La prostituzione straniera
Scheda pratica a cura di
Francesca Nicodemi e Paolo Bonetti
(Aggiornata
al 30.10.2009)
Sommario
1.
La
legislazione vigente in materia di prostituzione.
1.1. Il fenomeno e la disciplina della
prostituzione: i diversi approcci possibili.
1.2. La legge 20 marzo 1958 n. 75.
1.3. I
reati di tratta di persone e riduzione o mantenimento in schiavitù.
1.4. La prostituzione minorile.
2.
L’esercizio
della prostituzione quale possibile motivo di diniego di rilascio, di rinnovo o
di revoca del titolo di soggiorno
o quale possibile causa di
provvedimento amministrativo di espulsione delle persone sottoponibili a
misure di prevenzione.
3.
Il
favoreggiamento dell’immigrazione di stranieri da destinare alla prostituzione
o allo sfruttamento della prostituzione.
4.
Il
dibattito sul tema della prostituzione. Le proposte di modifica.
5.
Le
ordinanze dei sindaci in materia di sicurezza urbana che riguardano la prostituzione.
5.1. I fondamenti normativi: il nuovo art. 54 del
Testo unico dell’ordinamento degli enti locali ed il Decreto del Ministro
dell’interno 5 agosto 2008.
5.2. I contenuti delle ordinanze.
1. La legislazione vigente in materia di
prostituzione.
1.1. Il fenomeno e la disciplina della
prostituzione: i diversi approcci possibili.
Il fenomeno della prostituzione ha rappresentato
per l’intera Europa, nel corso degli ultimi secoli, una materia nei confronti
della quale ogni Stato ha assunto politiche diverse e diverse risposte in
ordine alla considerazione, anche criminogena, del fenomeno.
La prostituzione si colloca al confine tra
l’intramontabile pratica di costume e il focolaio di reati contro la libertà
individuale, l’identità sessuale, i reati connessi con la tratta degli
stranieri e con lo sfruttamento delle condizioni delle persone più disagiate e
ciò ha spinto i diversi ordinamenti ad atteggiare la propria legislazione
penale secondo visioni diverse.
In effetti il fenomeno, nel corso degli anni, ha
subito importanti modificazioni, tali per cui le persone che oggi sono dedite
alla prostituzione sono in gran parte straniere, cittadine di Stati non
appartenenti all’Unione Europea ovvero dei paesi recentemente entrati
nell’Unione.
Ancora oggi il fenomeno è variamente affrontato
dagli Ordinamenti europei seguendo quattro modelli generali di politiche in
materia, tuttora esistenti, che rispondono ad altrettante visioni
giuridico-morali, sociologico- culturali e general-preventive del fenomeno.
- L’approccio abolizionista, (seguito da Polonia, Portogallo,
Repubblica Ceca, Repubblica Slovacca, Slovenia e Spagna) è quello che tollera
il fenomeno e si astiene completamente dall’intervento in materia. La
prostituzione non è quindi punita in sé ma lo è lo sfruttamento, per il suo
rilievo criminologico.
- Il Neo-abolizionismo (tra gli altri: Belgio, Cipro, Danimarca,
Estonia, Finlandia, Francia, Lussemburgo e Italia) è uno sviluppo del modello
abolizionista. Secondo questa politica, la prostituzione è tollerata come
pratica di costume e non può essere criminalizzata in sé e per sé poiché libera
scelta dell’esercizio della propria sessualità, né può comunque essere
tutelata. Pertanto l’ordinamento si astiene dal disciplinare il fenomeno;
tuttavia, la pratica “istituzionalizzata” della prostituzione in luoghi chiusi,
appartamenti, case di tolleranza o locali appositamente adibiti viene
esplicitamente vietata.
- La politica Proibizionista (Irlanda, Lituania, Malta, Svezia) non
ammette l’esistenza della prostituzione, spesso perché retaggio e simbolo del
disvalore attribuito alla relazione extraconiugale o immorale. Considera il
fenomeno come giuridicamente rilevante e lo vieta in ogni sua manifestazione,
tanto che i soggetti interessati dal mercato del sesso possono subire sanzioni
amministrative o penali.
- Il Regolamentarismo (adottato
da Austria, Germania, Grecia, Lettonia, Paesi Bassi, Regno Unito,
Ungheria) è l’ordinamento che, fondandosi sulla naturalità dell’istinto
sessuale che deve comunque essere soddisfatto in modo da non turbare l’ordine
sociale e la struttura familiare, decide di disciplinare il fenomeno, che
talvolta arriva ad assurgere quindi a mestiere. I soggetti esercenti la
prostituzione sono talvolta registrati dalle autorità amministrative e sono
autorizzati previo l’adempimento all’obbligo di sottoporsi ad accertamenti
medico-sanitari e sociali.
1.2. La legge 20 marzo 1958 n. 75.
Con una scelta neo-abolizionista, in Italia, la legge
20 marzo 1958 n. 75 (c.d. “Legge Merlin”, dal nome della Senatrice
socialista che, sin dal 1948, presentò al Senato il progetto di legge) ha
abrogato il precedente sistema regolamentarista in vigore sotto il regime
fascista, sicché oggi la prostituzione in luoghi pubblici o aperti al pubblico
non è vietata, mentre lo è se esercitata in case di tolleranza o luoghi
specificamente adibiti. Se si escludono i meri disegni di legge ed i recenti
interventi normativi sui temi connessi, della prostituzione minorile (l. n. 269/1998),
riduzione in schiavitù e tratta di esseri umani (l.
228/2003), si tratta della legislazione italiana tuttora vigente in
materia.
Con l’art 3, la legge n. 75/1958 punisce con la
reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da € 258 ad € 10.329 molteplici ipotesi
delittuose legate all’esercizio della prostituzione al chiuso, al suo
favoreggiamento o al suo sfruttamento (n. 8).
In particolare, il favoreggiamento si colloca
proprio come valvola di chiusura di tutto il sistema repressivo.
Segnatamente, è punito:
1) chiunque (…) abbia la proprietà o l'esercizio,
sotto qualsiasi denominazione, di una casa di prostituzione, o comunque la
controlli, o diriga, o amministri, ovvero partecipi alla proprietà, esercizio,
direzione o amministrazione di essa;
2) chiunque avendo la proprietà o
l'amministrazione di una casa od altro locale, li conceda in locazione a scopo
di esercizio di una casa di prostituzione;
3) chiunque, essendo proprietario, gerente o
preposto a un albergo, casa mobiliata, pensione, spaccio di bevande, circolo,
locale da ballo, o luogo di spettacolo, o loro annessi e dipendenze o qualunque
locale aperto al pubblico od utilizzato dal pubblico, vi tollera abitualmente
la presenza di una o più persone che, all'interno del locale stesso, si danno
alla prostituzione;
4) chiunque recluti una persona al fine di farle
esercitare la prostituzione, o ne agevoli a tal fine la prostituzione;
5) chiunque induca alla prostituzione una donna di
età maggiore, o compia atti di lenocinio, sia personalmente in luoghi pubblici
o aperti al pubblico, sia a mezzo della stampa o con qualsiasi altro mezzo di
pubblicità;
6) chiunque induca una persona a recarsi nel
territorio di un altro Stato o comunque luogo diverso da quello della sua
abituale residenza, al fine di esercitarvi la prostituzione ovvero si
intrometta per agevolarne la partenza;
7) chiunque esplichi un'attività in associazioni
ed organizzazioni nazionali ed estere dedite al reclutamento di persone da
destinare alla prostituzione od allo sfruttamento della prostituzione, ovvero
in qualsiasi forma e con qualsiasi mezzo agevoli o favorisca l'azione o gli
scopi delle predette associazioni od organizzazioni;
8) chiunque in qualsiasi modo favorisca o sfrutti
la prostituzione altrui.
In tutti i casi previsti nel n. 3) alle pene in
essi comminate, si aggiunge la perdita della licenza d'esercizio e potrà anche
essere ordinata la chiusura definitiva dell'esercizio. I delitti previsti dai
nn. 4) e 5), se commessi da un cittadino in territorio estero, sono punibili in
quanto le convenzioni internazionali lo prevedano.
Per quanto qui interessa, vengono in rilievo i nn.
6 e 7 dell’art. 3, i quali tutelano il duplice interesse di:
- impedire i movimenti di mercato delle persone
dedite alla prostituzione che incrementano e alimentano la prostituzione
stessa, in qualsiasi forma associativa volta al suo reclutamento al suo
sfruttamento, e, nello stesso tempo
- tutelare la dignità della persona impedendone
l’allontanamento dal proprio ambiente e relativo controllo sociale.
A tenore dell’art. 4, sono previste delle
aggravanti speciali comportanti un raddoppio di pena nel caso in cui:
1) il fatto è commesso con violenza minaccia,
inganno;
2) il fatto è commesso ai danni di persona minore
degli anni 21 o di persona in stato di infermità o minoranza psichica, naturale
o provocata;
3) il
colpevole è un ascendente, un affine in linea retta ascendente, il marito, il
fratello, o la sorella, il padre o la madre adottivi, il tutore;
4) al colpevole la persona è stata affidata per
ragioni di cura, di educazione, di istruzione, di vigilanza, di custodia;
5) il fatto è commesso ai danni di persone aventi
rapporti di servizio domestico o d'impiego;
6) il
fatto è commesso da pubblici ufficiali nell'esercizio delle loro funzioni;
7) il fatto è commesso ai danni di più persone;
7 bis) il fatto è commesso ai danni di una persona
tossicodipendente.
Con le previsioni dell’art. 5 sembra ugualmente
sanzionato l’”adescamento” ed il c.d. “invito al libertinaggio”, sotto diverse
forme e modalità. Il primo consiste nella condotta di chi capta e attira
l’interesse dell’avventore che usufruirà della prestazione sessuale, il secondo
intende anche gli atti richiesti insistentemente dal cliente. Tali concetti
hanno prodotto un notevole dibattito in dottrina e in giurisprudenza, anche a
causa del fatto che la norma, che originariamente prevedeva una
contravvenzione, anticipava la soglia della tutela penale ad un fenomeno
meramente prodromico all’esercizio della prostituzione. In seguito
all’intervento del D.
Lgs. 30 dicembre 1999 n. 507 detti illeciti sono stati depenalizzati,
talché, se prima si prevedeva, in caso di violazione dell’art. 5, l’arresto
fino ad otto giorni e l’ammenda da 10.000 lire a 25.000 lire, oggi è prevista
la sola sanzione amministrativa pecuniaria.
Come si evince dall’art. 6, i delitti previsti e
menzionati possono presentarsi sia nella forma consumata sia nella forma
tentata.
L’art.
538 c.p. prevede l’applicazione facoltativa della misura di sicurezza
detentiva in caso di condanna per il delitto previsto dall’art. 531 c.p.,
precedente alla modifica intervenuta con la l. 75/1958. Dottrina e
giurisprudenza si sono comunque orientate a ritenere che la disposizione sia
applicabile a tutte le ipotesi previste dalla Legge Merlin corrispondenti alle
figure criminose del codice sostituite, e che essa non sia applicabile in caso
di condanna per delitto tentato.
Disposizioni connesse allo sfruttamento e ai reati
legati alla prostituzione sono previste anche in materia di prostituzione
minorile (art.
600-bis c.p.). In questo caso
le pene previste sono maggiori e colpiscono chiunque induca il soggetto passivo
infradiciottenne a prostituirsi, ne favorisca o sfrutti la prostituzione, con
la reclusione da 6 a 12 anni (cfr. par. 1.4).
1.3. I reati di “riduzione o mantenimento in
schiavitù” e “tratta di persone”.
I delitti sanzionati con il nome di “Tratta di
persone” e “Riduzione e mantenimento in schiavitù” rappresentano due momenti di
un fenomeno che affonda le sue radici in contesti storici e sociologici
risalenti e concettualmente distanti, in cui la disuguaglianza permeava
l’intera struttura sociale.
Intramontabili retaggi di pratiche mai estintesi,
entrambi i reati si sono evoluti nella storia da simbolo colonialista ad
attuale oggetto e mezzo operativo delle moderne organizzazioni criminali
transnazionali, interessando così il sistema repressivo penale degli
ordinamenti interni come della Comunità Internazionale.
Le previsioni di entrambi i reati in questione
costituiscono infatti adempimento di obblighi comunitari e internazionali: la
Convenzione ONU contro la criminalità organizzata transnazionale, con i due
protocolli, sulla tratta di persone, ratificata e resa esecutiva con legge 16 marzo 2006 n. 146 - all’art. 4 prevede l’obbligo per ogni
Stato, di adottare le misure legislative e di altro tipo necessarie per
conferire il carattere di reato alla condotta di tratta, di cui al precedente
art. 3, quando essa è posta in essere intenzionalmente - e sul traffico di migranti,
sottoscritti nel corso della Conferenza di Palermo del 12-15.12.2000. Inoltre,
nell’ambito dell’UE la Decisione Quadro n. 629 del 19.7.2002 fissa gli standard
a cui gli Stati membri devono uniformarsi nell’elaborazione degli strumenti
normativi a contrasto del fenomeno della tratta.
In Italia la legge 11 agosto
2003 n. 228 recante “Misure contro la tratta di persone”, in conformità con
il Protocollo delle Nazioni Unite, ha modificato i reati di cui agli artt. 600,
601 e 602 del codice penale, così riformulando i delitti di riduzione o
mantenimento in schiavitù, tratta di persone e acquisto o alienazione di
schiavi, adeguando le figure delittuose alla realtà fenomenologica attuale.
a) Il
delitto di “Riduzione o mantenimento in schiavitù” (art. 600 c.p.)
La figura delittuosa di “riduzione e mantenimento
in schiavitù” prevista e punita dall’art.
600 c.p. è considerata in dottrina la figura chiave per la comprensione di
tutti gli strumenti repressivi di cui è dotato l’ordinamento per il contrasto
dell’intero ciclo criminoso dello sfruttamento-asservimento e tratta di
persone, in adempimento degli obblighi internazionali assunti. E’ spesso sulla
base delle due condotte penalmente rilevanti ivi previste, infatti, che nella
legislazione in materia si è sviluppato il sistema punitivo ad hoc, ivi compresi gli articoli successivi al
600 c.p.
Il soggetto passivo può essere qualsiasi persona.
In particolare la vittima può essere un cittadino italiano, comunitario,
extracomunitario o apolide.
Si puniscono le seguenti condotte:
a) colui
che esercita “poteri corrispondenti al diritto di proprietà”, con una
terminologia e impostazione risalente all’edizione del codice del 1930;
b) colui
che “riduce o mantiene una persona in stato di soggezione continuativa,
costringendola a prestazioni lavorative o sessuali ovvero all’accattonaggio o
comunque a prestazioni che ne comportino lo sfruttamento”. Quanto al concetto
di sfruttamento, l’elemento che costituisce l’evento del reato, può
identificarsi come il vantaggio procurato senza giusta causa né titolo,
ottenuto attraverso l’uso di altrui capacità e garantito dalla condizione
minorata del soggetto passivo,
Quanto alle modalità con cui avvenga il
mantenimento in soggezione, (in ottemperanza al protocollo addizionale alla
Convenzione sul crimine organizzato transnazionale di Palermo) la nuova
condotta penale di riduzione o mantenimento in servitù richiede analiticamente
che la soggezione sia procurata con modalità precise, anche se non si specifica
il contenuto della soggezione. Lo stato di soggezione deve essere ottenuto
attraverso una delle seguenti modalità:
a) violenza, minaccia, inganno;
b) abuso di autorità (intendendosi per autorità
qualsiasi situazione in cui - in forza di un rapporto di gerarchia, potestà o
altro genere di facoltà - un individuo si trova legittimamente soggetto al
potere di un'altra persona);
c) approfittamento di una situazione di
inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità (intendendosi
con tale indeterminata espressione finanche le più svariate cause e situazioni
dovute al vissuto socio-culturale dei soggetti interessati);
d) la promessa o la dazione di somme di denaro o
di altri vantaggi a chi ha autorità sulla persona.
In ordine alle “prestazioni” che costituiscono lo
scopo della soggezione si fa riferimento a:
a) prestazioni
lavorative o sessuali (con una accezione, quest’ultimo termine di portata più
ampia che non il semplice concetto di “prostituzione”, che costituisce peraltro
uno specifico motivo di aggravamento della pena);
b) accattonaggio;
c) altre
forme di sfruttamento.
Ai fini della punibilità dell’esecutore materiale
si considera penalmente punibile, trattandosi di delitti dolosi, chi abbia
commesso il fatto con un minimo di coscienza e volontà di realizzare la
condotta sanzionata, con particolare attenzione al grado di alterazione
volitiva e di autodeterminazione causato dallo stato di soggezione.
La pena prevista è la reclusione dagli otto ai
venti anni. La pena è aumentata da un terzo fino alla metà qualora i delitti
siano commessi a danno di minori o siano diretti allo sfruttamento della
prostituzione o al fine di sottoporre la persona offesa al prelievo di organi.
E’ configurabile il tentativo, cioè l’esperimento
di condotte idonee e dirette in modo non equivoco alla commissione di tali
delitti.
b)
Il
delitto di “Tratta di persone” (art. 601 c.p.)
Il delitto di tratta di persone, disciplinato all’art. 601
del codice penale, è fortemente collegato al reato di cui all’art. 600
c.p., integrandone nella pratica frequentemente la conseguenza, il presupposto
o l’evoluzione criminosa.
In base all’art. 3 del Protocollo addizionale alla
Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata
transnazionale, costituisce Tratta di persone “...il reclutamento,
trasporto, trasferimento, l’ospitare o accogliere persone, tramite l’impiego o
la minaccia di impiego della forza o di altre forme di coercizione, di
rapimento, di frode, inganno, abuso di potere o di una posizione di
vulnerabilità e tramite il dare o ricevere somme di denaro o vantaggi per
ottenere il consenso di una persona
che ha autorità sull’altra a scopo di sfruttamento. Lo sfruttamento
comprende, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione altrui o altre
forme di sfruttamento sessuale, il lavoro forzato o prestazioni forzate,
schiavitù o pratiche analoghe, l’asservimento o il prelievo di organi. Il
reclutamento, trasporto, trasferimento, l’ospitare o accogliere un bambino
(ovvero persona al di sotto di anni 18) ai fini dello sfruttamento sono
considerati “tratta di persone” anche se non comportano l’utilizzo di nessuno
dei mezzi sopraindicati sulla nozione “tratta di persone”.
L’art. 601 c.p., in adesione alle previsioni
anzidette, costituisce uno dei primi reati transnazionali previsti dal nostro
codice.
Riformulato dall’art. 2 della legge 11 agosto 2003
n. 228, definisce due diverse condotte, rispettivamente individuabili come
l’antecedente o la conseguenza criminosi della riduzione in schiavitù o
servitù. Per entrambe le condotte, la norma prevede l’eguale pena della
reclusione da otto a venti anni prevista per i delitti di cui all’art. 600 c.p.
1) La prima ipotesi concerne la commissione di
“tratta” delle persone che si trovino nelle condizioni di schiavitù ai sensi
dell’art. 600 c.p. Soggetto passivo della prima ipotesi incriminatrice può essere
il cittadino o lo straniero o apolide che si trovi nelle condizioni di
schiavitù o servitù incriminate dall’art. 600 c.p..
L’art. 15 comma
6 della legge n. 228/2003 dispone per i medesimi reati la comunicazione al
tribunale per i minorenni quando si procede per fatti commessi in danno di
minori.
2) La seconda, sanziona invece chi, al fine di
commettere i delitti di riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù “ induce
mediante inganno o costringe mediante violenza, minaccia, abuso di autorità o
approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di una
situazione di necessità, o mediante promessa o dazione di somme di denaro o di
altri vantaggi alla persona che su di essa ha autorità, a fare ingresso o a
soggiornare o a uscire dal territorio dello Stato o a trasferirsi al suo
interno”. Questa condotta
interessa un soggetto passivo (ancora) estraneo allo sfruttamento. E’ dunque
evidente che il legislatore abbia voluto punire con una pena unica anche la
condotta di chi costringe o induce con l’inganno una persona libera, allo scopo
di poterla sfruttare in un momento successivo. La norma in esame punisce,
dunque, un fenomeno prodromico allo sfruttamento e alla riduzione in schiavitù
o servitù, sanzionando quindi una condotta a che è stata definita di
“circolazione” (intendendo con questo il complesso di movimenti quali
l’ingresso, il soggiorno, il trasferimento e l’uscita dal territorio italiano)
commessa con le modalità previste ai danni di persone libere.
Sulla base della terminologia utilizzata, la norma
opera una chiara equivalenza tra la tratta interna ed il soggiorno forzato, il
che evidenzia che lo scopo della norma è quello non tanto di garantire il
controllo del territorio dello Stato, quanto piuttosto quello di tutelare il
diritto personale alla libera autodeterminazione.
Una circostanza aggravante speciale è inserita
qualora le condotte previste siano commesse “in danno di minore degli anni
diciotto o siano diretti allo sfruttamento della prostituzione o al fine di
sottoporre la persona offesa al prelievo di organi”.
L’art. 13 della
legge 11 agosto 2003 n. 228 ha istituito uno speciale programma di
protezione per le vittime dei reati previsti dagli artt. 600 e 601 c.p. Si veda
la scheda
sulle Misure di protezione sociale.
1.4. La prostituzione minorile.
L’introduzione dell’art. 600-bis del codice penale, che punisce la
prostituzione minorile, è stata indotta dal complesso scenario criminologico
recente, segnato da una preoccupante crescita di quelle tendenze a ricercare
nell’individuo di minore età l’oggetto di sfruttamenti, maltrattamenti, tratta,
turismo internazionale o anche semplici prestazioni sessuali per fini di lucro.
Proprio per prevenire e punire questi orientamenti
e per tutelare “l’integrità e lo sviluppo fisico, psicologico, spirituale
morale e sociale del minore”,
e anche su impulso di strumenti internazionali quali la Convenzione
Onu sui diritti del fanciullo, ratificata e resa esecutiva dall’Italia con
la legge
27 maggio 1991 n. 176, la Dichiarazione
finale della Conferenza di Stoccolma, adottata il 31 agosto 1996, e in
adesione al considerando n. 4 della Decisione
Quadro 2004/68/GAI del Consiglio d’Europa, la legge 3 agosto
1998 n. 269 ha previsto e sanzionato, con l’inserimento nel codice penale
del nuovo art. 600bis,
le condotte di induzione, sfruttamento e favoreggiamento, fruizione e pratica
della prostituzione minorile.
Il primo comma dell’art. 600-bis c.p. prevede che
“Chiunque induce alla prostituzione una persona di età inferiore agli anni
diciotto ovvero ne favorisce o sfrutta la prostituzione è punito con la
reclusione da sei a dodici anni e con la multa da euro 15.493 a euro 154.937”.
Secondo la previsione contenuta nel secondo comma,
inoltre, tra l’altro, “chiunque compie atti sessuali con un minore di età
compresa fra i quattordici ed i sedici anni, in cambio di denaro o di altra
utilità economica, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni o con la
multa non inferiore ad euro 5.164”.
Per la prima volta l’ordinamento punisce il
cliente o fruitore della prestazione in sé, scelta di per sé estranea alla
tradizione giuridica dell’ordinamento italiano e al modello classico di
politiche prostituzionali. Questi è dunque soggetto alla pena prevista “salvo
che il fatto non costituisca più grave reato”.
Soggetto attivo delle fattispecie previste è
“chiunque”.
Soggetto passivo è il minore. La scelta di fissare
la soglia di età del soggetto passivo nel compimento del diciottesimo anno di
età è suggerita dagli strumenti internazionali anzidetti.
Il sinallagma “prestazione sessuale-corrispettivo
economico” richiesto dalla norma incriminatrice include nel concetto di
“corrispettivo” qualsiasi utilità suscettibile di valutazione in termini
economici.
Entrambi i reati previsti dall’art. 600-bis cod. pen. sono puniti a titolo di dolo
generico, non rinvenendosi ipotesi di sfruttamento per ragioni specifiche.
Le condotte collaterali di induzione, sfruttamento
e favoreggiamento della prostituzione minorile costituiscono fattispecie
autonome di reato, che contribuiscono a configurare un delitto unico che si può
realizzare attraverso una pluralità di comportamenti tipici alternativi, con la
conseguenza che tra le diverse ipotesi criminose non può ipotizzarsi un
concorso di reati.
Ciascuna fattispecie configura inoltre un reato
eventualmente abituale, talché quando si verifichi la reiterazione di simili
condotte il reato resta comunque unico. Tali condotte sono inoltre accomunate
nella risposta sanzionatoria.
Secondo l’art
600-sexies del codice penale,
circostanze aggravanti sono previste per il delitto di sfruttamento se il fatto
è commesso a danno di minore di anni quattordici.
Ancora maggiore è l’aumento della pena se lo
stesso reato è commesso in danno di minore in stato di infermità o minoranza
psichica naturale o provocata ovvero se la condotta è posta in essere da
specifiche categorie di soggetti, quali l’ascendente, un adulto al quale il
minore è stato per le ragioni espresse affidato, il pubblico ufficiale o
incaricato di pubblico servizio nell’esercizio delle loro funzioni o, ancora,
se il fatto è commesso con violenza o minaccia.
L’attenuante ad effetto speciale della pena è
disposta qualora il soggetto agente si adoperi concretamente in modo che il
minore riacquisti la propria autonomia e libertà.
Dal punto di vista processuale, la massima
attenzione dell’ordinamento al fenomeno comporta che i reati previsti e puniti
dal primo comma dell’art. 600-bis c. p. sono di competenza del Tribunale in
composizione collegiale, mentre il reato previsto dal comma 2 rientra nelle
attribuzioni del Tribunale in composizione monocratica, a meno che non
ricorrano le aggravanti anzidette.
Ulteriori attenzioni sono riservate alla tutela
dell’integrità psico-fisica della vittima, prevedendosi ad esempio la deroga
alla pubblicità del dibattimento e una serie di garanzie nell’escussione della
persona offesa minore.
Il contrasto al fenomeno di diffusione globale,
anche fuori dai confini nazionali, ha indotto a stabilire, nell’art
604 c.p., che le previsioni in materia si applichino altresì “quando il
fatto è commesso all’estero da cittadino italiano, ovvero in danno di cittadino
italiano, ovvero dallo straniero in concorso con cittadino italiano”. In
quest’ultima ipotesi lo straniero è punibile quando si tratta di delitto per il
quale è prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a cinque
anni e quando vi è stata la richiesta di procedibilità da parte del Ministro
della Giustizia. Alo straniero deve essere equiparato l’apolide ai sensi dell’art.
1 del testo unico delle disposizioni legislative concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sullo straniero, approvato con d. lgs. 25 luglio
1998, n. 286 (di seguito definito come “T.U.”).
L’art. 1, comma 29 della legge
15 luglio 2009 n. 94, recante disposizioni in materia di sicurezza
pubblica, prevede ora una norma specifica relativa al rimpatrio assistito dei
minori non accompagnati cittadini dell’Unione europea trovati ad esercitare la
prostituzione sul territorio italiano.
Si stabilisce che “Nei limiti delle risorse
assegnate per le finalità di cui all’art. 45 del testo unico di cui al decreto
legislativo 25 luglio 1998 n. 286, nell’ambito delle risorse del Fondo
nazionale per le politiche sociali di cui all’art. 20 comma 8 della legge 8
novembre 2000 n. 328, le disposizioni relative al rimpatrio assistito di cui
all’art. 33, comma 2bis, del citato testo unico di cui al decreto legislativo
n. 286 del 1998 si applicano ai minori cittadini dell’Unione europea non
accompagnati presenti nel territorio dello Stato che esercitano la
prostituzione, quando sia necessario nell’interesse del minore stesso, secondo
quanto previsto dalla Convenzione sui diritti del fanciullo del 20 novembre
1989, ratificata ai sensi della legge 27 maggio 1991 n. 176”.
Si estendono pertanto le disposizioni contenute nell’art.
33, commi 2 e 2-bis T.U. relative al rimpatrio assistito dei minori
stranieri non accompagnati ad una specifica categoria di minori comunitari.
L’intento del legislatore è stato evidentemente
quello di assicurare adeguata tutela ad una categoria considerata
particolarmente vulnerabile di minori, ritenendo che l’esercizio della
prostituzione sia riconducibile a situazioni di grave disagio, spesso connesse
a vicende di sfruttamento e di tratta.
Detta previsione, tuttavia, non può che lasciare
perplessi sotto il profilo delle misure maggiormente adeguate per il minore
coinvolto in tali vicende, anche in considerazione della vigenza nel nostro
ordinamento di norme che garantiscono efficaci misure di protezione e
assistenza delle vittime di tratta, ivi compresi i cittadini dell’Unione
Europea (art.
18 comma 6-bis T.U.) e tra
questi sicuramente anche i minori.
2. L’esercizio della prostituzione quale
possibile motivo di diniego di rilascio, di rinnovo o di revoca del titolo di soggiorno o quale
possibile causa di provvedimento amministrativo di espulsione delle persone
sottoponibili a misure di prevenzione.
La circostanza che la persona straniera eserciti
la prostituzione ha costituito talvolta, in giurisprudenza, motivo ostativo al
rilascio e al rinnovo del permesso di soggiorno.
Sebbene l’esercizio della prostituzione non sia
attività penalmente rilevante nel nostro ordinamento giuridico, salvo le
fattispecie di cui all’art. 3 della legge n. 75/1958, e dunque non possano
venire in rilievo le ipotesi previste dal testo unico quali motivi ostativi al
rilascio del permesso di soggiorno sotto il profilo di condanna per alcune
tipologie di reato, più volte il giudice amministrativo ha ritenuto legittimi i
provvedimenti del Questore che hanno ritenuto di non rilasciare o di non
rinnovare ovvero ancora di revocare il permesso di soggiorno di cui erano
titolari stranieri ove fosse accertato che svolgessero attività di meretricio.
Detti provvedimenti, nella maggior parte dei casi
si fondano sulla circostanza secondo la quale in tali casi risultava essere
venuto meno uno dei requisiti necessari per il soggiorno sul territorio dello
Stato degli stranieri extracomunitari, ossia la disponibilità dei mezzi leciti
di sussistenza sufficienti per la durata del soggiorno, requisito previsto all’art.
4 comma 3 e 5 comma T.U.
In particolare a proposito del rilascio del
permesso di soggiorno, il Consiglio di Stato, in casi in cui la persona
straniera era stata sorpresa a svolgere attività di meretricio e quindi
attività diversa da quella per la quale aveva chiesto il rilascio di permesso
di soggiorno, ha più volte affermato, sulla base dell’interpretazione degli
artt. 4 comma 3 e 5 comma 5 T.U., che l’indisponibilità, da parte della persona
interessata, di mezzi leciti di sussistenza sufficienti per la durata del
soggiorno comportasse la mancanza del requisito richiesto per il soggiorno sul
territorio e legittimasse l’emanazione del provvedimento del questore. (Consiglio di
Stato, sez. VI, decisione 10 maggio 2007, n. 2231; Consiglio di
Stato, sez. VI, sentenza 20 luglio 2006, n. 4599; Consiglio di
Stato, sez. IV, sentenza 10 giugno 2004, n. 3716).
Analogamente, in ordine ad ipotesi di revoca del
permesso di soggiorno, il Consiglio di Stato si è pronunciato nel senso di
ritenere che l’attività di meretricio sia incompatibile con la presenza
regolare sul territorio di un cittadino straniero, non potendo considerarsi il
reddito dallo stesso percepito derivante da fonti lecite.
La sentenza Consiglio di
Stato, sez. VI, 3 marzo 2007, n. 1024 ha ritenuto legittimo il
provvedimento di revoca del permesso di soggiorno in un caso di tal genere
sulla base di una duplice motivazione: l’attività effettivamente svolta
“indipendentemente da ogni collegamento con il mutevole concetto del buon
costume”, non si può catalogare tra le fonti lecite di guadagno e si configura
come “ontologicamente diversa da quella ipoteticamente giustificante il
rilascio del permesso di soggiorno”.
Ancora la sentenza Consiglio di
Stato 4 aprile 2007, n. 1516 ha ritenuto legittimo il provvedimento del
questore che aveva revocato il permesso di soggiorno di una cittadina straniera
poiché, in seguito ad alcuni accertamenti, era emerso che essa esercitava
attività di meretricio. La decisione è stata assunta sulla base della
argomentazione per cui la ricorrente svolgeva attività diversa da quella per la
quale era stato rilasciato il permesso di soggiorno ed aveva utilizzato il
permesso stesso “per dedicarsi ad occupazione diversa, notoriamente contigua
alla malavita”.
La sentenza T.A.R.
Piemonte, 12 novembre 2008, n. 3063 ha respinto il ricorso avverso un
provvedimento di rifiuto al rinnovo di permesso di soggiorno per motivi di
lavoro presentato da una donna straniera dopo che era stato accertato che non
svolgeva alcuna attività di lavoro subordinato ma piuttosto attività di
prostituzione. Nel caso in esame la domanda non poteva essere accolta, ad
avviso del Tribunale amministrativo, non soltanto perché la ricorrente era
prostituta ma altresì perché non risultava sussistere alcun rapporto di lavoro,
e, in virtù della prima circostanza, non disponeva di mezzi leciti per il proprio sostentamento.
In senso contrario, si segnala infine la sentenza
del Consiglio
di Stato, sez. VI, 27 luglio 2007, n. 4164 che ha dichiarato illegittimo il
provvedimento del questore di rifiuto al rinnovo del permesso di soggiorno
motivato dalla circostanza che la persona era stata sorpresa a svolgere
attività di prostituzione. In tale caso tuttavia il Consiglio di Stato non ha
del tutto escluso il carattere ostativo di una simile circostanza al rinnovo
del permesso ma si è limitato a ritenere che “l’accertamento di una singola
occasione dello svolgimento dell’attività di meretricio non dimostra
l’abitualità della prestazione e dunque non è sufficiente ad escludere il
possesso di una regolare attività lavorativa”.
Un caso isolato costituisce l’ordinanza del
Tribunale ordinario di Genova del 27 dicembre 2007 che ha annullato un
provvedimento di allontanamento di una cittadina comunitaria, nella specie
romena, disposto dall’art. 20 commi 7- bis e 7-ter D. Lgs.
n. 30/2007 (così come modificato dal D.L. n.
181/2007). Il provvedimento del Prefetto adduceva quale motivazione lo
svolgimento da parte dell’interessata dell’attività di prostituzione e dunque
la sussistenza di motivi incompatibili alla presenza sul territorio della
stessa in considerazione di imperativi motivi di pubblica sicurezza. Il
Tribunale ha ritenuto che “la donna che si prostituisce (quanto meno in
assenza di modalità tali da integrare fattispecie di reato, che, come si è
detto, nel caso in esame non sono state minimamente dimostrate), non solo non
pone in essere un'attività di per sé «pericolosa» per l'ordine pubblico o per
pubblica sicurezza pubblica, ma neppure tale da ledere o da compromettere la
«dignità umana»”. Di
particolare interesse la decisione del Tribunale di Genova relativamente
all’analisi dei beni giuridici protetti in tali fattispecie ed alla
interpretazione della normativa di riferimento, nella parte in cui precisa che “«l'allarme
sociale», richiamato dal decreto opposto, anche ove concretamente dimostrato,
sarebbe privo di rilevanza giuridica ai fini che qui interessano. Per
completezza si può rilevare che tale «allarme sociale», genericamente inteso,
nulla sembra avere a che vedere con quel bisogno di sicurezza del cittadino
che, in quanto collegato ad una effettiva mancanza di sicurezza, intesa come
paura di vedere violata la propria libertà e la propria incolumità, laddove si
tratti di fenomeno reale e giustificato, è, in tale caso, davvero riconducibile
a un diritto fondamentale della persona costituzionalmente garantito”.
E’ opportuno infine ricordare che l'art.
13, 2° comma lettera c) T.U. consente al prefetto di espellere lo straniero
che appartiene a taluna delle categorie indicate nell'articolo 1
della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come sostituito dall'art. 2 della
legge n. 3 agosto 1988, n. 327, recante "misure di prevenzione nei
confronti delle persone pericolose per la sicurezza e la pubblica
moralità".
L’art. 1 della legge n. 1423/1956 prevede le
seguenti fattispecie:
1)
coloro che
debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti
a traffici delittuosi;
2)
coloro che
per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di
fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi delle attività
delittuose;
3)
coloro che
per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che
sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo
l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la
tranquillità pubblica.
Ove pertanto si ritenesse che le persone dedite
alla prostituzione rientrino nelle fattispecie indicate all’art. 1 della
predetta legge, dovrebbe considerarsi legittima la misura dell’espulsione
adottata dal Prefetto nei confronti di una persona straniera per il solo fatto
che questa sia stata trovata nell’atto di prostituirsi.
Da segnalarsi che nella fase precedente
all’emanazione del decreto legge 23 maggio 2008, n. 92 (c.d. decreto sicurezza)
era stata presentato un emendamento contenente una proposta di modifica della
legge del n. 1423/56 sulle misure di prevenzione, che prevedeva l’inserimento
delle prostitute nella categoria delle persone pericolose. L'emendamento,
successivamente non approvato, prevedeva che dovesse essere considerato
soggetto pericoloso per la sicurezza e moralità anche chi vive "del provento
della propria prostituzione e venga colto nel palese esercizio di detta
attività"'.
3. Il favoreggiamento dell’immigrazione di
stranieri da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della
prostituzione
In presenza del crescente numero di persone,
soprattutto donne, di nazionalità straniera che vengono condotte in Italia al
fine di essere avviate alla prostituzione, occorre ricordare che l’art. 12
comma 3ter T.U. - comma introdotto
dal D.L. 12 settembre 1004 n. 241 convertito con modificazioni nella legge 12
novembre 2004 n. 271 e recentemente modificato ad opera della legge 15 luglio
2009 n. 94 - prevede un’aggravante speciale del delitto di favoreggiamento
all’ingresso illegale del cittadino straniero ove la finalità dell’ingresso sia
il reclutamento per l’avvio alla prostituzione o allo sfruttamento sessuale.
Le norme internazionali mirano a punire il
fenomeno criminale consistente nel procurare l’ingresso di persone straniere in
un paese terzo, distinguendo una duplice fattispecie a seconda che vi sia lo
scopo ultimo dello sfruttamento ovvero questo non sussista. La convenzione delle Nazioni Unite sul
crimine organizzato transnazionale del 2000 ha distinto efficacemente le due
fattispecie del trafficking of human beings (la tratta di persone) e dello smuggling of
migrants (il
favoreggiamento all’immigrazione illegale), con ciò evidenziando l’elemento
ulteriore che deve necessariamente sussistere nel reato di tratta con riferimento
allo scopo ultimo che la condotta dell’autore mira a perseguire.
Gli ordinamenti nazionali hanno recepito tale
distinzione legata alle due forme di movimento transnazionale di migranti: così
in Italia il reato di tratta di
persone trova disciplina nell’art. 601 c.p. come modificato dalla legge n.
228/2003 e il favoreggiamento all’immigrazione illegale è sanzionato dall’art.
12 T.U.
Quest’ultima norma è stata oggetto di modifiche da
parte della legge n. 94/2009 recante misure in materia di sicurezza pubblica.
Oggi l’art. 12 comma 1 stabilisce che “salvo che
il fatto costituisca più grave reato, chiunque, in violazione delle
disposizioni del presente testo unico, promuove, dirige, organizza, finanzia o
effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie
altri atti diretti a procurarne illegalmente l'ingresso nel territorio dello
Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha
titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione da uno a cinque anni
e con la multa di 15.000 euro per ogni persona”.
Il comma 3 dell’art. 12 prevede inoltre che “salvo
che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, in violazione delle
disposizioni del presente testo unico, promuove, dirige, organizza, finanzia o
effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie
altri atti diretti a procurarne illegalmente l'ingresso nel territorio dello
Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha
titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione da cinque a quindici
anni e con la multa di 15.000 euro per ogni persona nel caso in cui:
a)
il fatto
riguarda l'ingresso o la permanenza illegale nel territorio dello Stato di
cinque o più persone;
b)
la persona
trasportata è stata esposta a pericolo per la sua vita o per la sua incolumità
per procurarne l'ingresso o la permanenza illegale;
c)
la persona
trasportata è stata sottoposta a trattamento inumano o degradante per
procurarne l'ingresso o la permanenza illegale;
d)
il fatto è commesso
da tre o più persone in concorso tra loro o utilizzando servizi internazionali
di trasporto ovvero documenti contraffatti o alterati o comunque illegalmente
ottenuti;
e) gli autori del fatto hanno la disponibilità di
armi o materie esplodenti
Il comma 3 ter, lett. a) prevede che la pena detentiva sia
aumentata da un terzo alla metà e che si applichi la multa di 25.000 euro per
ogni persona se i fatti di cui ai commi 1 e 3 sono commessi al fine di
reclutare persone da destinare alla prostituzione o comunque allo sfruttamento
sessuale o lavorativo ovvero riguardano l’ingresso di minori da impiegare in
attività illecite al fine di favorirne lo sfruttamento.
E’ in effetti frequente nella prassi dei
tribunali, la duplice contestazione, nei casi di donne straniere vittime di
vicende dello sfruttamento della prostituzione, dei reati, in concorso tra
loro, di cui all’art.
3 L. n. 75/1958 e all’art.
12 comma 3 ter T.U.
In tal senso la giurisprudenza ha chiarito che i
reati di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina e di induzione a recarsi
nel territorio di un altro Stato per esercitarvi la prostituzione o comunque di
sfruttamento e favoreggiamento della prostituzione possono concorrere tra loro,
poiché gli interessi tutelati dalle norme di riferimento e le condotte
penalmente rilevanti assumono connotazioni diverse (Cass. Pen.,
Sez. III, 10 maggio 2000, n. 8358).
Circa gli elementi del reato, si richiede,
rispetto al reato di cui all’art. 12 commi 1 e 3, un ulteriore elemento della
condotta, cioè il dolo specifico consistente non soltanto nella finalità di
trarre profitto ma altresì in quella del reclutamento di persone da destinare
alla prostituzione o allo sfruttamento sessuale. Dunque la finalità del
profitto si specifica nelle modalità con cui essa è perseguita, modalità che
possono prevedere in astratto anche l’intervento successivo di terze persone
che realizzano materialmente la condotta.
In tale ipotesi si prevede un aumento di pena da
un terzo alla metà, nonché l’applicazione di una multa di euro 25.000 per ogni
persona.
Stante la gravità delle condotte previste dalla
previsione contenuta nell’art. 12, comma 3 ter, T.U., al fine di impedire che, in caso di
eventuale sussistenza di circostanze attenuanti, si addivenga a pene troppo
miti, il legislatore ha previsto, all’art.
12, comma 3-quater, T.U. un sistema di bilanciamento delle circostanze in
deroga alla previsione generale contenuta nell’art. 69 c.p.: si stabilisce
infatti che le circostanze attenuanti concorrenti con le aggravanti di cui ai
commi 3 bis e 3 ter non possono essere ritenute equivalenti o
prevalenti rispetto a queste e le diminuizioni di pena si operano sulla
quantità di pena risultante dall’aumento conseguente alle predette aggravanti.
Il comma 3- quinquies dell’art. 12 T.U., infine, introduce una
previsione di natura premiale in favore dei soggetti che collaborino con la
polizia o l’autorità giudiziaria per evitare che l’attività delittuosa sia
portata a conseguenze ulteriori, aiutando concretamente nella raccolta di
elementi di prova decisivi per la ricostruzione dei fatti, per l’individuazione
o la cattura di uno o più autori di reati e per la sottrazione di risorse
rilevanti alla consumazione dei delitti. In tali casi si prevede che le pene
sono diminuite fino alla metà di quelle previste per i reati di cui ai commi
precedenti. Trattasi di circostanza speciale e diversa rispetto a quella di cui
all’art. 62 n. 6 c.p. in quanto assume rilevanza il risultato perseguito volto
all’agevolazione dell’individuazione dei responsabili o dell’accertamento dei
reati.
4. Il dibattito sul tema della prostituzione. Le
proposte di modifica.
Il fenomeno della prostituzione è spesso al centro
del dibattito politico anche a seguito delle trasformazioni che questo ha
subito nel corso del tempo, sicché da un lato vi è chi manifesta la necessità
di contrastare e punire più efficacemente i comportamenti criminali volti a
trarre profitto dalla prostituzione e dall’altro lato vi è chi talvolta ha
messo in discussione l’approccio neoabolizionista adottato dalla legge Merlin,
nata in un contesto storico profondamente diverso da quello attuale.
L’emergenza di punire le forme organizzate di
sfruttamento della prostituzione di persone, prevalentemente straniere, ha
condotto a importanti interventi legislativi.
In particolare la legge 11 agosto 2003 n. 228 ha
modificato i reati di riduzione o mantenimento in schiavitù e di tratta di
persone e il D.L. 12 novembre 2004, n. 271 ha introdotto l’art. 12,
comma 3-ter T.U.. Tuttavia la
difficoltà di approccio a questo tema, dovuta alla natura poliedrica del
fenomeno nonché a elementi connessi a diverse sensibilità, convinzioni,
prospettive, ha avuto come unica conseguenza il proliferare, nel corso delle
legislature, di molti disegni di legge che tuttavia non hanno mai condotto ad
una revisione della normativa vigente.
Ancora oggi i tentativi di mettere mano alla legge
attualmente vigente si prepongono di rispondere alla necessità di riflettere
sulla politica da adottare relativamente alla libera scelta di usufruire dietro
corrispettivo di una prestazione sessuale, in particolare con riferimento al
luogo in cui ritenere lecita o illecita tale condotta.
Nel corso degli anni molte proposte di riforma
della legge Merlin si sono orientate verso i diversi modelli di politiche in
materia di prostituzione esistenti in Europa, sposando talvolta l’approccio
proibizionista (divieto di prostituzione tanto outdoor che indoor) ovvero introducendo forme di regolamentarismo
tali per cui si propone di introdurre norme che regolino l’esercizio del
meretricio mediante eventuali iscrizioni in appositi registri o ancora
proponendo un modello neo-abolizionista, come quello attuale, basato tuttavia
su regole diverse.
I recenti progetti di legge, dunque, affrontano
variamente il tema con soluzioni diversificate in particolare sotto il profilo
del luogo in cui la prostituzione è considerata attività illecita.
Non poche proposte prevedono la modifica della
legge Merlin nel senso di prevedere il divieto di prostituzione in luogo
pubblico o aperto al pubblico – salvo talvolta affiancare a tale divieto
la possibilità di prevedere zone specifiche eventualmente individuate dall’ente
locale, in cui l’attività sia
consentita - con un diversificato
apparato sanzionatorio, prevedendosi alternativamente sanzioni penali o
amministrative.
Tra queste, alcune affiancano, in un’ottica
neo-regolamentista, la previsione di specifiche modalità con cui l’attività, consistente
nel fornire prestazioni sessuali remunerate tra persone maggiorenni e
consenzienti, può lecitamente realizzarsi nei luoghi chiusi (in forma autonoma
e individuale; in forma associata con eventuale previsione di un numero massimo
di persone che all’interno dell’immobile possono esercitarvi la prostituzione;
la previsione di cause di non punibilità per la reciproca assistenza e
agevolazione, senza fini di lucro, della prostituzione altrui; previsione di
sistemi di registrazione, pagamento di oneri e di imposte; obbligo di controlli
sanitari periodici) .
In un’ottica di gradualità delle possibili
previsioni in materia, sotto il profilo del maggior numero di condotte vietate,
si segnalano infine proposte, in linea con la scelta proibizionista, che vietano
l’esercizio della prostituzione tanto in luoghi pubblici quanto in luoghi
privati.
Nel corso della XV legislatura, il Ministro
dell’Interno Amato aveva promosso uno studio approfondito sul fenomeno della
prostituzione al fine di tentare un approccio al problema e verificare quali
iniziative fosse necessario assumere, anche eventualmente mediante una proposta
di legge. A tal fine, con decreto del 18 gennaio 2007, aveva istituito
l’Osservatorio sulla prostituzione e sui fenomeni delittuosi ad essa connessi,
incardinato nel Dipartimento della Pubblica Sicurezza, presieduto dal
Sottosegretario di Stato e composto da rappresentanti dei Dipartimenti di
pubblica sicurezza e per le libertà civili e l’immigrazione, del Comando
generale dell’Arma dei Carabinieri e da rappresentanti di organizzazioni non
governative impegnate nel settore. Il decreto ministeriale istitutivo affidava
all’Osservatorio il compito di studiare le misure già esistenti, anche quelle
di assistenza e tutela delle vittime e di formulare, a riguardo, pareri e
proposte per favorirne il miglioramento.
Svolto un primo lavoro di analisi e
approfondimento l’Osservatorio presentò una relazione sulle attività svolte a
conclusione del 1^ semestre 2007 (pubblicato sul sito del Ministero
dell’Interno).
La relazione, dopo un’approfondita analisi della
legislazione italiana all’interno delle norme internazionali e comunitarie,
considerava la realtà attuale della prostituzione come poliedrica, necessitante
un approccio che individui un complesso di misure sociali di riduzione del
danno, che impediscano e prevengano l’ingresso in clandestinità del fenomeno e
sottolineava l’attualità della politica neo abolizionista della legge Merlin,
sostenendone la validità pur nel contesto attuale.
Nell’attuale XVI legislatura sono state presentate
varie proposte di legge che mirano alla modifica parziale ovvero
all’abrogazione della legge n. 75/1958.
Attualmente le Commissioni riunite I e II del
Senato stanno esaminando congiuntamente in sede referente sette disegni di
legge (AA.SS. 125, 674, 756, 776, 1027, 1079, 1093), tra i quali spicca il
disegno di legge governativo (AS n. 1079, recante “misure contro la
prostituzione”, presentato dal Ministro per le pari opportunità e dal Ministro
della Giustizia, di concerto con il Ministro dell’Interno, il Ministro degli
affari esteri ed il Ministro dell’economia e delle finanze).
Il disegno di legge governativo prevede, all’art.
1, una modifica sostanziale della legge n. 75/1958, aggiungendo, all’art. 1
della stessa legge, i seguenti commi:
“Chiunque esercita la prostituzione ovvero invita
ad avvalersene il luogo pubblico o aperto al pubblico è punito con l’arresto da
cinque a quindici giorni e con l’ammenda da euro 200 a euro 3.000.
Alla medesima pena prevista al secondo comma
soggiace chiunque in luogo pubblico o aperto al pubblico si avvale delle
prestazioni sessuali di soggetti che esercitano la prostituzione o le
contratta”.
Si introduce pertanto il reato di prostituzione in
luogo pubblico o aperto al pubblico, prevedendo una contravvenzione, in caso di
violazione, tanto per chi esercita la prostituzione che per chi ne usufruisca,
ossia il cliente.
L’art. 2 del disegno di legge sostituisce l’art.
600bis c.p., in materia di prostituzione minorile e prevede il rimpatrio
assistito per i minori stranieri non accompagnati che esercitino la
prostituzione, demandando ad un regolamento, da adottarsi ai sensi dell’art. 17
della legge 23 agosto 1988 n. 400, l’individuazione di procedure accellerate e
semplificate per l’adozione del provvedimento di rimpatrio.
L’art. 3 inserisce un nuovo comma all’art. 416
c.p., introducendo un aggravante speciale del delitto di associazione a
delinquere quando l’associazione sia finalizzata a commettere delitti in
materia di prostituzione.
L’art. 4 reca disposizioni di carattere
finanziario, prevedendo che non vi siano ulteriori oneri a carico dello Stato e
l’abrogazione dell’art. 5 della legge 75/58.
Tale disegno di legge ha suscitato critiche da
gran parte del mondo dell’associazionismo, in particolare da molti degli enti
che si occupano della tutela delle persone dedite alla prostituzione e nello
specifico della protezione delle vittime di sfruttamento, che hanno redatto un
documento recante il titolo “Prostituzione
e tratta, diritti e cittadinanza – Le proposte di chi opera sul campo”
a cui hanno aderito 116 enti pubblici e del privato sociale.
Tra esse anche A.S.G.I., che ha altresì redatto un
documento tecnico
contenente osservazioni al disegno di legge, in particolare sotto il
profilo dei rischi che deriverebbero dall’approvazione della legge per la tutela dei diritti delle vittime
di grave sfruttamento e tratta, relativamente all’art. 1, e dei minori
stranieri non accompagnati, per quanto previsto all’art. 2 comma 2.
5. Le ordinanze dei sindaci in materia di
sicurezza urbana che riguardano la prostituzione.
Già in passato, con il crescente manifestarsi, in
seguito ai grandi flussi migratori, del fenomeno della prostituzione di strada,
lo strumento dell’ordinanza del sindaco è stato utilizzato per tentare di
rimediare alla percezione di disagio che essa può generare nella popolazione.
Sin dalla fine degli anni ’90 alcuni comuni hanno
adottato provvedimenti che vietavano la contrattazione di prestazioni sessuali
a pagamento sulla pubblica via, invocando le norme del codice della strada a
tutela della circolazione stradale (art. 7
D.Lgs. n. 285/1992) ovvero le norme a protezione del demanio pubblico (art.
823 cod.civ.).
Tuttavia tali tentativi hanno avuto vita piuttosto
breve, perché erano prive di un solido fondamento legislativo, sicché
l’Autorità Giudiziaria aveva spesso dichiarato l’illegittimità, per eccesso di
potere, di tali provvedimenti che di fatto costituivano un tentativo di
perseguire un bene giuridico (l’ordine pubblico) diverso da quello dichiarato
(la circolazione stradale) senza che al sindaco la legge attribuisse tale
facoltà. (si veda Cass.,
sez. I, sent. 5 ottobre 2006, n. 21432).
Recentemente nuovi tipi di ordinanze sindacali
c.d. “antiprostituzione” sono nuovamente divenute lo strumento privilegiato ad
uso delle amministrazioni locali, stante anche la legittimazione concessa ai
sindaci grazie al mutamento intervenuto nel panorama normativo.
Presupposto giuridico delle nuove ordinanze è il
nuovo art.
54 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, emanato con
d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, di seguito definito “T.U.E.L.”, nel nuovo testo sostituito dal D.L. 23
maggio 2008 n. 92, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008 n.
125 http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=documenti&id=379&l=it
, sulla base del quale tali ordinanze in materia di prostituzione sono state
espressamente legittimate dal Decreto
del Ministro dell’Interno 5 agosto 2008: le ordinanze in questione trovano
la competenza e fondano il loro contenuto precettivo sul nuovo concetto di “incolumità
pubblica e sicurezza urbana”
così come integrato dalle definizioni fornite da tale Decreto Ministeriale
(cfr. par. 5.1).
Tali ordinanze incidono, variamente atteggiandosi,
sullo sfruttamento, sull’esercizio e sulla fruizione della prostituzione,
prevedendo sanzioni pecuniarie tanto a carico di coloro che esercitano la
prostituzione quanto dei clienti.
5.1. I fondamenti normativi: il nuovo art. 54 del Testo unico
dell’ordinamento degli enti locali ed il Decreto del Ministro dell’interno 5
agosto 2008
L’art. 54
T.U.E.L., nella vecchia formulazione,
attribuiva al Sindaco, accanto ad un potere ordinario (e delegato) di
adottare provvedimenti costituenti esercizio locale di servizi vigilati dallo
Stato - quali la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione o
adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e
di statistica – un potere eccezionale ed autonomo, concorrente, di
emanare “provvedimenti contingibili e urgenti” al fine di prevenire ed
eliminare gravi pericoli che minacciassero “l'incolumità dei cittadini”, per
l’esecuzione dei quali il Sindaco poteva richiedere l’assistenza della forza
pubblica e quindi un’esecuzione coercitiva.
Il fine era quello di preservare l’incolumità
fisica dei cittadini, in una interpretazione costituzionalmente orientata
tutelando il bene giuridico della salute pubblica previsto dall’art. 32 Cost.
nel senso più ampio della sua accezione.
Caratteristiche di tali provvedimenti
amministrativi eccezionali erano:
- L’essere
adottabili in deroga ai vincoli procedimentali ordinari e nelle more
dell’approntamento di ordinari strumenti, in virtù della sussistenza di
presupposti di urgenza e imprevedibilità,
- l’efficacia
temporalmente limitata,
- l’essere
privi di contenuto predeterminato a differenza degli altri provvedimenti
amministrativi ai quali è imposto un contenuto tipico secondo il principio di
legalità.
Il nuovo testo dell’art 54 T.U.E.L. introdotto nel
2008 amplia molto il potere del Sindaco, dando veste diversa ai provvedimenti
che il primo cittadino oggi ha facoltà di emanare.
In virtù di quanto previsto dal comma 4 così come
riformulato, dell’art. 54, oggi il sindaco può adottare con atto motivato
provvedimenti “anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi
generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli
che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Il nuovo testo della norma introduce pertanto le
seguenti novità:
- il potere del sindaco di emanare le ordinanze
suddette è esercitabile ora anche in via ordinaria e non più solo d’urgenza, è
quindi un suo potere primario e non residuale;
- i provvedimenti in questione possono non avere
più efficacia temporalmente limitata ma sono suscettibili di mantenere la loro
forza nel tempo;
- l’ambito di competenza delle ordinanze è mutato
e ampliato: dalla materia dei “gravi pericoli per l’incolumità dei cittadini”
alla più generica materia della “tutela della incolumità pubblica e
sicurezza urbana”;
Non è mutato invece il carattere di provvedimenti
privi di predeterminazione del contenuto precettivo, con la conseguenza che
oggi il sindaco può intervenire con un simile strumento – un tempo
legittimato in virtù della sussistenza dell’urgenza e dell’eccezionalità
– anche in via ordinaria ed al fine di tutelare beni giuridici diversi,
che rimandano ad ambiti inevitabilmente più estesi.
In relazione a tale ultimo aspetto, ai sensi del
comma 4-bis dell’art.
54 T.U.E.L., si prevede che “con decreto del Ministro dell'interno [sia]
disciplinato l'ambito di applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 4
anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla
sicurezza urbana”.
In effetti il Decreto
del Ministro dell’Interno 5 agosto 2008 (pubblicato in G.U. n. 186 del 9
agosto 2008) prevede che;
- per “incolumità pubblica” si intende l'integrità fisica della
popolazione,
- per “sicurezza urbana” si intende un bene pubblico da tutelare
attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del
rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni
di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.
Tale ultimo concetto apre pertanto la strada ad un
nuovo concetto di sicurezza, non più necessariamente connessa al tradizionale
bene dell’ordine pubblico.
Il successivo art. 2 del Decreto citato individua
cinque ambiti di intervento del nuovo potere sindacale. Essi costituiscono ad
un tempo il canone interpretativo ed il contenuto integratrice delle
fattispecie-illeciti amministrativi oggetto dei precetti emanabili con le
ordinanze in questione. Essi sono:
a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento
che favoriscono l'insorgere di fenomeni
criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento
della prostituzione,
l'accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza
legati anche all'abuso di alcool;
b) le situazioni in cui si verificano
comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne
impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;
c) l'incuria, il degrado e l'occupazione abusiva
di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b);
d) le situazioni che costituiscono intralci alla
pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di
abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;
e) i comportamenti che, come la prostituzione
su strada o
l'accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le
modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo
degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono
difficoltoso o pericoloso l'accesso ad essi.
Sebbene il decreto ministeriale miri a prevedere i
contenuti dei concetti della incolumità pubblica e della sicurezza urbana e a
specificare gli ambiti di intervento che sarebbero espressione concreta di tali
beni giuridici da tutelarsi attraverso le ordinanze sindacali, tali concetti
appaiono troppo generici ed indeterminati.
Il sindaco dunque ha una discrezionalità
notevolmente ampia, sia circa l’opportunità di adottare simili ordinanze, sia
circa il contenuto dell’ordinanza
eventualmente adottata.
La norma incide pertanto a tal punto nel sistema
dell’ordinamento amministrativo, fondato sul principio di legalità dell’azione
amministrativa, in base al quale ogni provvedimento amministrativo deve essere
sempre predeterminato dalla legge, che ha già sollevato in dottrina seri dubbi
di legittimità costituzionale sotto il profilo della violazione degli artt. 23
e 97 Cost.
A ciò si aggiunga che le ordinanze sindacali in
materia di prostituzione da un lato possono configurarsi tra quei provvedimenti
adeguati che le legge deve stabilire ai sensi dell’art. 21, comma 6 Cost., a
prevenire e a reprimere le violazioni alle norme che vietano manifestazioni
contrarie al buon costume, ma dall’altro lato finiscono col creare limiti alla
libertà di circolazione che l’art. 16 Cost. consente sì alla legge di adottare
per motivi di sicurezza o sanità, ma soltanto in via generale e non già con
provvedimenti adottabili caso per caso sul territorio nazionale pur in presenza
del verificarsi dei medesimi fenomeni.
L’inottemperanza di singoli individui determinati
ai provvedimenti sindacali emanati, è sanzionata, secondo il nuovo comma 7
dell’art. 54 T.U.E.L., con provvedimenti emessi d'ufficio a spese degli
interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano
incorsi.
In carenza di ulteriori indicazioni reperibili
all’art. 54 citato, ma considerando le ordinanze in questione nel numero dei
provvedimenti esercitati nelle funzioni di governo locale di cui al T.U.E.L.,
devono piuttosto individuarsi sanzioni amministrative in riferimento all’art.
7-bis T.U.E.L. che
disciplina in generale le sanzioni pecuniarie per le violazioni alle
disposizioni ivi previste.
Si applica pertanto la sanzione amministrativa
pecuniaria da 25 euro a 500 euro.
Per quanto riguarda le modalità di estinzione
della sanzione da parte del trasgressore, in riferimento al comma
1 dell’art. 16 della legge n. 689/1981, (modificato dalla stessa legge n.
125/2008) si ammette il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla
terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa o,
se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale,
pari al doppio del relativo importo oltre alle spese del procedimento, entro il
termine di sessanta giorni dalla contestazione immediata o, se questa non vi è
stata, dalla notificazione degli estremi della violazione.
A norma del comma
2 dello stesso art. 16 della legge n. 689/1981, così come riformulato dal
D.L. n. 92/2008, tuttavia occorre ricordare che la Giunta Comunale (o
provinciale) ha oggi il potere di determinare l’entità della sanzione con
minimi edittali diversi da quelli in generale previsti per le sanzioni
amministrative, finanche, come è accaduto presso alcune amministrazioni
comunali, a far coincidere l’importo della c.d. “misura ridotta” con lo stesso
massimo edittale.
5.2. I contenuti delle ordinanze
In base ai dati forniti dalla ricerca effettuata
da ANCI–Cittalia
risultava che al 9 marzo 2009, delle 581 ordinanze reperite tra quelle emesse
sul territorio nazionale in virtù del novellato art. 54 T.U.E.L., il 15,8%
riguardava la materia della prostituzione.
Dalla seconda
indagine aggiornata all’ottobre 2009 si può invece ricavare che delle 788
ordinanze comunali in materia di sicurezza urbana rilevate quelle che si
occupano di prostituzione sono scese al 13%.
I sindaci che hanno ritenuto di intervenire
prioritariamente in tale settore perseguono l’obiettivo di limitare o ridurre
la diffusione della prostituzione sulle strade.
I provvedimenti si differenziano tra di loro
– sebbene molti abbiano contenuto analogo evidentemente perché gli uni
ispirati agli altri - per le motivazioni addotte in premessa, il comportamento
sanzionato, i destinatari e gli ambiti, temporale e spaziale, di intervento.
Dalla citata ultima indagine di Cittalia si ricava
che gli obiettivi perseguiti dalle amministrazioni locali con tali ordinanze
mirano a
A) farsi carico del disagio dei cittadini
residenti, diminuire il senso di insicurezza e allarme sociale generato dal
fenomeno e favorire la convivenza civile e la coesione sociale;
B) ridimensionare il fenomeno, contrastare la
riduzione in schiavitù delle prostitute e combattere il rischio di contiguità
del mercato del sesso con altri mercati illegali e fenomeni criminali come il
commercio abusivo, lo spaccio di droga, ecc.;
C) affrontare il degrado urbano legato alla
visibilità sociale raggiunta dalla prostituzione straniera di strada, allo scandalo
morale e al danno di immagine della città;
D) tutelare la pubblica decenza;
E) combattere la grave turbativa della
circolazione, i rischi rispetto alla sicurezza stradale e dunque tutelare la
pubblica sicurezza;
F) combattere situazioni igienico-sanitarie
pericolose per la salute pubblica;
G)
tutelare e conservare i beni demaniali.
I comportamenti sanzionati dalle ordinanze sono
prevalentemente i seguenti:
1) divieti di arrestarsi o fermarsi, a piedi o con
veicoli anche temporaneamente, e contattare soggetti che sostano ed occupano
prolungatamente tali spazi con atteggiamenti o manifestazioni congruenti allo
scopo di offrire prestazioni di meretricio e contrattare tali prestazioni, ma
anche semplicemente contattare o intrattenersi per chiedere informazioni;
2) divieti di assumere atteggiamenti, modalità
comportamentali o di indossare abbigliamenti che manifestino inequivocabilmente
l’intenzione di adescare o esercitare l’attività di meretricio, o mostrarsi in
pubblico con abiti che offendano il pubblico pudore;
3) divieto a tutti i soggetti sostare ed occupare
prolungatamente gli spazi delle zone contemplate, senza causa o motivo, con
modalità che possono incidere negativamente sulla libera e corretta fruizione
degli spazi, rendere difficoltoso o pericoloso l’accesso;
4) divieto di fermare gli autoveicoli nei pressi
dei soggetti che sostano nelle strade con atteggiamenti o manifestazioni, anche
dati dall’abbigliamento, congruenti allo scopo di offrire prestazioni sessuali,
ed altresì, di concedere ospitalità a bordo del proprio autoveicolo.
Gli spazi contemplati sono:
1) spazi pubblici, ovvero pubblica strada e in
tutte le adiacenze ad essa che siano soggette a pubblico passaggio e che siano
facilmente accessibili dalla pubblica via;
2) sia spazi pubblici che privati di tutto il
territorio comunale.
Infine per ciò che riguarda i soggetti destinatari
dell’ordinanza, è prevista la punizione sia del cliente sia di coloro che
esercitano la prostituzione anche se quest’ultima previsione è minoritaria
rispetto a coloro che accedono alle prestazioni del meretricio.
In ordine alle motivazioni contenute nella
premessa, nella quasi totalità dei casi si richiamano, seppur con sfumature
diverse, i concetti espressi nel Decreto del Ministro dell’Interno 5 agosto
2008, con particolare riferimento agli obiettivi che il sindaco è chiamato a
perseguire mediante gli interventi di cui all’art. 2 lett. a), b), c) ed e).
Ben quattro dei cinque ambiti di intervento che il
decreto ministeriale ha individuato per l’attribuzione del potere di ordinanza
al sindaco, dunque, trovano sede nei provvedimenti emessi in materia di
prostituzione.
Si ritiene pertanto che il fenomeno della
prostituzione di strada incida negativamente sui beni giuridici quali la
“incolumità pubblica” e la “sicurezza urbana”, poiché è capace di creare
situazioni di degrado che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi,
impediscono la fruibilità del patrimonio, creano disagio sotto il profilo della
circolazione stradale e offendono la pubblica decenza.
Si vedano, a
titolo di esempio, l’ordinanza
emanata dal sindaco di Roma in base alla quale l’esercizio della
prostituzione, che si manifesta spesso con atteggiamenti indecorosi e indecenti,
offende la pubblica sensibilità e genera episodi di tensione nella
cittadinanza; produce gravi situazioni di turbativa alla sicurezza stradale a
causa dei comportamenti gravemente imprudenti di coloro che sono alla ricerca
di prestazioni sessuali; produce situazioni igienico-sanitarie pericolose per
la collettività, stante i rifiuti e i residui organici che vengono reperiti nei
luoghi abitualmente frequentati dalle persone dedite alla prostituzione.
L’ordinanza
emanata dal sindaco di Milano il 4 novembre 2008, n. 29 richiama anch’essa
situazioni di disturbo alla quiete pubblica, di offesa alla pubblica decenza,
di degrado igienico e urbano.
Nell’ordinanza
emanata dal sindaco di Pisa si legge, in premessa che il fenomeno della
prostituzione, per le modalità del suo esercizio, offende la pubblica decenza;
turba gravemente il libero esercizio degli spazi pubblici rendendo difficoltosa
la fruizione degli stessi; favorisce il verificarsi di situazioni
igienico-ambientali pericolose per la salute pubblica; costituisce grave
pregiudizio per la circolazione stradale; crea disagio e allarme nella
popolazione perché idoneo a facilitare l’insorgenza di gravi fenomeni
criminosi. quali sfruttamento, omicidi, atti di violenza e rapine;
L’ordinanza
emanata dal sindaco di Verona attribuisce al fenomeno addirittura “effetti
devastanti” per la sicurezza urbana, conclamati da episodi criminali legati
allo sfruttamento e conseguenze sulla circolazione stradale, stanti i
comportamenti imprudenti e imprevedibili di coloro che, alla guida di veicoli,
sono alla ricerca di prestazioni sessuali.
Molte ordinanze
fanno espresso riferimento al fenomeno dello sfruttamento della prostituzione,
ritenendo peraltro che il divieto imposto nell’ordinanza possa costituire da
deterrente e favorire la cessazione del fenomeno stesso e addirittura la
fuoriuscita delle vittime mediante l’accesso ai programmi di assistenza ed
integrazione sociale previsti dall’art. 18 T.U. (si veda la scheda
sulle misure di integrazione sociale).
I comportamenti
sanzionati sono in gran parte analoghi.
In alcuni casi si
fa divieto di esercitare attività di meretricio con qualsiasi modalità in
luoghi pubblici, negli spazi aperti al pubblico o visibili dal pubblico (p. es.
Milano).
Nella maggior
parte dei casi si rivolge il divieto a coloro che intendono usufruire delle
prestazioni sessuali, e dunque ai clienti, vietando loro di “contrattare o
concordare prestazioni sessuali a pagamento, ovvero intrattenersi anche
dichiaratamente solo a chiedere informazioni, con soggetti che esercitano
l’attività di meretricio o che per l’abbigliamento o le modalità
comportamentali manifestano l’intenzione” (es. Milano, Verona, Brescia, Rho, Perugia,
Roma). In alcuni casi si vieta
addirittura di fermare il veicolo per contattare o comunque intrattenersi con
soggetti che sostano ed occupano prolungatamente gli spazi pubblici con
atteggiamenti congruenti allo scopo di offrire prestazioni di meretricio (p.es.
Milano).
Talvolta il
divieto è rivolto altresì a coloro che offrono la prestazione sessuale: in
linea generale si vieta di assumere atteggiamenti, modalità comportamentali o
di indossare abbigliamenti che manifestino inequivocabilmente l’intenzione di
adescare o di esercitare l’attività di meretricio. In altri casi il divieto è
ancor più generale, proibendo a tutti i soggetti di sostare e occupare
prolungatamente gli spazi sulla strada. (p.es. Milano).
Dunque alcune
ordinanze hanno come destinatari soltanto i clienti, altre ordinanze hanno come
destinatari sia i clienti (anche potenziali), sia coloro che esercitano la
prostituzione.
Nella maggior
parte dei casi (p. es. Milano) il divieto si estende su tutto il territorio
comunale, mentre alcune ordinanze delimitano l’ambito di applicazione ad alcune
zone e strade della città (a titolo di esempio, l’ordinanza di Roma si estende
a tutte le aree soggette a pubblico passaggio con particolare riferimento alle
vie consolari dove è maggiore il rischio di incidenti stradali; l’ordinanza di
Pisa si sofferma in particolare sulla SS1 “Aurelia”);
In virtù di
quanto oggi consentito dopo la riforma dell’art. 16 della legge n. 689/1981,
che consente di determinare l’entità della sanzione con minimi edittali diversi
da quelli in generale previsti per le sanzioni amministrative, le sanzioni
irrogate, in relazione all’importo in misura ridotta, variano di comune in
comune, da 25,00 euro a 500,00 euro (p. es. a Milano è fissata in 500
euro).
Nella quasi
totalità dei casi - Roma costituisce un’eccezione - le ordinanze non prevedono
termini finali, per cui, così come consentito dalla nuova normativa, hanno un
ambito temporale illimitato.
Ad oggi risultano
essere stati presentati due ricorsi giurisdizionali, rispettivamente contro
l’ordinanza di Roma e quella di Verona.
Se nel primo caso
T.A.R.
Lazio sentenza 17 dicembre 2008, n. 12222 ha rigettato il ricorso che
chiedeva l’annullamento dell’ordinanza emanata dal sindaco di Roma Alemanno,
non rinvenendo profili di illegittimità, nel secondo caso T.A.R.
del Veneto, ordinanza 8 gennaio 2009 n. 22 ha concesso la sospensiva in ordine alla ordinanza n. 81/08
emanata dal sindaco di Verona Tosi, ritenendo che sussistessero vizi di
legittimità in particolare sotto il profilo dell’eccesso di potere. Il Giudice
amministrativo ha in effetti rilevato come il provvedimento del sindaco
vietasse l’attività riguardante prestazioni sessuali, che peraltro non è
prevista come reato dal nostro ordinamento, prescindendo dall’accertamento di
situazioni specifiche e come la sanzione riguardasse condotte che, descritte in
modo approssimativo e generico, sarebbero potute risultare in concreto non
lesive degli interessi riconducibili al concetto di sicurezza urbana.
In seguito alla
pronuncia del TAR
Veneto, il sindaco di Verona ha emesso una nuova ordinanza, la n. 3/09 ,
limitandosi ad indicare alcuni elementi a supporto dell’istruttoria esperita
per monitorare il fenomeno e delimitando il divieto sotto un profilo spaziale
riferendolo in particolare ad alcune zone della città.
Resta da capire
se tali interventi siano realmente efficaci e soprattutto quali conseguenze
stiano producendo sotto il profilo della tutela dei diritti delle persone
maggiormente vulnerabili, quali le persone straniere vittime di
sfruttamento.
Sebbene la
minaccia di ricevere una sanzione pecuniaria non abbia alcun effetto deterrente
- stante la possibilità, spesso, di non pagarla senza rischiare alcunché, data
la irregolarità di molte di queste persone sul territorio dello Stato e dunque
la loro irreperibilità anagrafica - l’aumento delle forze dell’ordine in
strada, ivi compreso il personale della Polizia municipale, e dunque l’aumento
dei controlli, anche solo a scopo identificativo, comporta un aumento del
rischio per queste persone di essere espulse dal territorio dello Stato per
irregolarità del soggiorno e/o di essere denunciate per il nuovo reato di
permanenza irregolare nel territorio dello Stato previsto dall’art.
10-bis T.U., introdotto dalla
legge n. 94/2009.
Dalle cronache e
dall’esperienza svolta sulle strade dalle associazioni che aiutano gli
stranieri sembra potersi concludere che in realtà la persona che svolge attività
di prostituzione si allontana dalla strada, o, nella maggior parte dei casi, è
fatta allontanare da coloro che la controllano e sfruttano. L’attività dunque
si sposta in luoghi chiusi, il che può comportare conseguenze negative sia per le eventuali vittime
dello sfruttamento della prostituzione, le quali così diventano oggetto di
maggior controllo da parte degli sfruttatori e sono impossibilitate ad accedere
ai servizi delle unità di strada e ai programmi di protezione predisposti ai
sensi dell’art. 18 T.U., sia per l’intera collettività sotto il profilo della
tutela della salute, poiché viene a cessare l’attività di prevenzione sanitaria
spesso svolta dalle unità mobili delle associazioni.