anno). Oggi, l'immigrato illegalmente
soggiornante da cui l'elettore della Lega vorrebbe liberare l'Italia e' nella
stragrande maggioranza dei casi un overstayer. Preoccuparsi degli sbarchi e' cosa legittima; ma e'
priva di razionalita' se non ci si pone prima, da un punto di vista logico, il
problema dell'overstaying.
2) Qual e' il motivo per cui si
produce l'overstaying? Dal 1986, la legge
italiana pretende, per l'ingresso di un lavoratore straniero, una chiamata a
distanza (datore di lavoro residente in Italia, lavoratore straniero residente
all'estero). Dato che nessuno si azzarderebbe ad assumere al buio uno straniero
mai incontrato prima, l'unico modo per far si' che questa chiamata abbia luogo
e' rappresentato, in pratica, da un ingresso dello straniero in cerca di
lavoro. Dato che la cosa non e' consentita dalla legge, lo straniero maschera
tale ricerca da soggiorno per turismo. Instaurato il rapporto di lavoro (in
nero), resta sommerso in una condizione di soggiorno illegale (overstaying). Ne emerge solo a seguito di sanatorie o di un uso
improprio delle chiamate nell'ambito della quota fissata dal decreto-flussi
(chiamate effettuate come se lo
straniero fosse ancora all'estero e seguite da rimpatrio e reingresso - questa
volta, per lavoro - dello straniero stesso).
3) L'overstaying e' un male? Se guardiamo al risultato finale, nei
casi (numerosi) in cui l'avventura si conclude con il rilascio di un permesso
di soggiorno (a valle di sanatoria o di chiamata entro-quota), certamente no. Se consideriamo i costi del periodo
trascorso nell'illegalita' (sfruttamento, compressione di diritti fondamentali,
separazione tra straniero e istituzioni dello Stato, concorrenza sleale nei
confronti del disoccupato italiano, etc.), certamente si'.
4) Si puo' fare a meno dell'overstaying? Con le leggi vigenti, no: non avremmo piu'
immigrazione per lavoro. I lavori che gli italiani non sono piu' disposti a
fare dovremmo allora farli fare ai leghisti. E voi ve lo mettereste in casa un
leghista?
Si puo' pero' modificare la legge
(e su questo auspico una riflessione, per il futuro, di Amato e D'Alema). Oggi,
uno degli slogan piu' in voga, tra i politici desiderosi di scansare l'accusa
di xenofobia, suona cosi': "l'immigrazione legale e' benvenuta". Affermazione nobile - certo -, ma, se e' vero
quanto affermato nel punto 2, concretamente orba di soggetto. Si tratta, in
un'ottica di riforma, di capovolgerla col coraggio dell'intelligenza: "l'immigrazione
benvenuta e' legale".
5) Che cosa si intende per immigrazione
benvenuta? Questo, in democrazia, puo'
dirlo solo la politica (ossia l'arte di governare la societa'). Osservo pero'
come tanto il Governo Prodi (DPCM 25/10/2006) quanto il Governo Berlusconi
(DPCM 3/12/2008) hanno deciso di accogliere tutte le domande di assunzione presentate in eccesso
rispetto alla quota fissata con i decreti di programmazione dei flussi
immediatamente precedenti (nessun dubbio essendovi, per altro, che si trattasse
di domande relative ad overstayers).
Ne deduco che sul fatto che il lavoratore straniero che abbia trovato
occupazione nel nostro paese debba essere considerato benvenuto vi sia, tra i nostri politici, un consenso bulgaro.
6) Come si puo' trasformare in
legge lo slogan capovolto? In questi anni ho proposto tre vie (non
necessariamente alternative):
a) la via di
minimo sforzo: consentire, a legislazione invariata, la presentazione delle
domande di assunzione da parte dei datori di lavoro in qualunque momento
dell'anno (e non solo a partire dal clik day) e utilizzare il dato sulle domande giacenti come elemento primo per
la definizione della quota da ammettere col decreto-flussi;
b) la via
intermedia: consentire il rilascio del permesso di soggiorno per lavoro al
"turista" straniero che (avendo depositato in ingresso impronte
digitali, copia del passaporto e mezzi idonei a coprire il viaggio di ritorno)
dimostri di aver trovato occupazione in Italia;
c) la via
strutturale: istituire la possibilita' di ingresso per ricerca di lavoro, a
condizioni simili a quelle previste per l'ingresso per turismo, ma con
possibilita' di dar luogo a soggiorni di durata maggiore (in presenza di mezzi
di sostentamento adeguati).
La proposta a) manterrebbe in
piedi il fenomeno dell'overstaying, ma
ne minimizzerebbe la durata e i costi.
La proposta b) corrisponde
probabilmente al quadro che la gente comune immagina sia in vigore in Italia.
Mi e' successo molte volte, discutendo con elettori di destra sull'argomento,
di arrivare al punto in cui scoprono che la legge italiana non contempla la
possibilita' di trasformare un soggiorno per turismo in uno per lavoro; ti
chiedono: "ma ne sei sicuro?", con l'espressione di chi intende: "non
ti sarai dato all'alcol, vero?"
La proposta c) somiglia molto
alla b). E', di quella, piu' adatta ad una sperimentazione: si puo'
dimensionare il flusso in ingresso sia con l'imposizione di tetti numerici, sia
con la definizione di opportuni requisiti (ad esempio, in relazione alla
disponibilita' di mezzi). Paradossalmente, pur essendo la soluzione piu' idonea
a mantenere il controllo del fenomeno in mano allo Stato, e' quella piu'
difficile da spiegare all'elettorato. Ma compito dei politici seri e' proprio
quello di capire e spiegare.
7) Immaginiamo ora di aver reso
inutile l'overstaying e di doverci
concentrare sul residuo flusso di immigrazione illegale associato agli sbarchi.
Qual e' l'atteggiamento giusto nei confronti di chi tenta di arrivare sulle
nostre coste?
Non ho dubbi sul fatto che le
norme del diritto della navigazione vadano rispettate, in tutte le situazioni
in cui sia in pericolo la vita umana, a prescindere da chi sia il navigante. Ho
dei dubbi, invece, sul fatto che vi sia una gran differenza tra l'applicazione
del Trattato con la Libia alla maniera del centrodestra (riportare i migranti
in Libia) e quella alla maniera del centrosinistra (pattugliare le coste
libiche perche' i barconi neanche partano). Cerco di spiegare perche'.
8) La normativa italiana accorda protezione dello straniero
sotto condizioni molto ampie:
- lo status di
rifugiato e' riconosciuto, ai sensi della Convenzione di Ginevra, allo
straniero che abbia un timore fondato di essere (personalmente) perseguitato,
in patria, per motivi di razza, religione, nazionalita', appartenenza ad un
determinato gruppo sociale o opinione politica;
- la
protezione sussidiaria e' accordata a chi, non potendo essere riconosciuto come
rifugiato, rischi di subire, in patria, un "danno grave" (condanna a
morte, tortura o altro trattamento inumano o degradante, pericolo grave
derivante alla persona di un civile dalla violenza indiscriminata in situazioni
di conflitto armato interno o internazionale);
- il diritto
di asilo ai sensi dell'articolo 10 della Costituzione e' riconosciuto allo
straniero al quale sia impedito nel proprio paese l'effettivo esercizio delle
liberta' democratiche garantite dalla Costituzione italiana;
- la
protezione umanitaria e' accordata allo straniero che, non avendo diritto ad una
delle forme precedenti, non possa tuttavia essere rimpatriato per "gravi
motivi umanitari" (la cui individuazione e' lasciata alla Commissione
territoriale per l'asilo e al questore).
9) Si potrebbe concludere, dal
punto 8, che l'Italia si disponga ad accogliere molti milioni di stranieri:
potenzialmente, tutti coloro che, nel mondo, vedono la loro vita o la loro
liberta' messa in pericolo dalla mancanza di pace o, piu' semplicemente, di
democrazia.
In realta', benche' alcune delle
forme di protezione citate siano in vigore da diversi decenni e le piu' recenti
(sia pure con nomi diversi) da quasi sette anni anni, in Italia ottengono
protezione poche migliaia di persone per anno. La ragione sta nel fatto che la
normativa italiana accorda protezione, nelle condizioni dette, solo allo
straniero che sia gia' sul territorio dello Stato.
10) Raggiungere il territorio
italiano in modo ordinario e', per lo straniero che si trovi in una delle
condizioni che lo renderebbero titolare del diritto alla protezione, estremamente
difficile. Prendere un aereo per l'Italia (ammesso che vi siano voli di
collegamento) e' quasi impossibile se e' in atto una guerra o una guerra
civile. Ma e' altrettanto difficile, anche in mancanza di una situazione di
violenza generalizzata, per lo straniero che sia vittima di persecuzione o di
grave compressione dei diritti. In questi casi, infatti, e' assai improbabile
che lo straniero sia in possesso di un passaporto. E le compagnie aeree non
ammettono a bordo una persona priva di passaporto valido. Il motivo e' che una
tale persona corre un forte rischio di essere respinto alla frontiera del paese
d'arrivo (in particolare, alla frontiera italiana). E la compagnia aerea
subisce sanzioni per aver imbarcato uno straniero che debba essere respinto
(oltre a doverlo riprendere a bordo per il volo di rimpatrio). E' vero che la
legge italiana prevede che non si applichino tali sanzioni quando lo straniero
chieda protezione internazionale. Ma nulla assicura, al momento dell'imbarco,
che lo straniero effettivamente chiedera' protezione; nel dubbio, la compagnia
aerea lascia a terra lo straniero privo di pasaporto valido.
11) In questa situazione, allo
straniero in fuga dalla violenza o dalla persecuzione non resta che affidarsi
ai trafficanti, per attraversare deserti e mari. I trafficanti ovviemente
agiscono per interesse proprio e, quando trattano la vita delle persone come se
fosse una semplice zavorra, sono dei criminali. Ma, se non fosse per questi
eccessi, dovrebero essere insigniti del Premio Nansen (assegnato ogni anno
dall'UNHCR), dato che, senza il loro apporto, in Europa non sapremmo neanche
come sia fatto un rifugiato.
12) Effetto complessivo delle
norme (generose) che definiscono il diritto alla protezione e di quelle
(tirchie) che determinano la possibilita' di accedere alla richiesta di
protezione e' che lo Stato italiano, rispetto ai danni che gli individui
patiscono per guerre e dittature, e' stato, fino a qualche tempo fa, alla
finestra: "se non riesci a fuggire o ad arrivare in prossimita' delle
nostre coste, affar tuo; se pero' riesci ad arrivare, esamino con una discreta
cura la tua richiesta di protezione e la accolgo con una certa larghezza di
vedute". La novita' introdotta con il Trattato italo-libico modifica
questo atteggiamento passivo, aggiungendo alle barriere di carattere fisico
(deserti e mari) quelle, difficilmente sormontabili, costituite dal
pattugliamento (centrosinistra) o dal respingimento in mare (centrodestra).
13) Se su questa linea lo Stato
italiano insistera', le norme generose sulla protezione manterranno un
carattere puramente simbolico, dato che l'impossibilita' di arrivare a
presentare una richiesta di protezione le lascera' senza un bacino di utenza.
Almeno fino a quando i potenziali richiedenti non troveranno altri percorsi
efficaci per giungere in Italia.
14) Naturalmente, l'Italia
potrebbe affermare: "intendo mantenere effettivo il livello di protezione,
ma voglio separare il flusso di persone meritevoli di protezione da quanti alla
protezione non hanno diritto". In teoria, si puo' ottenere questo
risultato consentendo ai potenziali destinatari di protezione di chiederla
quando ancora si trovano lontani dal territorio italiano e provvedendo al
trasporto in Italia (senza ricorso a trafficanti) dei soli che a quella
protezione hanno diritto.
15) Una possibile soluzione e'
che la domanda sia presentata gia' nel paese di provenienza. I potenziali
richiedenti, in un paese devastato dalla guerra o dalla guerra civile o piegato
dalla dittatura sarebbero pero' - questa volta si' - milioni, non essendoci
piu' il filtro costituito dalle difficolta' del viaggio. A fronte di un
afflusso massiccio di domande di protezione, Costituzione e leggi generose
verrebbero immediatamente riformate in modo da restringere drasticamente le
condizioni soggettive per il godimento del diritto alla protezione. Una cosa
del genere avvenne in Germania (che aveva una costituzione particolarmente
aperta in materia di asilo) a seguito della presentazione di 500.000 richieste
di protezione in un solo anno durante la guerra nella ex Jugoslavia. In
pochissimo tempo, la situazione attuale si ribalterebbe: norme generose
sull'accesso alla richiesta, ma estremamente tirchie rispetto alla concessione
della protezione.
16) L'altra soluzione e' di carattere
intermedio tra quella odierna (richiesta in Italia) e quella del punto 15:
lasciare che i potenziali richiedenti affrontino una parte rilevante delle
avversita' selettive (per esempio, attraversando il deserto) e siano ammessi a
presentare richiesta di protezione - in Libia, per esempio - prima di
imbarcarsi per l'ultima tappa.
A me sembra che questa soluzione
- cara a molti politici, oggi - a fronte di qualche pregio (se adottata
effettivamente, ridurrebbe, per definizione, il numero di morti in mare)
presenti vari difetti gravi:
a)
continuerebbe ad essere importantissimo il ruolo dei trafficanti, che
dovrebbero provvedere all'organizzazione del viaggio fino alla Libia (es.:
attraversamento del deserto);
b)
un'applicazione certa del diritto - gia' difficile in Italia - sarebbe
pressoche' impossibile in Libia: chi darebbe assistenza legale al richiedente?
davanti a quale giudice potrebbe presentare ricorso contro una decisione
(amministrativa) di diniego della protezione?
c) non ci
sarebbe modo, in pratica, di ottenere dalla Libia garanzie in relazione al
rispetto dei diritti di coloro ai quali la protezione dovesse essere negata.
Lo Stato italiano potrebbe
obiettare che il punto c) non e' di sua competenza, non spettandogli l'onere di
tutelare persone che non hanno alcun titolo per essere ammessi sul proprio
territorio. Ma, allora, il punto b) diventerebbe un punto essenziale: uno screening superficiale delle richieste di protezione farebbe
passare, in modo casuale, da una tutela dei diriti degna della migliore
tradizione europea a una violazione degli stessi diritti degna del Colonnello
Gheddafi.
17) Cosa fare, in definitiva,
rispetto agli sbarchi? Finche' le cifre restano quelle attuali (poche decine di
migliaia di persone sbarcate, di cui quasi meta' riconosciute meritevoli di
protezione), forse conviene accettarli come fisiologici e lasciare invariato il
sistema di accesso alla procedura: richieste presentate in Italia, senza che
siano introdotti sbarramenti ulteriori, oltre a quelli oggettivamente esistenti,
sulla strada dei profughi.
Quanto a coloro ai quali la
protezione deve essere negata, si potrebbero utilizzare forme di incentivo al
rimpatrio o, meglio ancora, inserirli in percorsi di soggiorno legale. Un
esempio: dal 2006 vengono ammessi in Italia 10.000 stranieri all'anno per
partecipare a corsi di formazione professionale o a tirocini di orientamento;
non sarebbe impensabile incanalare la porzione che oggi si cerca di respingere
in corsi di questo genere, finalizzati ad un successivo inserimento legale nel
mercato del lavoro.
Si puo' obiettare: ma cosi' si
premia l'illegalita' e si incentivano le partenze dai paesi dell'Africa
subsahariana. Risposta: e' vero, ma forse rimandare indietro gente che ha
saputo affrontare difficolta' a fronte delle quali ciascuno di noi
soccomberebbe in pochissimo tempo e' - oltre che una crudelta' - uno spreco
enorme di risorse umane.
Cordiali saluti
sergio briguglio