Cari
amici,
alla
pagina http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/giugno/schema-dl-rimpatrio.pdf
troverete lo schema di decreto-legge che il Governo si accingerebbe ad adottare
per dare migliore attuazione alla Direttiva 2004/38/CE ("libera
circolazione") e attuazione tout court alla Direttiva 2008/115/CE
("rimpatri").
Ringrazio
Maurizio Buzzani, che mi ha segnalato il testo.
Ecco
un sommario dei punti piu' rilevanti.
I.
Libera circolazione dei cittadini dellUnione eruopea e dei loro familiari
1) Si
amplia correttamente il novero dei familiari agevolati ai fini dell'ingresso e
soggiorno, non richiedendo piu' che la relazione stabile sia attestata dallo
Stato membro del cittadino dell'Unione, ma accettando che lo sia da parte di un
qualunque Stato. La cosa e' di un certo rilievo, per esempio, per il cittadino
comunitario (in particolare, l'italiano) che abbia ottenuto l'attestazione
della propria unione omosessuale - poniamo - in Spagna o in altro paese
extra-UE, non potendola ottenere nel proprio Paese.
2) Si
prescinde, ai fini del diritto di soggiorno fino a tre mesi del familiare
straniero del cittadino comunitario, della sua iscrizione anagrafica e del
rilascio allo stesso familiare della carta di soggiorno, dal fatto che l'interessato
sia entrato in Italia legalmente. Questa modifica risultava indispensabile dopo
la sentenza della Corte di Giustizia nella causa C-127/08, come osservato anche
da una comunicazione della Commissione dell'Unione europea (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2009/luglio/com-comm-ue-dir-38-04.pdf).
3)
Sembra evincersi, da una delle modifiche apportate al D. Lgs. 30/2007, che
anche il familiare non titolare di
diritto di soggiorno, ma "facilitato" ai sensi dell'art. 3, co. 2 (familiare
a carico o convivente nel paese d'origine, o in condizioni di salute tali da
rendere necessaria l'assistenza da parte del cittadino UE, o partner stabile
con unione attestata), una volta ammesso in Italia, abbia diritto
all'iscrizione anagrafica e al rilascio, se straniero, di una carta di
soggiorno per familiare di cittadino dell'Unione europea.
4) Si
impone, ai fini della valutazione della disponibilita' di risorse da parte del
cittadino comunitario che soggiorni per studio o per altri motivi diversi dal
lavoro, di valutare la situazione complessiva dell'interessato. Anche questo
rende la normativa italiana piu' aderente al dettato della Direttiva
2004/38/CE, anche se l'indicazione resta piuttosto vaga. E' auspicabile che
l'Amministrazione faccia riferimento alle indicazioni fornite dalla Commissione
nella comunicazione citata.
5) Si
chiarisce che il possesso di un documento attestante la titolarita' del diritto
di soggiorno non e' condizione per l'esercizio di tale diritto ne' di quelli
derivati. La formulazione adottata e' ambigua, non chiarendo se il riferimento
sia a una condizione necessaria o sufficiente. La lettura dell'art. 25, co. 1 della
Direttiva 2004/38/CE, pero', sgombra il campo da ogni dubbio: "4. Il
possesso di un attestato d'iscrizione di cui all'articolo 8, di un documento
che certifichi il soggiorno permanente, della ricevuta della domanda di una
carta di soggiorno di familiare di una carta di soggiorno o di una carta di
soggiorno permanente, non pu˜ in nessun caso essere un prerequisito per
l'esercizio di un diritto o il completamento di una formalitˆ amministrativa,
in quanto la qualitˆ di beneficiario dei diritti pu˜ essere attestata con
qualsiasi altro mezzo di prova." Il testo va quindi interpretato nel modo seguente:
"il possesso di un documento ... etc... non e' condizione necessaria per l'esercizio ... etc."
6) Ai
fini della valutazione della pericolosita' del cittadino comunitario o del suo
familiare per la sicurezza dello Stato si tiene conto anche di condanne in
Italia per un delitto contro la personalita' dello Stato.
7)
Vengono ridefiniti in modo piu' coerente con le disposizioni comunitarie i
motivi imperativi di pubblica sicurezza, col riferimento a una minaccia
sufficientemente grave ai diritti fondamentali della persona o all'incolumita' pubblica.
8) La
competenza relativa all'allontanamento del cittadino comunitario o del suo
familiare per motivi di ordine pubblico e' assegnata al prefetto (oggi e' del
Ministro dell'interno).
9) Si
stabilisce che l'allontanamento e' eseguito con accompagnamento coattivo alla
frontiera in tutti i casi di pericolosita' (non solo quando l'allontanamento
sia adottato per motivi di sicurezza dello Stato o per motivi imperativi di
pubblica sicurezza), ma solo quando vi sia incompatibilita' della permanenza
del soggetto con la "civile e sicura convivenza".
10) Si
chiarisce, coerentemente col dettato della Direttiva, che il ricorso del
cittadino comunitario o del suo familiare al sistema di assistenza pubblica non
e' motivo automatico per il loro allontanamento per mancanza dei requisiti.
11) Si
stabilisce che il soggetto allontanato per mancanza di requisiti che sia
ritrovato in Italia, dopo la scadenza dei termini fissati per l'allontanamento,
senza che abbia provveduto a presentarsi al consolato italiano all'estero per
dimostrare l'avvenuto allontanamento, possa essere allontanato coattivamente
per motivi di ordine pubblico (viene invece soppressa la sanzione, attualmente
prevista per la stessa situazione, dell'arresto e dell'ammenda). Gli stessi
motivi di ordine pubblico possono essere invocati anche in caso di soggetto
che, pur avendo ottemperato all'ordine di allontanamento ed essendosi
regolarmente presentato al consolato italiano, sia ritrovato in Italia incapace
di dimostrare che sono mutate le condizioni relative al diritto di soggiorno in
base alle quali era stato adottato il precedente provvedimento di
allontanamento.
Osservo
come si tratti dell'ennesimo tentativo di disfarsi efficacemente del
"comunitario spiantato" (figura che ormai ci e' cara per mille
ragioni). E', ancora una volta, un tentativo destinato al solito fallimento
veltroniano, dal momento che le "condizioni relative al diritto di
soggiorno" cui si fa riferimento sono molto diverse a seconda che il
secondo soggiorno sia contenuto entro i tre mesi o ecceda questo limite. Solo in
quest'ultimo caso, infatti, la condizione di "spiantato" diventera'
rilevante. Ma, ancora una volta, l'onere della dimostrazione del superamento
del limite dei tre mesi spettera' all'amministrazione, e potra' essere assolto
solo con un controllo costante da parte delle autorita' della presenza
continuativa dello spiantato in Italia. Non trattandosi di soggetto pericoloso
(che' altrimenti lo si potrebbe mandar via senza troppe complicazioni), non
sembra che questo controllo possa corrispondere a un uso acconcio delle scarse
risorse pubbliche.
Ai
nostri governanti non resta - credo - che arrendersi all'idea che l'Unione
europea appartiene, per una quota parte, anche agli spiantati.
II.
Rimpatrio di cittadini stranieri
1) Il
reato di soggiorno illegale non si applica quando la condizione di
irregolarita' dello straniero emerga durante i controlli della polizia di
frontiera in fase di uscita dal territorio nazionale. In questi casi, non si
adotta neanche un provvedimento di espulsione. E' una norma apprezzabile, soprattutto
nel contesto attuale che - come ormai tutti sanno - rende praticamente
obbligata la condizione di overstayer. Si tratta, anzi, di una vera e
propria benedizione dell'overstaying: lo straniero che, trovata
un'occupazione durante il suo soggiorno illegale, venga "chiamato"
dal datore di lavoro nell'ambito del decreto-flussi, puo' lasciare l'Italia
indisturbato e rientrarvi regolarmente.
Qualora
poi il provvedimento di espulsione sia stato gia' adottato, ma non ancora
eseguito, non si procede all'esecuzione coattiva se lo straniero si presenta
spontaneamente, in uscita, al posto di frontiera esterna.
2) Il
provvedimento di espulsione non e' piu' un provvedimento obbligato per il
prefetto, ma viene adottato, caso per caso, in base all'esame della condizione
particolare dello straniero.
3) Il
provvedimento di espulsione e' eseguito in modo coattivo
a)
quando sia adottato per motivi di pericolosita',
b)
quando sussita il rischio di fuga (v. punto seguente),
c)
quando la richiesta di permesso di soggiorno sia stata respinta perche'
manifestamente infondata o fraudolenta,
d)
quando lo straniero non abbia chiesto l'assegnazione di un termine per il
rimpatrio volontario,
e)
quando sia stato superato il termine per il rimpatrio volontario eventualmente
concesso o sia stata violata una delle misure limitative della liberta'
personale adottate dal questore nelle more del rimpatrio,
f)
quando l'espulsione sia stata adottata dal giudice quale misura di sicurezza o
a titolo di sanzione sostitutiva della pena o alternativa alla detenzione o,
comunque, come conseguenza di una sanzione penale.
Osservo
come resti in piedi, in linea di principio, l'antica idea di Maroni di
continuare ad eseguire l'allontanamento coattivo in tutti i casi di semplice
soggiorno illegale. In tali casi, infatti, il giudice di pace potrebbe
sostituire la pena dell'ammenda con quella dell'espulsione, rientrando cosi'
tale provvedimento nella categoria delle espulsioni adottate a titolo di
sanzione sostitutiva della pena. Resta inalterata pero', allo stato attuale, la
disposizione (art. 16, co. 1 D. Lgs. 286/1998) secondo la quale tale
sostituzione puo' essere effettuata solo quando non vi sia alcun impedimento
all'esecuzione immediata dell'accompagnamento alla frontiera. E' poi da vedere
se la Corte di Giustizia dell'Unione europea riterra' legittimo questo
aggiramento delle disposizioni della Direttiva 2008/115/CE (la Corte di
Cassazione, ad esempio, tende a sposare la tesi opposta: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/marzo/ord-cass-11050-2011.pdf).
Sulla questione, si veda pero' il punto 5, qui sotto.
4) Il
rischio di fuga si ritiene presente quando lo straniero
a) non
abbia un documento di viaggio valido o
b) non
possa dimostrare la disponibilita' di un alloggio dove sia facilmente
reperibile o
c)
abbia in precedenza dichiarato false generalita' o
d)
abbia violato il termine concessogli per il rimpatrio o il divieto di
reingresso o una delle misure limitative della liberta' impostegli in relazione
al rimpatrio (incluso l'ordine del questore di lasciare il territorio nazionale
in caso di impossibilita' di dar luogo o di prolungare la detenzione in CIE).
Osservo
come non sia banale per uno straniero in condizioni di soggiorno illegale
documentare la disponibilita' di alloggio, essendo improbabile che il
proprietario dell'alloggio abbia ottemperato agli adempmenti previsti (es.:
comunicazione di cessione di fabbricato).
5)
Quando non si debba procedere all'espulsione coattiva, lo straniero puo'
chiedere al prefetto la concessione di un termine compreso tra 7 e 30 giorni
(prorogabile, se necessario) per il rimpatrio volontario e l'eventuale
inserimento in un programma di rimpatrio assistito.
Acquisita
la prova dell'avvenuto rimpatrio, la questura avvisa l'autorita' giudiziaria
competente in relazione al reato di soggiorno illegale. Suppongo lo faccia
perche' sia dichiarato estinto il procedimento. Se e' cosi', si deve escludere
che l'intenzione del Governo sia quella di sottrarre tutte le espulsioni al
regime imposto dalla Direttiva. In altri termini, l'ordine logico verrebbe ad
essere il seguente:
a) il
prefetto valuta se sussista uno dei motivi per l'adozione del provvedimento di
allontanamento coattivo (es.: rischio di fuga);
b) se
non sussite alcun motivo, lo straniero ha la possibilita' di chiedere la
concessione del termine per il rimpatrio volontario;
c) se
gli viene concesso e se ne va, amici come prima;
d) se
non se ne va, si procede con le misure coattive, passando o meno (poco cambia)
attraverso la condanna per soggiorno illegale.
Osservo
come non sia definita adeguatamente la condizione di mancata richiesta, da
parte dello straniero, del termine per il rimpatrio volontario. Occorrerebbe prevedere, piuttosto,
una esplicita rinuncia alla richiesta, assumendo che, in tutti gli altri casi,
la richiesta sia stata implicitamente avanzata. Non si vede infatti quale
beneficio lo straniero possa trarre dal rinunciare a questa procedura.
6) In
caso di concessione del termine, lo straniero deve dimostrare la disponibilita'
di risorse da fonti lecite (anche qui, trattandosi di solito di risorse
provenienti da lavoro nero, sara' arduo dimostrarne la provenienza lecita). Il
questore impone allo straniero almeno una misura limitativa della liberta'
personale (consegna del documento di viaggio, obbligo di dimora, obbligo di
firma). Il provvedimento del questore deve essere convalidato dal giudice di
pace. La violazione di una delle misure adottate e' punita con la multa fino a
18.000 euro e - come detto - l'espulsione coattiva.
7) Le
disposizioni relative al rimpatrio volontario non si applicano in caso di
respingimento alla frontiera (incluso quello differito).
8) Il
divieto di reingresso vale per un periodo compreso tra i 3 e i 5 anni, potendo
essere di durata superiore nei casi di espulsione per motivi di pericolosita'.
In caso di rimpatrio volontario, lo straniero puo' chiederne la revoca,
fornendo la prova di aver rispettato il termine concessogli per lasciare l'Italia.
9) In
corrispondenza ad un provvedimento coattivo di allontanamento, si puo' dar
luogo a trattenimento in CIE nei casi in cui gia' oggi e' consentito o quando
vi sia rischio di fuga.
10)
Quando l'espulsione non sia stata adottata per motivi di pericolosita' e lo
straniero sia in possesso del documento di viaggio valido, il questore puo'
adottare, in luogo del trattenimento, una o piu' delle misure limitative della
liberta' personale citate al punto 6, con le stesse conseguenze in fatto di
convalida giudiziaria e sanzioni.
Osservo
come la valutazione della possibilita' di adottare misure alternative al
trattenimento dovrebbe essere effettuata, in base alla Direttiva, in tutti i
casi; non mi sembra legittimo escluderla in modo generale quando lo straniero
sia privo di documento di viaggio valido (questo fatto non priva
necessariamente di efficacia la misura alternativa).
11) Il
trattenimento puo' essere prorogato dal giudice di pace di ulteriori periodi di
due mesi ciascuno, fino a un massimo di 18 mesi.
12)
Quando il trattenimento non sia possibile o non sia piu' consentito, il
questore ordina allo straniero di lasciare l'Italia entro 7 giorni. Il questore
puo' (nota:
non deve)
accompagnare l'ordine con documentazione necessaria per raggiungere la
rappresentanza consolare del suo paese e per rientrare in tale paese (o, se non
e' possibile, in quello di provenienza), incluso il titolo di viaggio
(biglietto).
La
violazione dell'ordine (quando non vi sia un giustificato motivo) comporta la
sanzione della multa fino a 20.000 euro. Viene adottato un nuovo provvedimento
di espulsione coattiva, con nuova possibilita' di trattenimento e di ordine del
questore (con multa fino a 30.000 euro). La procedura puo' essere iterata senza
limiti. La sanzione della multa puo' essere sostituita con la misura
dell'espulsione coattiva (solo se immediatamente eseguibile, pero').
L'allontanamento
dello straniero non e' intralciato dal procedimento penale in corso (che anzi
si interrompe ad allontanamento avvenuto).
Osservo
come l'aver rimpiazzato la pena della reclusione con quella della multa risulta
coerente con la sentenza della Corte di Giustizia (C-61/11), che aveva
censurato la normativa italiana sulla base della inefficacia, ai fini
dell'allontanamento, di una pena detentiva. Resta aperta la possibilita' che la
Corte censuri le vecchie disposizioni (e le nuove) sulla base della violazione
del principio di proporzionalita'. Resta in piedi, infatti, la spirale di
intimazioni al rimpatrio e di restrizioni della liberta' su cui la Cassazione ha
chiesto che la Corte di Giustizia si pronunci con procedura d'urgenza (v.
ordinanza citata al punto 3).
13) In
caso di fuga dal CIE si da' luogo a un nuovo provvedimento di trattenimento.
14)
Possono essere attivati programmi di rimpatrio volontario assistito. In caso di
ammissione dello straniero ad uno di questi programmi, sono sospesi i
provvedimenti di respingimento, di espulsione per motivi diversi dalla
pericolosita', di intimazione a lasciare l'Italia in caso di trattenimento
impraticabile e le misure limitative della liberta' personale eventualmente
adottate dal questore (ma non il trattenimento in CIE). L'effettuazione del
rimpatrio assistito comporta l'interruzione del procedimento relativo al reato
di soggiorno illegale. Il sottrarsi al programma di rimpatrio da parte dello
straniero comporta la sua espulsione coattiva.
Non si
puo' fruire del rimpatrio assistito
a)
quando lo si sia gia' fatto in passato, ne'
b)
quando si tratti di straniero destinatario di un provvedimento di espulsione
coattiva per pericolosita', per violazione del termine per il rimpatrio
volontario o a seguito di sentenza, ne'
c)
quando lo straniero abbia violato il divieto di reingresso o una delle misure
imposte dal questore.
15) Il
respingimento e l'espulsione di disabili, anziani, minori, componenti di
famiglie monoparentali con figli minori, vittime di gravi violenze
psicologiche, fisiche o sessuali, sono effettuati con modalita' adatte al caso
particolare.
Osservo
come sarebbe stato opportuno, nell'ambito di questa disposizione, disciplinare
il respingimento dei minori con maggiore attenzione alla tutela della
categoria.
Rimando
a un prossio messaggio per un'analisi piu' approfondita degli elementi
contenuti nello schema di decreto legge e della effettiva compatibilita' con le
dsposizioni europee. Mi limito qui a osservare (forse in modo precipitoso) che
per molti aspetti la disciplina del rimpatrio degli stranieri ne esce migliorata.
L'unico elemento peggiorativo (non da poco, pero') e' il prolungamento dei
termini massimi del trattenimento (per altro, compatibile con la Direttiva). In
proposito osservo come dalla relazione di accompagnamento del disegno di legge
poi approvato come L. 94/2009 (http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2008/giugno/as-733.html)
si ricava un costo del trattenimento in CIE di 55 euro al giorno per ogni
straniero trattenuto. Un trattenimento della durata di 18 mesi verrebbe a costare
poco meno di 30.000 euro. Mi chiedo: se questi 30.000 euro andassero a
finanziare i programmi di rimpatrio assistito (nella forma di somma depositata
sul conto corrente dello straniero in patria, non su quello di qualche
organismo preposto a fingere di organizzare rimpatri...), quale straniero
ostacolerebbe la procedura di rimpatrio?
Non mi
sfugge, ovviamente, che se lo standard di rimpatrio assistito fosse questo, lo
scopo della migrazione irregolare potrebbe diventare quello di essere
intercettati dalla polizia sul territorio, piuttosto che di inserirsi in Italia
sottraendosi ai controlli.
Cordiali
saluti
sergio briguglio