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SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
10 luglio 2008 (*)
ÇCittadinanza dellĠUnione –
Art. 18 CE – Direttiva 2004/38/CE – Diritto dei cittadini
dellĠUnione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membriÈ
Nel procedimento C‑33/07,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia
pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dellĠart. 234 CE, dal
Tribunalul Dmboviţa (Romania) con decisione 17 gennaio 2007, pervenuta in
cancelleria il 24 gennaio 2007, nella causa
Ministerul Administraţiei şi Internelor
– Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti
contro
Gheorghe Jipa,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. P. Jann, presidente di
sezione, dai sigg. A. Tizzano (relatore), A. Borg Barthet,
M. Ilešič ed E. Levits, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazk
cancelliere: sig. R. Grass
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per
il governo rumeno, dalla sig.ra E. Ganea, in qualit di agente;
– per
il governo greco, dalle sig.re E. Skandalou e G. Papagianni, in
qualit di agenti;
– per
la Commissione delle Comunit europee, dalle sig.re D. Maidani e
I. Trifa, in qualit di agenti,
sentite le conclusioni dellĠavvocato generale,
presentate allĠudienza del 14 febbraio 2008,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sullĠinterpretazione degli
artt. 18 CE e 27 della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al diritto dei cittadini
dellĠUnione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE)
n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE,
73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE
(GU L 158, pag. 77; rettificata in GU L 229,
pag. 35).
2 Tale
domanda stata presentata nellĠambito di una controversia vertente su una
domanda presentata dal Minister Administraţiei şi Internelor –
Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti (Ministero rumeno
dellĠAmministrazione e degli Interni – Direzione generale dei passaporti
di Bucarest; in prosieguo: il ÇMinisterÈ) e volta a ottenere una decisione del
Tribunalul Dmboviţa che vieti al sig. Jipa, cittadino rumeno, di
recarsi in Belgio per un periodo massimo di tre anni.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
3 LĠart. 4,
n. 1, della direttiva 2004/38 cos recita:
ÇSenza pregiudizio delle disposizioni applicabili ai
controlli dei documenti di viaggio alle frontiere nazionali, ogni cittadino
dellĠUnione munito di una carta dĠidentit o di un passaporto in corso di
validit e i suoi familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro e
muniti di passaporto in corso di validit hanno il diritto di lasciare il
territorio di uno Stato membro per recarsi in un altro Stato membroÈ.
4 A
norma dellĠart. 27, nn. 1 e 2, della direttiva 2004/38:
Ç1. Fatte salve le
disposizioni del presente capo, gli Stati membri possono limitare la libert di
circolazione [e di soggiorno] di un cittadino dellĠUnione o di un suo
familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di
pubblica sicurezza o di sanit pubblica. Tali motivi non possono essere
invocati per fini economici.
2. I provvedimenti
adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il
principio di proporzionalit e sono adottati esclusivamente in relazione al
comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono
applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente
lĠadozione di tali provvedimenti.
Il comportamento personale deve rappresentare una
minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse
fondamentale della societ. Giustificazioni estranee al caso individuale o
attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazioneÈ.
La normativa nazionale
5 LĠart. 1
dellĠaccordo del 1995 tra il governo di Romania, da una parte, e i governi del
Regno del Belgio, del Granducato di Lussemburgo e del Regno dei Paesi Bassi,
dallĠaltra, relativo alla riammissione delle persone che si trovano in
situazione illegale, approvato con decreto del governo rumeno n. 825/1995
(Monitorul Oficial al Romniei del 20 ottobre 2005, n. 241; in
prosieguo: lĠÇaccordo di riammissioneÈ), dispone quanto segue:
ÇIl governo rumeno riammette nel proprio territorio,
su richiesta del governo del Belgio, del Lussemburgo o dei Paesi Bassi e senza
alcuna formalit, chiunque non soddisfi o non soddisfi pi le condizioni
dĠingresso o di soggiorno rispettivamente applicabili sul territorio del
Belgio, del Lussemburgo o dei Paesi Bassi, laddove sia stabilito o si presuma
che si tratti di un cittadino rumenoÈ.
6 LĠart. 3,
nn. 1 e 3, della legge 20 luglio 2005, n. 248, relativa al regime di
libera circolazione dei cittadini rumeni allĠestero (Monitorul Oficial al
Romniei del 29 luglio 2005, n. 682), nella versione applicabile alla causa
principale (in prosieguo: la Çlegge n. 248/2005È), stabilisce quanto
segue:
Ç1. LĠesercizio del
diritto dei cittadini rumeni alla libera circolazione allĠestero pu essere
limitato soltanto temporaneamente nei casi e alle condizioni previste dalla
presente legge; tale limitazione si configura come una sospensione o, a seconda
dei casi, come una limitazione dellĠesercizio di tale diritto.
(...)
3. La limitazione
dellĠesercizio del diritto [dei cittadini rumeni] alla libera circolazione
allĠestero consiste in un divieto temporaneo di recarsi in determinati Stati,
disposto dalle competenti autorit rumene, alle condizioni previste dalla
presente leggeÈ.
7 LĠart. 38
della legge n. 248/2005 formulato nei seguenti termini:
ÇLa limitazione dellĠesercizio del diritto alla libera
circolazione allĠestero dei cittadini rumeni pu essere disposta per un periodo
massimo di tre anni soltanto nei confronti:
a) di
una persona che sia stata rimpatriata da uno Stato in forza di un accordo di
riammissione stipulato tra la Romania e tale Stato,
b) di
una persona la cui presenza nel territorio di uno Stato, a causa dellĠattivit
che essa svolge o che potrebbe svolgere, arrecherebbe grave danno agli
interessi della Romania o, a seconda dei casi, alle relazioni bilaterali tra la
Romania e tale StatoÈ.
8 LĠart. 39
della legge n. 248/2005 cos dispone:
ÇNella situazione prevista allĠart. 38,
lett. a), il provvedimento adottato su istanza della direzione generale
dei passaporti, con riferimento allo Stato dal cui territorio la persona
stata rimpatriata, da parte del Tribunale nella cui circoscrizione risiede la
persona, oppure, nel caso in cui la persona risieda allĠestero, dal Tribunalul
BucureştiÈ.
Causa principale e questioni pregiudiziali
9 Il
sig. Jipa lasciava la Romania per recarsi nel territorio del Regno del
Belgio il 10 settembre 2006. Il 26 novembre 2006, a causa della sua
Çsituazione illegaleÈ in tale Stato membro, veniva rimpatriato in Romania ai
sensi dellĠaccordo di riammissione.
10 LĠ11
gennaio 2007 il Minister presentava al Tribunalul Dmboviţa una domanda
diretta ad ottenere, ai sensi degli artt. 38 e 39 della legge
n. 248/2005, un provvedimento che vietasse al sig. Jipa di recarsi in
Belgio per un periodo fino a un massimo di tre anni.
11 Il
giudice del rinvio sottolinea che la domanda del Minister non precisa la natura
della Çsituazione illegaleÈ che ha condotto alla riammissione del
sig. Jipa.
12 In
tali circostanze, il Tribunalul Dmboviţa ha deciso di sospendere il procedimento
e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
Ç1) Se
lĠart. 18 CE (...) debba essere interpretato nel senso che osta a che
la normativa vigente in Romania (artt. 38 e 39 della [legge
n. 248/2005]) frapponga ostacoli alla libera circolazione delle persone.
2) a) Se
gli artt. 38 e 39 della legge n. 248/2005 (...), che impediscono a
una persona (cittadino rumeno e, ora, cittadino dellĠUnione europea) di
circolare liberamente in un altro Stato (nella fattispecie membro dellĠUnione
europea), costituiscano un ostacolo alla libera circolazione delle persone,
sancita dallĠart. 18 CE.
b) Se
uno Stato membro dellĠUnione europea (nella fattispecie la Romania) possa
disporre una limitazione allĠesercizio della libera circolazione dei suoi
cittadini sul territorio di un altro Stato membro.
3) a) Se
Ò[la situazione] illegaleÓ di cui al decreto del governo [rumeno]
n. 825/1995, recante approvazione dellĠaccordo [di riammissione] (norma in
base alla quale stata disposta la riammissione del convenuto, che si trovava
in Òsituazione (...) illegaleÓ), rientri nei motivi di Òordine pubblicoÓ o di
Òpubblica sicurezzaÓ previsti dallĠart. 27 della direttiva 2004/38, di
modo che possa disporsi una limitazione della libert di circolazione di una
tale persona.
b) In
caso di risposta affermativa alla questione precedente, se lĠart. 27 della
direttiva 2004/38 (...) debba essere interpretato nel senso che gli Stati
membri possono disporre limitazioni alla libert di circolazione e di soggiorno
di un cittadino dellĠUnione europea per motivi di Òordine pubblicoÓ e di
Òpubblica sicurezzaÓ in modo automatico, senza verificarne il ÒcomportamentoÓ
personaleÈ.
13 Il
giudice del rinvio, ritenendo che le dette questioni richiedano una risposta
urgente da parte della Corte, in considerazione del fatto che il sig. Jipa
deve essere in grado di esercitare il suo diritto di libera circolazione o di
sapere il pi rapidamente possibile se dispone unicamente di una limitata
possibilit di esercitare tale diritto, ha chiesto alla Corte di sottoporre il
rinvio pregiudiziale al procedimento accelerato ai sensi
dellĠart. 104 bis, primo comma, del regolamento di procedura.
14 Il
presidente della Corte, ritenendo che le condizioni previste al suddetto
art. 104 bis, primo comma, non fossero soddisfatte, ha respinto tale
richiesta con ordinanza 3 aprile 2007.
Sulle questioni pregiudiziali
15 Con
le sue questioni, che opportuno trattare congiuntamente, il giudice del
rinvio chiede sostanzialmente se gli artt. 18 CE e 27 della direttiva
2004/38 ostino ad una normativa nazionale che consente di limitare il diritto
di un cittadino di uno Stato membro di recarsi nel territorio di un altro Stato
membro, in particolare perch precedentemente rimpatriato da tale Stato membro
in quanto vi si trovava in Çsituazione illegaleÈ.
16 Nelle
loro osservazioni scritte dinanzi alla Corte, i governi rumeno e greco, nonch
la Commissione delle Comunit europee, sono concordi nel ritenere che tali
questioni vadano risolte affermativamente.
17 A
tale proposito, occorre anzitutto rilevare che il sig. Jipa, in quanto
cittadino rumeno, gode dello status di cittadino dellĠUnione ai sensi
dellĠart. 17, n. 1, CE e pu dunque avvalersi, eventualmente anche
nei confronti del suo Stato membro dĠorigine, dei diritti afferenti a tale
status, in particolare del diritto di circolare e soggiornare liberamente nel
territorio degli Stati membri, come attribuitogli dallĠart. 18 CE (v.
in questo senso, in particolare, sentenze 20 settembre 2001, causa C‑184/99,
Grzelczyk, Racc. pag. I‑6193, punti 31-33; 26
ottobre 2006, causa C‑192/05, Tas‑Hagen e Tas,
Racc. pag. I‑10451, punto 19, nonch 23
ottobre 2007, cause riunite C‑11/06 e C‑12/06, Morgan
e Bucher, Racc. pag. I‑9161, punti 22 e 23).
18 Occorre
inoltre precisare che, come rilevato dallĠavvocato generale al paragrafo 35
delle conclusioni, il diritto alla libera circolazione comprende sia il diritto
per i cittadini dellĠUnione europea di entrare in uno Stato membro diverso da
quello di cui sono originari, sia il diritto di lasciare questĠultimo. Infatti,
come la Corte ha gi avuto occasione di sottolineare, le libert fondamentali
garantite dal Trattato CE sarebbero vanificate se lo Stato membro
dĠorigine, senza una valida giustificazione, potesse vietare ai suoi cittadini
di lasciare il suo territorio per entrare nel territorio di un altro Stato
membro (v. per analogia, in materia di libert di stabilimento e di libera
circolazione dei lavoratori, sentenze 27 settembre 1988, causa 81/87, Daily
Mail and General Trust, Racc. pag. 5483, punto 16; 14 luglio
1994, causa C‑379/92, Peralta, Racc. pag. I‑3453,
punto 31, e 15 dicembre 1995, causa C‑415/93, Bosman,
Racc. pag. I‑4921, punto 97).
19 LĠart. 4,
n. 1, della direttiva 2004/38 dispone peraltro espressamente che ogni
cittadino dellĠUnione munito di una carta dĠidentit o di un passaporto in
corso di validit ha il diritto di lasciare il territorio di uno Stato membro
per recarsi in un altro Stato membro.
20 Ne
consegue che una situazione come quella del convenuto nella causa principale,
quale descritta ai punti 9 e 10 della presente sentenza, rientra nel diritto
alla libera circolazione e al libero soggiorno dei cittadini dellĠUnione negli
Stati membri.
21 Infine,
va ricordato che il diritto alla libera circolazione dei cittadini dellĠUnione
non incondizionato e pu essere subordinato alle limitazioni e alle
condizioni previste dal Trattato nonch dalle relative disposizioni di attuazione
(v. in questo senso, segnatamente, sentenze 11 aprile 2000, causa C‑356/98, Kaba,
Racc. pag. I‑2623, punto 30; 6 marzo
2003, causa C‑466/00, Kaba, Racc. pag. I‑2219,
punto 46, e 10 aprile 2008, causa C‑398/06, Commissione/Paesi Bassi,
non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 27).
22 Per
quanto riguarda la causa principale, le dette limitazioni e condizioni
discendono, in particolare, dallĠart. 27, n. 1, della direttiva
2004/38, disposizione che consente agli Stati membri di limitare la libert di
circolazione dei cittadini dellĠUnione o dei loro familiari per motivi, tra
lĠaltro, di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
23 A
tale riguardo la Corte ha sempre sottolineato che, se vero che gli Stati
membri restano sostanzialmente liberi di determinare, conformemente alle loro
necessit nazionali – che possono variare da uno Stato membro allĠaltro e
da unĠepoca allĠaltra – le esigenze dellĠordine pubblico e della pubblica
sicurezza, resta il fatto che, nel contesto comunitario, specie in quanto autorizzino
una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle persone,
tali esigenze devono essere intese in senso restrittivo, di guisa che la loro
portata non pu essere determinata unilateralmente da ciascuno Stato membro
senza il controllo delle istituzioni della Comunit europea (v., in tal senso,
sentenze 28 ottobre 1975, causa 36/75, Rutili, Racc. pag. 1219, punti
26 e 27; 27 ottobre 1977, causa 30/77, Bouchereau, Racc. pag. 1999,
punti 33 e 34; 14 marzo 2000, causa C‑54/99, glise de scientologie,
Racc. pag. I‑1335, punto 17, nonch 14
ottobre 2004, causa C‑36/02, Omega,
Racc. pag. I‑9609, punti 30 e 31). La
giurisprudenza ha in tal senso precisato che la nozione di ordine pubblico
presuppone, in ogni caso, oltre alla perturbazione dellĠordine sociale insita
in qualsiasi infrazione della legge, lĠesistenza di una minaccia reale, attuale
e sufficientemente grave nei confronti di un interesse fondamentale della
societ (v., in particolare, citate sentenze Rutili, punto 28; Bouchereau,
punto 35, nonch 29 aprile 2004, cause riunite C‑482/01 e C‑493/01,
Orfanopoulos e Oliveri, Racc. pag. I‑5257,
punto 66).
24 Una
siffatta delimitazione delle deroghe al detto principio fondamentale idonee ad
essere invocate da uno Stato membro comporta in particolare, come emerge
dallĠart. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, che i provvedimenti
adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza per essere
giustificati devono essere fondati esclusivamente sul comportamento personale
della persona nei riguardi della quale vengono applicati, mentre
giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di
prevenzione generale non possono essere prese in considerazione.
25 Occorre
aggiungere che, come giustamente rilevato dal governo rumeno, dalla
Commissione, nonch dallĠavvocato generale al paragrafo 43 delle conclusioni,
un provvedimento che limiti lĠesercizio del diritto alla libera circolazione
deve essere adottato alla luce di considerazioni afferenti alla tutela
dellĠordine pubblico o della pubblica sicurezza dello Stato membro che prende
tale provvedimento. Esso non pu pertanto essere fondato esclusivamente su
motivi dedotti da un altro Stato membro per giustificare, come nella causa
principale, una decisione di allontanamento di un cittadino comunitario dal
territorio di questĠultimo Stato. Questa considerazione non esclude tuttavia
che si possa tener conto di siffatti motivi nel contesto della valutazione
effettuata dalle autorit nazionali competenti per adottare il provvedimento restrittivo
della libera circolazione (v., per analogia, sentenza 31 gennaio 2006, causa C‑503/03,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑1097, punto 53).
26 In
altri termini, in una situazione come quella della causa principale, la
circostanza che un cittadino dellĠUnione sia stato oggetto di un provvedimento
di rimpatrio dal territorio di un altro Stato membro in cui soggiornava
irregolarmente non pu essere presa in considerazione dal suo Stato membro
dĠorigine per limitare il diritto alla libera circolazione di tale cittadino,
se non nei limiti in cui il comportamento personale di questĠultimo costituisca
una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un
interesse fondamentale della societ.
27 Orbene,
la situazione da cui scaturita la controversia nella causa principale non
sembra soddisfare le condizioni ricordate ai punti 22‑26 della
presente sentenza. Dal fascicolo trasmesso alla Corte dal giudice del rinvio e
dalle osservazioni scritte del governo rumeno sembra emergere, in particolare,
che la domanda del Minister volta a limitare il diritto alla libera
circolazione del sig. Jipa si fonda esclusivamente sul provvedimento di
rimpatrio dal territorio del Regno del Belgio di cui stato destinatario per
essersi trovato in Çsituazione irregolareÈ in tale Stato membro, a prescindere
da qualsivoglia valutazione specifica del comportamento personale
dellĠinteressato e senza alcun riferimento a una qualsiasi minaccia che egli
rappresenterebbe per lĠordine pubblico e la pubblica sicurezza. Nelle sue
osservazioni scritte il governo rumeno precisa peraltro che nemmeno la
decisione delle autorit belghe che ha disposto il rimpatrio del sig. Jipa
era fondata su motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.
28 Tuttavia,
spetta al giudice del rinvio effettuare i necessari accertamenti a tale
riguardo, basandosi sugli elementi di fatto e di diritto che, nella causa
principale, hanno motivato la domanda formulata dal Minister e diretta a
limitare il diritto di uscita del sig. Jipa.
29 NellĠambito
di siffatta valutazione, il giudice del rinvio dovr parimenti accertare se la
detta limitazione del diritto di uscita sia idonea a garantire la realizzazione
dellĠobiettivo che persegue e se non ecceda quanto necessario per conseguire
tale obiettivo. DallĠart. 27, n. 2, della direttiva 2004/38, nonch
dalla costante giurisprudenza della Corte, emerge infatti che un provvedimento
restrittivo del diritto alla libera circolazione pu essere giustificato solo
se rispetta il principio di proporzionalit (v. in questo senso, in
particolare, sentenze 2 agosto 1993, cause riunite C‑259/91, C‑331/91 e C‑332/91, Allu
e a., Racc. pag. I‑4309, punto 15; 17
settembre 2002, causa C‑413/99, Baumbast e R,
Racc. pag. I‑7091, punto 91, nonch 26
novembre 2002, causa C‑100/01, Oteiza Olazabal,
Racc. pag. I‑10981, punto 43).
30 Occorre
pertanto risolvere le questioni sollevate nel senso che gli
artt. 18 CE e 27 della direttiva 2004/38 non ostano a una normativa
nazionale che consente di limitare il diritto di un cittadino di uno Stato
membro di recarsi nel territorio di un altro Stato membro, in particolare
perch stato precedentemente rimpatriato da questĠultimo in quanto vi si
trovava in Çsituazione illegaleÈ, a condizione che, da una parte, il comportamento
personale di tale cittadino costituisca una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della societ
e, dallĠaltra, il provvedimento restrittivo che si intende adottare sia idoneo
a garantire la realizzazione dellĠobiettivo che persegue e non ecceda quanto
necessario per conseguire tale obiettivo. Spetta al giudice del rinvio
accertare se nella causa dinanzi ad esso pendente la situazione si presenti in
questi termini.
Sulle spese
31 Nei
confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
Gli artt. 18 CE e 27 della direttivadel
Parlamento europeo e del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/38/CE, relativa al
diritto dei cittadini dellĠUnione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il
regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE,
68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE e 93/96/CEE, non ostano a una normativa nazionale che consente di
limitare il diritto di un cittadino di uno Stato membro di recarsi nel
territorio di un altro Stato membro, in particolare perch stato
precedentemente rimpatriato da questĠultimo in quanto vi si trovava in
Çsituazione illegaleÈ, a condizione che, da una parte, il comportamento
personale di tale cittadino costituisca una minaccia reale, attuale e
sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della societ
e, dallĠaltra, il provvedimento restrittivo che si intende adottare sia idoneo
a garantire la realizzazione dellĠobiettivo che persegue e non ecceda quanto
necessario per conseguire tale obiettivo. Spetta al giudice del rinvio
accertare se nella causa dinanzi ad esso pendente la situazione si presenti in
questi termini.
Firme
* Lingua processuale: il rumeno.