SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
28 aprile 2011(*)
ÇSpazio di libert, di sicurezza e di
giustizia – Direttiva 2008/115/CE – Rimpatrio dei cittadini di
paesi terzi il cui soggiorno irregolare – Artt. 15 e 16 –
Normativa nazionale che prevede la reclusione per i cittadini di paesi terzi in
soggiorno irregolare in caso di inottemperanza allĠordine di lasciare il
territorio di uno Stato membro – CompatibilitÈ
Nel procedimento C‑61/11 PPU,
avente ad oggetto una domanda di pronuncia
pregiudiziale ai sensi dellĠart. 267 TFUE, proposta dalla Corte dĠappello
di Trento, con ordinanza 2 febbraio 2011, pervenuta in cancelleria il 10
febbraio 2011, nel procedimento penale a carico di
Hassen El Dridi, alias Soufi Karim,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. A. Tizzano, presidente di
sezione, dai sigg. J.‑J. Kasel,
M. Ilešič (relatore), E. Levits e M. Safjan, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazk
cancelliere: sig.ra A. Impellizzeri,
amministratore
vista la domanda del giudice del rinvio del 2 febbraio
2011, pervenuta alla Corte il 10 febbraio 2011 e integrata lĠ11 febbraio 2011,
di sottoporre il rinvio pregiudiziale a procedimento dĠurgenza, a norma
dellĠart. 104 ter del regolamento di procedura della Corte,
vista la decisione della Prima Sezione del 17 febbraio
2011 di accogliere la suddetta domanda,
vista la fase scritta del procedimento e in seguito
allĠudienza del 30 marzo 2011,
considerate le osservazioni presentate:
– per
il sig. El Dridi, dagli avv.ti M. Pisani e L. Masera;
– per
il governo italiano, dalla sig.ra G. Palmieri, in qualit di agente,
assistita dal sig. L. DĠAscia, avvocato dello Stato;
– per
la Commissione europea, dalla sig.ra M. Condou-Durande e dal
sig. L. Prete, in qualit di agenti,
sentito lĠavvocato generale,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sullĠinterpretazione degli
artt. 15 e 16 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16
dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili negli
Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno
irregolare (GU L 348, pag. 98).
2 Detta
domanda stata proposta nellĠambito di un procedimento a carico del
sig. El Dridi, il quale condannato alla pena di un anno di reclusione
per il reato di permanenza irregolare sul territorio italiano, senza
giustificato motivo, in violazione di un ordine di allontanamento emesso nei
suoi confronti dal questore di Udine.
Contesto normativo
La normativa dellĠUnione
3 I
ÔconsiderandoĠ secondo, sesto, tredicesimo, sedicesimo e diciassettesimo della
direttiva 2008/115 enunciano quanto segue:
Ç(2) Il
Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 ha sollecitato
lĠistituzione di unĠefficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio
basata su norme comuni affinch le persone siano rimpatriate in maniera umana e
nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignit.
(É)
(6) é
opportuno che gli Stati membri provvedano a porre fine al soggiorno irregolare
dei cittadini di paesi terzi secondo una procedura equa e trasparente. (É)
(É)
(13) LĠuso
di misure coercitive dovrebbe essere espressamente subordinato al rispetto dei
principi di proporzionalit e di efficacia per quanto riguarda i mezzi
impiegati e gli obiettivi perseguiti. (É)
(É)
(16) Il
ricorso al trattenimento ai fini dellĠallontanamento dovrebbe essere limitato e
subordinato al principio di proporzionalit con riguardo ai mezzi impiegati e
agli obiettivi perseguiti. Il trattenimento giustificato soltanto per preparare
il rimpatrio o effettuare lĠallontanamento e se lĠuso di misure meno coercitive
insufficiente.
(17) I
cittadini di paesi terzi che sono trattenuti dovrebbero essere trattati in modo
umano e dignitoso, nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e in
conformit del diritto nazionale e internazionale. Fatto salvo lĠarresto
iniziale da parte delle autorit incaricate dellĠapplicazione della legge,
disciplinato dal diritto nazionale, il trattenimento dovrebbe di norma avvenire
presso gli appositi centri di permanenza temporaneaÈ.
4 LĠart. 1
della direttiva 2008/115, rubricato ÇOggettoÈ, recita:
ÇLa presente direttiva stabilisce norme e procedure
comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi
terzi il cui soggiorno irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in
quanto principi generali del diritto comunitario e del diritto internazionale,
compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti
dellĠuomoÈ.
5 LĠart. 2,
nn. 1 e 2, di detta direttiva cos dispone:
Ç1. La presente
direttiva si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel
territorio di uno Stato membro irregolare.
2. Gli Stati membri
possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi
terzi:
(É)
b) sottoposti
a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in
conformit della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di
estradizioneÈ.
6 Ai
sensi dellĠart. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 si intende per
Çdecisione di rimpatrioÈ, ai fini della medesima direttiva, Ç[una] decisione o
[un] atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari lĠirregolarit
del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti lĠobbligo di
rimpatrioÈ.
7 LĠart. 4,
n. 3, di detta direttiva enuncia:
ÇLa presente direttiva lascia impregiudicata la
facolt degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni pi
favorevoli alle persone cui si applica, purch compatibili con le norme in essa
stabiliteÈ.
8 A
termini dellĠart. 6, n. 1, della medesima direttiva, Ç [g]li Stati
membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino
di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio irregolare, fatte
salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5È.
9 LĠart. 7
della direttiva 2008/115, rubricato ÇPartenza volontariaÈ, prevede quanto
segue:
Ç1. La decisione di
rimpatrio fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata
compresa tra sette e trenta giorni, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi
2 e 4. Gli Stati membri possono prevedere nella legislazione nazionale che tale
periodo sia concesso unicamente su richiesta del cittadino di un paese terzo
interessato. In tal caso, gli Stati membri informano i cittadini di paesi terzi
interessati della possibilit di inoltrare tale richiesta.
(É)
3. Per la durata
del periodo per la partenza volontaria possono essere imposti obblighi diretti
a evitare il rischio di fuga, come lĠobbligo di presentarsi periodicamente alle
autorit, la costituzione di una garanzia finanziaria adeguata, la consegna di
documenti o lĠobbligo di dimorare in un determinato luogo.
4. Se sussiste il
rischio di fuga o se una domanda di soggiorno regolare stata respinta in
quanto manifestamente infondata o fraudolenta o se lĠinteressato costituisce un
pericolo per lĠordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sicurezza nazionale,
gli Stati membri possono astenersi dal concedere un periodo per la partenza
volontaria o concederne uno inferiore a sette giorniÈ.
10 LĠart. 8,
nn. 1 e 4, di detta direttiva cos dispone:
Ç1. Gli Stati
membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di
rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria
a norma dellĠarticolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dellĠobbligo di
rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma
dellĠarticolo 7.
(É)
4. Ove gli Stati
membri ricorrano – in ultima istanza – a misure coercitive per
allontanare un cittadino di un paese terzo che oppone resistenza, tali misure
sono proporzionate e non ecced[o]no un uso ragionevole della forza. Le misure
coercitive sono attuate conformemente a quanto previsto dalla legislazione
nazionale in osservanza dei diritti fondamentali e nel debito rispetto della
dignit e dellĠintegrit fisica del cittadino di un paese terzo interessatoÈ.
11 LĠart. 15
della medesima direttiva, compreso nel capo IV, relativo al trattenimento ai
fini dellĠallontanamento, redatto nei seguenti termini:
Ç1. Salvo se nel
caso concreto possono essere efficacemente applicate altre misure sufficienti
ma meno coercitive, gli Stati membri possono trattenere il cittadino di un paese
terzo sottoposto a procedure di rimpatrio soltanto per preparare il rimpatrio
e/o effettuare lĠallontanamento, in particolare quando:
a) sussiste
un rischio di fuga o
b) il
cittadino del paese terzo evita od ostacola la preparazione del rimpatrio o
dellĠallontanamento.
Il trattenimento ha durata quanto pi breve possibile
ed mantenuto solo per il tempo necessario allĠespletamento diligente delle
modalit di rimpatrio.
(É)
3. In ogni caso, il
trattenimento riesaminato ad intervalli ragionevoli su richiesta del
cittadino di un paese terzo interessato o dĠufficio. Nel caso di periodi di
trattenimento prolungati il riesame sottoposto al controllo di unĠautorit
giudiziaria.
4. Quando risulta
che non esiste pi alcuna prospettiva ragionevole di allontanamento per motivi
di ordine giuridico o per altri motivi o che non sussistono pi le condizioni
di cui al paragrafo 1, il trattenimento non pi giustificato e la persona
interessata immediatamente rilasciata.
5. Il trattenimento
mantenuto finch perdurano le condizioni di cui al paragrafo 1 e per il
periodo necessario ad assicurare che lĠallontanamento sia eseguito. Ciascuno
Stato membro stabilisce un periodo limitato di trattenimento, che non pu
superare i sei mesi.
6. Gli Stati membri
non possono prolungare il periodo di cui al paragrafo 5, salvo per un periodo
limitato non superiore ad altri dodici mesi conformemente alla legislazione
nazionale nei casi in cui, nonostante sia stato compiuto ogni ragionevole
sforzo, lĠoperazione di allontanamento rischia di durare pi a lungo a causa:
a) della
mancata cooperazione da parte del cittadino di un paese terzo interessato, o
b) dei
ritardi nellĠottenimento della necessaria documentazione dai paesi terziÈ.
12 LĠart. 16
della direttiva 2008/115, rubricato ÇCondizioni di trattenimentoÈ, prevede al
n. 1 quanto segue:
ÇIl trattenimento avviene di norma in appositi centri
di permanenza temporanea. Qualora uno Stato membro non possa ospitare il
cittadino di un paese terzo interessato in un apposito centro di permanenza
temporanea e debba sistemarlo in un istituto penitenziario, i cittadini di
paesi terzi trattenuti sono tenuti separati dai detenuti ordinariÈ.
13 Ai
sensi dellĠart. 18 della direttiva 2008/115, rubricato ÇSituazioni di
emergenzaÈ:
Ç1. Nei casi in cui
un numero eccezionalmente elevato di cittadini di paesi terzi da rimpatriare
comporta un notevole onere imprevisto per la capacit dei centri di permanenza
temporanea di uno Stato membro o per il suo personale amministrativo o
giudiziario, sino a quando persiste la situazione anomala detto Stato membro
pu decidere di (...) adottare misure urgenti quanto alle condizioni di
trattenimento in deroga a quelle previste allĠarticolo 16, paragrafo 1 (...).
2. AllĠatto di
ricorrere a tali misure eccezionali, lo Stato membro in questione ne informa la
Commissione. QuestĠultima informata anche non appena cessino di sussistere i
motivi che hanno determinato lĠapplicazione delle suddette misure eccezionali.
3. Nulla nel
presente articolo pu essere interpretato nel senso che gli Stati membri siano
autorizzati a derogare al loro obbligo generale di adottare tutte le misure di
carattere generale e particolare atte ad assicurare lĠesecuzione degli obblighi
ad essi incombenti ai sensi della presente direttivaÈ.
14 Ai
sensi dellĠart. 20, n. 1, primo comma, della direttiva 2008/115, gli
Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative,
regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi a questĠultima entro
il 24 dicembre 2010, eccezion fatta per lĠart. 13, n. 4.
15 Conformemente
al suo art. 22, detta direttiva entrata in vigore il 13 gennaio 2009.
La normativa nazionale
16 LĠart. 13
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dellĠimmigrazione e norme sulla
condizione dello straniero (Supplemento ordinario alla GURI n. 191 del 18
agosto 1998), come modificato dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, recante
disposizioni in materia di sicurezza pubblica (Supplemento ordinario alla GURI
n. 170 del 24 luglio 2009; in prosieguo: il Çdecreto legislativo
n. 286/1998È), prevede ai commi 2 e 4 quanto segue:
Ç2. LĠespulsione disposta dal prefetto quando lo
straniero:
a)
entrato nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera e non
stato respinto (É);
b) si
trattenuto nel territorio dello Stato (...) senza aver richiesto il permesso
di soggiorno nei termini prescritti, salvo che il ritardo sia dipeso da forza
maggiore, ovvero quando il permesso di soggiorno stato revocato o annullato,
ovvero scaduto da pi di sessanta giorni e non stato chiesto il rinnovo;
(...)
4. LĠespulsione sempre eseguita dal questore con
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica ad eccezione dei
casi di cui al comma 5È.
17 LĠart. 14
del decreto legislativo n. 286/1998 cos redatto:
Ç1. Quando non
possibile eseguire con immediatezza lĠespulsione mediante accompagnamento alla
frontiera ovvero il respingimento, perch occorre procedere al soccorso dello
straniero, [ad] accertamenti supplementari in ordine alla sua identit o
nazionalit, ovvero allĠacquisizione di documenti per il viaggio, ovvero per
lĠindisponibilit di vettore o altro mezzo di trasporto idoneo, il questore
dispone che lo straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario
presso il centro di identificazione e di espulsione pi vicino, tra quelli
individuati o costituiti con decreto del Ministro dellĠinterno, di concerto con
i Ministri per la solidariet sociale e del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica.
(É)
5-bis. Quando
non sia stato possibile trattenere lo straniero presso un centro di
identificazione ed espulsione, ovvero la permanenza in tale struttura non abbia
consentito lĠesecuzione con lĠaccompagnamento alla frontiera dellĠespulsione o
del respingimento, il questore ordina allo straniero di lasciare il territorio
dello Stato entro il termine di cinque giorni. LĠordine dato con
provvedimento scritto, recante lĠindicazione delle conseguenze sanzionatorie
della permanenza illegale, anche reiterata, nel territorio dello Stato.
LĠordine del questore pu essere accompagnato dalla consegna allĠinteressato
della documentazione necessaria per raggiungere gli uffici della rappresentanza
diplomatica del suo Paese in Italia, anche se onoraria, nonch per rientrare
nello Stato di appartenenza ovvero, quando ci non sia possibile, nello Stato
di provenienza.
5-ter. Lo straniero che senza giustificato motivo
permane illegalmente nel territorio dello Stato, in violazione dellĠordine
impartito dal questore ai sensi del comma 5‑bis, punito
con la reclusione da uno a quattro anni se lĠespulsione o il respingimento sono
stati disposti per ingresso illegale nel territorio nazionale (...), ovvero per
non aver richiesto il permesso di soggiorno o non aver dichiarato la propria
presenza nel territorio dello Stato nel termine prescritto in assenza di cause
di forza maggiore, ovvero per essere stato il permesso revocato o annullato. Si
applica la pena della reclusione da sei mesi ad un anno se lĠespulsione stata
disposta perch il permesso di soggiorno scaduto da pi di sessanta giorni e
non ne stato richiesto il rinnovo, ovvero se la richiesta del titolo di
soggiorno stata rifiutata (...). In ogni caso, salvo che lo straniero si
trovi in stato di detenzione in carcere, si procede allĠadozione di un nuovo
provvedimento di espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica per violazione allĠordine di allontanamento adottato dal
questore ai sensi del comma 5‑bis. Qualora non sia possibile
procedere allĠaccompagnamento alla frontiera, si applicano le disposizioni di
cui ai commi 1 e 5‑bis del presente articolo (...).
5-quater. Lo straniero destinatario del provvedimento
di espulsione di cui al comma 5‑ter e di un nuovo ordine di
allontanamento di cui al comma 5‑bis, che continua a permanere
illegalmente nel territorio dello Stato, punito con la reclusione da uno a
cinque anni. Si applicano, in ogni caso, le disposizioni di cui al comma 5‑ter, terzo e
ultimo periodo.
5-quinquies. Per i reati previsti ai commi 5‑ter, primo
periodo, e 5‑quater si procede con rito direttissimo
ed obbligatorio lĠarresto dellĠautore del fattoÈ.
Procedimento principale e questione
pregiudiziale
18 Il
sig. El Dridi un cittadino di un paese terzo entrato illegalmente in
Italia e privo di permesso di soggiorno. Nei suoi confronti il prefetto di
Torino ha emanato un decreto di espulsione in data 8 maggio 2004.
19 Un
ordine di allontanamento dal territorio nazionale, emesso il 21 maggio 2010 dal
questore di Udine, in esecuzione di detto decreto di espulsione, gli stato
notificato in pari data. Tale ordine di allontanamento era motivato
dallĠindisponibilit di un vettore o di altro mezzo di trasporto, dalla
mancanza di documenti di identificazione del sig. El Dridi nonch
dallĠimpossibilit di ospitarlo in un centro di permanenza temporanea per
mancanza di posti nelle apposite strutture.
20 Durante
un controllo effettuato il 29 settembre 2010 stato constatato che il
sig. El Dridi non si era conformato a detto ordine di allontanamento.
21 Il
sig. El Dridi stato condannato dal Tribunale monocratico di Trento,
allĠesito di giudizio abbreviato, alla pena di un anno di reclusione per il
reato di cui allĠart. 14, comma 5‑ter, del
decreto legislativo n. 286/1998.
22 Egli
ha impugnato tale decisione dinanzi alla Corte dĠappello di Trento.
23 QuestĠultima
sĠinterroga sulla possibilit di disporre una sanzione penale, nel corso della
procedura amministrativa di rimpatrio di uno straniero, per inosservanza di una
delle fasi di tale procedura; una simile sanzione sembra, infatti, contraria al
principio di leale cooperazione, al conseguimento degli scopi della direttiva
2008/115 e al suo effetto utile, nonch ai principi di proporzionalit, di
adeguatezza e di ragionevolezza della pena.
24 Essa
precisa, al riguardo, che la sanzione penale di cui allĠart. 14, comma 5‑ter, del
decreto legislativo n. 286/1998 interviene dopo lĠaccertata violazione di
un passaggio intermedio della procedura graduale di attuazione della decisione
di rimpatrio, prevista dalla direttiva 2008/115, ovverosia lĠinottemperanza al
solo ordine di allontanamento. Potendo andare da uno a quattro anni, la pena
della reclusione sarebbe connotata, peraltro, da un carattere di estremo
rigore.
25 Ci
considerato, la Corte dĠappello di Trento ha deciso di sospendere il
procedimento e di proporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
ÇSe alla luce dei principi di leale collaborazione
allĠeffetto utile di conseguimento degli scopi della direttiva e di
proporzionalit, adeguatezza e ragionevolezza della pena, gli artt. 15 e
16 della direttiva [2008/115] ostino:
– alla
possibilit che venga sanzionata penalmente la violazione di un passaggio
intermedio della procedura amministrativa di rimpatrio, prima che essa sia
completata[,] con il ricorso al massimo rigore coercitivo ancora possibile
amministrativamente;
– alla
possibilit che venga punita con la reclusione sino a quattro anni la mera
mancata cooperazione dellĠinteressato alla procedura di espulsione, ed in
particolare lĠipotesi di inosservanza al primo ordine di allontanamento emanato
dallĠautorit amministrativaÈ.
Sul procedimento dĠurgenza
26 La
Corte dĠappello di Trento ha chiesto che il presente rinvio pregiudiziale sia
sottoposto al procedimento dĠurgenza previsto allĠart. 104 ter del
regolamento di procedura della Corte.
27 Il
giudice del rinvio ha motivato tale domanda con il fatto che il sig. El
Dridi detenuto in esecuzione della pena cui stato condannato dal Tribunale
di Trento.
28 La
Prima Sezione della Corte, sentito lĠavvocato generale, ha deciso di accogliere
la domanda del giudice remittente di sottoporre il rinvio pregiudiziale al
procedimento dĠurgenza.
Sulla questione pregiudiziale
29 Con
la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva
2008/115, in particolare i suoi artt. 15 e 16, debba essere interpretata
nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in
discussione nel procedimento principale, che preveda lĠirrogazione della pena
della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare
per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un
determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio
senza giustificato motivo.
30 Il
giudice del rinvio fa riferimento, al riguardo, al principio di leale
cooperazione di cui allĠart. 4, n. 3, TUE, nonch allĠobiettivo di
assicurare lĠeffetto utile del diritto dellĠUnione.
31 In
proposito si deve ricordare che, come enuncia il suo secondo ÔconsiderandoĠ, la
direttiva 2008/115 persegue lĠattuazione di unĠefficace politica in materia di
allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinch le persone
interessate siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro
diritti fondamentali e della loro dignit.
32 Come
si apprende tanto dal suo titolo quanto dallĠart. 1, la direttiva 2008/115
stabilisce le Çnorme e procedure comuniÈ che devono essere applicate da ogni
Stato membro al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia
irregolare. Discende dalla locuzione summenzionata, come pure dallĠeconomia
generale della succitata direttiva, che gli Stati membri possono derogare a
tali norme e procedure solo alle condizioni previste dalla direttiva medesima,
segnatamente quelle fissate al suo art. 4.
33 Di
conseguenza, mentre il n. 3 di detto art. 4 riconosce agli Stati
membri la facolt di introdurre o di mantenere disposizioni pi favorevoli per
i cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare rispetto a quelle
stabilite dalla direttiva 2008/115, purch compatibili con questĠultima, detta
direttiva non permette invece a tali Stati di applicare norme pi severe
nellĠambito che essa disciplina.
34 Occorre
del pari rilevare che la direttiva 2008/115 stabilisce con precisione la
procedura che ogni Stato membro tenuto ad applicare al rimpatrio dei
cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare e fissa la successione
delle diverse fasi di tale procedura.
35 In
tal senso, lĠart. 6, n. 1, di detta direttiva prevede anzitutto, in
via principale, lĠobbligo per gli Stati membri di adottare una decisione di
rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui
soggiorno nel loro territorio sia irregolare.
36 NellĠambito
di questa prima fase della procedura di rimpatrio va accordata priorit, salvo
eccezioni, allĠesecuzione volontaria dellĠobbligo derivante dalla decisione di
rimpatrio; in tal senso, lĠart. 7, n. 1, della direttiva 2008/115
dispone che detta decisione fissa per la partenza volontaria un periodo congruo
di durata compresa tra sette e trenta giorni.
37 Risulta
dallĠart. 7, nn. 3 e 4, di detta direttiva che solo in circostanze
particolari, per esempio se sussiste rischio di fuga, gli Stati membri possono,
da un lato, imporre al destinatario di una decisione di rimpatrio lĠobbligo di
presentarsi periodicamente alle autorit, di prestare una garanzia finanziaria
adeguata, di consegnare i documenti o di dimorare in un determinato luogo
oppure, dallĠaltro, concedere un termine per la partenza volontaria inferiore a
sette giorni o addirittura non accordare alcun termine.
38 In
questĠultima ipotesi, ma anche nel caso in cui lĠobbligo di rimpatrio non sia
stato adempiuto entro il termine concesso per la partenza volontaria, risulta
dallĠart. 8, nn. 1 e 4, della direttiva 2008/115 che, al fine di
assicurare lĠefficacia delle procedure di rimpatrio, tali disposizioni
impongono allo Stato membro, che ha adottato una decisione di rimpatrio nei
confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare,
lĠobbligo di procedere allĠallontanamento, prendendo tutte le misure
necessarie, comprese, allĠoccorrenza, misure coercitive, in maniera
proporzionata e nel rispetto, in particolare, dei diritti fondamentali.
39 Al
riguardo, discende dal sedicesimo ÔconsiderandoĠ di detta direttiva nonch dal
testo del suo art. 15, n. 1, che gli Stati membri devono procedere
allĠallontanamento mediante le misure meno coercitive possibili. Solo qualora
lĠesecuzione della decisione di rimpatrio sotto forma di allontanamento rischi,
valutata la situazione caso per caso, di essere compromessa dal comportamento
dellĠinteressato, detti Stati possono privare questĠultimo della libert
ricorrendo al trattenimento.
40 Conformemente
allĠart. 15, n. 1, secondo comma, della direttiva 2008/115, tale
privazione della libert deve avere durata quanto pi breve possibile e
protrarsi solo per il tempo necessario allĠespletamento diligente delle
modalit di rimpatrio. Ai sensi dei nn. 3 e 4 di detto art. 15, tale
privazione della libert riesaminata ad intervalli ragionevoli e deve cessare
appena risulti che non esiste pi una prospettiva ragionevole di
allontanamento. I nn. 5 e 6 del medesimo articolo fissano la sua durata
massima in 18 mesi, termine tassativo per tutti gli Stati membri.
LĠart. 16, n. 1, di detta direttiva, inoltre, prescrive che gli
interessati siano collocati in un centro apposito e, in ogni caso, separati dai
detenuti di diritto comune.
41 Emerge
da quanto precede che la successione delle fasi della procedura di rimpatrio
stabilita dalla direttiva 2008/115 corrisponde ad una gradazione delle misure
da prendere per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, gradazione che va
dalla misura meno restrittiva per la libert dellĠinteressato – la
concessione di un termine per la sua partenza volontaria – alla misura
che maggiormente limita la sua libert – il trattenimento in un apposito
centro –, fermo restando in tutte le fasi di detta procedura lĠobbligo di
osservare il principio di proporzionalit.
42 Perfino
il ricorso a questĠultima misura, la pi restrittiva della libert che la
direttiva consente nellĠambito di una procedura di allontanamento coattivo,
appare strettamente regolamentato, in applicazione degli artt. 15 e 16 di
detta direttiva, segnatamente allo scopo di assicurare il rispetto dei diritti
fondamentali dei cittadini interessati dei paesi terzi.
43 In
particolare, la durata massima prevista allĠart. 15, nn. 5 e 6, della
direttiva 2008/115 ha lo scopo di limitare la privazione della libert dei
cittadini di paesi terzi in situazione di allontanamento coattivo (sentenza 30
novembre 2009, causa C‑357/09 PPU, Kadzoev,
Racc. pag. I‑11189, punto 56). La direttiva
2008/115 intende cos tener conto sia della giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dellĠuomo, secondo la quale il principio di proporzionalit esige
che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di
estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, vale a dire non
superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito (v., in
particolare, Corte eur. D.U, sentenza Saadi c. Regno Unito del 29 gennaio 2008,
non ancora pubblicata nel Recueil des arrts et dcisions, ¤¤ 72 e
74), sia dellĠottavo dei ÇVenti orientamenti sul rimpatrio forzatoÈ adottati il
4 maggio 2005 dal Comitato dei Ministri del Consiglio dĠEuropa, ai quali la
direttiva fa riferimento nel terzo ÔconsiderandoĠ. Secondo tale principio, il
trattenimento ai fini dellĠallontanamento deve essere quanto pi breve
possibile.
44 é
alla luce delle suesposte considerazioni che occorre valutare se le regole
comuni introdotte dalla direttiva 2008/115 ostino ad una normativa nazionale
come quella in discussione nel procedimento principale.
45 Al
riguardo va rilevato, in primo luogo, che, come risulta dalle informazioni
fornite sia dal giudice del rinvio sia dal governo italiano nelle sue
osservazioni scritte, la direttiva 2008/115 non stata trasposta nellĠordinamento
giuridico italiano.
46 Orbene,
per costante giurisprudenza, qualora uno Stato membro si astenga dal recepire
una direttiva entro i termini o non lĠabbia recepita correttamente, i singoli
sono legittimati a invocare contro detto Stato membro le disposizioni di tale
direttiva che appaiano, dal punto di vista sostanziale, incondizionate e
sufficientemente precise (v. in tal senso, in particolare, sentenze 26 febbraio
1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 46, e 3 marzo
2011, causa C‑203/10, Auto Nikolovi, non ancora
pubblicata nella Raccolta, punto 61).
47 Ci
vale anche per gli artt. 15 e 16 della direttiva 2008/115, i quali, come
si evince dal punto 40 della presente sentenza, sono incondizionati e
sufficientemente precisi da non richiedere ulteriori specifici elementi perch
gli Stati membri li possano mettere in atto.
48 Peraltro,
una persona che si trovi nella situazione del sig. El Dridi rientra
nellĠambito di applicazione ratione personae della direttiva 2008/115, la quale
si applica, conformemente al suo art. 2, n. 1, ai cittadini di paesi
terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro sia irregolare.
49 Come
ha osservato lĠavvocato generale ai paragrafi 22-28 della sua presa di
posizione, non incide su tale conclusione lĠart. 2, n. 2,
lett. b), di detta direttiva, ai sensi del quale gli Stati membri possono
decidere di non applicare la direttiva ai cittadini di paesi terzi sottoposti a
rimpatrio come sanzione penale o in conseguenza di una sanzione penale, in
conformit della legislazione nazionale, o sottoposti a procedura di
estradizione. Invero, si apprende dalla decisione di rinvio che lĠobbligo di
rimpatrio risulta, nel procedimento principale, da un decreto del prefetto di
Torino dellĠ8 maggio 2004. Peraltro, le sanzioni penali di cui a detta
disposizione non concernono lĠinosservanza del termine impartito per la
partenza volontaria.
50 Si
deve constatare, in secondo luogo, che, sebbene il decreto del prefetto di
Torino dellĠ8 maggio 2004, in quanto stabilisce un obbligo per il sig. El
Dridi di lasciare il territorio nazionale, integri una Çdecisione di rimpatrioÈ
come definita allĠart. 3, punto 4, della direttiva 2008/115 e menzionata,
in particolare, agli artt. 6, n. 1, e 7, n. 1, della stessa, la
procedura di allontanamento prevista dalla normativa italiana in discussione
nel procedimento principale differisce notevolmente da quella stabilita da
detta direttiva.
51 Infatti,
mentre detta direttiva prescrive la concessione di un termine per la partenza
volontaria, compreso tra i sette e i trenta giorni, il decreto legislativo
n. 286/1998 non prevede una tale misura.
52 Per
quanto riguarda, poi, le misure coercitive che gli Stati membri possono
adottare ai sensi dellĠart. 8, n. 4, della direttiva 2008/115, in
particolare lĠaccompagnamento coattivo alla frontiera previsto
allĠart. 13, comma 4, del decreto legislativo n. 286/1998,
giocoforza constatare che, in una situazione in cui tali misure non abbiano
consentito di raggiungere il risultato perseguito, ossia lĠallontanamento del
cittadino di un paese terzo contro il quale sono state disposte, gli Stati
membri restano liberi di adottare misure, anche penali, atte segnatamente a
dissuadere tali cittadini dal soggiornare illegalmente nel territorio di detti
Stati.
53 Occorre
tuttavia rilevare che, se vero che la legislazione penale e le norme di
procedura penale rientrano, in linea di principio, nella competenza degli Stati
membri, su tale ambito giuridico pu nondimeno incidere il diritto dellĠUnione
(v. in questo senso, in particolare, sentenze 11 novembre 1981, causa 203/80,
Casati, Racc. pag. 2595, punto 27; 2 febbraio 1989, causa 186/87,
Cowan, Racc. pag. 195, punto 19, e 16 giugno 1998, causa C‑226/97,
Lemmens, Racc. pag. I‑3711, punto 19).
54 Di
conseguenza, sebbene n lĠart. 63, primo comma, punto 3, lett. b), CE
– disposizione che stata ripresa dallĠart. 79, n. 2,
lett. c), TFUE – n la direttiva 2008/115, adottata in particolare
sul fondamento di detta disposizione del Trattato CE, escludano la competenza
penale degli Stati membri in tema di immigrazione clandestina e di soggiorno
irregolare, questi ultimi devono fare in modo che la propria legislazione in
materia rispetti il diritto dellĠUnione.
55 In
particolare, detti Stati non possono applicare una normativa, sia pure di
diritto penale, tale da compromettere la realizzazione degli obiettivi
perseguiti da una direttiva e da privare cos questĠultima del suo effetto
utile.
56 Infatti,
ai sensi rispettivamente del secondo e del terzo comma dellĠart. 4,
n. 3, TUE, gli Stati membri, in particolare, Çadottano ogni misura di
carattere generale o particolare atta ad assicurare lĠesecuzione degli obblighi
derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dellĠUnioneÈ e
Çsi astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la
realizzazione degli obiettivi dellĠUnioneÈ, compresi quelli perseguiti dalle
direttive.
57 Quanto,
pi specificamente, alla direttiva 2008/115, si deve ricordare che – come
enuncia il suo tredicesimo ÔconsiderandoĠ – essa subordina espressamente
lĠuso di misure coercitive al rispetto dei principi di proporzionalit e di
efficacia per quanto riguarda i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti.
58 Ne
consegue che gli Stati membri non possono introdurre, al fine di ovviare
allĠinsuccesso delle misure coercitive adottate per procedere
allĠallontanamento coattivo conformemente allĠart. 8, n. 4, di detta
direttiva, una pena detentiva, come quella prevista allĠart. 14, comma 5‑ter, del
decreto legislativo n. 286/1998, solo perch un cittadino di un paese
terzo, dopo che gli stato notificato un ordine di lasciare il territorio di
uno Stato membro e che il termine impartito con tale ordine scaduto, permane
in maniera irregolare nel territorio nazionale. Essi devono, invece, continuare
ad adoperarsi per dare esecuzione alla decisione di rimpatrio, che continua a
produrre i suoi effetti.
59 Una
tale pena, infatti, segnatamente in ragione delle sue condizioni e modalit di
applicazione, rischia di compromettere la realizzazione dellĠobiettivo
perseguito da detta direttiva, ossia lĠinstaurazione di una politica efficace
di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno
sia irregolare. In particolare, come ha rilevato lĠavvocato generale al
paragrafo 42 della sua presa di posizione, una normativa nazionale quale quella
oggetto del procedimento principale pu ostacolare lĠapplicazione delle misure
di cui allĠart. 8, n. 1, della direttiva 2008/115 e ritardare
lĠesecuzione della decisione di rimpatrio.
60 Ci
non esclude la facolt per gli Stati membri di adottare, nel rispetto dei
principi della direttiva 2008/115 e del suo obiettivo, disposizioni che
disciplinino le situazioni in cui le misure coercitive non hanno consentito di
realizzare lĠallontanamento di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno
sul loro territorio sia irregolare.
61 Alla
luce di quanto precede, al giudice del rinvio, incaricato di applicare, nellĠambito
della propria competenza, le disposizioni del diritto dellĠUnione e di
assicurarne la piena efficacia, spetter disapplicare ogni disposizione del
decreto legislativo n. 286/1998 contraria al risultato della direttiva
2008/115, segnatamente lĠart. 14, comma 5‑ter, di tale
decreto legislativo (v., in tal senso, sentenze 9 marzo 1978, causa 106/77,
Simmenthal, Racc. pag. 629, punto 24; 22 maggio 2003, causa C‑462/99,
Connect Austria, Racc. pag. I‑5197, punti 38 e 40, nonch 22
giugno 2010, cause riunite C‑188/10 e C‑189/10, Melki
e Abdeli, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 43). Ci facendo il
giudice del rinvio dovr tenere debito conto del principio dellĠapplicazione
retroattiva della pena pi mite, il quale fa parte delle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri (sentenze 3 maggio 2005, cause riunite C‑387/02, C‑391/02 e C‑403/02,
Berlusconi e a., Racc. pag. I‑3565, punti
67‑69, nonch 11 marzo 2008, causa C‑420/06, Jager,
Racc. pag. I‑1315, punto 59).
62 Pertanto,
occorre risolvere la questione deferita dichiarando che la direttiva 2008/115,
in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata nel senso
che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in discussione
nel procedimento principale, che preveda lĠirrogazione della pena della
reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare per
la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un
determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio
senza giustificato motivo.
Sulle spese
63 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale il presente procedimento
costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta
quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per
presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
16 dicembre 2008, 2008/115/CE, recante norme e procedure comuni applicabili
negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno
irregolare, in particolare i suoi artt. 15 e 16, deve essere interpretata
nel senso che essa osta ad una normativa di uno Stato membro, come quella in
discussione nel procedimento principale, che preveda lĠirrogazione della pena
della reclusione al cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sia irregolare
per la sola ragione che questi, in violazione di un ordine di lasciare entro un
determinato termine il territorio di tale Stato, permane in detto territorio
senza giustificato motivo.
Firme
* Lingua processuale: lĠitaliano.