Misure di protezione sociale

Scheda pratica a cura di Francesca Nicodemi e Paolo Bonetti (Aggiornata al 03.09.2009)

Sommario

1. Il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.

1.1. Aspetti generali.

1.2. L’occasione: le operazioni di polizia, le indagini o il procedimento penale, gli interventi assistenziali degli enti locali.

1.3. Tipologie di stranieri assistibili: prostituzione, sfruttamento minorile, sfruttamento lavorativo, accattonaggio.

2. I requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale previsto dall’art. 18 T.U..

2.1. In generale.

2.2. L’accertamento delle situazioni di violenza o di grave sfruttamento.

2.3. I pericoli (gravi e attuali) per l’incolumità derivanti dal tentativo di sottrarsi all’organizzazione criminale o dalle dichiarazioni rese nelle indagini o nel giudizio.

2.4. L’adesione dello straniero ad un determinato programma di assistenza e di integrazione sociale.

3. La procedura di rilascio del permesso di soggiorno.

3.1. Il doppio binario: il percorso giudiziario ed il percorso sociale. La proposta o il parere favorevole.

3.2. Il percorso giudiziario (art. 27 lett. b) D.P.R. 394/99).

3.3. Il percorso sociale (art. 27 lett. a) D.P.R. 394/99).

4. Le procedure di rinnovo, conversione e revoca del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale rilasciato ai sensi dell’art. 18 T.U..

5. L’applicabilità delle misure di protezione sociale ai cittadini comunitari.

6. Il programma di assistenza ed integrazione sociale.

6.1. I programmi previsti dall’art. 18 T.U. e quelli previsti dall’art. 13 L. n. 228/2003.

6.2. I soggetti proponenti e l’iscrizione nel registro nazionale.

6.3. La convenzione con l’ente locale e la vigilanza dell’ente locale.

6.4.Il finanziamento dei programmi.

6.5. Requisiti ed elementi del progetto. La valutazione della commissione interministeriale.

7. Il permesso di soggiorno di cui al comma 6° dell’art. 18 T.U.: il programma di protezione sociale in favore di straniero detenuto che abbia commesso un reato quando era minorenne.

7.1. I beneficiari: stranieri che abbiano espiato una pena detentiva per aver commesso reati durante la minore età.

7.2. Gli altri presupposti e i soggetti coinvolti.

8. Il permesso di soggiorno ex art. 18 T.U. in seguito alle norme contenute nella legge 15 luglio 2009 n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica.

9. La Direttiva 2004/81/CE riguardante il titolo di soggiorno da rilasciare a cittadini di paesi terzi vittime di tratta di esseri umani o coinvolti in un’azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti.

1. Il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.

1.1. Aspetti generali.

Il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale costituisce uno strumento di sostegno specifico agli stranieri vittime di reati di violenza o di grave sfruttamento, soprattutto quelli che di per sé si trovano in condizione irregolare, e consiste in uno speciale titolo di soggiorno rilasciato a costoro in deroga ad ogni altra norma per consentire loro di sottrarsi ai pericoli concreti per la loro incolumità e di partecipare ad uno specifico programma di assistenza e di integrazione sociale.

Nell’ambito della disciplina dell’immigrazione la prima norma che consentì di rilasciare uno speciale permesso di soggiorno in favore di persone vittime di situazioni di sfruttamento o comunque di gravi reati, fu prevista dal D.L 13 settembre 1996 n. 447, che ha modificato l’art. 3 del D.L. 30 dicembre 1989 n. 416, convertito dalla legge 28 febbraio 1990 n. 39.

Si prevedeva che il questore potesse rilasciare uno speciale permesso di soggiorno, qualora nel corso di un procedimento per uno dei reati di cui all’art. 3 L. 75/1958 (in materia di prostituzione) o di uno dei gravi reati indicati dall’art. 380 c.p.p., il cittadino non comunitario risultasse esposto ad un grave pericolo per effetto della collaborazione o delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini o del giudizio, a condizione che il contributo offerto fosse stato di eccezionale rilevanza per l’individuazione e la cattura dei responsabili. Il permesso di soggiorno poteva avere una durata massima di un anno, salvo esigenze processuali o di sicurezza.

Si trattava pertanto di un titolo di soggiorno rilasciato a titolo premiale per chi contribuiva fattivamente all’attività repressiva di tali reati sulla scorta della normativa vigente in materia di collaboratori di giustizia e comunque di un autorizzazione a permanere sul territorio di natura transitoria.

Il vigente art. 18 del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione, approvato con D. Lgs. n. 286/1998, (di seguito definito “T.U.”), che ha costituito il passo successivo, è nato su altri presupposti, volti a bilanciare la tutela dei diritti delle vittime di situazioni di grave sfruttamento e l’esigenza di prevenire e di reprimere i reati, scegliendo tuttavia di privilegiare il primo aspetto: l’art. 18 T.U. non condiziona la protezione sociale alla collaborazione della vittima con l’Autorità Giudiziaria e prevedendo il rilascio di un titolo di soggiorno non temporaneo mira a favorire il definitivo inserimento sociale dello straniero vittima di tali situazioni, con ciò predisponendo un sistema di protezione completo ed efficace.

In virtù di quanto prevede l’art. 18 T.U. e di quanto specificano gli artt. 27, 27 e 28 del regolamento di attuazione dello stesso T.U., approvato con D.P.R. n. 394/1999 (di seguito definito “regolam.”) la persona straniera può ottenere uno speciale permesso di soggiorno ove siano accertate situazioni di violenza o grave sfruttamento nei confronti dello straniero ed emergano concreti pericoli per la sua incolumità dovuti al tentativo di sottrarsi allo sfruttamento stesso ovvero alle dichiarazioni rese nel corso del procedimento penale avviato.

Si prevede che in tali circostanze sia rilasciato un permesso di soggiorno che reca la dicitura “motivi umanitari” (art. 27 co. 3ter regolam. approvato con D.P.R. n. 394/1999, come modificato dal regolamento approvato con D.P.R. n. 334/2004), al fine di consentire allo straniero di sottrarsi ai condizionamenti dell’organizzazione criminale e di partecipare ad un programma di assistenza ed integrazione sociale realizzato dagli enti locali o da associazioni, enti ed altri organismi iscritti al registro di cui all’art. 52 comma 1 lett. b) (già c) regolam.

Si è istituito dunque un sistema capace di offrire alle vittime di tali situazioni in primo luogo protezione, anche a prescindere da una proficua collaborazione con gli organi inquirenti, e successivamente l’occasione di un completo e definitivo inserimento sociale.

Infatti il permesso di soggiorno rilasciato ai sensi dell’art. 18 T.U. non soltanto consente l’accesso ai servizi assistenziali, allo studio, alle liste di collocamento e lo svolgimento di lavoro subordinato, ma è ulteriormente rinnovabile o convertibile in permesso di soggiorno per motivi di studio o lavoro.

Dall'entrata in vigore del testo unico ad oggi il Ministero dell'Interno è intervenuto varie volte, mediante circolari, sulla corretta interpretazione e applicazione della disciplina in materia di protezione sociale. Nello specifico:

Ø Circolare n. 300/C/1999/13/P/12/214/18/1^div. del 25 ottobre 1999;

Ø Circolare n. 300/C/1999/227729/12/27/1^ div. del 23 dicembre 1999;

Ø Circolare n. 300/C/2000/276/P/12.214.18/1^ div. del 17 aprile 2000;

Ø Circolare n. 300/C/2000/334/P/12.214/18/1^ div. del 22 maggio 2000;

Ø Circolare n. 300/C/2000/3903/A/12.214.18/1^ div. del 24 luglio 2000;

Ø Circolare n. 300/C/2000/526/P/12.214.18/1^ div. del 4 agosto 2000;

Ø Circolare n. 1025/M/24Uff. VI del 2 gennaio 2006;

Ø Circolare n. 11050/M del 28 maggio 2007;

Ø Circolare del 24 agosto 2007.

Più in generale il sistema previsto dall’art. 18 T.U. prevede che il permesso di soggiorno è rilasciato soltanto ad uno straniero che si sia trovato in situazioni di violenza o di grave sfruttamento connesse a determinati gravi reati e che si trovi in un concreto pericolo per la sua incolumità derivante dal tentativo di sottrarsi ai condizionamenti delle organizzazioni criminali che li compivano o dalle sue dichiarazioni nei relativi procedimenti penali ed è strettamente connesso e finalizzato a consentire al suo titolare l’effettiva partecipazione ad un determinato programma di assistenza e di integrazione sociale.

Perciò il sistema ha due caratteristiche peculiari:

1) per il rilascio e il mantenimento del permesso di soggiorno si esige che vi siano presupposti concreti e la costante partecipazione effettiva dello straniero ad un ben preciso programma a cui ha deciso di aderire, ma la sussistenza e verifica dei presupposti e della partecipazione al programma avviene soltanto se si instaura una costante collaborazione leale tra 4 soggetti pubblici e privati operanti in un determinato luogo: il Questore, eventualmente la Procura della Repubblica, l’ente locale, l’organismo del privato sociale abilitato a svolgere l’attività del programma;

2) occorre che sia concretamente attivo uno specifico programma a cui possa concretamente accedere un determinato straniero vittima di violenza o di sfruttamento, la cui incolumità è in pericolo: ciò significa che prima ancora che la vicenda del singolo straniero sia nota quello stesso programma deve essere stato già progettato da enti locali e/o da enti del privato sociale e deve essere già stato approvato e finanziato da una speciale commissione interministeriale secondo le priorità indicate dalle norme vigenti. Si esige cioè che prima che lo straniero vi possa accedere sia già attivo uno specifico programma destinato ad assistere quel medesimo tipo di vittime potenziali a cui appartiene quel determinato straniero (p. es. sfruttamento della prostituzione, tratta delle persone, sfruttamento lavorativo, sfruttamento dell’accattonaggio, riduzione in schiavitù, ex detenuti stranieri); il permesso non è dunque rilasciabile o è revocabile se invece la persona che si dovrebbe proteggere non ha più i presupposti e se non può o non vuole partecipare ad un determinato programma neppure in parte e neppure in prospettiva e/o se non rientra tra i potenziali destinatari del programma oppure se non è attivo uno specifico programma al quale possa concretamente accedere.

Affinché il sistema possa concretamente operare si esige perciò che in ogni luogo vi siano da parte dei soggetti pubblici e privati coinvolti una elevata attenzione alla realtà dell’immigrazione locale, una elevata e costante collaborazione interistituzionale, una fantasia di progettazione e una capacità di adeguare tempestivamente i programmi ai diversi bisogni e alla diversificata tipologia delle potenziali vittime straniere della criminalità organizzata.

E’ infatti un permesso di soggiorno che è concretamente rilasciabile soltanto se i soggetti pubblici e privati operanti su un determinato territorio si siano preventivamente accordati per sgominare determinati fenomeni criminali di violenza o di grave sfruttamento a danno di stranieri e per far svolgere e finanziare una ben determinata attività di assistenza e di integrazione per sostenere ben determinate vittime straniere.

Occorre perciò evitare il rischio di elaborare soltanto programmi mirati ad assistere una tipologia di vittime potenziali (p.es. soltanto per le vittime dello sfruttamento della prostituzione) e di trascurare di elaborare programmi mirati a sostenere anche altri tipi di stranieri potenziali destinatari vittime di violenze o di grave sfruttamento (p. es. i lavoratori, i mendicanti, le persone trafficate, i detenuti condannati per reati compiuti durante la minore età).

In realtà nella pratica i programmi utilizzabili (soprattutto per la prostituzione) esistono e funzionano abbastanza bene, sussistono piuttosto problemi nell’applicazione dell’art. 18 T.U., che hanno ricadute anche sulla realizzazione dei programmi stessi.

In ogni caso occorre ricordare che alla luce del nuovo reato di ingresso o soggiorno in condizione irregolare (art. 10-bis T.U. introdotto dalla legge n. 94/2009) il tempestivo accesso al programma e al contestuale permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 18 T.U. è fondamentale per la non punibilità della persona che si trovi irregolarmente sul territorio nazionale e per la sua inespellibilità, il che però appare in concreto più vincolato non tanto all’attività dei servizi sociali, quanto ai servizi di polizia e alle Procure incaricate di perseguire il nuovo reato (in proposito si veda il par. 9).

1.2. L’occasione: le operazioni di polizia, le indagini o il procedimento penale, gli interventi assistenziali degli enti locali.

L’art. 18 T.U. prevede che i presupposti per l’accesso alle misure di protezione e per il rilascio del permesso di soggiorno - la violenza o il grave sfruttamento ed il concreto pericolo per l’incolumità dello straniero - possano emergere alternativamente in una delle seguenti occasioni:

a) nel corso delle operazioni di polizia, di indagini o del procedimento penale avviato per alcune specifiche fattispecie di reato, quali quelle connesse allo sfruttamento della prostituzione (art. 3 Legge 20 febbraio 1958 n. 75) o ad uno dei reati indicati nell’art. 380 c.p.p. ovvero

b) nel corso degli interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti locali.

Si è voluto creare un sistema per il quale la vittima può trovare tutela non soltanto tramite il ricorso alle forze di polizia o alla magistratura e dunque mediante una formale denuncia-querela nei confronti della persona o dell’organizzazione che ha posto in essere in suo danno una situazione di sfruttamento o di violenza o mediante lo stimolo derivante dalle attività investigative autonomamente svolte dalle autorità inquirenti, ma altresì mediante l’intervento dei servizi sociali dell’ente locale e degli enti del privato sociale che, per espressa disposizione di legge, sono abilitati nello svolgimento dei programmi di assistenza ed inserimento sociale.

L’occasione per riconoscere la protezione alla persona straniera vittima di tali fattispecie può dunque avere una duplice origine, a seconda che la persona stessa incontri o si rivolga in prima battuta alla magistratura o alle forze di polizia ovvero ai servizi sociali.

Perciò qualora la persona desideri sottrarsi alla situazione di sfruttamento ma tema, almeno in una prima fase, di rivolgersi alle forze di polizia o alla magistratura, potrà comunque trovare protezione ed eventualmente accedere al programma di protezione mediante il servizio svolto dai servizi sociali degli enti locali e dagli enti pubblici o privati abilitati a svolgere il programma.

Sono note le ragioni che spesso inducono le persone straniere a non esporsi con le forze dell’ordine: il timore di ritorsioni, il rapporto con lo/a sfruttatore/trice, il proprio status giuridico relativamente a condanne o a precedenti penali o alla presenza irregolare sul territorio dello Stato che costituirebbe il presupposto per l’espulsione.

Il legislatore del ’98 ha istituito un sistema che non soltanto fornisce tutela ad un maggior numero di persone, ma che persegue anche scopi di prevenzione e di repressione dei reati, poiché la garanzia della protezione e la percezione nella vittima di sicurezza ne agevola la successiva collaborazione e favorisce l’interruzione dell’opera dei organizzazioni criminali che sfruttano per i loro guadagni le persone più fragili e minacciabili.

Così l’art. 27 regolam. chiarisce che la proposta per il permesso di soggiorno è effettuata alternativamente

a) dai servizi sociali degli enti locali o dalle associazioni, enti o organismi iscritti al registro di cui all’art. 52 regolam. che abbiano rilevato situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti dello straniero ovvero

b) dal Procuratore della Repubblica nei casi in cui sia iniziato un procedimento penale relativamente a fatti di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero, nel corso del quale lo straniero abbia reso dichiarazioni.

La modalità di accesso alla misura di protezione, pertanto, incide sul procedimento di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, con specifico riferimento all’impulso che determina l’inizio del procedimento stesso, nel senso che vi sono due possibili andamenti del procedimento stesso – si veda par. 3 - che vede l’acquisizione di elementi diversi da parte del questore a seconda che la persona interessata abbia reso formale denuncia oppure no.

1.3. Tipologie di stranieri assistibili: prostituzione, sfruttamento minorile, sfruttamento lavorativo, accattonaggio.

L'art. 18 T.U. anzitutto menziona espressamente il reato di sfruttamento e induzione della prostituzione previsto dall’art. 3 della Legge n. 75/1958, e dunque si riferisce anzitutto ai reati connessi alla prostituzione ivi disciplinati (p. es. cessione di immobili per esercitare la prostituzione, favoreggiamento della prostituzione ecc.), ma poi menziona anche i delitti indicati dall’art. 380 c.p.p. e la formulazione contenuta nel primo comma dello stesso art. 18 T.U. consente di tutelare un’ampia tipologia di stranieri.

La norma prevede l'adozione della misura della protezione sociale ogni qualvolta siano accertate situazioni di “grave sfruttamento”, con ciò ricomprendendo tutte quelle situazioni, oggi sempre più frequenti e visibili, che vedono le persone straniere impiegate in condizioni di sfruttamento, nell'ambito del lavoro, dell'accattonaggio e nelle attività illegali.

Peraltro occorre ricordare che dopo l’entrata in vigore dell’art. 18 T.U. la legge 11 agosto 2003 n. 228, recante misure contro la tratta di persone, ha modificato gli articoli del codice penale ed ha riformulato i reati di riduzione o mantenimento in schiavitù (art. 600 c.p.), di tratta di persone (art. 601 c.p.) e di acquisto e alienazione di schiavi (art. 602 c.p.).

Tali delitti fanno espresso riferimento a situazioni in cui la persona offesa venga ridotta o mantenuta in uno stato di soggezione continuativa e costretta a “prestazioni lavorative o sessuali ovvero all'accattonaggio o comunque a prestazioni che ne comportino lo sfruttamento”.

L'art. 18 T.U. si applica a tali fattispecie sia perchè i reati di cui agli artt. 600, 601 e 602 c.p. rientrano tra quelli indicati dall’art. 380 c.p.p., sia perché l’art. 13 della L. n. 228/2003 stabilisce che “qualora la persona vittima del reato di cui all’art. 600 e 601 del codice penale sia persona straniera, restano comunque salve le disposizioni dell’art. 18 D.Lgs. 286/98”, anche se lo stesso art. 13 della legge prevede l’istituzione di speciali programmi di assistenza in favore delle persone vittime dei reati di riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù e di tratta di persone, oggi disciplinati dal regolamento di attuazione, adottato con D.P.R. n. 237/2005 (si veda par. 6).

Nei casi in cui invece non siano ravvisabili i reati di cui agli artt. 600 e 601 c.p. si deve verificare di volta in volta la sussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 18 T.U., cioè la situazione di violenza o di grave sfruttamento ed il pericolo concreto per l’incolumità della persona, ed eventualmente se il reato nel caso di specie rientri tra quelli citati dalla norma del testo unico (si veda capitolo 10.3).

2. I requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale previsto dall’art. 18 T.U..

2.1. In generale.

L'art. 18 T.U. prevede che, affinché sia riconosciuto allo straniero il diritto di ottenere lo speciale permesso di soggiorno, debbano sussistere almeno due requisiti

1) la “violenza o grave sfruttamento” in danno dello straniero stesso

2) una situazione di pericolo per la sua incolumità, che la norma, al primo ed al secondo comma, richiede sia concreto, grave ed attuale.

L'art. 27 regolam. che al secondo comma prevede gli elementi che il questore deve acquisire al fine di rilasciare il permesso di soggiorno per motivi umanitari, chiarisce inoltre che requisito necessario è costituito altresì dall'adesione dello straniero al programma di assistenza ed integrazione sociale realizzato dagli enti a ciò accreditati.

La valutazione del questore in ordine all'opportunità di rilasciare il permesso di soggiorno – previa ulteriore valutazione di natura consultiva del Procuratore della Repubblica nel caso in cui sia stato avviato il procedimento penale - dovrà dunque avere ad oggetto la sussistenza dei sopra detti elementi.

Le circolari del Ministero dell'Interno hanno chiarito l'ambito di valutazione dell'Autorità di pubblica sicurezza, sottolineando in particolar modo gli elementi dello sfruttamento e del pericolo.

In particolare dapprima le circolari del Ministero dell’Interno del 4 agosto 2000 - n. 300/C/2000/526/P112.214.18 – del 2 gennaio 2006 – n- 1025/M/24Uff.VI – e del 28 maggio 2007 – n. 11050/M - si sono soffermate sull'elemento del pericolo, ricordando come questo debba assumere i requisiti dell'attualità e della gravità.

I ripetuti interventi del Ministero dell'Interno si sono resi necessari anche in seguito ad una riscontrata applicazione disomogenea della norma, tale per cui, in taluni territori, la valutazione sull'opportunità di rilascio del titolo di soggiorno si fondava in primo luogo o addirittura esclusivamente sulla qualità del contributo offerto dallo straniero nell'ambito del procedimento penale, elemento in effetti previsto nel secondo comma dell'art. 18 T.U., ma che non deve ritenersi determinante ai fini della valutazione del questore.

A conferma di una simile interpretazione è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato – sez. VI, 10 ottobre 2006 n. 6023 - che ha affermato che la norma persegue l'esigenza sul piano sociale di assicurare immediata protezione ad una parte considerata debole e non abbia il valore premiale di un contributo dato al corso delle indagini di polizia giudiziaria proseguite in sede penale, tanto che la determinazione dell'autorità di p.s. circa la sussistenza dei presupposti per riconoscere la misura di protezione, non deve attendere la conclusione del processo penale per i fatti denunziati.

2.2. L’accertamento delle situazioni di violenza o di grave sfruttamento.

Il primo presupposto per il rilascio del permesso è che lo straniero sia stato oggetto di violenza o di grave sfruttamento.

La congiunzione disgiuntiva inserita tra i due termini induce a ritenere che, affinché possa riconoscersi la misura di protezione e dunque il permesso di soggiorno per motivi umanitari, le due condotte possano sussistere alternativamente.

Rientrano nel concetto di violenza tutte quelle azioni che implicano una coercizione, non necessariamente fisica, quale ad esempio la minaccia.

Sotto quest'ultimo profilo deve richiamarsi la norma contenuta nel secondo comma dell’art. 600 c.p., il quale, nel precisare il concetto di “riduzione o mantenimento nello stato di soggezione”, funzionale anche alla individuazione degli elementi costitutivi del reato di tratta di persone di cui all'art. 601 c.p., indica in modo analitico le modalità con cui la soggezione può essere indotta - violenza, minaccia, inganno, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità – nello specifico intento di attribuire rilievo oltre che alla violenza fisica anche alle altre forme di coercizione oggi frequentemente utilizzate in danno delle persone offese da tali delitti.

In ordine al requisito dello sfruttamento, che l'art. 18 T.U. richiede sia caratterizzato dalla “gravità”, esso deve ritenersi ravvisabile ogni volta in cui la persona straniera sia oggetto passivo di una condotta volta ad utilizzare le sue prestazioni, fisiche o mentali, al fine di trarne profitto.

La disciplina internazionale e nazionale non fornisce una definizione del concetto di sfruttamento, ma indica i diversi contesti in cui possono realizzarsi situazioni di sfruttamento.

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale ed in particolare il suo Protocollo addizionale per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare donne e bambini (adottati dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 15 dicembre 2000 ed il 31 maggio 2001, entrambi ratificati e resi esecutivi con legge 16 marzo 2006 n. 146) prevede che “lo sfruttamento comprende, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione altrui o altre forme di sfruttamento sessuale, il lavoro forzato o prestazioni forzate, schiavitù o pratiche analoghe, l'asservimento o il prelievo di organi”.

Così, nell’ordinamento nazionale, in seguito alla modifica introdotta dalla legge 11 agosto 2003 n. 228, l'art. 600 c.p. elenca le prestazioni a cui può essere obbligata la persona offesa dal reato di riduzione o mantenimento in schiavitù ed indica quelle lavorative, sessuali e mirate all'accattonaggio e lascia una clausola aperta riferendosi genericamente a tutte le “prestazioni che ne comportino lo sfruttamento”.

2.3. I pericoli (gravi e attuali) per l’incolumità derivanti dal tentativo di sottrarsi all’organizzazione criminale o dalle dichiarazioni rese nelle indagini o nel giudizio.

Il secondo presupposto richiesto ai fini del rilascio del permesso di soggiorno è la sussistenza nel caso concreto di un pericolo grave e attuale per l'incolumità dello straniero per effetto delle dichiarazioni rese nel corso del procedimento penale o comunque per il fatto di essersi sottratto alla situazione di sfruttamento o anche dal solo tentativo di sottrarsi ai condizionamenti dell’organizzazione criminale, il che le toglie fonti di finanziamento e proprio perciò la ratio della norma è in effetti quella di consentire alla persona straniera di ottenere protezione e di non far ritorno nel proprio paese di origine proprio evitando vendette di ogni tipo.

L'art. 18 T.U. richiede che detto elemento sia caratterizzato dalla concretezza (primo comma), che dunque non sia solo potenziale o possibile, dalla gravità (secondo comma) tale per cui sia messa in pericolo l’incolumità o la vita stessa dello straniero e dalla attualità (secondo comma), concetto quest'ultimo presumibilmente da riferirsi, sotto il profilo temporale, al momento in cui la persona richiede la protezione.

Le circolari interpretative del Ministero dell'Interno si sono soffermate più volte sul concetto del pericolo, al fine di ricordare come debba costituire l'elemento principale della valutazione dell'Autorità nel procedimento di rilascio del permesso di soggiorno.

La circolare del Ministero dell'Interno del 4 agosto 2000 ha inoltre chiarito che “nella valutazione dovrà anche essere tenuto conto di eventuali conseguenze dei rischi per l’incolumità personale ai quali potrebbero essere esposti nei paesi d’origine gli stranieri interessati ed i loro familiari, a seguito del rimpatrio”.

Inoltre la circolare del Ministero dell'Interno del 28 maggio 2007 ha ribadito l’opportunità di valutare il requisito del pericolo con riferimento anche al contesto del paese di origine della persona offesa, ricordando “l’importanza che la valutazione consideri anche attentamente i rischi concreti ai quali potrebbero essere sottoposti, a seguito del rimpatrio nel paese di origine, sia lo straniero interessato che i suoi familiari”. La precisazione favorisce un'interpretazione estensiva della norma, che dunque è applicabile ogniqualvolta la situazione di pericolo non emerga direttamente in danno della persona straniera che si trova sul territorio nazionale bensì ove si pongano in essere minacce di ritorsioni direttamente nel paese di origine ed in particolare nei confronti della famiglia.

Sulla necessità di fornire rilievo al pericolo cui lo straniero ed il nucleo familiare possono incorrere anche nel paese di origine, si segnala il T.A.R. Piemonte sent. n. 1036 del 9 febbraio 2005.

L'art. 18 T.U. fa riferimento al pericolo causato dal tentativo di sottrarsi ai condizionamenti di un’ “associazione” e utilizza nello stesso primo comma il termine “organizzazione”. Tuttavia al fine di riconoscere la sussistenza dei requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno si devono ravvisare le fattispecie di reato specifico previste dai relativi all’art. 416 del c.p. e che dunque il pericolo possa sussistere anche ove lo straniero si sottragga allo sfruttamento perpetrato altresì da un singolo individuo o da più individui non legati da vincolo associativo.

2.4. L’adesione dello straniero ad un determinato programma di assistenza e di integrazione sociale.

Il terzo presupposto per il rilascio del permesso di soggiorno è l’adesione dello straniero ad un determinato programma di assistenza e integrazione sociale a cui possa concretamente accedere.

L'art. 18 T.U. prevede che alla persona straniera possa essere rilasciato il permesso di soggiorno per motivi umanitari al fine di consentirne la partecipazione al programma di assistenza ed integrazione sociale.

L'art. 27 del regolamento di attuazione del T.U. approvato con D.P.R. n. 394/1999 (di seguito indicato come “regolam.”) chiarisce peraltro che l'adesione al programma costituisce requisito necessario al fine della concessione del titolo di soggiorno: il secondo comma prevede infatti che il questore rilasci il permesso di soggiorno previa acquisizione, tra gli altri:

- del programma di assistenza ed integrazione sociale relativo allo straniero, conforme alle prescrizioni della Commissione interministeriale di cui all'art. 25 (art. 27 co. 2 lett. b) regolam.);

- dell'adesione dello straniero al programma stesso, previa avvertenza delle conseguenze previste dal testo unico (art. 18 comma 4 T.U.) in caso di interruzione del programma o di condotta incompatibile con le finalità dello stesso (art. 27 co. 2 lett. c) regolam.);

- dell'accettazione degli impegni connessi al programma da parte del responsabile della struttura presso cui il programma deve essere realizzato (art. 27 co. 2 lett. d) regolam.).

E' necessario pertanto che la persona straniera partecipi ad un programma di assistenza e integrazione sociale realizzato da un ente pubblico o da un organismo che sia iscritto alla seconda (già terza) sezione del registro di cui all’art. 52 regolam. approvato con D.P.R. n. 394/1999 (si veda par. 6).

L’obbligo che sussista un programma di assistenza ed integrazione sociale è peraltro confermato dall’art. 18, comma 4 T.U. che prevede che l’interruzione del programma o la condotta incompatibile con le finalità dello stesso costituiscono motivo di revoca del permesso di soggiorno.

3. La procedura di rilascio del permesso di soggiorno.

La procedura di rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 18 T.U. comporta un’istruttoria maggiormente complessa rispetto ad altri.

In primo luogo l’istanza di rilascio è accompagnata o, meglio, preceduta da una proposta o da un parere che proviene dal Procuratore della Repubblica ovvero dall’ente che gestisce il programma di protezione, a seconda che la situazione di violenza o di grave sfruttamento ed il pericolo per l’incolumità dello straniero emergano in seguito alle dichiarazioni rese dallo straniero stesso nell’ambito di un procedimento penale oppure nel corso degli interventi del servizio sociale dell’ente locale o dell’ente gestore del programma.

Il secondo comma dell’art. 18 T.U. prevede che, con la proposta o il parere di cui sopra, siano comunicati al questore gli elementi da cui risulti la sussistenza dei presupposti necessari per il rilascio del permesso stesso.

Il procedimento è reso inoltre più complesso – e dunque più lungo nella prassi – dalla necessità di sospendere o revocare eventuali precedenti provvedimenti di espulsione emessi a carico dello straniero. La circolare del Ministero dell’Interno del 23 dicembre 1999 ha infatti chiarito che “nel caso in cui tale permesso riguardi uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione, si dovrà richiedere al Prefetto competente, con apposita istanza dell’interessato, di adottare un provvedimento di sospensione o revoca della stessa espulsione”.

Il problema del notevole lasso di tempo che di norma intercorre tra la proposta ed il rilascio del titolo di soggiorno ha comportato che la circolare del Ministero dell’Interno n. 300 del 4 agosto 2000 invita i Questori a “sensibilizzare gli uffici dipendenti che assegneranno, ai permessi in questione, un canale prioritario e riservato di trattazione”. Ciò anche in virtù della delicatezza delle vicende sottostanti la proposta di permesso di soggiorno.

Sotto il medesimo profilo la circolare del Ministero dell’Interno del 24 luglio 2000, recante indicazioni relative al “numero verde” a disposizione delle vittime di tratta, ritiene necessaria l’individuazione di “uno o più referenti, al fine di creare un canale privilegiato di contatto tra gli uffici di polizia, i responsabili del numero verde e le associazioni. Inoltre, attesa la notevole incidenza del fenomeno della tratta proprio tra le donne e i minori stranieri, appare opportuno che tali referenti siano individuati tra i funzionari degli Uffici stranieri delle Questure”.

Sebbene la rubrica dell’art. 18 T.U. faccia riferimento al permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, il permesso che viene rilasciato reca la dicitura “per motivi umanitari”, in virtù di quanto disposto dall’art. 27 co. 3ter del regolamento di attuazione, (come modificato dal regolamento approvato con D.P.R. n. 334/2004) a tutela del diritto alla riservatezza dell’interessato. La norma del regolamento prevede inoltre che il permesso sia rilasciato con modalità che ne assicurino l’eventuale differenziazione da altri permessi di soggiorno e l’agevole individuazione dei motivi del rilascio ai soli uffici competenti anche mediante il ricorso a codici alfanumerici.

Inoltre l’art. 9, comma 5, regolam. prevede che per il rilascio di tale tipo di permesso di soggiorno non è richiesta l’esibizione del passaporto o documento di viaggio, né l’attestazione della disponibilità di un alloggio e di fonti di reddito.

3.1. Il doppio binario: il percorso giudiziario ed il percorso sociale. La proposta o il parere favorevole.

Ai fini del rilascio del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale l’ordinamento prevede un “doppio binario”, che consiste in un duplice, alternativo avvio del procedimento amministrativo e dunque svolgimento dell’istruttoria, a seconda del percorso seguito

a) percorso giudiziario – nel caso di denuncia e dunque di avvio del procedimento penale –

b) percorso sociale – nel caso in cui la proposta provenga dal servizio sociale dell’ente locale o dall’associazione che realizza il programma di protezione.

Tale duplice procedimento non è chiaramente delineato dall’art. 18 T.U., ma dall’art. 27 del regolamento di attuazione che prevedendo dettagliatamente i presupposti e la documentazione che il questore deve acquisire per la concessione del permesso di soggiorno, distingue con maggior precisione i due percorsi.

A) Nel caso in cui la situazione di violenza o grave sfruttamento emerga nel corso delle operazioni di polizia, delle indagini o del procedimento penale per taluno dei delitti di cui all’art. 3 della legge 20 febbraio 1958 n. 75 o di quelli previsti dall’art. 380 c.p.p. la proposta per il rilascio del permesso di soggiorno è effettuata dal procuratore della Repubblica (art. 27 lett. b) regolam. approvato con D.P.R. 394/99). A ben guardare, in virtù di quanto previsto dal primo comma dell’art. 18 T.U., che prevede l’acquisizione da parte del questore della “proposta” ovvero alternativamente anche del “parere” dello stesso, in tali situazioni – che danno luogo al c.d. percorso giudiziario - l’iniziativa può provenire altresì direttamente dall’interessato ovvero dall’ente gestore del programma di protezione.

B) Nel c.d. percorso sociale, la proposta proviene dai servizi sociali degli enti locali o dalle associazioni, enti e altri organismi iscritti al registro di cui all’art. 52 comma 1 lettera b) dello stesso regolamento di attuazione convenzionati con l’ente locale ove siano stati questi ultimi a rilevare situazioni di violenza o grave sfruttamento nei confronti dello straniero. In tale ultimo caso non è previsto il ruolo d’impulso o consultivo del procuratore della Repubblica e, in virtù di quanto previsto dal comma 3 dell’art. 27 regolam., la discrezionalità in ordine alla valutazione della gravità ed attualità del pericolo è rimessa in via esclusiva al questore.

3.2. Il percorso giudiziario (art. 27 lett. b) D.P.R. 394/99).

Nei casi in cui sia iniziato il procedimento penale per uno dei delitti indicati dall’art. 18 T.U., e dunque quello di sfruttamento della prostituzione previsto dall’art. 3 L. n. 75/1958 e uno dei reati indicati nell’art. 380 c.p.p., il questore rilascia il permesso di soggiorno previa acquisizione della proposta ovvero del parere del procuratore della Repubblica.

Nell'ambito del c.d. percorso giudiziario si richiede dunque che vi sia l'intervento, all'interno del procedimento amministrativo, dell'Autorità Giudiziaria responsabile delle indagini nel procedimento penale: è il Procuratore della Repubblica, titolare dell’azione penale, che ha gli elementi per meglio valutare la gravità e l’attualità del pericolo che corre lo straniero e il livello di sfruttamento e di collaborazione della vittima, il tipo di organizzazione criminale e le conseguenti esigenze processuali.

Detto intervento può essere propedeutico e dunque dare avvio, mediante una proposta, al procedimento amministrativo di rilascio del permesso di soggiorno, ovvero può intervenire nel corso dell'istruttoria e rivestire la forma del parere. In tal caso, in virtù di quanto previsto dall'art. 27 del regolamento di attuazione, sembra che l'onere di acquisire detto parere spetti non all'interessato bensì al questore stesso.

In ordine alla competenza territoriale, sebbene non sia espressamente previsto dalla norma, sembra pacifico che il Procuratore chiamato a rilasciare proposta o parere sia quello incaricato nel procedimento penale sorto in seguito alle dichiarazioni della vittima e dunque presso il Tribunale nella cui circoscrizione si è consumato il reato.

In ordine alla natura di tale atto interno al procedimento, può ritenersi che esso debba qualificarsi come obbligatorio ma non vincolante.

La natura obbligatoria, ricavabile dalla lettura dell’art. 27 comma 2 lett. a) regolam. è confermata dalla circolare del Ministero dell'Interno n. 300 del 23 dicembre 1999 che chiarisce che il parere del Procuratore “è necessario, anche se non proponente, in tutti i casi in cui sia iniziato procedimento penale relativamente ai fatti di violenza o di grave sfruttamento di cui lo straniero sia vittima e, se proponente, quando abbia omesso di formulare nella proposta le indicazioni concernenti la gravità e attualità del pericolo”.

La normativa non chiarisce invece, alcunchè in ordine alla natura vincolante o meno del parere del Procuratore. Tuttavia, in base ai generali principi di diritto amministrativo ed all'interpretazione fornita dallo stesso Ministero dell'Interno, sembra di potersi concludere per la non vincolatività dello stesso.

La circolare del 28 maggio 2007 – prot. 11050/M – del Ministero dell’Interno ha infatti precisato che nel caso del percorso giudiziario il Procuratore della Repubblica deve offrire al questore gli elementi necessari per valutare la gravità e l'attualità del pericolo ma che comunque, fermo il rispetto di tale adempimento, il questore dovrà autonomamente valutare la situazione di concreto pericolo per l'incolumità dello straniero.

Una simile interpretazione ha trovato ulteriore conferma nella sentenza n. 6023 del 10 ottobre 2006 del Consiglio di Stato ha espressamente attribuito all’Autorità di Pubblica Sicurezza l’obbligo di esperire, anche al di là del giudizio fornito dalla Procura, “un’autonoma valutazione dei fatti e circostanze indicate dallo straniero istante” .

3.3. Il percorso sociale (art. 27 lett. a) D.P.R. 394/99).

Nei casi in cui la situazione di violenza o grave sfruttamento nei confronti dello straniero sia rilevata dai servizi sociali degli enti locali - e dagli enti del privato sociale che siano iscritte all’apposita sezione del registro nazionale degli enti che operano in favore degli stranieri oggi istituito presso il Ministero del Lavoro, della Salute e delle politiche sociali ai sensi dell’art. 52 lett. b) regolam. realizzano il programma di assistenza ed integrazione sociale - e dunque nei casi in cui, in mancanza di denuncia, non sia iniziato un procedimento penale, la proposta per il rilascio del permesso di soggiorno è effettuata dall’ente stesso.

In tale caso il questore valuta in via esclusiva e dunque senza acquisire il parere del Procuratore della Repubblica, la sussistenza dei presupposti necessari per rilasciare il permesso di soggiorno.

In base a quanto previsto dal comma 3 dell’art. 27 regolam., in tali casi il Questore valuta la gravità ed attualità del pericolo anche sulla base degli elementi contenuti nella proposta stessa.

Dunque la comunicazione dell’ente relativa alla vicenda in cui è stata coinvolta la persona straniera presa in carico dall’ente stesso costituisce la documentazione necessaria e sufficiente affinchè il questore valuti la sussistenza dei requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno.

La norma trova un limite naturale in se stessa, poiché il diritto riconosciuto allo straniero di usufruire della protezione sociale e conseguentemente di ottenere un permesso di soggiorno in forza della pregressa vicenda di sfruttamento pur senza la previa denuncia si scontra innegabilmente con l’esigenza dell’Autorità di Pubblica Sicurezza di verificare la veridicità o quanto meno l’attendibilità di quanto dallo stesso riferito all’ente, anche al fine di accertare la sussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo di soggiorno.

Detta questione è alla base della diffusa difficoltà applicativa della norma sul territorio e conseguentemente dei numerosi interventi del Ministero dell’Interno, il quale tuttavia si è limitato a ricordare la possibilità di intraprendere il procedimento pur in assenza di denuncia senza entrare nel merito del contenuto della proposta.

Le circolari ministeriali che si sono occupate della questione sono le seguenti:

- La circolare del Ministero dell’Interno n. 300 del 25.10.99, ha ricordato che le situazioni di violenza o grave sfruttamento “possono emergere sia da risultanze di procedimenti penali, sia nel corso di attività svolte dai servizi sociali degli enti locali, in tal modo superando la precedente disciplina che collegava la concessione di questo speciale permesso di soggiorno esclusivamente alla collaborazione offerta nell’ambito di un procedimento penale”.

- La circolare del Ministero dell’Interno n. 300 del 4 agosto 2000, ha chiarito che “qualora l’iniziativa provenga dai soggetti indicati dal comma 1 lett. a) art. 27, ai fini della valutazione, non sussiste la necessità che all’origine della richiesta sia intervenuta una denuncia”.

- Infine, le circolari del Ministero dell’Interno n. 1025 del 2.01.06, e 11050 del 28.05.07 hanno ancora una volta ricordato ancora una volta che “non è necessariamente richiesta da parte della vittima la denuncia né alcuna forma di collaborazione con gli organi di polizia o con l’Autorità Giudiziaria”.

Quel che appare pacifico è che, quale che sia il contenuto della proposta dell’ente, essa, riferendo in ordine ad una pregressa vicenda di sfruttamento, contiene una comunicazione di reato. Conseguentemente, poiché il personale preposto al rilascio del permesso di soggiorno appartiene alla Polizia di Stato e dunque riveste la qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria, l’ufficio è tenuto a trasmettere tale notizia alla Procura della repubblica, riferendo al pubblico ministero gli elementi essenziali del fatto al fine di consentire lo svolgimento delle indagini relativamente ai fatti riferiti. Anche in virtù del fatto che trattasi di norma di fattispecie di reato per le quali si procede d’ufficio, viene avviato il procedimento penale presso la Procura territorialmente competente, nell’ambito del quale la persona straniera assume comunque e suo malgrado il ruolo di persona offesa.

4. Le procedure di rinnovo, conversione e revoca del permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale rilasciato ai sensi dell’art. 18 T.U..

L’art. 18, comma 4, T.U. prevede che il permesso di soggiorno per motivi umanitari venga rilasciato per una durata iniziale di sei mesi e che successivamente possa essere rinnovato per un anno “o per il maggior periodo occorrente per motivi di giustizia”.

Il comma 5 stabilisce inoltre che qualora, alla scadenza del permesso di soggiorno l’interessato abbia in corso un rapporto di lavoro, il permesso possa essere rinnovato per la durata del rapporto stesso e, in caso di lavoro a tempo indeterminato, “con le modalità stabilite per tale motivo di soggiorno”.

Dal combinato disposto delle suddette norme si ricava pertanto che il permesso di soggiorno rilasciato ai sensi dell’art. 18 T.U. rientri tra i permessi che consentono un numero indeterminato di rinnovi.

Lo stesso comma 5 dell’art. 18 T.U. garantisce inoltre la facoltà di conversione del permesso stesso, limitandola tuttavia alla sola conversione in permesso per motivi di studio qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi.

La possibilità di convertire il titolo in permesso di soggiorno per motivi di lavoro è invece disciplinata dal comma 3bis dell’art. 27 del regolamento di attuazione, comma peraltro inserito in seguito alle modifiche introdotte con il D.P.R. 18 ottobre 2004 n. 334. In tali casi, stabilisce la norma, le quote d’ingresso per lavoro subordinato o per lavoro autonomo definite nei c.d. decreti flussi di cui all’art. 3 co. 4 T.U., per l’anno successivo alla data del rilascio, sono decurtate in misura pari al numero di permessi di soggiorno per motivi umanitari convertiti in permessi di soggiorno per lavoro.

Le norme non sono tuttavia chiare relativamente ad una eventuale obbligatoria conversione del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi dell’art. 18, in particolar modo nella fase successiva alla conclusione del programma di assistenza ed integrazione sociale.

Poiché però il legislatore non prevede espressamente alcun obbligo di conversione successivamente alla conclusione del programma ed attribuisce al titolare del permesso per motivi umanitari la facoltà di svolgere attività lavorativa, deve ritenersi che la conversione non sia obbligatoria. Tra l’altro la specialità della norma induce a ritenere derogabili i principi della disciplina generale, quale la norma contenuta nell’art. 14 comma 3 del regolamento di attuazione, in base alla quale con il rinnovo è rilasciato un permesso di soggiorno per l’attività effettivamente svolta.

L’art. 18, comma 4, T.U. contiene inoltre una specifica disposizione attinente specifici motivi di revoca del permesso di soggiorno, prevedendo tre casi tassativi: a) l'interruzione del programma, b) la condotta incompatibile con le finalità dello stesso, c) il venir meno delle condizioni che abbiano giustificato il rilascio del permesso stesso.

Si attribuisce la facoltà di accertare la sussistenza delle prime due circostanze non soltanto al Procuratore e al Questore, ma anche all’ente che ha realizzato il programma di assistenza in favore dello straniero.

Sebbene dalla lettera della norma sembra doversi dedurre che la sussistenza di tali circostanze comporti automaticamente l’adozione di un provvedimento di revoca del permesso di soggiorno, non consentendo una valutazione discrezionale del questore, alcune pronunce giurisprudenziali hanno escluso l’automaticità riconoscendo, in particolare nel caso della interruzione del programma di assistenza ed integrazione sociale, la necessità di valutare il complessivo inserimento sociale della persona straniera (T.A.R. Veneto n. 1150 del 13 dicembre 2006) ovvero la possibilità che questa partecipi ad un altro programma di assistenza ed integrazione sociale (T.A.R. Emilia Romagna n. 4155 del 9 dicembre 2004).

5. L’applicabilità delle misure di protezione sociale ai cittadini comunitari.

L’ingresso nell’Unione Europea di alcuni Stati, quali la Romania e Bulgaria nel 2007, nonostante la previsione – oggi peraltro modificata ad opera del D.L. 112/08 convertito nella legge 133/08 – che era allora contenuta nell’art. 1 co. 2 T.U. in base alla quale le norme più favorevoli del testo unico si applicavano anche ai cittadini europei, si è posta la necessità di garantire le misure di protezione disciplinate dall’art. 18 T.U. anche a cittadini dei paesi membri.

La legge 26 febbraio 2007 n. 17, all'art. 6 comma 4, ha introdotto il comma 6bis dell’art. 18 T.U., il quale prevede che “Le disposizioni del presente articolo si applicano, in quanto compatibili, anche ai cittadini di Stati membri dell'Unione Europea che si trovano in una situazione di gravità e attualità di pericolo”.

Dunque sebbene la disciplina relativa al diritto di circolazione, ingresso e soggiorno nel territorio dello stato dei cittadini dell’Unione europea sia contenuta nel D. Lgs. 6 febbraio 2007 n. 30, la norma relativa alle misure di protezione in loro favore si colloca all’interno del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione.

La norma prevede pertanto che siano riconosciuti ai cittadini degli Stati membri dell’Unione Europea, che siano vittime di situazioni di violenza o di grave sfruttamento e che si trovino in una situazione di gravità ed attualità di pericolo, non soltanto il diritto di soggiorno, anche oltre tre mesi, ma altresì tutti i diritti riconosciuti dall’art. 18 T.U., in particolare la possibilità di accedere al programma di assistenza ed integrazione sociale e di godere di tutti i diritti connessi quali quelli previsti dal comma 5 della norma, ossia l’accesso ai servizi assistenziali e allo studio, all’iscrizione nelle liste di collocamento, allo svolgimento di attività lavorativa.

La collocazione della norma all’interno del testo unico sull’immigrazione pone alcuni problemi in ordine al coordinamento di questa norma con la disciplina contenuta nel D.Lgs n. 30/2007, in particolare in ordine formalità amministrative prescritte dall’art. 9 dello stesso decreto per l’iscrizione anagrafica. Non soltanto non è ad oggi stato chiarito quale documentazione debba essere prodotta dall’interessato che abbia aderito ad un programma di assistenza ed integrazione sociale al fine di adempiere a quanto previsto dal comma 3 dell’art. 9, ma si pone inoltre la questione, di non agevole soluzione, dell’indicazione, così come richiesto dal comma 2 dello stesso articolo, della dimora del richiedente, stante l’impossibilità, per motivi di sicurezza e connessi alle esigenze di segretezza delle strutture di accoglienza protette, di indicare dove realmente la persona dimori. L’attestazione comunale del diritto di soggiorno prevista dal D. Lgs. n. 30/2007 dovrebbe essere comunque rilasciata dal Comune di residenza (incaricato anche della vigilanza sulla partecipazione dello straniero al programma), ma al fine di proteggere la persona e in mancanza di indicazioni specifiche, è ragionevole indicare invece della dimora effettiva, la sede legale dell’associazione o comunque dell’ente che realizza il programma di protezione sociale.

In ordine all’iscrizione al servizio sanitario nazionale, la circolare del Ministero della Salute del 3 agosto 2007 – prot. DG RUERI/II/12712/I.3.b – dispone che “le donne soggette a tratta” ammesse in programmi di assistenza e integrazione sociale previsti dall'art. 18 T.U., possano iscriversi al Servizio sanitario nazionale, previa presentazione di “un'attestazione rilasciata dal Questore o, nelle more, una dichiarazione dell'ente o associazione che gestisce il programma di assistenza e integrazione sociale, per il periodo corrispondente alla durata del programma”.

6. Il programma di assistenza ed integrazione sociale.

6.1. I programmi previsti dall’art. 18 T.U. e quelli previsti dall’art. 13 L. n. 228/2003.

Ad oggi sono attivi molti progetti, su tutto il territorio nazionale, che realizzano i programmi di assistenza ed integrazione sociale mediante l’offerta di servizi integrati diversificati, offerti alle persone vittime di grave sfruttamento e tratta, in particolare nell’ambito della prostituzione, contesto intorno al quale è nata la norma nel 1998 e che dunque ha favorito una maggiore esperienza degli enti che si occupano di tale problematica.

I soggetti che effettuano tali programmi possono essere tanto i servizi sociali degli enti locali quanto associazioni, enti o altri organismi privati.

Sebbene il programma di assistenza ed integrazione sociale strettamente inteso, debba intendersi quello realizzato dall’ente nella fase successiva alla fuoriuscita dallo sfruttamento della persona straniera e dunque di norma coincida con l’accoglienza della stessa in una struttura protetta, i servizi offerti si articolano nella maggior parte dei casi su più livelli, alcuni dei quali rivolti anche alle persone che si trovino ancora in una situazione di sfruttamento: le unità di strada, gli sportelli di counselling, le strutture di accoglienza e l’accompagnamento, mediante inserimenti lavorativi, verso l’obiettivo ultimo della completa autonomia della persona.

Il numero verde nazionale 800 290 290, attivato dal Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri e consistente in un servizio telefonico gratuito attivo 24 ore su 24, permette di conoscere la collocazione dei progetti su tutto il territorio nazionale, al fine di agevolare la fruizione dei servizi offerti. Il servizio è volto a favorire l'offerta alle vittime ed a coloro che intendono aiutarle tutte le informazioni sulle possibilità di aiuto e assistenza che la normativa italiana offre per uscire dalla situazione di sfruttamento. Da gennaio 2007 il numero verde fornisce assistenza ed informazioni anche per le vittime di tratta a scopo di sfruttamento lavorativo e non solo per sfruttamento sessuale.

Con l’entrata in vigore della legge 11 agosto 2003 n. 228, che all’art. 13 ha previsto l’istituzione di speciali programmi di assistenza in favore delle persone vittime dei reati di riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù e di tratta di persone, oggi gli enti di cui sopra possono realizzare due tipi di programmi – quelli previsti dall’art. 18 T.U. e quelli previsti dall’art. 13 L. n. 228/2003 – che si differenziano per i destinatari e per le modalità di realizzazione.

a) I programmi di assistenza ed integrazione sociale previsti dall’art. 18 T.U. sotto il profilo delle modalità di realizzazione e della tipologia di servizi che devono essere offerti sono disciplinati nel dettaglio non a livello legislativo, ma col decreto interministeriale 23 novembre 1999),

b) I programmi rivolti alle vittime di riduzione in schiavitù e tratta sono oggetto di una specifica disciplina di rango legislativo perchè la legge n. 228/2003 attua il Protocollo aggiuntivo alla Convenzione delle Nazioni Unite sulla criminalità organizzata, che prevede espressamente le misure che gli Stati devono approntare per fornire tutela alle vittime: l’art. 13 prevede che venga istituito “uno speciale programma di assistenza che garantisca, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, di vitto e di assistenza sanitaria”. Il regolamento di attuazione, adottato con il D.P.R. 19 settembre 2005, n. 237, prevede che tali programmi abbiano una durata di tre mesi, prorogabile di altri tre. Inoltre si prevede infatti che assicurino, in via transitoria, alle vittime dei reati previsti dagli artt. 600 e 601 c.p. adeguate condizioni di alloggio, vitto e assistenza sanitaria, idonee al loro recupero psicofisico. Il regolamento prevede che i progetti, che devono tener conto delle esigenze collegate alle vittime, alla loro età, al tipo di sfruttamento subito, devono prevedere in ogni caso: a) fornitura alle vittime di alloggio e ricovero in strutture ad indirizzo segreto; b) disponibilità di servizi socio-sanitari di pronto intervento; c) convenzioni con gli enti impegnati in programmi di assistenza ed integrazione sociale ex art. 18 T.U. e comunque con i servizi sociali degli enti locali.

6.2. I soggetti proponenti. L’iscrizione nel registro nazionale.

I soggetti abilitati a realizzare i programmi di assistenza ed integrazione sociale previsti dall’art. 18 T.U. essere, alternativamente, i servizi sociali degli enti locali ovvero associazioni, enti o altri organismi privati.

Questi ultimi, in virtù di quanto previsto nei regolamenti di attuazione rispettivamente del Testo Unico (art. 26 co. 1 regolam. di attuazione del T.U.) e della legge sulla tratta di persone (art. 1 co. 5 D.P.R. n. 237/2005), devono obbligatoriamente rispondere a due requisiti:

1) essere iscritti nel registro di cui all’art. 42 co. 2 T.U. e art 52 comma 1 regolam., istituito presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, relativo alle associazioni, enti ed organismi che svolgono attività a favore degli stranieri immigrati e, nello specifico, nella seconda (già terza) sezione di cui alla lettera b) dello stesso articolo, relativa ai soggetti abilitati alla realizzazione dei programmi di assistenza ed integrazione sociale;

2) essere convenzionati con l’ente locale o con gli enti locali di riferimento.

L’art. 42 comma 2 T.U. prevede le misure di integrazione sociale che lo Stato, e gli enti locali, anche in collaborazione con le associazioni di stranieri o che comunque operano in loro favore devono favorire. A tal fine si prevede l’istituzione del registro delle associazioni selezionate secondo criteri e requisiti previsti nel regolamento di attuazione.

L’art. 52 comma 2 regolam. prevede che l’iscrizione al registro costituisce condizione necessaria per accedere al contributo del Fondo nazionale per l’integrazione di cui all’art. 45 T.U. La norma prevede inoltre, al terzo comma, delle cause di inammissibilità, relativamente all’iscrizione nel registro.

L’art. 53 regolam. disciplina le condizioni per l’iscrizione nel registro, indicando, al primo comma i requisiti che gli enti devono possedere:

a) forma giuridica (lett. a): forma giuridica compatibile con i fini sociali e di solidarietà desumibili dall'atto costitutivo o dallo statuto in cui devono essere espressamente previsti l'assenza di fini di lucro, il carattere democratico dell'ordinamento interno, l'elettività delle cariche associative, i criteri di ammissione degli aderenti, i loro obblighi e diritti. I predetti requisiti non sono richiesti per gli organismi aventi natura di organizzazione non lucrativa di utilità sociale (ONLUS), ai sensi del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460;

b) obbligo di formazione del bilancio o del rendiconto (lett. b): obbligo di formazione del bilancio o del rendiconto dal quale devono risultare i beni, i contributi o le donazioni, nonché le modalità di approvazione dello stesso da parte dell'assemblea degli aderenti;

c) sede legale e possibilità di operatività in Italia (lett. c): sede legale in Italia e possibilità di operatività in Italia ed eventualmente all'estero qualunque sia la forma giuridica assunta;

d) un’esperienza almeno biennale nel settore dell’integrazione degli stranieri e dell’educazione interculturale; della valorizzazione delle diverse espressioni culturali, ricreative, sociali, religiose ed artistiche; della formazione, dell’assistenza e dell’accoglienza degli stranieri (lett. d).

I commi 2 e 6 dell’art. 53 regolam. prescrivono inoltre la documentazione che deve essere necessariamente prodotta ai fini dell’iscrizione nel registro.

In generale tutti i soggetti si iscrivono al registro su richiesta del rappresentante legale, con una domanda corredata da:

a) copia dell'atto costitutivo e dello statuto o degli accordi degli aderenti;

b) dettagliata relazione sull'attività svolta negli ultimi due anni;

c) copia del bilancio o del rendiconto relativo agli ultimi due anni di attività;

d) eventuale iscrizione all'albo regionale delle associazioni del volontariato;

e) ogni altra documentazione ritenuta utile per comprovare l'adeguatezza dell'associazione a svolgere attività nel settore dell'integrazione degli stranieri;

f) dichiarazione redatta e sottoscritta ai sensi delle vigenti disposizioni concernente l'assenza, nei confronti del legale rappresentante e di ciascuno dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo dell'ente, delle condizioni interdittive di cui al comma 3, dell'articolo 52.

Ai fini dell'iscrizione nella sezione II^ in più i soggetti presentano un curriculum attestante le precedenti esperienze, e una dichiarazione dalla quale risultino:

a) la disponibilità, a qualsiasi titolo, di operatori competenti nelle aree psicologica, sanitaria, educativa e dell'assistenza sociale, che assicurino prestazioni con carattere di continuità, ancorché volontarie;

b) la disponibilità, a qualsiasi titolo, di strutture alloggiative adeguate all'accoglienza e alla realizzazione del programma di assistenza e di integrazione sociale, con la specificazione delle caratteristiche tipologiche e della ricettività;

c) i rapporti instaurati con enti locali, regioni o altre istituzioni;

d) la descrizione del programma di assistenza e integrazione sociale che intendano svolgere, articolato in differenti programmi personalizzati. Il programma indica finalità, metodologia di intervento, misure specifica di tutela fisica e psicologica, tempi costi e risorse umane impiegate: prevede le modalità di prestazione di assistenza sanitaria e psicologica, e le attività di formazione, finalizzate ove necessario all'alfabetizzazione e all'apprendimento della lingua italiana, e comunque alla formazione professionale in relazione a specifici sbocchi lavorativi;

e) l'adozione di procedure per la tutela dei dati personali – ai sensi del Codice sulla protezione dei dati personali - anche relativi ai soggetti ospitati nelle strutture alloggiative;

f) l'assenza, nei confronti del legale rappresentante e di ciascuno dei componenti degli organi di amministrazione e di controllo dell'ente, delle condizioni interdittive di cui al comma 3 dell'articolo 52.

In virtù di quanto previsto dall’art. 54 regolam., l’iscrizione degli enti nel registro è disposta con decreto del Ministro del lavoro, della Salute e delle politiche sociali, sentita la Commissione interministeriale di cui all’art. 25 regolam. L’aggiornamento annuale del registro è curato dal Ministero il quale provvede altresì ad effettuare controlli o richiedere la trasmissione di documentazione. Ove siano rilevati comportamenti incompatibili con le finalità preposte, può disporsi la cancellazione dal registro, a decorrere dalla comunicazione dell’interessato.

Al mese di aprile 2009 secondo i dati forniti dal Ministero risultavano iscritti nella seconda sezione del registro 178 enti ed associazioni e, in seguito alle verifiche annuali espletate dal Ministero, di questi risulta che al 2008 136 siano attivi, poiché hanno regolarmente relazionato al Ministero sulle attività svolte.

6.3. La convenzione con l’ente locale e la vigilanza dell’ente locale.

La convenzione con l’ente locale costituisce, insieme all’iscrizione nel registro, l’altro requisito necessario per lo svolgimento da parte degli enti privati, dei programmi di assistenza ed integrazione sociale.

L’art. 26 comma 2 regolam. prevede che l’ente locale stipuli la convenzione con uno o più soggetti privati che siano iscritti nell’apposito registro, previa verifica dei seguenti elementi:

a) l’iscrizione nella apposita sezione del registro di cui all’art. 42 comma 2 T.U.;

b) la rispondenza del programma di assistenza e integrazione sociale che il soggetto intende realizzare ai criteri ed alle modalità stabiliti con decreto del Ministro per le pari opportunità di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale, dell’interno e di giustizia (decreto interministeriale 23 novembre 1999);

c) la sussistenza dei requisiti professionali, organizzativi e logistici occorrenti per la realizzazione dei programmi.

All’ente locale è attribuita una funzione di vigilanza sul progetto realizzato dall’organizzazione privata, in quanto si prevede che effettui verifiche semestrali sullo stato di attuazione e sull’efficacia del progetto realizzato dall’organizzazione stessa (art. 26 co. 2 D.P.R. 394/99).

La verifica periodica dell’ente locale è funzionale al corretto andamento dei programmi ed al controllo sugli adempimenti degli obblighi a cui sono tenuti i soggetti privati in virtù di quanto previsto al comma 3 dell’art. 26. Si prevede infatti che gli enti privati convenzionati siano tenuti a:

a) comunicare al sindaco del luogo in cui operano l’inizio del programma;

b) effettuare tutte le operazioni di carattere amministrativo, anche per conto degli stranieri assistiti, qualora impossibilitati, per la richiesta del permesso di soggiorno, l’iscrizione al servizio sanitario nazionale e ogni altro adempimento volto all’effettività dei diritti riconosciuti agli stessi;

c) presentare all’ente locale il rapporto semestrale di cui al comma 2;

d) rispettare le norme in materia di protezione dei dati personali nonché di riservatezza e sicurezza degli stranieri assistiti, anche dopo la conclusione del programma;

e) comunicare senza ritardo al sindaco e al questore che ha rilasciato il permesso di soggiorno l’eventuale interruzione, da parte dello straniero interessato, della partecipazione al programma.

6. 4. Il finanziamento dei programmi.

a) I programmi di assistenza realizzati ai sensi dell’art. 18 T.U..

L’art. 25 regolam. prevede che i programmi di assistenza ed integrazione sociale siano finanziati dallo Stato nella misura del settanta per cento, a valere delle risorse assegnate al Dipartimento per le pari opportunità, e dall’ente locale nella misura del trenta per cento, a valere delle risorse relative all’assistenza.

Il contributo dello Stato è disposto dal Ministro per le pari opportunità previa valutazione di programmi stessi della Commissione Interministeriale per l’attuazione dell’art. 18 (oggi denominata Commissione interministeriale per il sostegno alle vittime di tratta, violenza e grave sfruttamento).

Il Dipartimento per le Pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal 2000 al 2009 ha bandito 10 avvisi e sino al 2008 ha finanziato oltre 500 progetti.

Nello specifico, questi i dati relativi ai progetti finanziati dal 2000 al 2008:

Avviso 1: sono stati finanziati 49 progetti di cui 30 enti pubblici e 19 enti privati

Avviso 2: sono stati finanziati 47 progetti di cui 30 enti pubblici e 17 enti privati

Avviso 3: sono stati finanziati 58 progetti di cui 31 enti pubblici e 27 enti privati

Avviso 4: sono stati finanziati 69 progetti di cui 38 enti pubblici e 31 enti privati

Avviso 5: sono stati finanziati 69 progetti di cui 36 enti pubblici e 33 enti privati

Avviso 6: sono stati finanziati 72 progetti di cui 39 enti pubblici e 33 enti privati

Avviso 7: sono stati finanziati 76 progetti di cui 40 enti pubblici e 36 enti privati

Avviso 8: sono stati finanziati 42 progetti di cui 20 enti pubblici e 22 enti privati

Avviso 9: sono stati finanziati 43 progetti di cui 20 enti pubblici e 23 enti privati

(Dati forniti dalla segreteria tecnica della Commissione interministeriale, Dipartimento per le pari opportunità nel mese di aprile 2009)

b) I programmi di assistenza realizzati ai sensi dell’art. 13 L. n. 228/2003.

I programmi realizzati ai sensi dell’art. 13 L. n. 228/2003 sono finanziati

a) per una quota pari all’80% con un contributo dello Stato disposto dal Ministro delle Pari Opportunità, a valere sulle risorse di cui all’art. 13 della legge n. 228/2003;

b) per una quota pari al 20% con un contributo della regione o dell’ente locale a valere delle risorse relative all’assistenza.

Ad oggi il Dipartimento ha emanato tre bandi per l’attuazione di tali progetti ed ha finanziato n. 72 progetti. In particolare:

Avviso 1: sono stati finanziati 26 progetti di cui 12 enti pubblici e 14 enti privati

Avviso 2: sono stati finanziati 23 progetti di cui 10 enti pubblici e 13 enti privati

Avviso 3: sono stati finanziati 23 progetti di cui 10 enti pubblici e 13 enti privati

6.5. Requisiti ed elementi del progetto. La valutazione della Commissione interministeriale.

a) I programmi di assistenza realizzati ai sensi dell’art. 18 T.U.

La realizzazione dei programmi di assistenza ed integrazione sociale da parte degli enti pubblici e privati è subordinata ad una valutazione, da parte della Commissione interministeriale di cui all’art. 25 D.P.R. 394/99 dei programmi elaborati, dietro presentazione di progetti di fattibilità indicanti i tempi, le modalità e gli obiettivi che si intendono conseguire, nonché le strutture organizzative e logistiche specificamente destinate.

La Commissione interministeriale – già Commissione Interministeriale per l’attuazione dell’art. 18, oggi denominata, in seguito al D.P.R. 14 maggio 2007 n. 102, Commissione interministeriale per il sostegno alle vittime di tratta, violenza e grave sfruttamento – è un organismo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento Pari Opportunità ed è composta da rappresentanti di alcuni Ministri, quali Ministro per le pari opportunità, per la solidarietà sociale, dell’Interno, Giustizia. La Commissione può a sua volta avvalersi di esperti e consulenti, nominati dal Ministro per le pari opportunità, d’intesa con gli altri Ministri.

In virtù di quanto previsto dall’art. 25 regolam. approvato con D.P.R. n. 394/1999, la Commissione interministeriale svolge compiti di indirizzo, controllo e programmazione delle risorse in ordine ai programmi di assistenza ed integrazione sociale.

In particolare, la Commissione provvede a:

a) esprimere il parere sulle richieste di iscrizione nel registro di cui all’art. 52 co. 1 lett. b) D.P.R. 394/99;

b) esprimere i pareri e le proposte sui progetti di convenzione dei comuni e degli enti locali con i soggetti privati che intendono realizzare programmi di assistenza d integrazione sociale;

c) selezionare i programmi di assistenza e di integrazione sociale da finanziare, sulla base dei criteri stabiliti con decreto del Ministro per le pari opportunità, di concerto con i Ministri per la solidarietà sociale, dell’interno e della giustizia (adottato con decreto interministeriale 23 novembre 1999);

d) verificare lo stato di attuazione dei programmi e la loro efficacia. A tal fine gli enti locali devono far pervenire alla Commissione ogni sei mesi una relazione.

Con decreto 23 novembre 1999 del Ministro per le pari opportunità sono state disciplinate le modalità di presentazione delle domande e si è previsto che sono ammissibili al finanziamento pubblico due tipologie di programmi di assistenza ed integrazione sociale:

a) azioni di sistema, cioè progetti di rilevanza nazionale che possono essere presentati soltanto da soggetti pubblici, ai quali in ogni caso non può essere destinato più del 25% del complesso delle risorse annualmente stanziate per i programmi di assistenza e di integrazione sociale. Tali progetti concernono: interventi volti all’informazione e campagne di sensibilizzazione; indagini e ricerche sulla consistenza e l’andamento del fenomeno; interventi volti alla formazione di funzionari e operatori pubblici e privati, che svolgono compiti attinenti alla prevenzione o alla repressione del fenomeno del traffico di persone, nonché alle diverse forme di assistenza alle vittime; interventi volti alla attivazione, aggiornamento e gestione di reti informative tra le istituzioni, alla interconnessione ed al coordinamento dei progetti di contrasto del fenomeno, nonché alla generalizzazione delle buone pratiche; promozione e sviluppo di iniziative di cooperazione con i Paesi di origine del fenomeno o con i Paesi interessati ai flussi del traffico; sperimentazione di progetti pilota finalizzati alla messa a punto di modelli di intervento innovativo su specifiche tipologie di soggetti vittime del traffico; attività di monitoraggio e di verifica dell’efficacia dei programmi di assistenza ed integrazione sociale;

b) programmi di protezione sociale, cioè progetti che possono essere presentati da regioni, province, comuni, comunità montane e loro consorzi, soggetti privati convenzionati iscritti nell’apposita sezione del registro delle associazioni e degli enti che svolgono attività a favore degli immigrati. Tali progetti devono essere rivolti specificamente ad assicurare un percorso di assistenza e protezione, ivi compresa la possibilità di ottenere lo speciale permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale, allo straniero che intenda sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti di soggetti dediti al traffico di persone, in particolare donne e minori.

I progetti relativi ai programmi di protezione sociale sono presentati per la valutazione al Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nei termini e con le modalità indicate in appositi avvisi, contenenti gli schemi delle domande e i formulari da allegare alle medesime.

La presentazione del progetto deve essere corredata da:

a) una relazione esplicativa concernente la tipologia e la natura del programma di protezione sociale che rechi indicazioni circa gli obiettivi da raggiungere in relazione alle esigenze del target e del territorio, i tempi di realizzazione e le fasi in cui si articola il progetto, la localizzazione dell’intervento, le metodologie utilizzate, la tipologia delle azioni previste (lavoro di strada, accoglienza, inserimento sociale lavorativo, formazione, azioni integrate, buone pratiche con i Paesi di origine, ecc.), i destinatari dell’intervento (numero, tipologia, provenienza), la rete dei soggetti pubblici e privati coinvolti nel progetto, le modalità di collegamento tra i diversi attori dell’intervento; le risorse umane coinvolte (figura professionale, qualifica, competenze richieste, ore di lavoro previste), strutture, immobili ed attrezzature occorrenti, i costi previsti (voci analitiche per tipologia di costo: personale – attrezzature – strutture – materiale di consumo – utenze – spese amministrative – misure di sostegno – misure di accompagnamento); partecipazione al finanziamento da parte dell’Ente proponente, in misura pari al 30 %; eventuali altre fonti di cofinanziamento del progetto;

b) una analisi costi/benefici relativa alle finalizzazioni da perseguire incentrata su alcuni indicatori (numero persone assistibili o destinatarie; effetto moltiplicatore; trasferibilità dei risultati; promozione delle “buone pratiche”)

c) una scheda contenente tutti gli elementi relativi a natura e caratteristiche del soggetto proponente, nonché del soggetto attuatore se diverso dal proponente; esperienze maturate dal soggetto proponente, nonché dal soggetto attuatore.

La commissione provvede alla valutazione dei progetti (entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione dei progetti) mediante apposite griglie tecniche di attribuzione di punteggio sulla base delle priorità eventualmente, indicate negli avvisi pubblicati dal Dipartimento per le pari opportunità, nonché dei seguenti indicatori e criteri: esperienza e capacità organizzativa del proponente; articolazione e consistenza delle strutture logistiche di accoglienza; previsione di forme di partenariato o di collaborazione istituzionale con altri soggetti che operano nella materia; capacità di collegamento in rete, anche con altri programmi di protezione sociale; cantierabilità dell’intervento; localizzazione del progetto in zone a più alta diffusione del fenomeno; assenza o carenza sul territorio di strutture pubbliche o private in grado di fornire analoghe prestazioni assistenziali; carattere innovativo dell’intervento; qualità dei percorsi formativi, ove previsti, e loro coerenza con le opportunità di inserimento sociale e lavorativo; caratteristiche delle azioni integrate; competenze specialistiche per particolari segmenti di utenza; ottimale rapporto costi/benefici.

b) I programmi di assistenza realizzati ai sensi dell’art. 13 L. n. 228/2003

In ordine ai programmi realizzati ai sensi dell’art. 13 L. n. 228/2003, l’art. 3 del D.P.R. 237/2005 attribuisce alla Commissione poteri parzialmente analoghi a quelli previsti dall’art. 25 regolam. per i programmi di assistenza realizzati ai sensi dell’art. 18 T.U..

Si prevede infatti che la Commissione interministeriale, che in tale ambito è integrata da due rappresentanti designati dalla Conferenza unificata di cui all’art. 8 D. Lgs. 28 agosto 1997 n. 281:

a) esprime parere sugli schemi tipo di convenzioni stipulate tra gli enti locali e i provati che intendono realizzare i progetti;

b) verifica lo stato di attuazione dei progetti stessi sulla base di una relazione semestrale trasmessa dalle regioni o dagli enti locali, avvalendosi di una scheda di monitoraggio predisposta dalla Commissione medesima.

Tra gli organi collegiali istituiti presso il Dipartimento per le Pari Opportunità è opportuno ricordare altresì il Comitato di coordinamento per le azioni di governo contro la tratta di esseri umani, quale strumento di supporto al Ministro per le Pari Opportunità nello svolgimento dei propri compiti di coordinamento nell’azione di governo contro la tratta di esseri umani e l’Osservatorio sul fenomeno della tratta di esseri umani entrambi istituiti con D.M. 21 marzo 2007.

7. Il permesso di soggiorno di cui al comma 6° dell’art. 18 T.U.: il programma di protezione sociale in favore di straniero detenuto che abbia commesso un reato quando era minorenne.

L’art.18, comma 6 T.U. prevede che il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale può essere altresì rilasciato allo straniero che ha terminato l’espiazione di una pena detentiva, inflitta per i reati commessi durante la minore età.

Destinatario è qualsiasi straniero che abbia espiato una pena per un reato commesso durante la minore età, a prescindere se nel frattempo sia divenuto o meno maggiorenne, a condizione che il reato per il quale è stato condannato sia stato compiuto durante la minore età.

Spesso l’espiazione della pena può iniziare o terminare molto tempo dopo la commissione del fatto, quando la persona straniera è gia divenuta maggiorenne.

Il fatto stesso che un minore straniero consumi un reato fa sorgere al legislatore l’idea che vi sia una situazione di disagio minorile, che in quanto tale merita una attenzione particolare, che va oltre l’ordinario, in ossequio ai principi generali dell’ordinamento giuridico italiano.

7.1. I beneficiari: stranieri che abbiano espiato una pena detentiva per aver commesso reati durante la minore età.

Lo straniero che vuole avvalersi della misura deve trovarsi "all’atto delle dimissioni dall’istituto di pena", aver "terminato l’espiazione di una pena detentiva" e aver "dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale".

L’eventuale permesso di soggiorno per motivi umanitari può essere rilasciato soltanto allorquando la persona straniera sia stata dimessa da un istituto penitenziario e non prima. Peraltro la persona ben potrebbe espiare la pena detentiva al di fuori di un istituto penitenziario e nulla impedisce che all’interno dell’istituto lo straniero ottenga il rilascio o il rinnovo di altro permesso di soggiorno (per motivi di minore età, di affidamento, di lavoro, di famiglia ecc.).

L’interesse al permesso di soggiorno per motivi umanitari rilasciato alla fine della espiazione della pena detentiva, infatti, nasce non solo in capo a chi non è titolare di alcun permesso di soggiorno, ma anche nel caso contrario. Si pensi, a tal proposito, a un permesso per motivi di minore età, non convertibile al raggiungimento della maggiore età o a un maggiorenne con permesso di soggiorno per lavoro subordinato, che avendo commesso una certa tipologia di reato rischia il rifiuto del rinnovo del suo permesso di soggiorno.

Il permesso per motivi umanitari ex art.18, comma 6, T.U. dunque, può essere rilasciato solo dopo la dimissione dall’istituto penitenziario, sia allo straniero che non è titolare di alcun permesso, sia allo straniero che è in possesso di altro titolo di soggiorno ad altro titolo.

La norma testualmente si riferisce alla "espiazione di una pena detentiva". Ci si chiede di conseguenza cosa debba intendersi per "pena detentiva" e per "espiazione". Per chiarire la portata delle due nozioni è necessario approfondire il tema della ratio legis.

L’art. 18, comma 6 T.U. ha come destinatari gli stranieri che hanno commesso un reato da minori e si configura quale norma speciale e aggiuntiva a quelle precedenti: deve infatti escludersi che la disposizione si limiti a ripetere quanto già affermato nei precedenti commi del medesimo art. 18. In questa ottica la norma non soltanto dà a questa particolare categoria di soggetti la possibilità di regolarizzarsi anche nel caso di commissione di reato e di espiazione della pena, ma prevede che una tale facoltà è concessa a tutti quelli che rientrano nella categoria protetta dall’art. 18, e non solo a chi al momento della commissione del reato era minorenne.

Se ne deduce che a questi ultimi il comma 6 riconosce una ulteriore tutela, che si concretizza nel fatto che i requisiti richiesti dal legislatore, ossia la violenza o grave sfruttamento congiunti con il pericolo attuale vengono considerati impliciti nel fatto stesso di aver commesso un reato durante la minore età: si presume che se un minore ha commesso un reato esistono buone possibilità che lo abbia fatto in quanto minacciato, ingannato o in qualche modo costretto a opera di altra persona. Si presume, inoltre, che il minore proprio a causa della sua giovane età abbia avuto difficoltà a percepire l’azione dell’altro come un inganno o una forzatura: una difficoltà a riconoscere il vizio della propria volontà che si aggiunge a una più debole capacità di reazione sia durante la coercizione che successivamente alla commissione del fatto.

Si pensi p.es. a un minore spinto a rubare dal proprio genitore: difficilmente considererà quest’ultimo un violento minacciatore o un ingannatore e riuscirà a sottrarsi alla sua soggezione prima della commissione del reato ovvero successivamente mediante una denuncia o una semplice confidenza ai servizi sociali.

Un minore che subisce violenza o sfruttamento ha molte più difficoltà ad accedere al percorso ordinario previsto dall’art.18 T.U., sia che questo presupponga una denuncia, sia che si basi sul racconto ai servizi sociali. Una persona molto giovane rischia di non riconoscere la violenza o lo sfruttamento subito e comunque di non riuscire a comunicarlo mai al mondo esterno. Allo stesso modo, è probabile che la persona molto giovane, anche a causa della profondità e complessità psicologica dei traumi riportati, non sappia riconoscere il pericolo attuale per sé o per la propria famiglia, o che ritenga tale pericolo impossibile da combattere, magari semplicemente per l’eccessiva capacità offensiva riconosciuta in capo al proprio sfruttatore.

L’art.18., comma 6, T.U. prevede dunque una tutela aggiuntiva che consiste nel sancire talune presunzioni attinenti ai requisiti richiesti per l’accesso al "programma di protezione e inclusione sociale" di cui all’art.18: si presume, anzitutto, che il minore che commette un reato è probabilmente vittima di violenza o sfruttamento tesi a far commettere il reato medesimo, e, in secondo luogo, che sussista un pericolo per se o per la propria famiglia che il minore non è in grado di riconoscere o che pensa di non poter combattere.

Le presunzioni ovviamente sono di tipo assoluto, risultando eccessivamente oneroso e probabilmente intrinsecamente contraddittorio il riconoscimento alle autorità amministrative del compito di accertare il reale contenuto della presunzione caso per caso. Ciò anche in ragione della provenienza estera della persona. Non avrebbe senso attribuire alla questura il compito di verificare se quel preciso giovane straniero ha commesso il reato in quanto forzato dai propri genitori, magari non identificati o al momento rimpatriati al Paese di origine. Lo stesso dicasi per il pericolo corso dal minore o ancor peggio dalla famiglia, che è possibilmente domiciliata in luogo lontanissimo. Se tali operazioni sono di norma accertabili dalle forze dell’ordine è solo grazie alla collaborazione e alla consapevolezza della vittima; sarebbe, viceversa, estremamente difficile e oneroso nel caso di giovani intimoriti (e a volte ancor più desocializzati in seguito all’espiazione della pena) che non hanno maturato né la consapevolezza dell’offesa e del pericolo, né la determinazione alla collaborazione con l’apparato repressivo.

D’altra parte, il legislatore ha predisposto altri filtri per assicurarsi che lo strumento non venga abusato. Infatti, occorre che l’iniziativa sia avviata e venga posta in essere o da un magistrato, o da un servizio sociale competente ovvero da una associazione accreditata, ossia iscritta negli appositi registri di cui all’art.27 regolam.

Inoltre lo straniero deve non solo avere dichiarato di volere aderire a un programma di assistenza e integrazione sociale (così come di norma richiesto dall’art.18 T.U.), ma anche di aver già dato prova concreta di partecipazione allo stesso durante l’espiazione della pena detentiva.

Per "pena detentiva" deve semplicemente intendersi ciò che prevede l’art. 18 cod. pen.: debbono intendersi detentive (semplicemente) tutte le pene che non sono pecuniarie. Infatti i reati la cui consumazione conduce all’espiazione di una pena detentiva puniscono condotte piuttosto gravi, la cui commissione da parte di un minore può legittimamente dare luogo a quelle presunzioni di cui si è detto. Di contro, le pene pecuniarie perseguono la repressione di condotte molto meno gravi, rispetto alle quali sarebbe di certo eccessivo presumere in capo al minore quelle violenze o sfruttamenti che fondano il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari.

L’espressione "pena detentiva" restringe il campo di applicazione alle sole limitazioni della libertà personale che abbiano il contenuto di pena, escludendo dal novero quelle restrizioni che hanno natura e finalità di misura cautelare. Dunque l’art. 18, comma 6 T.U. si applica soltanto allo straniero definitivamente condannato.

a) L’art.18, comma 6 T.U. richiede l’espiazione di una pena definitiva detentiva, a prescindere dalle modalità con cui in pratica si è dato seguito all’esecuzione della pena.

Uno dei presupposti della norma è la commissione di un reato di una certa rilevanza. In secondo luogo, si creerebbero delle incostituzionali e inspiegabili differenze di trattamento tra chi ha avuto la possibilità di fruire di misure alternative alla detenzione (che verrebbe discriminato) da chi tale possibilità non l’ha avuta (che verrebbe agevolato), magari proprio a causa di comportamenti non compatibili. Si creerebbero situazioni paradossali, come l’esclusione di un minore di anni 21 che a causa del suo stato di salute precario è riuscito a ottenere la detenzione domiciliare in casa di cura, e solo per questo sarebbe impossibilitato a fruire della regolarizzazione di cui al 6° comma art.18.

In generale, le misure alternative, che svolgono una funzione di risocializzazione a vantaggio del detenuto, andrebbero viceversa a compromettere proprio il suo futuro inserimento nella società, sicchè un magistrato che ritenesse interesse della persona disporre un affidamento in prova ai servizi sociali, dovrebbe rinunciarvi perché ciò pregiudicherebbe la possibilità di seguire un più strutturato percorso di stabile inserimento sociale nel contesto italiano.

Una interpretazione tesa ad applicare la norma solo in presenza di un detenzione in carcere sarebbe contraria alla ratio della norma, ai principi costituzionali relativi alla funzione rieducativa della pena (art. 27 Cost.) e alle connesse finalità perseguita dall’istituto delle sanzioni alternative, al principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e violerebbe l’art. 18 c.p. che distingue solo le pene detentive e quelle pecuniarie.

Quanto sopra evidenziato in particolare per le pene alternative può integralmente ripetersi per quelle sostitutive, tanto più se si pensa che tra queste si annovera anche la semidetenzione, che pur sempre costringe la persona a trascorrere almeno dieci ore giornaliere dentro l’istituto penitenziario.

b) Invece il "non luogo a procedere per irrilevanza del fatto" esclude l’applicabilità dell’art 18, comma 6 T.U. a favore del minore che ne ha beneficiato, sia perché si tratta di una assoluzione nel merito (per mancanza di tipicità o di offensività), sia perché si tratta di comportamenti non gravi, non idonei a fare insorgere le presunzioni che fondano la ratio della norma.

c) L’istituto non è applicabile neppure a straniero a cui sia stato concesso il perdono giudiziario, poiché in tal caso manca il requisito dell’espiazione della pena, perché il perdono giudiziario è una sentenza di proscioglimento, che tra l’altro presuppone che il giudice valuti che il colpevole si asterrà dal commettere ulteriori reati, anche se accerta l’esistenza di tutte le condizioni necessarie per un rinvio a giudizio o per una condanna relativi a un fatto illecito che può essere di un certo rilievo (applicazione in concreto di una pena fino ai due anni).

d) Nel caso di messa alla prova nessun ostacolo impedisce di applicare l’art. 18, comma 6 T.U. Questo istituto, infatti, implica anzitutto che il minore abbia potuto commettere un fatto illecito anche abbastanza grave; esso comporta altresì la possibilità che il giudice impartisca misure idonee a riparare le conseguenze del reato e promuovere la conciliazione con la vittima del reato; ma soprattutto stabilisce che il minore stesso venga affidato ai servizi minorili dell’amministrazione della giustizia, che svolgeranno una serie di attività di osservazione e "trattamento", solo il cui esito positivo consentirà al giudice di dichiarare il processo estinto. Dunque il minore è comunque soggetto a una serie di limitazioni della propria libertà, rischia una riapertura del processo con eventuale condanna e probabilmente ha commesso una reato anche di una certa importanza.

Sull’applicabilità del 18 co. 6 T.U. anche in caso di messa alla prova ai sensi dell’art. 28 DPR n. 488/98 si ricorda la sent. Tribunale per i Minorenni di Trieste, Ufficio del GIP, del 20 settembre 2005, n. 197, che ha riconosciuto l’applicabilità di questa norma anche nel caso di messa alla prova e il parere del Tribunale per i minorenni di Roma, Ufficio del Magistrato di Sorveglianza dell’11 marzo 2004.

e) Nell’ipotesi di sospensione condizionale della pena il giudice accerta la commissione di un reato anche abbastanza grave, infligge una pena detentiva che può arrivare fino alle soglie dei tre anni, ma in seguito a una prognosi favorevole della personalità dell’imputato decide di sospendere la pena stessa, a condizione che il reo non commetta altri reati nel periodo considerato. Cosicché, ricorrono tutti gli elementi che caratterizzano la norma in esame, esistono i presupposti che ne fondano le finalità: la persona ha commesso un reato e l’ordinamento giuridico ha inflitto una pena detentiva. Il fatto che nello specifico l’esecuzione sia stata sospesa non intacca la necessità di intervenire a favore della persona straniera, al pari di quanto si è già avuto modo di argomentare a proposito delle pene alternative. Anche in questo caso, ad esempio, sarebbe contrario alla logica, oltre che al principio di uguaglianza, concedere l’opportunità di una regolarizzazione amministrativa a chi ha mostrato di non avere una personalità adatta alla sospensione della pena, negando l’uguale possibilità a chi viceversa sin dall’inizio aveva manifestato una capacità di migliore inserimento nel tessuto sociale.

Rimane assai dubbia la esatta portata dell’affermazione per la quale il permesso di soggiorno per motivi umanitari viene rilasciato "all’atto delle dimissioni dall’istituto di pena" a chi "ha terminato" l’espiazione di una pena detentiva.

In ogni caso il permesso non può essere rilasciato quando la persona ancora si trova nell’istituto penitenziario. Dunque, il permesso può essere accordato solo dopo la dimissione dall’istituto penitenziario e non prima.

La disposizione dunque non esige che ci sia coincidenza fra la fine della pena detentiva e la dimissione dall’istituto penitenziario, ma stabilisce che nel caso in cui la persona debba scontare anche solo una parte della pena detentiva, il permesso non potrà esserle rilasciato se non dopo che sia stata dimessa dallo stesso istituto. Dunque essa il rilascio " non prima dell’atto delle dimissioni dall’istituto di pena".

Il permesso è rilasciabile non solo a condizione che la persona sia stata dimessa da un istituto penitenziario, ma anche a condizione di avere finito di espiare l’intera pena, sicché l’attivazione del programma di inserimento sociale partirebbe prima, ma la regolarizzazione sarebbe praticabile solo dopo la fine della misura alternativa, della messa in prova, della sospensione della pena e così via.

Poiché però è necessario che lo straniero abbia finito del tutto di espiare la parte (solo eventuale) che è previsto trascorra in un istituto penitenziario, soltanto dopo che sia finita questa parte della pena è possibile il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, anche in presenza di una residuale parte da espiare secondo modalità differenti dalla reclusione in istituto penitenziario.

Si tratta, in definitiva, di due interpretazioni possibili, anche se seguire la prima potrebbe significare assistere a dei casi di persone che da tempo si trovano in affidamento in prova o messa in prova o in altre situazione di forte "integrazione sociale", avendo anche da tempo seguito un programma in tal senso, ma che rimangono impossibilitate ad accedere a un permesso di soggiorno per motivi umanitari.

7.2. Gli altri presupposti e i soggetti coinvolti.

L’art. 18, comma 6 T.U. prevede che il permesso venga rilasciato "anche su proposta del procuratore della Repubblica o del giudice di sorveglianza presso il tribunale dei minori".

Il legislatore, a proposito dei soggetti coinvolti e dei ruoli loro attribuiti, ha voluto ricalcare il “doppio binario” previsto nei primi commi dell’art.18 T.U.: l’iniziativa spetta ai servizi sociali dell’ente locale o ad un ente o associazione iscritto nelle speciali liste di cui all’art.27 regolam. o all’autorità giudiziaria, ma quest’ultima nel caso specifico non è soltanto il Procuratore della repubblica, ma anche il giudice di sorveglianza presso il tribunale dei minori, perchè qualora lo straniero sia un minore di anni 21 si applicano le norme che attribuiscono al giudice di sorveglianza del tribunale dei minori un ruolo del tutto peculiare.

Peraltro nel caso di specie i servizi sociali pubblici qui coinvolti potrebbero essere anche il CSSA e dall’USSM, essendo questi i soggetti che istituzionalmente sono preposti all’assistenza (rispettivamente) dei maggiorenni e dei minorenni che dall’istituto penitenziario transitano al "mondo esterno" in continuazione di espiazione pena

Il rilascio del permesso di soggiorno rimane compito esclusivo della questura del luogo in cui lo straniero si trova, ma previa verifica dei requisiti richiesti dalla legge.

I presupposti sono sempre quelli dello sfruttamento o della violenza e del pericolo attuale, ma nel caso di specie i requisiti della violenza o grave sfruttamento e del pericolo sono presunti come esistenti dal legislatore, senza l’obbligo di doverne dimostrare la sussistenza o l’opposta possibilità di provarne l’inesistenza.

La questura deve accertare i requisiti richiesti:

1. che si tratti di straniero;

2. che lo straniero abbia commesso da minore un reato per cui è prevista pena detentiva;

3. che lo straniero stia scontando la pena fuori dall’istituto penitenziario o che l’abbia finita di scontare del tutto (a seconda dell’interpretazione accolta);

4. che vi sia stata una richiesta di rilascio del permesso di soggiorno da parte dei servizi sociali competenti o dalle associazioni regolarmente iscritte nello specifico albo ovvero da parte del procuratore competente o del giudice di sorveglianza del tribunale dei minori;

5. che vi sia stata una presa in carico da parte dei servizi sociali o delle associazioni abilitate;

6. che la persona straniera abbia "dato prova concreta di partecipazione a un programma di assistenza e integrazione sociale". Occorre accertare che il programma di assistenza e integrazione sociale sia stato già predisposto e abbia avuto inizio e occorre valutare che la persona abbia "dato prova concreta di partecipazione", ossia che non solo vi sia stata adesione al sopramenzionato programma, ma anche che questo sia stato intrapreso in concreto, ossia con iniziali risultati positivi.

Peraltro la questura non può indagare nel merito circa la partecipazione positiva al programma da parte della persona straniera, dovendosi invece limitare ad accertare la veridicità dei fatti affermati dai servizi sociali e non anche la loro valutazione. La questura, dunque, accerta che effettivamente la persona straniera abbia posto in essere le azioni predisposte nel programma, senza tuttavia potere sindacare sulla congruità dello stesso, che infatti viene apprestato da soggetti (associazioni iscritte e servizi sociali) che hanno già ricevuto una "approvazione" statale del loro operato (che potrà ovviamente essere messo in discussione, ma solo dalla autorità governativa competente a tal scopo).

Circa gli specifici contenuti del programma, la conclusione del programma, la convertibilità del permesso di soggiorno in motivi di lavoro (anche autonomo) o di studio e la revoca di eventuali precedenti decreti di espulsione si dovrebbe applicare quanto ordinariamente previsto rispetto al permesso per motivi umanitari di cui ai primi commi dell’art.18 T.U.

Peraltro in generale la concreta applicabilità dell’art. 18, comma 6 T.U. appare dubbia in mancanza di specifici progetti di assistenza ed integrazione sociale finalizzati a tale tipologia di giovani stranieri, anche perché in tal caso la tipologia di programmi dovrebbe vedere il coinvolgimento attivo – fin dall’esecuzione della pena detentiva – del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria e del Dipartimento della Giustizia minorile del Ministero della Giustizia, il che finora non è accaduto.

8. Il permesso di soggiorno ex art. 18 T.U. in seguito alle norme contenute nella legge 15 luglio 2009 n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica.

La legge 15 luglio 2009, n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica, ha introdotto, tra le altre, una serie di modifiche alle norme vigenti in materia di immigrazione, alcune delle quali assumono rilevanza in ordine al permesso di soggiorno per motivi umanitari disciplinato dall’art. 18 T.U..

Una delle novità maggiormente rilevanti è la introduzione nell’ordinamento italiano di un art. 10-bis T.U., che prevede il nuovo reato di ingresso o soggiorno illegale nel territorio dello Stato, che punisce, salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso o permane nel territorio dello Stato in violazione delle disposizioni dello stesso T.U. con sanzione pecuniaria (sostituibile con espulsione a titolo di sanzione sostitutiva che il giudice di pace potrebbe disporre ed eseguibile senza l’obbligo di ottenere il nulla-osta all’esecuzione dell’autorità giudiziaria procedente), salvo che sia respinto alla frontiera o abbia ottenuto la protezione internazionale o il permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 5 T.U.

Il nuovo reato di ingresso e soggiorno irregolare (contravvenzione e perciò punibile non soltanto a titolo di dolo, ma anche di colpa) può incidere notevolmente sui diritti dei cittadini extracomunitari sprovvisti di un valido titolo di soggiorno ed in particolare delle categorie maggiormente vulnerabili, tra cui le vittime di grave sfruttamento e di tratta di esseri umani.

E’ infatti evidente che tali persone fanno ingresso nel territorio dello Stato - di norma condotti o veicolati dalle organizzazioni o comunque dagli individui destinati ad esercitare il controllo su di loro inducendoli in situazioni di sfruttamento - senza alcun visto di ingresso e senza alcuna prospettiva di ottenere un permesso di soggiorno, con la conseguenza che la fattispecie di reato, in astratto, si perfeziona sempre.

I rischi di pregiudizio per i diritti di tali persone sono evidenti: non soltanto per le conseguenze che possono derivare dalla contestazione di tale reato sotto il profilo dell’adozione di provvedimenti di espulsione (con gravi ripercussioni connesse al pericolo per l’incolumità propria e dei propri familiari in caso di rimpatrio), ma altresì per il minor accesso ai servizi destinato a verificarsi a causa dell’obbligo imposto dalla stessa legge n. 94/2009 che ha modificato l’art. 6 T.U. prevedendo che per l’accesso a qualsiasi servizio pubblico o pubblica amministrazione, escluse le cure urgenti o essenziali garantite dall’art. 35 T.U. e i servizi scolastici obbligatori per i minori, lo straniero sia obbligato ad esibire ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio un valido titolo di soggiorno.

Vi è poi il rischio che in presenza di straniero sprovvisto di un titolo di soggiorno il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio ritenga di trovarsi di fronte ad uno straniero che ha commesso il reato punito dall’art. 10-bis T.U. , il che comporta l’obbligo di denuncia da parte del pubblico ufficiale e dell’incaricato di pubblico servizio ai sensi degli artt. 331 e 332 cod. proc. pen., la cui omissione sarebbe altrettanto punita come reato dagli artt. 361 e 362 cod. pen.

Tuttavia nel caso di stranieri vittime di situazioni di sfruttamento e tratta di persone il reato di ingresso o soggiorno irregolare non sussiste perchè l’art. 10-bis T.U. punisce coloro che si trovano sul territorio dello Stato “in violazione delle disposizioni del testo unico” adottato con D.Lgs. n. 286/1998 ed è proprio l’art. 18 di quest’ultimo a prevedere la facoltà di rilasciare un permesso di soggiorno ad una serie di soggetti, seppur entrati irregolarmente sul territorio, tra cui coloro che siano stati vittime di violenza o grave sfruttamento, che possiedano i requisiti previsti dall’art. 18 T.U.

Perciò in presenza di uno straniero sprovvisto di un valido titolo di soggiorno il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio deve innanzitutto verificare se egli si trovi in una delle situazioni o appartenga ad una delle categorie di persone per le quali non è possibile procedere all’espulsione – ad esempio quelle previste dall’art. 19 T.U. – o che comunque sia meritevole di ottenere uno speciale permesso di soggiorno in deroga alle norme ordinarie in materia di ingresso e soggiorno (art. 30, 31, 33 T.U.).

Inoltre qualora si tratti di straniero che riesca a sottrarsi alla situazione di violenza o di grave sfruttamento e abbia i requisiti per accedere ad un programma di assistenza ed integrazione sociale di cui all’art. 18 T.U. lo straniero non è punibile, perché non permane illegalmente sul territorio dello Stato, ma deve essergli rilasciato il permesso di soggiorno per motivi umanitari.

Sebbene il sesto comma dell’art. 10-bis T.U. preveda espressamente la sospensione del processo penale soltanto nel caso di presentazione di una domanda di protezione internazionale, deve ritenersi che, qualora lo straniero abbia aderito ad un programma di protezione ed abbia inoltrato istanza di rilascio di permesso di soggiorno di cui all’art. 18 T.U., il procedimento penale non potrà proseguire, quantomeno sino all’esito del procedimento amministrativo relativo al titolo di soggiorno, anche perché lo stesso art. 10-bis T.U. prevede che il permesso di soggiorno per motivi umanitari sia uno dei presupposti per la sentenza di non luogo a procedere del nuovo reato.

Il nuovo reato potrebbe peraltro produrre un rafforzamento (anche nei tempi finalizzati ad evitare la contestazione del reato e/o l’espulsione) non soltanto del “percorso sociale”, ma soprattutto del “circuito giudiziario”: proprio in ragione del reato di ingresso o soggiorno irregolare e delle eventuali esigenze processuali connesse all’esigenza che lo straniero vittima di uno dei gravi reati sopraccitati che collabora non sia espulso e sia tutelato nella sua incolumità potrebbe essere lo stesso Procuratore della Repubblica a proporre subito al Questore il rilascio del permesso di soggiorno e a non avviare neppure il procedimento penale contro lo stesso straniero per il reato di ingresso o soggiorno irregolare o, più esattamente, a dare parere contrario alla citazione a giudizio ritenendo che non sussistano i presupposti per la presentazione immediata o ritenendo manifestamente infondata la richiesta di presentazione immediata a giudizio dell’imputato formulata dalla polizia giudiziaria ( cfr. art. 20-bis d. lgs. 28 agosto 2000, n. 274, introdotto dall’art. 1, comma 17, legge n. 94/2009).

A ciò si aggiunga che gli artt. 6 e 7 della Direttiva 2004/81/CE, emanata dal Consiglio dell’Unione Europea il 29 aprile 2004, avente ad oggetto “il titolo di soggiorno da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime di tratta di esseri umani o coinvolti in azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti”, prevedono che qualora le autorità competenti ritengano che un cittadino di un paese terzo possa rientrare nel campo di applicazione della Direttiva stessa, garantiscano a quest’ultimo un periodo di riflessione per consentirgli di riprendersi e sottrarsi all’influenza degli autori dei reati, valutando così consapevolmente l’opportunità di collaborare con le autorità stesse. La durata del periodo di riflessione è determinata da ciascuno Stato. Durante tale periodo non può essere disposta alcuna misura di allontanamento nei confronti della persona, la quale inoltre ha diritto a che le siano garantiti l’assistenza medica limitatamente alle cure mediche urgenti, idonee misure di protezione, assistenza linguistica e, se previsto dall’ordinamento interno, assistenza legale gratuita. Le due disposizioni comunitarie devono ritenersi direttamente ed immediatamente applicabili in mancanza di adempimento diretto, a causa della scadenza per l’adempimento (5 agosto 2006), in quanto sufficientemente dettagliate ed autoapplicabili.

Si pone peraltro il problema costituzionale di una fattispecie incriminatrice che da un lato contiene elementi normativi che si riferiscono a testi complicati e dunque pare carente di tassatività ai sensi dell’art. 25 Cost. e dall’altro lato sussisterebbe non già in virtù della legge , bensì in virtù del discrezionale comportamento del Questore che potrebbe negare o concedere il permesso richiesto: se davvero si riconoscessero margini di discrezionalità al Questore di fronte alla proposta precisa e concreta del Procuratore della Repubblica si finirebbe per sottoporre il giudice penale (di pace) competente ad applicare l’art. 10-bis T.U. non già all’applicazione della legge (art. 101 Cost.), bensì alla discrezionalità della pubblica amministrazione.

In ordine alle altre norme introdotte dalla legge 15 luglio 2009 n. 94, con riferimento al loro ambito di applicazione al permesso di soggiorno di cui all’art. 18 T.U. si segnala quanto segue:

- La previsione di cui all’art. 5 comma 2-ter del T.U. così come modificato dalla nuova legge, relativa al versamento del contributo economico (che dovrà essere approvato da un futuro provvedimento) per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno non si applica, perché così espressamente previsto, al permesso di soggiorno per motivi umanitari; il riferimento generico al tipo di titolo di soggiorno induce a ritenere che debbano rientrarvi tutti i tipi di permesso di soggiorno per motivi umanitari previsti dal Testo Unico e dunque anche quello di cui all’art. 18.

- La nuova disposizione contenuta nell’art. 4-bis T.U., introdotto dalla legge n. 94/2009, relativa all’Accordo di integrazione (che dovrà essere disciplinato da un futuro regolamento), sembra invece applicarsi solo parzialmente al permesso di soggiorno per motivi umanitari: in base a quanto previsto dal comma 2 della stessa norma, infatti, la stipula di tale Accordo rappresenta condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno, tuttavia la perdita integrale dei crediti in cui è articolato l’Accordo stesso determina la revoca del permesso di soggiorno ad eccezione di alcune tipologie di permessi, tra cui quello per motivi umanitari. Anche in questo caso deve ritenersi che tra questi ultimi rientri quello rilasciato ai sensi dell’art. 18 T.U.

9. La Direttiva 2004/81/CE riguardante il titolo di soggiorno da rilasciare a cittadini di paesi terzi vittime di tratta di esseri umani o coinvolti in un’azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti.

La Direttiva 2004/81/CE, emanata dal Consiglio dell’Unione Europea il 29 aprile 2004, avente ad oggetto “il titolo di soggiorno da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime di tratta di esseri umani o coinvolti in azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti”, ha previsto che gli Stati membri introducano negli ordinamenti nazionali un istituto che permetta alle vittime dei reati sopra detti di ottenere un titolo di soggiorno e dunque di trattenersi, seppur temporaneamente, nel paese di destinazione.

Invero la Direttiva prevede un vero e proprio obbligo, a carico degli Stati, solo per ciò che riguarda le vittime di reati collegati alla tratta di esseri umani, mantenendo la facoltà di estendere tale istituto anche ai casi di cittadini di paesi terzi che siano stati coinvolti in azioni di favoreggiamento all’immigrazione illegale, al fine di sollecitare questi ultimi a cooperare con le autorità competenti (art. 3).

Si prevedono dunque una serie di norme che regolamentano la procedura di rilascio del titolo di soggiorno ed il trattamento dei beneficiari del titolo stesso.

Sotto il primo profilo si stabilisce che, ove le autorità competenti ritengano che un cittadino di un paese terzo possa rientrare nel campo di applicazione della Direttiva stessa, garantiscano a quest’ultimo un periodo di riflessione per consentirgli di riprendersi e sottrarsi all’influenza degli autori dei reati, valutando così consapevolmente l’opportunità di collaborare con le autorità stesse.

La durata del periodo di riflessione è determinata da ciascuno Stato. Durante tale periodo non può essere disposta alcuna misura di allontanamento nei confronti della persona, la quale inoltre ha diritto a che le siano garantiti l’assistenza medica limitatamente alle cure mediche urgenti, idonee misure di protezione, assistenza linguistica e, se previsto dall’ordinamento interno, assistenza legale gratuita (artt. 6 e 7).

Trascorso tale periodo, l’autorità di ciascuno Stato membro rilascia il titolo di soggiorno previo accertamento di alcune condizioni, quali, nello specifico:

a) l’opportunità che il cittadino del paese terzo soggiorni regolarmente ai fini delle indagini o del procedimento giudiziario;

b) l’esistenza di una chiara volontà di cooperazione manifestata dall’interessato e

c) la rottura di ogni legame con i presunti autori dei fatti.

Il titolo di soggiorno è valido “almeno” sei mesi e può essere rinnovato ove ne sussistano le condizioni (art. 8).

In ordine al trattamento dei beneficiari del titolo di soggiorno, la Direttiva prevede che gli Stati membri assicurino a questi ultimi le cure mediche, l’accesso al mercato del lavoro, alla formazione professionale, all’istruzione ed infine ai programmi esistenti previsti dallo Stato o dalle organizzazioni non governative, aventi come prospettiva l’inserimento della persona nel contesto sociale di riferimento (artt. 9, 11, 12).

L’art. 10 della Direttiva prevede infine norme specifiche a tutela dei minorenni.

La Direttiva, emanata in epoca successiva all’entrata in vigore dell’art. 18 T.U., differisce dalla disciplina italiana per alcuni aspetti.

In primo luogo essa attribuisce al titolo di soggiorno carattere prevalentemente premiale: si prevede infatti che vengano autorizzate a soggiornare nello Stato di destinazione soltanto le persone che manifestino chiara volontà di collaborare con le autorità competenti e che l’utilità della presenza della persona ai fini delle indagini o del processo penale abbia rilievo per il rilascio del titolo stesso.

Il c.d. “periodo di riflessione” costituisce inoltre l’altro elemento non ravvisabile nella disciplina italiana.

Potrebbero dunque porsi, sotto entrambi i profili, problemi di necessario adeguamento, da parte dello Stato italiano, alla normativa europea. L’Italia, infatti, non ha finora adottato norme specifiche in attuazione della Direttiva entro la scadenza del termine di adempimento previsto per il 5 agosto 2006.

Deve tuttavia rilevarsi che, con riferimento alla difformità connessa alla necessaria collaborazione della vittima di tratta con l’Autorità competente, l’ordinamento italiano contiene norme sicuramente più favorevoli, poiché l’art. 18 T.U. separa il rilascio del permesso di soggiorno dalla necessaria collaborazione della vittima con l’autorità giudiziaria e rende meramente eventuale la denuncia nei confronti degli sfruttatori, si riconosce priorità all’aspetto della protezione della vittima rispetto alla finalità di repressione del crimine. In tal senso l’art. 4 della Direttiva 2004/81/CE attribuisce espressamente agli Stati membri “la facoltà di adottare o mantenere disposizioni più favorevoli per le persone cui si applica la direttiva”.

In effetti, i principi generali del diritto comunitario prevedono che, in virtù della finalità di ravvicinamento delle legislazioni nazionali, la direttiva miri a fissare norme minime comuni, consentendo, spesso espressamente, al legislatore nazionale di fissare degli standard più elevati, purché nel rispetto della finalità dalla stessa perseguita.

In ordine alla mancata previsione nell’ordinamento italiano del periodo di riflessione, può ritenersi, in virtù dell’orientamento prevalente nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, che la previsione contenuta nell’art. 6 della direttiva sia immediatamente applicabile nel nostro ordinamento, poiché trattasi di norma chiara, precisa e incondizionata che non è stata recepita nell’ordinamento interno dello Stato nei termini prescritti.

In virtù del principio sopradetto, infatti, il giudice nazionale deve disapplicare una norma interna incompatibile con una direttiva non recepita nell'ordinamento interno dello Stato, considerato dunque inadempiente, ove l'obbligo di cui trattasi sia incondizionato e sufficientemente preciso.

Nel caso di specie la disposizione contenuta nell'art. 6 sembra possedere le caratteristiche necessarie per sostenere la diretta applicazione della stessa nel nostro ordinamento interno.

Quest’ultima norma rende ulteriormente applicabile l’interpretazione indicata nel par. 8 circa la non punibilità per il reato di ingresso o soggiorno irregolare previsto dall’art. 10-bis T.U. dello straniero sprovvisto di un valido titolo di soggiorno che è in attesa di ottenere il permesso di soggiorno per motivi umanitari.