Senato della Repubblica |
XVI LEGISLATURA
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N. 1880
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DISEGNO DI LEGGE diniziativa dei senatori GASPARRI, QUAGLIARIELLO, BRICOLO, PISTORIO,
TOFANI, CASOLI, BIANCONI, IZZO, CENTARO, LONGO, ALLEGRINI, BALBONI, BENEDETTI
VALENTINI, DELOGU, GALLONE, MAZZATORTA, MUGNAI, VALENTINO, ALICATA, AMATO,
ASCIUTTI, BARELLI, BETTAMIO, BUTTI, CASTRO, COSTA, CURSI, ESPOSITO, GALLO,
GHIGO, GIORDANO, LAURO, LICASTRO SCARDINO, MENARDI, MORRA, ORSI, PALMIZIO,
PARAVIA, PICCIONI, PICHETTO FRATIN, PISCITELLI, RIZZOTTI, SARRO, SCARPA
BONAZZA BUORA, Giancarlo SERAFINI, SPEZIALI, STANCANELLI, TANCREDI, TOTARO,
VETRELLA, VICECONTE, AZZOLLINI, DAMBROSIO LETTIERI, LENNA, SARO,
TOMASSINI, BALDASSARRI e BONFRISCO COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 12 NOVEMBRE 2009 Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata
dei processi,
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Onorevoli Senatori. Il disegno di legge
intende attuare il principio della ragionevole durata dei processi, sancito
sia nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo
e delle libertà fondamentali (articolo 6), ratificata ai sensi della
legge 4 agosto 1955, n. 848, sia nella Costituzione (articolo 111).
Larticolo 1 contiene misure per razionalizzare
le procedure di equo indennizzo previste nella legge 24 marzo 2001, n. 89
(cosiddetta «legge Pinto»), che trovano applicazione allorquando
sia stato violato il diritto alla ragionevole durata del processo civile,
penale o amministrativo.
Lobiettivo è quello di
rendere più certi i presupposti, la procedura e la quantificazione
dellequo indennizzo, nel quadro di un generale contenimento degli
effetti, anche economici, derivanti dalla durata non ragionevole dei processi.
Lo Stato italiano è, infatti,
quello che subisce il maggior numero di condanne da parte della Corte europea
dei diritti delluomo per leccessiva durata dei processi. A
fronte di tali condanne, sono stati corrisposti indennizzi pari a 14,7
milioni di euro nel 2007, a 25 milioni di euro nel 2008, e a 13,6 milioni
di euro nel primo semestre del 2009. Questi dati sono ancor più
preoccupanti se si considera che, per lo stesso titolo, erano stati pagati,
nel 2002, indennizzi per 1,26 milioni di euro, e che essi si riferiscono
a somme erogate direttamente dal Ministero della giustizia, cui devono
aggiungersi i pignoramenti che le parti operano presso le singole tesorerie
provinciali (ad esempio, nel biennio 2007-2008 sono stati pignorati presso
la tesoreria di Roma 7,2 milioni di euro). Altrettanto preoccupante è
lincremento del numero dei procedimenti di equa riparazione, pari
al 42 per cento allanno: erano 5051 nel 2003; 28.383 nel 2008; 17.259
nel primo semestre del 2009 (con una proiezione finale di oltre 34.000
procedimenti, per il corrente anno).
Ai danni finanziari, si aggiunge il
rilevante danno di immagine che lItalia subisce per le ripetute condanne
dinanzi alla Corte di Strasburgo. Si tratta di una vera e propria emergenza,
come riconosciuto anche dal Presidente della Corte di Cassazione nel corso
della inaugurazione dellanno giudiziario 2009.
Tanto premesso, larticolo 1
del disegno di legge modifica e integra larticolo 2 della legge n. 89
del 2001.
In primo luogo, è previsto
che la domanda di equa riparazione sia subordinata a una specifica istanza
di sollecitazione, che la parte deve presentare nel processo (civile, penale
o amministrativo) entro sei mesi dalla scadenza dei termini di non irragionevole
durata, previsti dal nuovo comma 3-ter dellarticolo 2 della
legge n. 89 del 2001. In questo modo, il meccanismo potrà assumere
una funzione non solo risarcitoria, ma anche acceleratoria e, dunque, virtuosa.
Presentata listanza di sollecitazione, i processi godranno, infatti,
di una corsia preferenziale, sotto la vigilanza del capo dellufficio
interessato, e la sentenza che definisce il giudizio potrà essere
sinteticamente motivata (ad eccezione delle sentenze penali).
In secondo luogo, il comma 3-ter
dellarticolo 2 della legge n. 89 del 2001, introdotto dallarticolo
1, comma 1, lettera c), del disegno di legge, stabilisce una presunzione
legale di non irragionevole durata dei processi nei quali ciascun grado
di giudizio si sia protratto per un periodo non superiore a due anni (un
anno per il giudizio di rinvio). Non si tratta di una presunzione assoluta,
in quanto il giudice che decide sulla domanda di equa riparazione
vale a dire, la corte dappello competente ai sensi dellarticolo
31 della legge n. 89 del 2001, non modificato dal disegno di legge
potrà aumentare il termine fino alla metà nei casi
di complessità del caso e valutato pure il comportamento delle parti
private e del giudice.
Inoltre, per valorizzare la speditezza,
ma anche la lealtà processuale, dal termine di ragionevole durata
del processo sono esclusi i periodi relativi ai rinvii richiesti o consentiti
dalla parte, nel limite di novanta giorni ciascuno.
In terzo luogo, è previsto
che, nella liquidazione dellindennizzo il giudice debba tener conto
del valore della domanda proposta, o accolta, nel procedimento nel quale
si è verificata la violazione del termine di ragionevole durata.
Anche questa previsione è in linea con la giurisprudenza della Corte
europea, che ha fissato dei criteri generali per la liquidazione riconoscendo
ai giudici nazionali la possibilità di uno «scostamento ragionevole»
da essi. Nella stessa ottica si spiega la riduzione di un quarto dellindennizzo
quando il procedimento, cui si riferisce la domanda di equa riparazione,
è stato definito con il rigetto delle richieste del ricorrente,
ovvero quando ne è evidente linfondatezza.
In quarto luogo, con una disposizione
transitoria, si prevede che nei giudizi pendenti alla data di entrata in
vigore della legge in cui siano già decorsi i termini di ragionevole
durata, listanza di sollecitazione deve essere depositata entro sessanta
giorni.
Larticolo 2 prevede lestinzione dellazione penale e, quindi, del processo, per violazione dei termini di ragionevole durata.
La norma intende adeguare il sistema
processuale alla citata Convenzione europea dei diritti delluomo
(articolo 6) e alla Costituzione (articolo 111, secondo comma) e contenere
entro limiti fisiologici il contenzioso derivante dalle procedure di equa
riparazione.
Da molti anni, gli analisti registrano
come in Italia il principio della ragionevole durata dei processi sia sistematicamente
violato, al punto che il nostro Paese è quello che subisce il maggior
numero di condanne da parte della Corte europea dei diritti delluomo,
con conseguenze molto severe, sia in termini finanziari che di immagine.
Peraltro, il processo penale, oltre ad essere irragionevolmente lungo,
è anche in molti casi privo di reale sostanza, come dimostra il
numero sempre maggiore di reati dichiarati estinti per prescrizione. Ciò
significa che lorganizzazione giudiziaria occupa una parte delle
proprie risorse per celebrare processi privi di reale utilità, generando
sfiducia nella certezza della pena e indebolendo la capacità della
norma penale di operare come un deterrente.
In tale contesto, si colloca il meccanismo
di estinzione del processo, espressione di una moderna sensibilità
giuridica e destinato ad attuare il principio della «durata ragionevole»
nel processo penale.
In alcuni casi, il diritto dellimputato
a non restare sotto la soggezione del processo per un periodo di tempo
troppo lungo può essere pienamente soddisfatto prevedendo ex
lege termini massimi di durata dei diversi gradi di giudizio, il cui
superamento obbliga il giudice della fase a pronunciare una sentenza di
non doversi procedere. In questo modo, il processo sarà definito
prima che si verifichi la violazione del diritto alla ragionevole durata,
sul presupposto dellinattuabilità, o sopravvenuta carenza,
dellinteresse allesercizio dellazione penale e, attraverso
di essa, alla pretesa punitiva dello Stato. Questo meccanismo soddisfa,
da un lato, laspettativa dellimputato a che il processo si
concluda entro una certa misura di tempo; dallaltro, laspettativa
dellapparato giudiziario a concludere i processi senza subire altri
effetti che non siano la propria scarsa sollecitudine.
Quando, però, il processo riguarda
reati gravi o di allarme sociale, la sua durata massima non può
essere determinata ex lege. Pertanto, il disegno di legge prevede
che lestinzione processuale opera solo nei processi relativi a reati
puniti con pene inferiori nel massimo ai dieci anni di reclusione e sempreché
non si proceda nei confronti di imputati recidivi o delinquenti o contravventori
abituali o professionali (commi 1 e 5 dellarticolo 346-bis del
codice di procedura penale, come introdotto dallarticolo 2 del presente
disegno di legge). Al di fuori di questi casi, lestinzione processuale
non può operare in quanto prevale linteresse allaccertamento
delle responsabilità e allapplicazione della sanzione. Il
rimedio al protrarsi del processo potrà, quindi, consistere soltanto
nellequo indennizzo.
Il meccanismo dellestinzione
processuale si basa sulla previsione di termini di durata di ciascun grado
del giudizio e di cause di sospensione, che fermano l«orologio»,
premiando i «tempi attivi» del processo e neutralizzando quelli
passivi o «di attraversamento» dovuti a rinvii forzati, imputabili
a scelte delle parti, o a cause esterne, come quando sia necessario acquisire
una condizione di procedibilità (ad esempio, lautorizzazione
a procedere).
Il comma 1 del citato articolo 346-bis,
come introdotto dallarticolo 2 del presente disegno di legge stabilisce
che, a partire dallassunzione della qualità di imputato, ciascun
grado del processo deve essere definito entro un termine massimo di due
anni (un anno per il giudizio di rinvio), scaduto il quale il giudice della
fase deve dichiararne lestinzione. La previsione di un termine di
eguale durata per i diversi gradi di giudizio è giustificata dalla
diversa distribuzione degli organici e dei carichi di lavoro presso tribunali,
corti dappello e Corte di cassazione, che non consente di prevedere
tempi più brevi per i processi che pendono in grado di appello o
avanti alla Corte di cassazione.
Nel comma 2 del citato articolo 346-bis,
si indicano i casi in cui il corso dei termini è sospeso, tra cui
i periodi di sospensione del processo previsti dalla legge e il tempo in
cui ludienza o il dibattimento sono sospesi o rinviati per impedimento
dellimputato o del suo difensore. La scelta delle cause di sospensione
si fonda sullarticolo 159 del codice penale.
I termini di fase restano, quindi,
sospesi in ogni caso in cui la sospensione del procedimento è imposta
da una particolare disposizione di legge (ad esempio, articoli 3, 47, 71,
477, 479, 509 del codice di procedura penale; articolo 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87; articolo 35 del decreto legislativo 28 agosto 2000,
n. 274; articolo 343 del codice di procedura penale, in tema di autorizzazione
a procedere; articolo 16 della legge 22 maggio 1975, n. 152). Il termine
è, altresì, sospeso in conseguenza di un impedimento dellimputato
o del suo difensore o quando il rinvio è stato disposto su loro
richiesta.
A queste ipotesi, è doveroso
aggiungere quelle in cui il blocco del procedimento si verifica per una
causa esterna, non imputabile agli organi giudiziari, come quando sia in
atto lestradizione dellimputato.
Il comma 3 del citato articolo 346-bis
prevede che, quando in dibattimento vengono effettuate nuove contestazioni
dal pubblico ministero, il termine di fase non può essere aumentato
complessivamente per più di tre mesi.
Nel comma 4 del citato articolo 346-bis,
si specifica che la sentenza di non doversi procedere, per estinzione del
processo, una volta definitiva, produce leffetto preclusivo previsto
dallarticolo 649 del codice di procedura penale. Pertanto, rispetto
ai fatti oggetto del processo dichiarato estinto opera il principio del
ne bis in idem.
Il comma 5 del citato articolo 346-bis
prevede un ampio numero di eccezioni.
Lestinzione processuale non
opera nei processi a carico di imputati recidivi, delinquenti abituali
o professionali, in quelli relativi ai reati di mafia, terrorismo e agli
altri delitti ad essi assimilati (articolo 51, commi 3-bis e 3-quater,
del codice di procedura penale) e in quelli ritenuti di allarme sociale.
In questi casi, sullinteresse dellimputato alla ragionevole
durata del processo prevale linteresse della collettività
allaccertamento della responsabilità penale e allapplicazione
della pena. Questo «doppio binario» è in linea con le
scelte già compiute dal legislatore e già più volte
sottoposte al vaglio della Corte costituzionale, che ne ha riconosciuto
la ragionevolezza e legittimità.
Il comma 6 prevede che la parte civile
costituitasi nel processo colpito dalla estinzione, quando trasferisce
lazione in sede civile, ha diritto sia alla riduzione della metà
dei termini a comparire di cui allarticolo 163-bis del codice
di procedura civile, sia alla trattazione prioritaria del processo relativo
allazione trasferita.
Infine, il comma 7 sancisce la facoltà
per limputato di rinunciare alla estinzione del processo, secondo
un principio affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 275
del 31 maggio 1990.
Larticolo 3 del disegno di legge contiene disposizioni relative alla data di entrata in vigore della legge e allapplicazione delle norme sullestinzione processuale.
In particolare, nel comma 2 è specificato che le nuove norme si applicheranno nei processi in corso alla data di entrata in vigore della legge, ad eccezione dei processi che pendono avanti alla Corte dappello o alla Corte di Cassazione.
Art. 1.
(Modifiche alla legge 24 marzo 2001, n. 89)
1. Allarticolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1, le parole «Chi ha subìto» sono sostituite dalle seguenti: «In attuazione dellarticolo 111, secondo comma, della Costituzione, la parte che ha subìto»;
b)
al comma 3, la lettera b) è abrogata;
c)
dopo il comma 3, sono aggiunti, in fine, i seguenti:
«3-bis. Ai fini del computo del periodo di cui al comma 3, il processo si considera iniziato, in ciascun grado, alla data di deposito del ricorso introduttivo del giudizio o delludienza di comparizione indicata nellatto di citazione, ovvero alla data del deposito dellistanza di cui allarticolo 8 del decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 5, ove applicabile, e termina con la pubblicazione della decisione che definisce lo stesso grado. Il processo penale si considera iniziato alla data di assunzione della qualità di imputato. Non rilevano, agli stessi fini, i periodi conseguenti ai rinvii del procedimento richiesti o consentiti dalla parte, nel limite di novanta giorni ciascuno.
3-ter. Non sono considerati
irragionevoli, nel computo del periodo di cui al comma 3, i periodi che
non eccedono la durata di due anni per il primo grado, di due anni per
il grado di appello e di ulteriori due anni per il giudizio di legittimità,
nonché di un altro anno in ogni caso di giudizio di rinvio. Il giudice,
in applicazione dei parametri di cui al comma 2, può aumentare fino
alla metà i termini di cui al presente comma.
3-quater. Nella liquidazione
dellindennizzo, il giudice tiene conto del valore della domanda proposta
o accolta nel procedimento nel quale si assume verificata la violazione
di cui al comma 1. Lindennizzo è ridotto ad un quarto quando
il procedimento cui la domanda di equa riparazione si riferisce è
stato definito con il rigetto delle richieste del ricorrente, ovvero quando
ne è evidente linfondatezza.
3-quinquies. In ordine alla
domanda di equa riparazione di cui allarticolo 3, si considera priva
di interesse, ai sensi dellarticolo 100 del codice di procedura civile,
la parte che, nel giudizio in cui si assume essersi verificata la violazione
di cui al comma 1, non ha presentato, nellultimo semestre anteriore
alla scadenza dei termini di cui al primo periodo del comma 3-ter,
una espressa richiesta al giudice procedente di sollecita definizione del
giudizio entro i predetti termini, o comunque quanto prima, ai sensi e
per gli effetti della presente legge. Se la richiesta è formulata
dopo la scadenza dei termini di cui al comma 3-bis, linteresse
ad agire si considera sussistente limitatamente al periodo successivo alla
sua presentazione. Nel processo davanti alle giurisdizioni amministrativa
e contabile è sufficiente il deposito di nuova istanza di fissazione
delludienza, con espressa dichiarazione che essa è formulata
ai sensi della presente legge. Negli altri casi, la richiesta è
formulata con apposita istanza, depositata nella cancelleria o segreteria
del giudice procedente.
3-sexies. Il giudice procedente
e il capo dellufficio giudiziario sono avvisati senza ritardo del
deposito dellistanza di cui al comma 3-quinquies. A decorrere
dalla data del deposito, il processo civile è trattato prioritariamente
ai sensi degli articoli 81, secondo comma, e 83 delle disposizioni per
lattuazione del codice di procedura civile e disposizioni transitorie,
di cui al regio decreto 18 dicembre 1941, n. 1368, con esclusione
della deroga prevista dallarticolo 81, secondo comma, e di quella
di cui allarticolo 115, secondo comma, delle medesime disposizioni
di attuazione; nei processi penali si applica la disciplina dei procedimenti
relativi agli imputati in stato di custodia cautelare; nei processi amministrativi
e contabile ludienza di discussione è fissata entro novanta
giorni. Salvo che nei processi penali, la motivazione della sentenza che
definisce il giudizio è limitata ad una concisa esposizione dei
motivi di fatto e di diritto su cui la decisione si fonda. Il capo dellufficio
giudiziario vigila sulleffettivo rispetto di tutti i termini acceleratori
fissati dalla legge».
2. In sede di prima applicazione delle disposizioni di cui al comma 1, nei giudizi pendenti in cui sono già decorsi i termini di cui allarticolo 2, comma 3-ter, della legge n. 89 del 2001, introdotto dal comma 1, lettera c), del presente articolo, listanza di cui al comma 3-quinquies del citato articolo 2 è depositata entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
(Estinzione del processo per violazione
dei
termini di durata ragionevole)
1. Nel codice di procedura penale, dopo larticolo 346 è inserito il seguente:
«Art. 346-bis - (Non doversi procedere
per estinzione del processo). 1. Il giudice, nei processi per
i quali la pena edittale determinata ai sensi dellarticolo 157 del
codice penale è inferiore nel massimo ai dieci anni di reclusione,
dichiara non doversi procedere per estinzione del processo quando:
a) dal provvedimento
con cui il pubblico ministero esercita lazione penale formulando
limputazione ai sensi dellarticolo 405 sono decorsi più
di due anni senza che sia stata emessa la sentenza che definisce il giudizio
di primo grado;
b)
dalla sentenza di cui alla lettera a) sono decorsi più di
due anni senza che sia stata pronunciata la sentenza che definisce il giudizio
di appello;
c)
dalla sentenza di cui alla lettera b) sono decorsi più di
due anni senza che sia stata pronunciata sentenza da parte della Corte
di Cassazione;
d)
dalla sentenza con cui la Corte di cassazione ha annullato con rinvio il
provvedimento oggetto del ricorso è decorso più di un anno
senza che sia stata pronunciata sentenza irrevocabile.
2. Il corso dei termini indicati nel comma
1 è sospeso:
a) nei casi di autorizzazione
a procedere, di deferimento della questione ad altro giudizio e in ogni
altro caso in cui la sospensione del procedimento penale è imposta
da una particolare disposizione di legge;
b)
nelludienza preliminare e nella fase del giudizio, durante il tempo
in cui ludienza o il dibattimento sono sospesi o rinviati per impedimento
dellimputato o del suo difensore, ovvero su richiesta dellimputato
o del suo difensore, sempre che la sospensione o il rinvio non siano stati
disposti per assoluta necessità di acquisizione della prova;
c)
per il tempo necessario a conseguire la presenza dellimputato estradando.
3. Nelle ipotesi di cui agli articoli 516, 517 e 518 in nessun caso i termini di cui al comma 1 possono essere aumentati complessivamente per più di tre mesi.
4. Alla sentenza irrevocabile
di non doversi procedere per estinzione del processo si applica larticolo
649.
5. Le disposizioni dei commi
1, 2, 3 e 4 non si applicano nei processi in cui limputato ha già
riportato una precedente condanna a pena detentiva per delitto, anche se
è intervenuta la riabilitazione, o è stato dichiarato delinquente
o contravventore abituale o professionale, e nei processi relativi a uno
dei seguenti delitti, consumati o tentati:
a) delitto di associazione per delinquere di cui allarticolo 416 del codice penale;
b)
delitto di incendio di cui allarticolo 423 del codice penale;
c)
delitti di pornografia minorile di cui allarticolo 600-ter
del codice penale;
d)
delitto di sequestro di persona di cui allarticolo 605 del codice
penale;
e)
delitto di atti persecutori di cui allarticolo 612-bis del
codice penale;
f) delitto
di furto quando ricorre la circostanza aggravante prevista dallarticolo
4 della legge 8 agosto 1977, n. 533, e successive modificazioni, o
taluna delle circostanze aggravanti previste dallarticolo 625 del
codice penale;
g)
delitti di furto di cui allarticolo 624-bis del codice penale;
h)
delitto di circonvenzione di persone incapaci, di cui allarticolo
643 del codice penale;
i)
delitti di cui allarticolo 51, commi 3-bis e 3-quater;
l)
delitti previsti dallarticolo 407, comma 2, lettera a);
m) delitti
commessi in violazione delle norme relative alla prevenzione degli infortuni
e alligiene sul lavoro e delle norme in materia di circolazione stradale;
n)
reati previsti nel testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dellimmigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui
al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286;
o)
delitti di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti
previsti dallarticolo 260, commi 1 e 2, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152.
6. In caso di dichiarazione di estinzione del processo, ai sensi del comma 1 del presente articolo, non si applica larticolo 75, comma 3. Quando la parte civile trasferisce lazione in sede civile, i termini a comparire di cui allarticolo 163-bis del codice di procedura civile sono ridotti della metà, e il giudice fissa lordine di trattazione delle cause dando precedenza al processo relativo allazione trasferita.
7. Le disposizioni del presente articolo non si applicano quando limputato dichiara di non volersi avvalere della estinzione del processo. La dichiarazione è formulata personalmente in udienza ovvero è presentata dallinteressato personalmente o a mezzo di procuratore speciale. In questultimo caso la sottoscrizione della richiesta è autenticata nelle forme previste dallarticolo 583, comma 3».
(Entrata in vigore)
1. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
2. Le disposizioni dellarticolo 2 si applicano ai processi in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che sono pendenti avanti alla corte dappello o alla Corte di Cassazione.