(Sergio Briguglio 2/10/2009)

IL PACCHETTO SICUREZZA

(Monterotondo 2/10/2009)

I fatti

· In Italia, il numero di delitti e' in netto calo rispetto alla meta' degli anni '90

· Gli stranieri sono responsabili di una porzione minoritaria dei delitti commessi

· Il tasso di criminalita' degli stranieri e' molto piu' alto di quello degli italiani

· Entrambi i tassi (per stranieri e italiani) sono in calo (con tempi di dimezzamento simili): quello degli italiani, per diminuzione dei delitti a popolazione pressocche' costante; quello degli stranieri, per aumento della popolazione a numero di delitti pressocche' costante

· A dispetto di questi dati, il senso di insicurezza tra gli italiani e' in crescita, alimentato da stampa e politica

· Con chi prendersela? Lo straniero, a differenza dell'italiano, e' allontanabile

· L'immigrazione e' caratterizzata, da sempre (meta' anni '80), da un alto tasso di irregolarita'

· Tesi-scorciatoia: l'insicurezza ci viene dal clandestino; guerra al clandestino!

· Ragione vera dell'alto tasso di illegalita': il lavoratore deve essere richiesto dal datore di lavoro quando ancora risiede all'estero

· Fatto scatenante: uccisione della Sig.ra Reggiani (31/10/2007); colpevole, in realta', rumeno (comunitario)

Provvedimenti

· Scorsa legislatura:

o Pacchetto sicurezza (30/10/2007), D.L. 181/2007, D.L. 249/2007, Schema di D. Lgs. "comunitari", decaduti, abbandonati o confluiti nel

o D. Lgs. 32/2008: allontanamento dei comunitari (motivi imperativi di pubblica sicurezza; competenza del prefetto per motivi di pubblica sicurezza; accompagnamento coattivo per motivi imperativi; presentazione in un qualunque consolato italiano del paese di appartenenza in caso di allontanamento per mancanza dei requisiti); dichiarazione di presenza

· Legislatura in corso:

• Pacchetto sicurezza:

§ L. 125/2008 (decreto-legge 92/2008)

§ D. Lgs. 159/2008 (procedure asilo)

§ D. Lgs. 160/2008 (ricongiungimento)

§ L. 94/2009 ("ddl sicurezza")

§ D. Lgs. "comunitari" (ritirato...)

• L. 133/2008 (finanziaria)
• L. 7/2009 (ratifica del Trattato Italia-Libia)
• L. 102/2009 (regolarizzazione colf e badanti)

I. Norme a regime

Immigrazione illegale: repressione

Il reato di imgresso o soggiorno illegale

· Ammenda da 5.000 a 10.000 euro per ingresso o soggiorno illegali (reato contravvenzionale); non si procede in caso di allontanamento gia' eseguito; il giudice di pace, se l'accompagnamento e' immediatamente eseguibile, puo' sostituire la pena dell'ammenda con quella dell'espulsione con divieto di reingresso per un periodo di durata > 5 anni (L. 94/2009)

• In precedenza: respingimento o espulsione; era reato, invece, il reingresso non autorizzato (reclusione da 1 a 4 anni) o il mancato ottemperamento all'ordine di allontanamento impartito dal questore (reclusione da 1 a 4 anni; arresto da 6 mesi a un anno per originaria espulsione con intimazione)

Prolungamento del trattenimento in CIE

· Trattenimento in CIE prorogabile, oltre i 60 gg, per ulteriori 60 + 60 gg da parte del giudice di pace, su richiesta del questore, in caso di mancata cooperazione dell'interessato o di ritardo nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi interessati alle procedure di rimpatrio; la proroga e' applicabile anche agli stranieri gia' trattenuti alla data di entrata in vigore della disposizione (L. 94/2009)

• In precedenza: durata massima pari a 30 gg, prorogabili da parte del giudice per altri 30 gg in caso di gravi difficolta' relative all'identificazione o all'acquisizione dei documenti
• Nota: formulazione ambigua di una delle condizioni di prolungamento ("...mancata cooperazione al rimpatrio del cittadino del Paese terzo interessato..."); l'interpretazione e' desumibile da art. 15, co. 6, lettera a, Direttiva 2008/115/CE ("... mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato...")

Immigrazione illegale: terra bruciata

Esibizione del permesso per provvedimenti di interesse dello straniero

· Esibizione del titolo di soggiorno necessaria anche per i provvedimenti relativi ad atti di stato civile (esclusi, secondo circ. Mininterno 7/8/2009, dichiarazione di nascita e riconoscimento di filiazione) e all'accesso a pubblici servizi, salvo il caso di prestazioni sanitarie per stranieri non iscritti al SSN e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie [1] (L. 94/2009)

• In precedenza: lo straniero era tenuto ad esibire il titolo di soggiorno agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di suo interesse comunque denominati, con eccezione per i provvedimenti riguardanti attivita' sportive e ricreative a carattere temporaneo e per quelli inerenti agli atti di stato civile o all'accesso a pubblici servizi

Divieto di matrimonio in Italia per lo straniero illegalmente soggiornante

· Ai fini della celebrazione del matrimonio lo straniero (incluso il comunitario?) deve presentare anche un documento attestante la regolarita' del soggiorno in Italia (L. 94/2009; nota: circ. Mininterno 7/8/2009, elencando i titoli idonei, trascura diverse situazioni: detenuto, richiedente asilo trattenuto in CIE, familiare si cittadino dell'Unione in soggiorno breve, straniero trattenuto in CIE o per la cui espulsione sia stato negato il nulla-osta dall'autorita' giudiziaria, etc.)

• In precedenza: lo straniero doveva produrre il nulla-osta alla celebrazione del matrimonio rilasciato dalle autorita' del proprio paese.

Cessione di alloggio a straniero illegalmente soggiornante

· Reclusione da 6 mesi e 3 anni (e confisca dell'immobile, salvo che appartenga ad estraneo al reato) per chi, al fine di trarne un ingiusto profitto, ospiti a titolo oneroso lo straniero irregolare o gli ceda un alloggio, anche in locazione; rileva la mancanza di titolo di soggiorno al momento della stipulazione o del rinnovo del contratto di locazione (L. 125/2008 e L. 94/2009)

• In precedenza: la stessa fattispecie era punita, con la reclusione fino a 4 anni e con la multa fino a lire 30 milioni di lire, quale favoreggiamento della permanenza illegale finalizzato a trarne un ingiusto profitto
• Nota: la condizione di mancanza di titolo di soggiorno e' riferita ad un momento che risulta indefinito in caso di semplice messa a disposizione di alloggio, senza contratto di locazione

Occupazione alle proprie dipendenze di straniero non autorizzato

· Reclusione da 6 mesi a 3 anni e multa di 5000 euro (delitto) per il datore di lavoro che occupi alle proprie dipendenze lo straniero non autorizzato (L. 125/2008)

• In precedenza: arresto da 3 mesi a 1 anno e ammenda di 5000 euro

Acquisizione del permesso per money transfer

· Necessaria acquisizione del permesso di soggiorno dell'utente da parte del gestore di money transfer; in mancanza, obbligatoria la segnalazione entro 12 ore al commissariato di P.S., con trasmissione dei dati identificativi del richiedente (L. 94/2009)

Controllo del territorio

Le ronde

· Possibile per i sindaci avvalersi, previa intesa con il prefetto, della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati (con precedenza per quelle costituite da personale in congedo di Corpi dello Stato) per la segnalazione alla polizia locale o di Stato eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana o situazioni di disagio sociale; le associazioni sono iscritte in apposito elenco, previa verifica da parte del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica del possesso dei requisiti stabiliti con decreto del Ministro dell'interno; per associazioni diverse da quelle costituite da personale in congedo di Corpi dello Stato, iscrizione incompatibile con la fruizione di risorse economiche pubbliche (L. 94/2009)

Segnalazioni da parte del sindaco

· Il sindaco segnala alle competenti autorita' la condizione di soggiorno irregolare dello straniero o del cittadino comunitario ai fini dell'allontanamento dall'Italia; gli agenti di polizia municipale accedono alle banche dati sui permessi (L. 125/2008)

Immigrazione legale: stabilita' del soggiorno

Contributo per rilascio e rinnovo del permesso

· Contributo da 80 a 200 euro per richiesta di rilascio e rinnovo di permesso, salvi i casi di permesso per asilo, richiesta d'asilo, protezione sussidiaria, motivi umanitari; gettito destinato al Fondo per i rimpatri e al finanziamento dell'attivita' del Mininterno relative a rilascio e rinnovo dei permessi (L. 94/2009)

Accordo di integrazione

· Rilascio del permesso di soggiorno condizionato alla sottoscrizione da parte dello straniero di un accordo di integrazione; il mancato raggiungimento degli obiettivi comporta perdita di punti; la perdita integrale dei punti comporta espulsione, salvi i casi di titolare di permesso di soggiorno per asilo, richiesta di asilo, protezione sussidiaria, motivi umanitari, motivi familiari, permesso CE slp, carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell'Unione europea e di straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare (l'espulsione puo' colpire, ad es., il titolare di permesso per lavoro o per studio che non abbia dato luogo a ricongiungimento, anche se ha gia' soggiornato per motivi familiari) (L. 94/2009)

Test di italiano per il rilascio di permesso CE slp

· Rilascio del permesso CE slp subordinato al superamento di un test di conoscenza dell'italiano (L. 94/2009)

Requisito di residenza per l'acquisto di cittadinanza per matrimonio

· Durata minima di 2 anni della residenza legale in Italia successiva al matrimonio ai fini dell'acquisto di cittadinanza per matrimonio; dimezzamento della durata minima richiesta per i periodi successivi al matrimonio in presenza di figli nati o adottati dai coniugi; anche in assenza di motivi ostativi, l'acquisto non consegue automaticamente alla maturazione dei requisiti; la condizione di assenza di scioglimento, annullamento, cessazione degli effetti civili o separazione legale deve sussistere al momento dell’adozione del decreto di riconoscimento della cittadinanza (L. 94/2009)

• In precedenza: durata minima richiesta per la residenza legale in Italia in costanza di matrimonio pari a 6 mesi; irrilevante il fatto che siano nati figli dai coniugi; l'acquisto della cittadinanza per matrimono e', in assenza dei motivi ostativi, un diritto; la condizione di sussistenza del vincolo matrimoniale deve valere al momento della presentazione dell'istanza

Conversione del permesso ai 18 anni per minori non accompagnati

· Conversione del permesso ai 18 anni per minori non accompagnati condizionata al fatto che siano stati affidati ai sensi dell'art. 2 L. 184/1983 o sottoposti a tutela e al soddisfacimento dei requisiti di soggiorno pregresso > 3 anni e di partecipazione a un progetto di inserimento > 2 anni (DDL sicurezza)

• Oggi: l'orientamento giurisprudenziale nettamente prevalente considera alternativi (e non concorrenti) i requisiti di affidamento e quello della durata di soggiorno pregresso e partecipazione a un progetto di inserimento; inoltre, Sent. Corte Cost. 198/2003 ha chiarito che il minore sottoposto a tutela e' equiparato, ai fini della conversione del permesso, a quello affidato

Cancellazione dall'anagrafe in caso di mancato rinnovo della dichiarazione di dimora

· La cancellazione dall'anagrafe dello straniero, in caso di mancato rinnovo della dichiarazione di dimora a seguito della scadenza del permesso di soggiorno, e' effettuata dopo 6 mesi dalla scadenza del permesso, previo avviso e invito a provvedere nei successivi 30 giorni (DDL sicurezza)

• Oggi: il termine e' di un anno dalla scadenza del permesso

Immigrazione legale: ricongiungimento

Soppressione del silenzio-assenso per il nulla-osta al ricongiungimento

· Soppresso il regime di "silenzio-assenso" per il rilascio del nulla-osta al ricongiungimento, sostituito da un termine ordinatorio di 180 gg per il rilascio del nulla-osta (D. Lgs. 160/2008 e L. 94/2009)

• In precedenza: trascorsi 90 giorni dalla richiesta del nulla osta, l'interessato puo' ottenere il visto di ingresso direttamente dalle rappresentanze diplomatiche e consolari italiane, dietro esibizione della copia degli atti contrassegnata dallo sportello unico per l’immigrazione, da cui risulti la data di presentazione della domanda e della relativa documentazione

Limiti al ricongiungimento dei genitori a carico

· Genitori a carico ammessi per ricongiungimento solo se non hanno altri figli nel paese d'origine o di provenienza ovvero se > 65 anni e gli altri figli sono impossibilitati a mantenerli per gravi motivi di salute (D. Lgs. 160/2008)

• In precedenza: genitori a carico ammessi quando non disponessero di adeguato sostegno nel paese d'origine o di provenienza

Ridefinizione del reddito per il ricongiungimento familiare

· Reddito richiesto per il ricongiungimento (nonche' per il rinnovo, per il rilascio del permesso CE slp e per il soggiorno del comunitario per studio o per residenza elettiva) > importo annuo assegno sociale, + meta' dell'importo per il numero familiari che vengono a far parte, col richiedente, del nucleo familiare; tetto alla soglia di reddito (2 volte l'assegno sociale) anche quando il ricongiungimento sia richiesto da titolare di protezione sussidiaria (D. Lgs. 160/2008)

• In precedenza: la soglia di reddito era pari all'assegno sociale per un nucleo complessivo di 2 persone; a 2 volte l'assegno sociale, per un nucleo di 3 o 4 persone; a 3 volte l'assegno sociale per un nucleo di 5 o piu' persone. Previsto un tetto a tale soglia, pari a 2 volte l'assegno sociale, quando del nucleo familiare facciano parte due o piu' figli minori di eta' < 14 anni

Requisito di idoneita' abitativa ai fini del ricongiungimento

· Per il ricongiungimento familiare dello straniero, richiesta la disponibilita' di alloggio dotato dei requisiti igienico-sanitari e di idoneita' abitativa, accertati dagli uffici comunali (nota: in assenza di termini per il silenzio-assenso) (L. 94/2009)

• In precedenza: richiesta la disponibilita' di alloggio che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge regionale per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica, ovvero che sia fornito dei requisiti di idoneita' igienico-sanitaria accertati dalla ASL

Limitazione del novero dei familiari di italiano inespellibili

· Inespellibilita' del familiare convivente di cittadino italiano limitata al secondo grado di parentela (L. 94/2009; nota: circ. Mininterno 31/8/2009 esclude revoca o diniego di rinnovo per familiari di terzo e quarto grado che abbiano gia' ottenuto il titolo di soggiorno)

• In precedenza: inespellibile il parente convivente entro il quarto grado

Immigrazione legale: accesso al welfare

Requisito di 10 anni di soggiorno legale continuativo per l'assegno sociale

· Assegno sociale corrisposto a coloro che sono in possesso dei requisiti previsti, solo a condizione di soggiorno legale continuativo in Italia > 10 anni (L. 133/2008)

• In precedenza: l'assegno sociale era corrisposto, in presenza di condizioni di bisogno economico, a soggetti di eta' > 65 anni, con reddito inferiore ad una certa soglia. Gli stranieri possono accedere al godimento di tale misura solo se titolari di permesso CE slp, ovvero destinatari di protezione internazionale o familiari di questi, ovvero titolari di permesso per motivi umanitari rilasciato su indicazione della Commissione territoriale, ovvero i cittadini di Tunisia, Marocco, Algeria e Turchia legalmente residenti o legalmente impiegati in Italia o loro familiari conviventi, ovvero cittadini comunitari titolari di diritto di soggiorno o loro familiari stranieri titolari di diritto di soggiorno (salve le eccezioni relative ai primi 3 mesi di soggiorno e alla fase di prima ricerca di lavoro)

Assicurazione sanitaria per l'ingresso di genitore ultra-65enne a carico

· Per il ricongiugimento con genitore > 65 anni richiesta anche assicurazione sanitaria o iscrizione del genitore al SSN con pagamento di un contributo fissato con DM (D. Lgs. 160/2008)

Cittadini comunitari: accesso al welfare

Modifica di art. 1, co. 2 D. Lgs. 286/1998

· Le disposizioni di cui al D. Lgs. 286/1998 (in particolare: assistenza sanitaria per irregolari) non si applicano ai cittadini comunitari, salvo quanto previsto dall'ordinamento comunitario (L. 133/2008)

• In precedenza: le disposizioni di cui al D. Lgs. 286/1998 non si applicavano ai cittadini comunitari se non in quanto piu' favorevoli

Comunitari: il D. Lgs. ritirato

· Avrebbe comportato: allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza per mancata richiesta di iscrizione anagrafica o di carta di soggiorno per familiare straniero dopo 3 mesi e 10 gg di soggiorno, con possibilita' di detenzione nelle more dell'allontanamento, assenza di effetto sospensivo automatico della presentazione dell'istanza contestuale al ricorso, divieto di reingresso < 5 anni, pena della reclusione < 1 anno in caso di violazione del divieto di reingresso

• Oggi: l'iscrizione anagrafica e la carta di soggiorno hanno carattere dichiarativo, e non costitutivo, del diritto di soggiorno di durata > 3 mesi, che puo' essere dimostrato con qualsiasi mezzo di prova previsto dalla normativa vigente (art. 19, co. 3 D. Lgs. 30/2007); la mancata richiesta puo' comportare solo sanzioni proporzionate e non discriminatorie (art. 8, co. 2 e art. 9, co. 3 Direttiva 2004/38/CE[2]); in assenza dei requisiti che integrano il diritto di soggiorno, il cittadino comunitario e i familiari stranieri possono essere allontanati con un termine > 30 gg per lasciare l'Italia, senza divieto di reingresso, con obbligo di presentare attestazione di adempimento dell'obbligo di allontanamento a un consolato italiano e arresto da 1 a 6 mesi e ammenda da 200 a 2000 euro in caso di presenza in Italia successiva alla scadenza del termine e anteriore alla presentazione dell'attestazione; nota: difficile provare il superamento del termine dei 3 mesi (prevista una dichiarazione facoltativa di presenza, da disciplinare con DM, in mancanza della quale si dovrebbe presumere il supermaneto di tale termine)

II. La regolarizzazione

· Rapporti di collaborazione domestica o assistenza a persona non autosufficiente, con lavoratore straniero "comunque presente in Italia", in atto nel periodo 1/4/2009-30/6/2009 e che continuano ad esserlo al momento della presentazione dell'istanza

· Sospensione dei provvedimenti penali e amministrativi per gli illeciti commessi da datore e lavoratore fino a conclusione della procedura; estinzione degli illeciti in caso di esito positivo

· Problemi:

• in caso di esito negativo, dovrebbero riprendere vigore i procedimenti
• segnalazione pregressa al SIS ostativa alla regolarizzazione
• unico datore di lavoro, con orario di lavoro non inferiore a 20 ore settimanali e retribuzione non inferiore ad assegno sociale
• segnalazione di alloggio
• pagamento contributi nelle more della convocazione
• reddito minimo in capo al datore per assunzione di colf

III. I respingimenti in mare

· Stranieri respinti in alto mare verso la Libia:

• non consentito l'accesso alla procedura di richiesta di protezione internazionale a persone comunque sotto il controllo di fatto dell'Italia (o, addirittura, se trasportati a bordo di navi italiane, in territorio italiano)
• violazione del principio di non refoulement (art. 33 Conv. Ginevra): la Libia non ha ratificato la Convenzione di Ginevra e non si obbliga a non rinviare lo straniero in un paese in cui possa subire persecuzione
• violazione art. 3 CEDU (in Libia i respinti rischiano concretamente di subire trattamenti inumani o degradanti)

Conclusioni: una riforma alternativa?

· PDL Bobba et al.

o permettere la ricerca di lavoro legale in Italia:

§ ingresso per ricerca di lavoro (mezzi di sostentamento; spese di rimpatrio; impronte; copia del passaporto; limiti numerici?)

§ conversione turismo-lavoro

o sostenere la forza contrattuale del lavoratore straniero:

§ rinnovo del permesso anche in pendenza di vertenza o di accertamento giudiziario dell'esistenza di un rapporto di lavoro o della legittimita' di un licenziamento

o graduare le sanzioni per lo straniero irregolare:

§ modulazione del divieto di reingresso in base all'efficacia e alla prontezza della collaborazione

§ sostegno al reinserimento in patria

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[1] Modifica del testo di art. 6, co. 2 D. Lgs. 286/199:

2. Fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attivita' sportive e ricreative a carattere temporaneo e per quelli inerenti agli atti di stato civile o all'accesso a pubblici servizi, i documenti inerenti al soggiorno di cui all'articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati.

2. Fatta eccezione per i provvedimenti riguardanti attivita' sportive e ricreative a carattere temporaneo, per quelli inerenti all'accesso alle prestazioni sanitarie di cui all’articolo 35 e per quelli attinenti alle prestazioni scolastiche obbligatorie, i documenti inerenti al soggiorno di cui all'articolo 5, comma 8, devono essere esibiti agli uffici della pubblica amministrazione ai fini del rilascio di licenze, autorizzazioni, iscrizioni ed altri provvedimenti di interesse dello straniero comunque denominati.

[2] Art. 11 L. 1228/1954: " Chiunque avendo obblighi anagrafici contravviene alle disposizioni della presente legge ed a quelle del regolamento è punito, se il fatto non costituisce reato piu' grave, con la sanzione amministrativa da lire 50.000 a lire 250.000[2]. ... Entro dieci giorni dalla contestazione o notificazione della contravvenzione, ... il colpevole e' ammesso a fare oblazione mediante pagamento della somma di lire 500 nelle mani dell'ufficiale d'anagrafe che ha accertato la contravvenzione. ..."