I
diritti connessi alla
cittadinanza
dellUnione europea
Scheda a cura di Giulia Perin (aggiornata al 15 aprile 2010)
Sommario:
1.
I
diritti che discendono dal possesso della cittadinanza dellUnione: norme del
Trattato CE di riferimento
2.
La
libert di circolazione,di soggiorno e di stabilimento
3.
Il
diritto alla parit di trattamento
4.
Elettorato
attivo e passivo al Parlamento europeo e alle elezioni comunali in qualsiasi
Paese dellUnione
5.
Il
diritto alla protezione diplomatica per i cittadini dellUnione che si trovino
nel territorio di un Paese terzo
6.
Il
diritto di petizione al Parlamento europeo e di rivolgersi al Mediatore europeo
7.
Il
diritto di scrivere alle istituzioni comunitarie in una qualsiasi delle lingue
ufficiali
8.
Estensione
ai familiari extracomunitari dei cittadini comunitari del diritto alla libert
di circolazione, di soggiorno, di stabilimento e alla parit di trattamento
1. I diritti che discendono dalla cittadinanza
dellUnione: le norme di riferimento del Trattato CE
Lart. 20 del Trattato sul funzionamento dellUnione
europea (TFUE)
prevede che istituita una cittadinanza dell'Unione, che cittadino
dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro e che la
cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non
sostituisce quest'ultima.
I cittadini
dell'Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei trattati.
Essi hanno, tra
l'altro:
a) il diritto di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri;
b) il diritto di
voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni
comunali nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei
cittadini di detto Stato;
c) il diritto di
godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno
la cittadinanza non rappresentato, della tutela delle autorit diplomatiche e
consolari di qualsiasi Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto
Stato;
d) il diritto di
presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al Mediatore europeo,
di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell'Unione in una
delle lingue dei trattati e di ricevere una risposta nella stessa lingua.
Tali diritti sono
esercitati secondo le condizioni e i limiti definiti dai trattati e dalle
misure adottate in applicazione degli stessi.
I diritti che discendono dal possesso della
cittadinanza dellUnione sono previsti dagli artt. 19-24 TFUE.
2. La libert di circolazione, di soggiorno e
di stabilimento
Ai sensi dellart. 21 TFUE, ogni cittadino dellUnione ha il diritto di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte
salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato e dalle disposizioni
adottate in applicazione dello stesso.
Si tratta del principale beneficio che discende
dal possesso della cittadinanza dellUnione. Inizialmente la libera
circolazione riguardava esclusivamente i lavoratori subordinati (si veda ora lart. 45 TFUE), autonomi (si veda ora lart. 49 TFUE) e le imprese (si veda ora lart. 56 TFUE).
A partire dagli anni Novanta, il
diritto alla libera circolazione stato esteso attraverso ladozione di
apposite direttive anche agli studenti, ai pensionati e a tutti i cittadini
dellUnione a prescindere dallesercizio di unattivit economica che disponessero di risorse sufficienti
e di unassicurazione sanitaria.
Il principale atto normativo in
materia di libert di circolazione e si soggiorno dei cittadini dellUnione e
dei loro familiari oggi la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 29 aprile 2004, che ha abrogato, sostituito e aggiornato il quadro
normativo esistente sino al 2004, costituito dalla stratificazione di norme
derivate e da principi formulati dalla Corte di giustizia dellUnione europea
Questultima ha svolto un ruolo cruciale
interpretando in maniera estensiva i diritti attribuiti al cittadino e in
maniera restrittiva le condizioni e le limitazioni previste ai fini del loro
godimento.
La Corte ha inoltre riconosciuto,
a partire dalla sentenza Baumbast (del 17 settembre 2002, C-413/99), lidoneit dellart. 21 TFUE (gi art. 18 TCE) a produrre
effetti diretti in quanto disposizione sufficientemente chiara, precisa e
incondizionata.
Inoltre secondo la Corte la
libert di circolazione non solo principio fondamentale dellordinamento
dellUnione europea, ma anche, insieme al diritto di soggiorno, diritto
fondamentale del cittadino europeo ai sensi dellart. 21, n. 1 TFUE (gi art.
18 n. 1 TCE), non subordinato allesercizio di unattivit economica (cfr. sentenza del 7 settembre 2004, C-456/02, Trojani), tanto che i cittadini europei legalmente residenti
in uno Stato membro diverso dal proprio possono invocare il diritto di parit
di trattamento ai sensi dellart. 18 TFUE (gi art. 12 TCE), anche con riferimento alle
prestazioni sociali (sentenza del 12 maggio 1998, C-85/96, Martinez
Sala, 63; sentenza 20 settembre 2001, C-184/99, Grzelczyk,
46; sentenza del 7 settembre 2004, C-456/02, Trojani,
46; sentenza del
15 marzo 2005, C- 209/03, Bidar, 63, con un temperamento per
lindennit dovuta a titolo di ricerca di prima occupazione: sentenza del 23 marzo 2004, C-138/02, Collins 73 e, pi incisivamente, art. 24, par. 2, direttiva 2004/38/CE)
3. Il diritto alla parit di trattamento
Il diritto alla parit di trattamento ha
conosciuto un significativo ampliamento del suo originario ambito di
applicazione.
Originariamente, il divieto di discriminazione
sulla base della cittadinanza riguardava, infatti, esclusivamente i soggetti
economicamente attivi, e cio:
1)
i lavoratori
subordinati, per i quali lart. 45 TFUE (gi 39 TCE) prevede labolizione di ogni
discriminazione fondata sulla nazionalit, per quanto riguarda limpiego, la
retribuzione e le altre condizioni di lavoro;
2)
le persone fisiche o giuridiche che vogliano stabilirsi in un altro
Stato membro per esercitarvi unattivit di impresa o unattivit di lavoro
autonomo, a favore delle quali lart. 49 TFUE (gi art. 43 TCE) prevede l'accesso alle attivit non
salariate e al loro esercizio, nonch la costituzione e la gestione di imprese
e in particolare di societ ai sensi dell'articolo 48, secondo comma, alle condizioni definite dalla
legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini.
Es.: Il lavoratore
comunitario, oltre a poter entrare e soggiornare in Italia in forza del diritto
alla libera circolazione e soggiorno descritto al punto precedente, gode, ai
sensi dellart. 45 TFUE (gi art. 39 TCE) e del Reg. CEE n. 1612/68, del diritto alla parit di trattamento
rispetto ai cittadini dello Stato in cui risiede, per quanto riguarda tutte le
condizioni di occupazione e di lavoro (licenziamento, retribuzione,
segnatamente). Egli beneficia, inoltre, da un lato, di tutte le misure di
formazione, orientamento o riadattamento professionali, dallaltro, degli
stessi vantaggi sociali e fiscali dei lavoratori nazionali. La Corte di
Giustizia ha interpretato lespressione vantaggi sociali in modo amplissimo,
con la conseguenza che di fatto nessuna discriminazione pu sussistere tra
lavoratori appartenenti a diversi Paesi membri. Il lavoratore cittadino di uno
Stato membro, occupato sul territorio di un altro Stato membro, beneficia della
parit di trattamento in materia di esercizio dei diritti sindacali, ivi compresi
il diritto di voto e l'accesso ai posti di amministrazione o di direzione di
un'organizzazione sindacale; egli pu peraltro essere escluso dalla
partecipazione alla gestione di organismi di diritto pubblico e dall'esercizio
di una funzione di diritto pubblico. Egli beneficia inoltre del diritto di
eleggibilit agli organi di rappresentanza dei lavoratori all'interno
dell'impresa. Infine, ai sensi dellart. 4 Reg. CE 1408/71, il lavoratore comunitario ha diritto
alla parit di trattamento nel campo specifico della previdenza sociale.
Con il tempo, la Corte di Giustizia ha avuto modo
di ampliare notevolmente lambito di applicazione del principio di non
discriminazione, interpretando in modo estensivo
lart. 18 TFUE (gi art. 12 TCE), il quale
prevede che nel campo di applicazione del presente trattato, e senza
pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste, vietata
ogni discriminazione
effettuata in base alla nazionalit.
Dalla
giurisprudenza comunitaria si deduce, infatti, che il diritto alla parit di
trattamento pu ormai essere invocato:
1)
da tutti
i cittadini dellUnione che soggiornino legalmente in uno Stato membro diverso
da quello di origine (conclusioni che si traggono dalle sentenze della Corte di
Giustizia Martinez Sala e
Gzrelczyk citate al par.
2 )
2)
in alcune
ipotesi, anche dai cittadini che esercitano la loro libert fondamentale di
circolazione, senza tuttavia avere intenzione di fissare la propria residenza
in un altro Stato membro (conclusioni che si ricavano dalle sentenze della Corte di Giustizia del 24 novembre 1998, causa
C-274/96, Bickel & Franz e del 2 febbraio 1989, C-186/87, Cowan).
Es.:
Anche un cittadino comunitario che risultando economicamente inattivo soggiorni
in Italia sulla base della disponibilit di risorse sufficienti e di unassicurazione
medica ha diritto ad accedere ai diversi benefici sociali riconosciuti ai
propri cittadini dallo Stato in cui risiede (es. accesso ad un alloggio o ad
una provvidenza assistenziale).
Il diritto alla
parit di trattamento dei cittadini comunitari sancito nel nostro ordinamento
dallart. 19, comma 2, d.lgs. n. 30/2007, il quale prevede che fatte salve le
disposizioni specifiche espressamente previste dal Trattato CE e dal diritto
derivato, ogni cittadino dellUnione che risiede, in base al presente decreto,
nel territorio nazionale gode di pari trattamento rispetto ai cittadini
italiani nel campo di applicazione del Trattato. Il beneficio di tale diritto
si estende ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro che
siano titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno
permanente.
Come chiariscono
tanto le fonti comunitarie, quanto le norme interne, il diritto alla parit di
trattamento vale nel campo di applicazione del Trattato, cio per le materie
in cui vi sia una competenza della Comunit europea.
Si tratta del cd.
campo di estensione materiale del principio della parit di trattamento.
Anche in
relazione alla definizione di tale aspetto, gli interventi della Corte hanno
notevolmente esteso lambito di applicazione del principio, che per lo meno in
relazione ai cittadini comunitari regolarmente soggiornanti in un altro Paese
membro pu essere invocato in relazione ad ogni prestazione e/o diritto
riconosciuto ai cittadini del Paese membro di residenza.
4. Il diritto allelettorato attivo e passivo
alle elezioni del Parlamento europeo e alle elezioni comunali per i cittadini
dellUnione che abbiano esercitato la libert di circolazione
Lesercizio della libert di circolazione e di
soggiorno comporta lattribuzione al cittadino dellUnione che soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la
cittadinanza di due diritti politici, previsti dallart. 22 TFUE (gi art. 19 TCE):
1)
il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni del Parlamento
europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini
di detto Stato (si veda la scheda Il diritto di voto dei cittadini
comunitari);
2)
il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali nello Stato
membro in cui risiede (si veda la scheda Il diritto di voto dei cittadini
comunitari)
Le modalit di esercizio di tali diritti sono
state disciplinate da due direttive:
1) La Direttiva 93/109 del Consiglio dell'Unione Europea
del 6 dicembre 1993, relativa alle modalit di esercizio del diritto di voto e
di eleggibilit alle elezioni del Parlamento Europeo per i cittadini
dell'unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini, che
stata attuata in Italia dal decreto-legge 24 giugno 1994, n. 408 (Disposizioni urgenti in
materia di elezioni al Parlamento Europeo) convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 3 agosto 1994, n. 483, modificato dalla legge 24 aprile 1998, n. 128;
2) La Direttiva 94/80/CE del Consiglio del 19 dicembre
1994, che stabilisce le modalit di esercizio del diritto di voto e di
eleggibilit alle elezioni comunali per i cittadini dell'unione che risiedono
in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza, che stata attuata in
Italia dal decreto legislativo 12 aprile 1996, n. 197.
5. Il diritto alla protezione diplomatica per i
cittadini dellUnione che si trovino nel territorio di un Paese terzo
I cittadini
dellUnione che si spostino fuori dai confini dellUnione europea beneficiano,
ai sensi dellart. 23 TFUE (gi art. 20 TCE) sul territorio di uno Stato
terzo dove lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non rappresentato,
della protezione diplomatica e consolare di qualsiasi Paese membro, a parit di
condizioni con i cittadini di tale ultimo Stato e previo il consenso dello
Stato terzo.
Come evidente, non si tratta di una protezione
diplomatica assicurata direttamente dallUnione europea, ma di unestensione
della protezione diplomatica degli Stati ai cittadini di altri Stati membri.
6. Il diritto di petizione al Parlamento
europeo e il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo
Il Trattato si preoccupato di prevedere a favore
del cittadino dellUnione dei meccanismi di difesa contro larbitrio.
Si tratta del diritto di petizione davanti al
Parlamento europeo e del diritto di rivolgersi al Mediatore europeo, previsti
come diritti spettanti a ciascun cittadino europeo rispettivamente dal primo e
dal secondo paragrafo dellart. 24 TFUE.
Diritto
di petizione al Parlamento europeo: Ai sensi dellarticolo 227 TFUE, qualsiasi cittadino
dell'Unione, nonch ogni persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede
sociale in uno Stato membro, ha il diritto di presentare, individualmente o in
associazione con altri cittadini o persone, una petizione al Parlamento europeo
su una materia che rientra nel campo di attivit della Comunit e che lo
concerne direttamente.
Diritto di
denuncia al mediatore europeo: ai sensi dellart. 228 TFUE, qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi
persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato
membro pu denunciare casi di cattiva amministrazione nell'azione delle
istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il
Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.
Conformemente alla sua missione, il mediatore, di propria iniziativa o in base
alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un membro del
Parlamento europeo, procede alle indagini che ritiene giustificate, tranne
quando i fatti in questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura
giudiziaria. Qualora il mediatore constati un caso di cattiva amministrazione,
egli ne investe l'istituzione interessata, che dispone di tre mesi per
comunicargli il suo parere. Il mediatore trasmette poi una relazione al
Parlamento europeo e all'istituzione interessata. La persona che ha sporto
denuncia viene informata del risultato dell'indagine.
Come appare
evidente dalla lettura dei due articoli da ultimo richiamati, in realt tali
diritti non sono riservati ai soli cittadini europei, ma possono essere
esercitati da qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede
sociale in uno Stato membro.
7. Il diritto
di scrivere alle istituzioni europee in una delle lingue ufficiali
Oltre a questi
diritti, il Trattato di Amsterdam ha aggiunto il diritto di scrivere alle
istituzioni o agli organi comunitari in una delle lingue ufficiali e di
ricevere una risposta nella medesima lingua (art. 24, par. 4, TFUE).
8. Estensione ai familiari extracomunitari dei
cittadini comunitari del diritto alla libert di circolazione, di soggiorno, di
stabilimento e alla parit di trattamento
Bench i diritti sopra menzionati siano
riconosciuti dai Trattati ai soli cittadini comunitari, la normativa derivata
ha esteso alcuni benefici discendenti dal possesso della cittadinanza
dellUnione anche ai familiari che accompagnino o raggiungano in un altro paese
membro un cittadino dellUnione e che non abbiano la cittadinanza comunitaria
(cittadini extracomunitari o apolidi).
In particolare, i familiari non comunitari dei cittadini dellUnione godono del diritto alla libera circolazione, al soggiorno, allo stabilimento e alla parit di trattamento secondo le modalit indicate nella Direttiva 2004/38/CE.