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Comitato economico e sociale europeo
SOC/368
Norme minime sull'attribuzione, a cittadini di
paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione
internazionale (rifusione) |
Bruxelles,
28 aprile 2010
PARERE
del Comitato economico e sociale europeo
in merito alla
Proposta di direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime sull'attribuzione,
a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario
di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta (rifusione)
COM(2009) 551 definitivo
- 2009/0164 (COD) |
_____________
Relatore: Cristian PÎRVULESCU
_____________
|
Il Consiglio, in data 26 novembre 2009, ha deciso,
conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce
la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale
europeo in merito alla:
Proposta di direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme minime sull'attribuzione,
a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario
di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta (rifusione)
COM(2009) 551 definitivo
- 2009/0164 (COD).
La sezione specializzata
Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i
lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data
23 marzo 2010.
Alla sua 462a sessione
plenaria, dei giorni 28 e 29 aprile 2010 (seduta del 28 aprile), il
Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere
con 136 voti favorevoli e 2 astensioni.
*
* *
1. Conclusioni
1.1 Il Comitato economico e sociale europeo
(CESE) esprime il proprio accordo in merito agli obiettivi fissati dalla
Commissione per quel che concerne il perfezionamento del sistema comune
europeo in materia di asilo. Richiama tuttavia l'attenzione sulla sproporzione
tra gli obiettivi fissati a livello europeo e le prassi nazionali in
questo campo, la quale potrebbe venir accentuata dalla crisi economica
e dalle sue ripercussioni sul piano sociale e politico.
1.2 Il Comitato ritiene che la rifusione della
direttiva possa contribuire alla creazione di una base legislativa e
istituzionale molto più adeguata che consenta di garantire un livello
di sostegno elevato e coerente per i richiedenti protezione internazionale.
1.3 Al tempo stesso, il CESE avverte che anche
nel caso di questa politica europea esiste il rischio che i valori sostenuti
perdano di contenuto per abuso di retorica e per eccesso di dichiarazioni
di buone intenzioni. Per questo motivo è necessario che la seconda
fase di applicazione di questa politica, quando il processo decisionale
seguirà la procedura di codecisione, assicuri le condizioni legislative
che consentano il reale accesso dei richiedenti asilo al mercato del
lavoro e ai programmi di formazione.
1.4 Il Comitato richiama l'attenzione sul
principio del riconoscimento del ruolo svolto dalla società civile
in generale e, soprattutto, dalle ONG specializzate in materia di asilo
e nelle tematiche legate all'asilo concernenti i rifugiati, e chiede
che ad esse venga accordato un accesso senza restrizioni a tutte le
procedure e a tutti i luoghi pertinenti per lo svolgimento della loro
attività. Al tempo stesso, tuttavia, richiama l'attenzione sul fatto
che esse non possono farsi carico del ruolo e della responsabilità
dei governi in questo campo.
1.5 Il CESE rileva con preoccupazione che
le prassi nazionali e comunitarie relative all'espulsione di persone
che potrebbero trovarsi nella situazione di aver bisogno di protezione
internazionale sono prive della trasparenza che potrebbe legittimarle
di fronte ai cittadini dei paesi interessati e alla comunità internazionale.
1.6 Il Comitato reputa che i diversi livelli
di restrizione di bilancio dovuti alla crisi economica non debbano tradursi
in una diminuzione del livello e della qualità della protezione per
coloro che ne beneficiano.
1.7 Il Comitato appoggia l'obiettivo di migliorare
il contenuto della protezione internazionale attraverso il riconoscimento
delle qualifiche e il potenziamento dell'accesso sia alla formazione
professionale e all'occupazione che agli strumenti di integrazione e
all'alloggio.
2. Introduzione
2.1 La creazione del sistema comune europeo
in materia di asilo nel quadro dello spazio di libertà, sicurezza e
giustizia si basa sulla volontà di farsi carico dell'effettiva applicazione
della convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati (1951)
e sui valori fondanti - e condivisi dagli Stati membri - nel settore
dei diritti umani. Nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere
e, successivamente, con il programma dell'Aia la creazione del sistema
comune europeo in materia di asilo rappresenta lo strumento più importante
per stabilire una procedura comune di concessione dell'asilo e un regime
di protezione uniforme in tutti gli Stati membri dell'UE.
2.2 Nel periodo 1999-2006 si sono compiuti
importanti progressi, tra cui l'adozione dei 4 strumenti normativi che
costituiscono attualmente l'acquis in materia. Con la direttiva 2004/83/CE del Consiglio
(la "direttiva qualifiche") si sono definiti i criteri comuni
per identificare le persone che possono chiedere protezione internazionale
e si è stabilito un livello minimo di prestazioni per tali persone
in tutti gli Stati membri dell'UE. Con il programma dell'Aia e il programma
di Stoccolma, la Commissione europea si è impegnata a valutare i progressi
della prima fase e a proporre al Consiglio e al Parlamento europeo una
serie di misure entro la fine del 2010.
2.3 Fin dal 2002 il Comitato ha partecipato
al processo di elaborazione e attuazione di un sistema comune europeo
in materia di asilo attraverso numerosi pareri, tra cui il parere in
merito alla direttiva che è oggetto della rifusione in esame,
il parere in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo,
nonché il parere in merito al piano strategico sull'asilo.
2.4 Con la comunicazione Piano strategico sull'asilo
del 17 giugno 2008, la Commissione ha proposto di portare a termine
la seconda fase del sistema comune europeo in materia di asilo attraverso
il miglioramento delle norme di protezione e la garanzia di una loro
applicazione uniforme in tutti gli Stati membri dell'UE. Con il Patto
europeo sull'immigrazione e l'asilo adottato dal Consiglio europeo il
17 ottobre 2008, si è riconfermato il sostegno a questa politica e
agli obiettivi fissati.
2.5 Il piano strategico prevede sia la rifusione
della direttiva qualifiche nel quadro di un pacchetto più vasto che
comprende la modifica del regolamento Dublino, del regolamento Eurodac
e della direttiva Accoglienza,
sia la presentazione - avvenuta il 19 febbraio 2009 - della proposta
relativa all'istituzione dell'Ufficio europeo di sostegno per l'asilo.
Le misure proposte comprendono inoltre il rafforzamento della dimensione
esterna dell'asilo, anche attraverso un programma dell'UE per il reinsediamento
e lo sviluppo di programmi regionali di protezione.
2.6 Una rifusione della direttiva può contribuire
alla creazione della base legislativa e istituzionale che consenta di
garantire un livello di sostegno elevato e coerente per i richiedenti
protezione internazionale. Nella seconda fase il processo decisionale
seguirà la procedura di codecisione, conformemente all'articolo 294
del TFUE, la quale implica il voto a maggioranza qualificata in seno
al Consiglio e la partecipazione del Parlamento europeo in qualità
di colegislatore.
2.7 La rifusione della direttiva è necessaria
in considerazione delle ambiguità nelle formulazioni della parte iniziale
che sono identificate dagli Stati membri come una causa rilevante delle
disfunzioni esistenti, tra le quali si possono ricordare le differenti
percentuali di accoglimento delle domande e il grande numero di impugnazioni
delle decisioni.
2.8 Con la rifusione si allineerà il contenuto
della direttiva alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo
e a quelle della Corte di giustizia dell'Unione europea, le quali offrono
una base importante per chiarire le formulazioni dell'acquis e l'insieme delle procedure per la concessione di protezione
internazionale.
2.9 La riformulazione è necessaria in considerazione
del fatto che la direttiva riguarda una componente importante del meccanismo
di concessione di protezione internazionale. Le norme in essa descritte
vengono a completare altre parti dell'acquis, in specie la "direttiva procedure". La rifusione
della direttiva, assieme ad altre misure di sostegno istituzionale e
finanziario, può rappresentare un progresso significativo verso la
realizzazione di un sistema comune europeo in materia di asilo funzionale
ed efficiente.
2.10 Il CESE, nella sua qualità di rappresentante
della società civile organizzata europea, ha accolto con compiacimento
gli sforzi volti a consultare la società civile e degli esperti nel
processo di formulazione della politica in materia di asilo. A questo
riguardo, evidenzia la consultazione realizzata in vista dell'elaborazione
del Libro verde presentato dalla Commissione europea nel giugno 2007,
nonché quelle in rapporto alla preparazione degli studi sull'attuazione
della direttiva (ad esempio, la relazione "Odysseus") e alla
relazione esterna sull'esito positivo della politica in materia di asilo.
2.11 Il CESE riconosce l'importanza degli
enti territoriali ai fini di una politica in materia di asilo capace
di offrire buoni risultati, specialmente sotto l'aspetto dell'integrazione
dei beneficiari di protezione internazionale. A questo proposito, il
CESE auspica che nelle consultazioni sulla politica in materia di asilo
venga interpellato anche il Comitato delle regioni.
2.12 Il CESE è estremamente preoccupato per
quel che concerne le prassi dei governi degli Stati membri e dell'Agenzia
europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere
esterne (Frontex) relative all'espulsione di persone che potrebbero
aver bisogno di protezione internazionale.
Queste operazioni, che sono aumentate in termini di frequenza e dimensioni,
devono essere realizzate in condizioni di totale trasparenza e piena
assunzione di responsabilità.
Il Comitato raccomanda la collaborazione tra Frontex e l'Ufficio europeo
di sostegno per l'asilo per prevenire la violazione dei diritti umani.
L'espulsione di persone verso paesi/zone in cui la loro sicurezza è
in pericolo rappresenta una chiara violazione del principio di non respingimento.
Il CESE chiede che venga elaborata quanto prima una relazione sull'attività
di Frontex e sulle modalità con cui questa agenzia, assieme alle autorità
nazionali competenti, gestisce le espulsioni. Il Comitato avverte che
il rafforzamento di Frontex senza l'istituzione di procedure che assicurino
il rispetto dei diritti umani rappresenta un pericolo per l'intero sistema
comune europeo in materia di asilo e per la credibilità dell'Unione
europea e dei singoli Stati membri.
2.13 Il Comitato ritiene che il funzionamento
efficace del sistema comune europeo in materia di asilo sia possibile
soltanto traducendo in pratica il principio della solidarietà tra gli
Stati membri. Infatti alcuni di essi, soprattutto a causa della loro
posizione geografica, sopportano una pressione notevolmente maggiore
degli altri. Il sistema comune europeo in materia di asilo funzionerà
soltanto se gli Stati membri più esposti saranno sostenuti dagli altri
Stati membri e dalle agenzie specializzate dell'UE.
3. Osservazioni generali
3.1 Il CESE valuta positivamente la proposta
di rifusione della direttiva, in quanto il contenuto di tale proposta
tiene conto delle raccomandazioni già formulate al riguardo dal Comitato,
soprattutto per quanto concerne il trattamento dei richiedenti protezione
internazionale e il chiarimento dello status delle persone che possono
beneficiare di tale protezione. Contuttociò, rimangono da compiere
molti passi avanti per la creazione di un sistema comune europeo funzionale
in materia di asilo. Una simile realizzazione non sarà possibile se
non ancorando saldamente tale sistema a un insieme di valori e principi comuni che pongano la dignità e la sicurezza dell'essere umano al centro delle
azioni dell'UE e degli Stati membri. Al tempo stesso, la costruzione
di questo spazio è compromessa dalla mancanza degli strumenti e delle risorse che assicurino una
procedura trasparente ed efficiente per la concessione della protezione
internazionale, accompagnata da politiche e programmi di integrazione dei beneficiari di tale
protezione nella società e nell'economia degli Stati membri.
3.2 Sussiste un divario significativo tra, da un lato, il livello della
normativa europea e, dall'altro, la legislazione e le prassi nazionali.
L'armonizzazione non va realizzata in direzione del minimo comun denominatore
in materia di protezione. A causa delle notevolissime divergenze tra
le prassi nazionali - evidenziate dalle differenti percentuali di accoglimento
delle domande, dal numero di impugnazioni delle decisioni e dal livello
di movimenti secondari -, il principio implicito della solidarietà tra gli Stati membri
non viene applicato.
3.3 In ripetute occasioni il CESE ha promosso
una serie di principi che devono costantemente guidare l'azione degli
Stati membri e quella delle istituzioni comunitarie.
Essi sono: il principio di non respingimento, secondo il quale nessun
rifugiato può essere espulso verso un paese in cui la sua vita o la
sua libertà sia in pericolo; il principio della riservatezza delle informazioni contenute
in ogni domanda di asilo; la garanzia di non trattenimento dei richiedenti asilo per il solo motivo di aver chiesto di
beneficiare di tale status.
3.4 Nel suo parere in merito al Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo,
il CESE ha sostenuto questi principi formulando delle raccomandazioni puntuali per migliorare il trattamento delle persone
che chiedono protezione internazionale. Le istituzioni comunitarie e
le autorità nazionali devono quindi cooperare per garantire che le
persone che necessitano di protezione internazionale possano sempre
entrare nel territorio dell'UE oppure che l'esame della domanda sia
fatto scrupolosamente e su base individuale. Analogamente, il Comitato
ha raccomandato l'eliminazione dell'elenco dei paesi considerati sicuri
oppure l'istituzione di un Ufficio europeo in materia di asilo.
3.5 Oltre al chiarimento della base di valori
e di principi che devono informare le azioni in materia di asilo, il
CESE raccomanda che ci si impegni a raggiungere alcuni obiettivi specifici che devono trovare la loro realizzazione
concreta attraverso un miglioramento sostanziale del trattamento dei
richiedenti protezione internazionale e di coloro che beneficiano di
tale protezione. Il Comitato raccomanda di definire una serie di indicatori chiave sulla cui base si possano monitorare
e valutare i progressi compiuti verso il raggiungimento di questi obiettivi.
3.6 Il CESE valuta positivamente la creazione
di un sistema
europeo di analisi e di valutazione dei rischi per la sicurezza
dei singoli e dei gruppi nei paesi terzi con il coinvolgimento dell'Ufficio
europeo di sostegno per l'asilo. Attualmente esistono molti sistemi
di valutazione dei rischi o della violenza politica, sviluppati sia
da autorità nazionali che da ONG, università e centri di ricerca.
3.7 Nella raccolta delle informazioni si raccomanda
di coinvolgere, ove necessario, il servizio europeo per l'azione esterna
(SEAE), i rappresentanti diplomatici degli Stati membri, nonché le
organizzazioni internazionali e gli enti senza scopo di lucro che hanno
accesso a paesi terzi e in essi svolgono le loro attività. Questo sistema
di analisi e valutazione servirà da parametro di riferimento per le autorità nazionali
al fine di trattare in modo più rapido ed efficiente le domande di
protezione internazionale. Il sistema creerà una base comune di valutazione e permetterà l'identificazione in tempo reale dei rischi.
4. Osservazioni specifiche
4.1 Nella presentazione degli elementi giuridici
della proposta di direttiva, la Commissione propone una serie di definizioni
che garantiscano norme di protezione più elevate nonché l'ulteriore
armonizzazione di quelle già esistenti. A questo riguardo il CESE propone una serie di precisazioni
e di approfondimenti con cui intende contribuire alla determinazione
di alcune prassi in linea con l'insieme dei principi e dei valori sostenuti
dall'UE.
4.2 Soggetti che offrono protezione. Il CESE ritiene inopportuna
l'estensione della definizione dei soggetti che offrono protezione e
si rammarica che nell'elenco di tali soggetti sia stato inizialmente
incluso qualunque ente non statuale come le ONG e le organizzazioni
internazionali. Sebbene tali enti (organizzazioni internazionali e ONG)
possano avere la volontà e persino la capacità di proteggere i cittadini
di un dato paese, non hanno la responsabilità finale di agire in tal modo. Le
organizzazioni internazionali devono rispondere agli Stati membri da
cui sono formate, mentre le ONG devono rispondere ai loro membri e ai
loro finanziatori. L'unica protezione valida e funzionale nel medio
e nel lungo termine può essere soltanto quella dello Stato, il quale
deve rispondere ai suoi cittadini, che sono naturalmente i più interessati
alla sostenibilità e stabilità del loro paese. Anche se i soggetti
non statuali che offrono protezione possono fornire servizi utili, talvolta
persino indispensabili nel breve termine - soprattutto nel risolvere
problemi umanitari -, la responsabilità di garantire la protezione delle persone in un
dato territorio non può essere affidata neanche parzialmente a questi
soggetti non statuali. La loro esistenza non può essere addotta
a giustificazione del rifiuto di protezione internazionale.
4.3 Protezione all'interno del paese d'origine. L'esistenza di
una protezione all'interno del paese d'origine non è atta a garantire
la sicurezza dei potenziali richiedenti protezione internazionale. Esistono
casi in cui soltanto una piccola parte del territorio è sicura e la
probabilità che tutti coloro che si trovano in situazione di rischio
possano dirigervisi è ridotta. Analogamente, esistono situazioni in
cui il controllo di alcune aree è conteso e non è chiaro chi abbia
la responsabilità di garantire l'ordine e la sicurezza. Si rende quindi
necessaria una precisazione importante. La protezione all'interno del paese d'origine è valida soltanto se
la maggior parte del territorio si trova sotto il controllo di un'autorità
centrale che può e vuole garantire l'ordine interno, un livello
minimo di servizi pubblici e una protezione adeguata dei diritti e della
sicurezza dei singoli.
4.4 Il nesso causale. La previsione del nesso causale è utile
soprattutto nelle situazioni in cui le persecuzioni sono opera di soggetti
non statuali. Nei casi in cui viene accertata l'esistenza di persecuzioni
e la mancanza di protezione governativa, le domande di protezione internazionale
sono giustificate. È necessaria un'interpretazione estesa di questo nesso, la quale
deve essere puntualmente osservata in tutte le situazioni in cui un
governo rifiuta, implicitamente o esplicitamente, di proteggere i cittadini.
4.5 Appartenenza ad un determinato gruppo sociale. Il CESE valuta
positivamente, e accoglie quindi con favore, l'inclusione del criterio di genere per la definizione dei
gruppi sociali che si trovano potenzialmente in situazione di rischio.
È al tempo stesso necessario che nell'interpretazio ne della convenzione
di Ginevra si utilizzi una prospettiva trasversale che permetta di comprendere
in modo migliore in quali situazioni le donne sono soggette a un rischio
specifico. Analogamente, richiama l'attenzione sull'orientamento sessuale
come causa delle persecuzioni. In certe società la sicurezza e il benessere
individuale sono legate al sesso della persona. Il CESE incoraggia il
coinvolgimento, nelle consultazioni sulla politica in materia di asilo,
delle organizzazioni e delle istituzioni competenti in questo campo
perché esse offrono un quadro più completo dei rischi associati al
genere. Il Comitato raccomanda del pari che nell'attività dell'Ufficio
europeo di sostegno per l'asilo la problematica di genere venga riconosciuta
attraverso la creazione di strutture specializzate.
4.6 Cessazione dello status di rifugiato. Il CESE giudica favorevolmente
il cambiamento proposto e lo ritiene in linea con l'insieme dei principi
e dei valori che sostengono la politica in materia di asilo. Lo status
di persona sotto protezione internazionale può cessare soltanto quando il ritorno al luogo di origine non presenta nessun rischio
per coloro che hanno usufruito di questo status.
4.7 Differenza del contenuto dei due status di protezione. Il CESE
valuta positivamente l'avanzamento verso l'unificazione dei due status di protezione. Il Comitato ha appoggiato in ripetute occasioni una simile
evoluzione, in quanto può garantire in futuro una protezione più completa
delle persone che si trovano in situazione di rischio e una loro migliore
integrazione negli Stati membri dell'UE. Al tempo stesso, l'unificazione
dei due status di protezione non deve ridurre, direttamente o indirettamente,
il livello e la qualità del contenuto della protezione stessa.
4.8 Contenuto della protezione. Il contenuto della protezione rappresenta
un aspetto delicato della politica in materia di asilo. Le differenze
tra gli Stati membri sono persino più significative di quelle legate
alla procedura per la concessione di protezione internazionale propriamente
detta. È imperativamente necessario che nello sviluppo della politica
in materia di asilo la Commissione mobiliti risorse per esaminare in modo particolare le politiche e
i programmi nazionali in questo campo. In assenza di misure proattive, la concessione di protezione internazionale
sarà priva di sostanza e avrà come effetto l'implicita discriminazione
di coloro che usufruiscono di questo status. Il Comitato raccomanda
di coinvolgere, nell'elaborazione e nell'attuazione della politica in
materia di asilo a livello nazionale, i sindacati e le associazioni
dei datori di lavoro.
4.9 Il CESE giudica favorevolmente sia l'inclusione
delle disposizioni concernenti il riconoscimento/l'equivalenza dei diplomi
e delle qualifiche, sia l'incentivazione dell'accesso da parte dei beneficiari
di protezione internazionale ai programmi di formazione professionale.
Si tratti di passi avanti importanti verso l'integrazione di queste
persone nell'economia e nella società e verso il miglioramento della
qualità della vita. L'accesso al mercato del lavoro deve essere incentivato
con misure attive di lotta alla discriminazione e di stimolo dei soggetti
economici.
4.10 Familiari. Il CESE valuta positivamente il chiarimento della definizione di familiari e ritiene che
tale chiarimento permetterà una valutazione più esatta e uniforme delle domande di protezione
internazionale in tutti gli Stati membri dell'UE.
4.11 Il CESE giudica favorevolmente l'utilizzo
del criterio dell'interesse del minore nella valutazione in merito alla
concessione di protezione internazionale.
Bruxelles, 28 aprile 2010
Il Presidente
del Comitato economico e sociale europeo
Mario SEPI |
_____________