SENTENZA N. 487 DEL 23/03/2011 – TAR VENETO
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1315 del 2008,
proposto da:
Associazione dei Venditori Ambulanti Immigrati con licenza di commercio
itinerante, in persona del suo presidente pro tempore, e Seck Elahadji
MMMMM/MMMMM e NNNNNAAAAA rappresentati e difesi dallĠavv.to
Angelo Pozzan (vedi rubrica
Òla parola alla difesa"), con domicilio eletto presso il
suo studio in Venezia – Mestre via Torre Belfredo, 55/A;
contro
Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Giulio Gidoni e Maddalena Morino, con domicilio eletto in
Venezia, San Marco 4091;
Ministero dell'Interno, in persona del ministro pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata
per legge in Venezia, San Marco, 63;
Il Sindaco del Comune di Venezia quale Ufficiale di Governo, non
costituito in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro
tempore, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
1) dellĠordinanza a firma del Sindaco del Comune di Venezia 13 giugno
2008 prot. 255264 OR/2008/399 con la quale si dispone quanto segue:
Ò vietato il trasporto senza giustificato motivo di mercanzia in
grandi sacchi di plastica e borsoni nel centro storico del Comune di VeneziaÓ;
Òil predetto trasporto, se accompagnato con la sosta prolungata nello
stesso luogo o in aree limitrofe deve essere considerato come atto direttamente
ed immediatamente finalizzato alla vendita su area pubblica in forma itinerante
ed in quanto facenti parte sostanziale dellĠatto di vendita, rientrando nella
fattispecie prevista e sanzionata dalla vigente legislazione regionaleÓ;
e, per quanto occorra,
2) del verbale di accertamento di violazione amministrativa e
contestuale verbale di sequestro n. 54/08 del Corpo di polizia municipale con
il quale viene accertata la violazione della predetta ordinanza in data
23.6.2008 da parte del signor NNNNNAAAAA;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e del
Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2011 il dott.
Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori Angelo Pozzan per la parte
ricorrente, Antonio Iannotta per il comune di Venezia e lĠavvocato dello Stato
Cardin per lĠAmministrazione dell'Interno resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Sindaco del Comune di Venezia, ritenendo sussistere pericoli per la
sicurezza urbana e lĠincolumit pubblica, con ordinanza contingibile ed urgente
adottata ai sensi dellĠarticolo 54, comma 4, del Dlgs. 18 agosto 2000, n.
267 del 13
giugno 2008, prot. 255264 OR/2008/399,Òpremesso che lĠarticolo 4, comma 4
bis, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 (cos come modificato
dallĠarticolo 16, comma 1, della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7) vieta il commercio su
aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici dei comuni superiori ai
50.000 abitantiÓ, ha disposto che Ò vietato il trasporto senza giustificato
motivo di mercanzia in grandi sacchi di plastica e borsoni nel centro storico
del Comune di VeneziaÓ e che Òil predetto trasporto, se accompagnato con la
sosta prolungata nello stesso luogo o in aree limitrofe deve essere considerato
come atto direttamente ed immediatamente finalizzato alla vendita su area
pubblica in forma itinerante ed in quanto facenti parte sostanziale dellĠatto
di vendita, rientrando nella fattispecie prevista e sanzionata dalla vigente
legislazione regionaleÓ.
Tale provvedimento impugnato con il ricorso in epigrafe dalla
ÒAssociazione dei venditori ambulanti immigrati con licenza di commercio
itineranteÓ, in persona del legale rappresentante Sig. SSSSS/EEEEE MMMMM/MMMMM
che agisce anche personalmente e dal Sig. NNNNNAAAAA.
LĠAssociazione espone di essere costituita da oltre settanta cittadini
di paesi non appartenenti allĠUnione europea titolari di regolare permesso di
soggiorno e di unĠautorizzazione commerciale per la vendita itinerante
rilasciata da Comuni della provincia di Venezia.
I Sigg. SSSSS/EEEEE MMMMM/MMMMM e NNNNNAAAAA sono in possesso,
rispettivamente, delle autorizzazioni n. 3808 del 6 agosto 2003, e n. 3996 del
1 marzo 2004, rilasciate dal Comune di Venezia per lĠesercizio dellĠattivit di
commercio su area pubblica di tipo B (in forma itinerante), a carattere
permanente per il settore merceologico non alimentare
(cfr. docc. 4 e 5 allegati al ricorso).
Il Sig. NNNNNAAAAA narra inoltre di aver subito, sulla base della
predetta ordinanza, una sanzione amministrativa di euro 5.164,00, con confisca
di 12 borse, ai sensi dellĠarticolo 29, comma 1, del Dlgs. 31 marzo 1998, n.
114,
prevista per chiunque eserciti il commercio sulle aree pubbliche senza la
prescritta autorizzazione o fuori dal territorio contemplato
dallĠautorizzazione stessa, perch nella localit San Marco, Frezzeria
Òtransitava per la suddetta localit con sacchetto di plastica azzurra
trasparente che lasciava intravvedere le cose al suo internoÓ (cfr. copia del
verbale di cui al doc. 2 depositato in giudizio dal Comune).
Dal suddetto verbale risulta anche che stato accertato il possesso, in
capo al ricorrente, dellĠautorizzazione al commercio ambulante rilasciata dal
Comune di Venezia di cui sono indicati gli estremi, e che il medesimo ha
dichiarato di essersi limitato a transitare per la pubblica via.
LĠordinanza impugnata per le seguenti censure:
I) incompetenza, sviamento e difetto di motivazione per la mancata
espressa indicazione che il Sindaco agisce quale ufficiale di governo;
II) sviamento e incompetenza perch riguarda un ambito, quello del
commercio, sul quale il Sindaco privo di competenze normative;
III) violazione dellĠarticolo 54 del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267 e violazione dellĠarticolo
3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la mancanza dei requisiti di eccezionalit ed
imprevedibilit e lĠomessa indicazione dei medesimi;
IV) violazione degli articoli 1 e seguenti della legge 24 novembre
1981, n. 689,
e del principio di tassativit nella descrizione della condotta vietata nonch
del principio di non punibilit del tentativo nellĠillecito amministrativo;
V) travisamento, difetto di istruttoria e illogicit, per
lĠinsussistenza di episodi del tipo di quelli menzionati nella motivazione
dellĠordinanza;
VI) sviamento e illogicit per la mancanza di pericoli gravi derivanti
dalle tensioni e frizioni con i commercianti residenti;
VII) illegittimit derivata per lĠillegittimit costituzionale dellĠarticolo
4, comma 4 bis, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, come modificata dalla
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, per il contrasto con gli articoli 4 e 41
della Costituzione;
VIII) violazione dellĠarticolo 4, comma 4 bis, della legge regionale
6 aprile 2001, n. 10, come modificata dalla legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, in
quanto detta norma presupporrebbe una specifica delimitazione del centro storico
ai fini del commercio itinerante.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e il Ministero
dellĠInterno concludendo per la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n.
632 del 31 luglio 2008 stata respinta la domanda cautelare.
Alla pubblica udienza dellĠ11 dicembre 2008, in prossimit della quale
le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa
stata trattenuta in decisione.
Con ordinanza n.
746 del 23 marzo 2009, stata sollevata la questione di
legittimit costituzionale dellĠarticolo 4, comma 4 bis, della legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10, come modificata dalla legge regionale 25 febbraio
2005, n. 7, per contrasto con gli articoli 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41,
117, primo e secondo comma, lettera e), e 118 della Costituzione.
La Corte
Costituzionale con sentenza 8 luglio 2010, n. 247, ha dichiarato
non fondata la questione sollevata sotto tutti i profili evidenziati
dallĠordinanza di rimessione.
La causa stata quindi riassunta, a cura dei ricorrenti, e trattenuta
in decisione alla pubblica udienza del 19 gennaio 2011.
DIRITTO
1. Preliminarmente deve essere dichiarata inammissibile per difetto di
giurisdizione lĠimpugnazione del verbale di accertamento di violazione
amministrativa e del verbale di sequestro, la cui cognizione devoluta al
giudice ordinario dallĠarticolo 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689.
1.1 In rito va osservato che i ricorrenti conservano interesse alla
definizione del ricorso nonostante il provvedimento impugnato limiti la propria
efficacia al 31 dicembre 2008, in quanto medio tempore lĠordinanza impugnata ha
prodotto effetti, e dunque trova applicazione la regola secondo cui la mera scadenza
del termine di efficacia del provvedimento amministrativo impugnato non fa
venire meno l'interesse della parte a vederne caducati gli effetti per il
passato
(cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 aprile 2003, n.
1786; Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 luglio 1998, n. 846; Consiglio di Stato
Sez. IV, 19 dicembre 1994, n. 1037).
Peraltro un identico provvedimento, senza soluzioni di continuit,
stato reiterato fino al 31 dicembre 2010.
2. EĠ necessario premettere che, come evidenziato nellĠordinanza
della Sezione di rimessione alla Corte Costituzionale 23 marzo 2009, n. 746,
la questione di legittimit costituzionale del comma 4 bis, dellĠarticolo 4,
della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto dallĠarticolo 16 della
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, stata sollevata in via logicamente prioritaria
rispetto allĠesame degli altri motivi di ricorso, perch attinente ad una
censura espressamente enunciata, nel settimo motivo, che non avrebbe potuto
restare assorbita dallĠeventuale accoglimento degli altri motivi.
Pertanto se da un lato a seguito della sentenza
della Corte Costituzionale sentenza 8 luglio 2010, n. 247 deve
essere dichiarata infondata la censura di illegittimit dellĠordinanza
sindacale impugnata per illegittimit derivata dallĠincostituzionalit del comma
4 bis, dellĠarticolo 4, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, dallĠaltro lato ora
necessario esaminare le censure proposte con gli altri motivi di ricorso.
3. Quanto al merito delle censure proposte si osserva quanto segue.
Esaminate le censure proposte con il terzo e quarto motivo, deve
rilevarsi che nel caso di specie il potere di ordinanza non risulta
legittimamente esercitato.
Con il terzo motivo la parte ricorrente lamenta lĠillegittimit
dellĠordinanza impugnata per violazione dellĠarticolo 54 del Dlgs. 18 agosto
2000, n. 267,
che presuppone la sussistenza di situazioni eccezionali ed imprevedibili cui
sia impossibile far fronte con gli strumenti ordinari apprestati
dallĠordinamento per legittimare lĠadozione di ordinanze contingibili ed
urgenti.
Con il quarto motivo lamenta unĠulteriore violazione dellĠarticolo 54
del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, perch lĠAmministrazione, attraverso lĠutilizzo
dello strumento dellĠordinanza contingibile ed urgente, ha introdotto un atto a
contenuto sostanzialmente normativo, e la violazione del principio di legalit
in materia di sanzioni amministrative sancito dallĠarticolo 1 della legge 24
novembre 1981, n. 689, perch sono state previste sanzioni amministrative con un semplice
atto amministrativo, in violazione del principio di determinatezza e
tassativit delle condotte vietate, con anticipazione della soglia della
punibilit prima della commissione di eventuali illeciti.
Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, sono fondate.
LĠordinanza impugnata vieta di trasportare con grandi sacchi di plastica
oggetti destinati alla vendita nel centro storico di Venezia, e prevede una
sanzione amministrativa pecuniaria Òrientrante nella fattispecie prevista e
sanzionata dalla vigente legislazione regionaleÓ; presumibilmente trova
applicazione la sanzione prevista dallĠarticolo 29, comma 1, del Dlgs. 31
marzo 1998, n. 114, per le fattispecie del commercio sulle aree pubbliche senza la
prescritta autorizzazione o fuori dal territorio previsto dalla autorizzazione
stessa, o senza l'autorizzazione o il permesso, come risulta dalla lettura del
verbale di accertamento della sanzione irrogata (risulta che viene applicata
una sanzione da un minimo di Û 2.582 ad un massimo di Û 15.493, per la quale
possibile il pagamento in misura ridotta della somma di Û 5.164, che quella
prevista dal menzionato articolo 29, comma 1, del Dlgs. 114 del 1998).
LĠordinanza stata adottata il 13 giugno 2008, sotto la vigenza dellĠarticolo
54, comma 4, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, come modificato dal decreto legge 23 maggio
2008, n. 92, ma prima delle modifiche apportate dalla legge di conversione 24
luglio 2008, n. 125.
La circostanza rilevante perch, come noto, solo con la legge di
conversione stata attribuita al Sindaco, accanto al tradizionale potere di
adottare provvedimenti contingibili ed urgenti, la possibilit di adottare
ordinanze anche non contingibili ed urgenti.
Deve allora rilevarsi che lĠordinanza impugnata illegittima in primo
luogo:
- perch ha un contenuto chiaramente normativo, che rischia di tradursi,
attraverso la sua reiterazione, in una disciplina generale derogatoria che
collide con la natura provvedimentale propria delle ordinanze contingibili ed
urgenti richiesta dal testo dellĠarticolo 54 del Dlgs. 18 agosto 2000, n.
267
vigente al momento della sua adozione, quando invece, come stato osservato,
le ordinanze contingibili ed urgenti Òanche se e quando - eventualmente -
normative, non sono certamente ricomprese tra le fonti del nostro ordinamento
giuridico; non innovano al diritto oggettivo; n, tanto meno, sono equiparabili
ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente
autorizzate a provvedere in deroga alla leggeÓ
(in tali termini, con riferimento alle ordinanze prefettizie di cui allĠarticolo
2 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, cfr. Corte Costituzionale 2 luglio 1956, n. 8; id.
27 maggio 1961, n. 26; id. 4 gennaio 1977, n. 4);
- perch il ricorso al potere di ordinanza contingibile ed urgente non
pu assumere, in relazione al suo scopo, carattere di continuit e stabilit di
effetti divenendo suscettibile di stabile regolazione delle situazioni cui si
riferisce
(cfr. Tar Toscana, Sez. II, 24 agosto 2010, n. 4876; id. 15 maggio 2000,
n. 836; Tar Lombardia, Brescia, 11 giugno 1997 n. 672; Tar Lombardia, Milano,
Sez. II, 4 ottobre 1991 n. 1227);
- perch non pu Òritenersi compatibile con la Carta costituzionale un
potere atipico di ordinanza sganciato dalla necessit di far fronte a
specifiche situazioni contingibili di pericolo, in quanto, diversamente
opinando, verrebbe ad essere attribuita in via ordinaria ai sindaci la
possibilit di incidere su diritti individuali in modo assolutamente
indeterminato ed in base a presupposti molto lati suscettibili di larghissimi
margini di apprezzamentoÓ
(in tali termini cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 6 aprile 2010, n.
981);
- perch il potere di emanare ordinanze contingibili ed urgenti deve
conservare la sua connotazione atipica e residuale ed quindi esercitabile,
sussistendone i presupposti, solo quando Ònon sia conferito dalla legge il
potere di emanare atti tipici, in presenza di presupposti indicati da
specifiche normative di settoreÓ
(cfr. Tar Toscana, Firenze, Sez. II, 24 agosto 2010 , n. 4876).
3.1 LĠordinanza impugnata altres illegittima perch viola il
principio di legalit in materia di sanzioni amministrative previsto dallĠarticolo
1 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per il quale Ònessuno pu essere assoggettato a
sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione. Le leggi che prevedono sanzioni
amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse
consideratiÓ.
Per il principio di stretta legalit previsto dalla norma con una
formulazione analoga a quella prevista dallĠarticolo 25 Cost. per lĠillecito penale
(cfr. Cassazione, Sez. I, 7 aprile 1999, n. 3351), che ha come corollari i
principi di riserva di legge, determinatezza, tassativit e divieto di analogia,
infatti da escludere che, come invece avvenuto nel caso di specie, fonti
prive del valore di legge possano introdurre fattispecie di illecito
amministrativo in assenza di una legge ordinaria che le autorizzi (cfr.
Consiglio di Stato, Sez. I, 17 ottobre 2001, n. 885; per cui, ad esempio, non
consentito neppure ad un regolamento, se non autorizzato da una norma di legge,
introdurre nuove fattispecie di illecito amministrativo: cfr. Cassazione, Sez.
I, 22 giugno 1995 , n. 7038), ed da escludere che atti amministrativi possano
applicare sanzioni previste dalla legge per una determinata condotta (nel caso
allĠesame lĠesercizio della vendita abusiva), a condotte diverse (il transito
con sacchi di plastica contenenti merci destinate alla vendita).
La fondatezza della censura di violazione dellĠarticolo 1 della legge
24 novembre 1981, n. 689, risulta peraltro evidente ove si consideri che lĠordinanza impugnata
confligge proprio con il regime sanzionatorio legale tipico connesso alla
violazione delle ordinanze sindacali, il quale prevede lĠapplicazione della
sanzione penale di cui allĠarticolo 650 c.p., prevista per chiunque non
osservi un provvedimento legalmente dato dall'Autorit per ragione di sicurezza
pubblica, d'ordine pubblico o d'igiene, quando si tratti di ordinanze
contingibili ed urgenti, o contempla lĠapplicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro di cui allĠarticolo 7 bis,
del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, inserito dal decreto legge 31 marzo 2003, n. 50,
convertito, con modificazioni, in legge 20 maggio 2003, n. 116, che trova
invece applicazione in caso di violazione di ordinanze c.d. ordinarie, che non
siano contingibili ed urgenti, adottate dal sindaco sulla base di disposizioni
di legge ovvero di specifiche norme regolamentari
(cfr. Cassazione penale, Sez. I, 8 febbraio 2007 , n. 7893; id. 13
febbraio 2004 , n. 8040).
In altre parole, poich per gli atti amministrativi non possibile
introdurre fattispecie di illecito amministrativo non supportate da un fondamento
legislativo (cfr. ancora Consiglio di Stato, Sez. I, 17 ottobre 2001, n. 885),
il risultato voluto dallĠAmministrazione di maggiore contrasto allĠesercizio
del commercio abusivo con le modalit prefigurate dallĠordinanza, avrebbe
potuto essere perseguito solo attraverso una norma di legge.
In definitiva pertanto, deve essere dichiarata inammissibile per difetto
di giurisdizione lĠimpugnazione dei verbali di accertamento, e, assorbite le
altre censure, in accoglimento del terzo e quarto motivo, deve essere annullata
lĠordinanza impugnata.
Le peculiarit della controversia giustificano peraltro la compensazione
delle spese tra le parti del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza Sezione,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe:
- in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione
relativamente allĠimpugnazione del verbale di accertamento di violazione
amministrativa e contestuale verbale di sequestro n. 54/08;
- in parte lo accoglie e, per lĠeffetto, annulla lĠordinanza del
Sindaco del Comune di Venezia prot. 255264 del 13 giugno 2008 OR/2008/399.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorit
amministrativa.
Cos deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio
2011 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Di Nunzio, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 23/03/2011