Articolo per Micromega

 

Introduzione

Dall’inizio dell’anno ad oggi più di 1500 persone morte nel tentativo di attraversare il mediterraneo per costruirsi, da questa parte del mare nostrum, un futuro migliore.

La guerra in Libia ha costretto quasi 700 mila persone alla fuga. Di queste più di 290 mila sono andate in Tunisia e oltre 220 mila in Egitto. Due paesi in difficoltà che non hanno però chiuso le loro frontiere a chi cercava protezione. In Italia meno di 26 mila arrivi hanno fatto scattare una emergenza straordinaria e il governo ha parlato di esodo biblico.[1]

La vera emergenza è rappresentata da chi non vuole assumersi le proprie responsabilità internazionali e non dal flusso di poche migliaia di persone. Sono le leggi, le scelte dei governi e le pratiche concrete di gestione dell’immigrazione che determinano le tragedie alle quali assistiamo quotidianamente.

L’Italia è caratterizzata da sempre da una forte politicizzazione del tema dell’immigrazione. Questo ha indotto il Parlamento, i governi, le forze politiche e, con differenze importanti, ma non per questo con provvedimenti meno gravi, gli amministratori locali e regionali[2], ad affrontare le problematiche relative alla presenza di persone di origine straniera più per rispondere alla rappresentazione pubblica del fenomeno che non alla realtà dei fatti.

Si può dire che non c’è argomento per il quale, soprattutto negli ultimi 10 anni, non ci sia stata una distanza più profonda tra la realtà e la sua rappresentazione.

Questo ha influito tra l’altro su una legislazione che, secondo i giuristi, è la più instabile dal dopoguerra ad oggi, ovvero è la materia su cui c’è meno certezza del diritto nell’Italia repubblicana.

La combinazione di rappresentazione pubblica distorta e strumentale, legislazione inefficace e instabile, pratiche concrete discriminatorie della pubblica amministrazione, fa di quello italiano, un “modello” che potremmo chiamare a discriminazione diffusa.

 

Si può intervenire per costruire le condizioni per un inversione di tendenza, agendo su più piani: quello legislativo, quello culturale, quello delle concrete pratiche amministrative nel rapporto tra Stato e stranieri e infine su quello della rappresentazione pubblica.

 

1.                L’immigrazione reale: conoscere per capire ed intervenire

Sapere quanti sono i migranti e come si è evoluta la loro presenza negli ultimi 20 anni serve a capire bene il fenomeno e ad inquadrarlo in maniera corretta rispetto ad una rappresentazione pubblica che ne ha sempre distorto le caratteristiche per fini politici.

Oggi, secondo gli ultimi dati pubblicati dall’ISTAT, ci sono in Italia circa 4,5 milioni di stranieri[3].

Tra questi, va detto, oltre a quelli non appartenenti all’UE, ci sono anche i cittadini e le cittadine dei 27 Paesi dell’Unione. Il primo gruppo nazionale, oramai da alcuni anni, è quello dei rumeni (quasi un milione), che sono entrati a far parte dei paesi membri nel 2007.

A proposito di numeri è utile spendere qualche parola sulle stime riguardanti gli irregolari, trattandosi di una questione che ha un forte peso sia nel discorso pubblico sull’immigrazione che sulle scelte politiche e legislative in questa materia. A tal proposito infatti vengono per lo più riferiti dati sovrastimati. Questo per avvalorare la tesi - utilizzata in maniera sapiente da tanti anni per raccogliere consensi elettorali - di un Paese invaso e di una presenza rilevante di persone di origine straniera “illegali”.[4]

Questa tesi ha portato fino all’introduzione di una nuova fattispecie di reato nel cosiddetto pacchetto sicurezza.[5]

Ma quanti sono gli irregolari e come è possibile stimarli? A questa domanda hanno risposto da tempo molti studiosi ed è facile comprendere che, in un Paese nel quale periodicamente si ricorre alle sanatorie per consentire l’emersione del lavoro nero, soprattutto dei migranti, la stima più corretta la si può fare solo attraverso i numeri delle sanatorie. Una valutazione combinata dei dati sulle sanatorie e di quelli dei decreti flussi, in particolare degli ultimi anni, portano a stimare la percentuale di persone in posizione irregolare presente nel nostro Paese tra il 10% e il 20% dei regolarmente presenti.[6]

A questa breve analisi sui numeri si può aggiungere una considerazione difficilmente contestabile: la differenza tra regolari e irregolari non dipende dalla libera scelta dello straniero, ma dal caso del tutto accidentale di trovarsi o meno nelle fortunata condizione di accedere ad una delle tante sanatorie che hanno caratterizzato la storia dell’immigrazione in Italia dal 1986 ad oggi.

La legge in vigore, ossia il Testo Unico sull’immigrazione, come modificato dalle innumerevoli riforme succedutesi dal 1998 ad oggi, non prevede l’ingresso per il motivo principale per il quale arrivano gli stranieri, ossia per ricerca di lavoro. La via principale prevista dalla legge (a onor del vero anche dalla formulazione originaria della Turco Napolitano, che però prevedeva una forma, poco utilizzata, di ingresso attraverso la figura dello sponsor) è l’ingresso per lavoro (cioè bisogna dimostrare di avere un lavoro ancor prima di arrivare in Italia), attraverso il meccanismo della chiamata diretta nominativa: l’incontro, improbabile per la quasi totalità dei lavori che svolgono i migranti, tra domanda e offerta di lavoro a livello planetario e quindi a distanza.[7]

Una ipocrisia che ha costretto negli anni milioni di persone a entrare per motivi diversi o irregolarmente, vivere per lunghi periodi senza permesso di soggiorno, ricattabili e in condizioni di estrema debolezza sociale.

 

2.                Una legislazione sull’immigrazione giusta ed efficace

Come abbiamo appena visto la legge che regola ingresso e soggiorno degli stranieri in Italia è il T.U. sull’immigrazione come modificato dai successivi interventi legislativi (D.Lgs. n.286/98).

Una delle ultime modifiche di rilievo in questo senso è quella che cancella la pur esigua possibilità di ingresso per ricerca di lavoro rappresentata dallo sponsor[8], confinando in tal modo l’unica possibilità di ingresso nel mondo del lavoro alla chiamata diretta nominativa, attraverso le quote annuali.

Questa scelta contenuta nella legge ha costretto e costringe le persone ad aggirare le norme o a non rispettarle. Gran parte dei migranti oggi presenti per lavoro[9] sono entrati con un visto che non consente di lavorare (soprattutto turismo, ma non solo) e rimasti in Italia irregolarmente (sono i cosiddetti overstayers) dopo aver trovato un lavoro, in attesa della successiva sanatoria che puntualmente è arrivata (l’ultima, la sesta, risale al 2009).

Per superare questo paradosso sarebbe sufficiente introdurre, con una proposta di riforma legislativa, la possibilità per gli aspiranti migranti, di entrare per ricerca di lavoro. Questo non vorrebbe dire aprire le frontiere a tutti, come spesso si cerca di far credere all’opinione pubblica, bensì partire dalla realtà, per orientarla e governarla.

L’ingresso per ricerca di lavoro potrebbe tener conto dell’andamento della domanda di lavoro, attraverso la definizione di quote annuali, magari modificabili durante l’anno se le condizioni lo richiedono.[10]

Cioè si potrebbe ricorrere alle quote, come già previsto dalla legge, e sulla base di quelle consentire l’ingresso di persone in cerca di lavoro, con un relativo permesso di soggiorno della durata di un anno.

Fermo restando che ogni condizione in più da rispettare per accedere ad un documento diventa sempre - come dimostra la storia dell’immigrazione di questi ultimi venti anni - causa di ricatti e truffe, si potrebbe introdurre come condizione unica per coloro che vogliono entrare per ricerca di lavoro, la dimostrazione di potersi mantenere autonomamente. I dati personali, salvo la possibilità di verificare l’identità del richiedente, potrebbero essere autocertificati e poi confermati formalmente dopo l’arrivo in Italia.

Allo stesso tempo bisognerebbe garantire automaticamente, senza il passaggio dalle rappresentanze consolari, l’invio dei documenti di ingresso (visto) per via postale, centralizzandone la gestione in Italia, ad esempio attraverso una banca dati ed un sistema unico nazionale di richiesta e rilascio dei visti, cercando peraltro di limitare al massimo l’utilizzo di quest’ultimi. Si risparmierebbero in tal modo tempo e risorse, rendendo il richiedente sottoposto solo alle norme e non alla volontà dei politici o dei funzionari. In caso di irregolarità la persona sarebbe più facilmente rintracciabile, in quanto l’amministrazione pubblica disporrebbe di tutti i dati.

Allo stesso tempo si renderebbe conveniente e possibile il rispetto delle regole, a differenza dell’attuale situazione che produce irregolarità.

A questa modalità si potrebbe affiancare una novità, non prevista attualmente dalla legge, consentendo la conversione di un permesso di soggiorno di tipo breve in permesso per lavoro, qualora lo straniero dimostri di rispettare le condizioni previste per il rilascio del titolo di soggiorno che vuole ottenere.

In tal modo la percentuale di irregolarità sarebbe molto limitata e la si potrebbe gestire più facilmente, con meno oneri per la pubblica amministrazione.

Rimarrebbe certamente un percentuale di irregolari per i quali, anche nell’attuale legislazione europea[11], molto criticata e criticabile, sono già previste misure che ne tutelano in parte i diritti e che consentono una differenziazione degli interventi a seconda dei casi. In particolare la cosiddetta “Direttiva Rimpatri” prevede misure che vanno dal rimpatrio volontario alla espulsione coatta con il ricorso alla detenzione amministrativa in centri per stranieri (prevista solo come extrema ratio), passando da una gamma di misure intermedie meno pesanti.

Ancor prima delle misure volte a reprimere l’immigrazione irregolare, sarebbe necessario e urgente mettere in atto meccanismi volti a consentire, ove le condizioni lo consentano, allo straniero di uscire dalla condizione di irregolarità.

Si tratterebbe cioè di autorizzarne la regolarizzazione, nel caso in cui si possa dimostrare, con la necessari documentazione, di essere in possesso dei requisiti per il rilascio del permesso di soggiorno, ad esempio, per lavoro, anche nei casi di conflittualità con il datore di lavoro.[12]

Per la residua fascia di irregolarità, per la quale oggi si ricorre praticamente sempre all’allontanamento coatto[13], i dati a nostra disposizione, non solo a livello nazionale ma anche sul piano internazionale, dimostrano che la detenzione amministrativa, che lede l’art.13 della nostra Costituzione[14], oltre ad essere ingiusta non ha nessuna efficacia. Essa rappresenta la misura esemplare del diritto speciale dell’immigrazione[15] e per questo il primo atto di una stagione di governo alternativa a quella che abbiamo vissuto in questi anni, dovrebbe iniziare con la sua abolizione.[16]

Il ricorso ad altre misure, che non ledono la libertà personale, ricercando la collaborazione dello straniero irregolare, attraverso una modalità premiale, consentirebbe certamente di ottenere risultati migliori.[17]

Discorso a parte merita il diritto d’asilo, per il quale oggi in Italia non c’è un quadro legislativo definito. La normativa in vigore sul diritto d’asilo è frutto del recepimento delle direttive europee in materia e di una serie di provvedimenti parziali che mostrano periodicamente i loro limiti e le contraddizioni di un modello tutto rivolto a arginare gli abusi e non a riconoscere il diritto d’asilo.

Una legge quadro, chiesta da tutti coloro che hanno competenze e esperienza in questa materia, consentirebbe maggior chiarezza e certezza del diritto, evitando situazioni come quella che vede oggi la gestione dei flussi di richiedenti asilo e la loro accoglienza, in continua evoluzione e subordinata all’evolversi degli eventi.[18]

Un accenno merita la questione dei minori non accompagnati, fenomeno rispetto al quale si è più volte, in questi anni, soffermata l’attenzione del legislatore con interventi disordinati. Le alterne vicende intorno all’art. 32 TU sull’immigrazione, che hanno visto dapprima prevedere, poi limitare e ancora ampliare, i requisiti per la conversione del permesso di soggiorno alla maggiore età, testimoniano l’incapacità di affrontare con serenità questa materia. Per perseguire il principio del superiore interesse del minore, sarebbe indispensabile mantenere le competenze sui minori stranieri non accompagnati nell’ambito della giurisdizione minorile, eliminando norme e procedure speciali e prevedendo un intervento stabile e adeguato da parte dello stato a sostegno delle misure d’accoglienza e integrazione messe in campo dagli enti locale.

Infine, per quanto riguarda la gestione dei valichi di frontiera, sulla base dell’esperienza di questi anni, sarebbe indispensabile istituire un organismo indipendente per la tutela dei diritti delle persone straniere che attraversano le frontiere.[19] I valichi di frontiera sono infatti luoghi nei quali la legge non viene rispettata proprio per l’impossibilità di accesso della società civile e di organismi indipendenti.[20]

 

3.    I diritti di cittadinanza (giuridica, sociale e politica)

Oggi l’Italia è un Paese che produce stranieri. I circa 78 mila bambini nati da genitori non italiani nel 2010, vivranno da stranieri nel Paese nel quale sono nati e vivono, fino a 18 anni, spesso anche molto oltre. Una intera generazione che rischia di crescere sentendosi ed essendo percepita come estranea e distante dai propri coetanei di nazionalità italiana. Una situazione che può produrre, ed in parte ha già prodotto, diseguaglianze, separazione, conflitti sociali e razzismo.

La soluzione, almeno sul piano giuridico, può essere rappresentata da una riforma della legge sulla cittadinanza che introduca lo ius soli, superando lo ius sanguinis.[21] La cittadinanza cioè legata non più all’appartenenza “di sangue”, ma al luogo nel quale si nasce e si vive.[22] Inoltre bisognerebbe fare in modo che la procedura per ottenere la cittadinanza sia determinata esclusivamente dalla legge e non dalla discrezionalità della pubblica amministrazione, come è oggi. Si dovrebbe cioè rendere quello alla cittadinanza un diritto soggettivo, trasferendo le competenze sul territorio, ossia ai sindaci.

 

Cambiare rotta è possibile in materia di immigrazione. Ma difficilmente si avrà un cambiamento reale e stabile senza un protagonismo dei migranti. Per questo ogni percorso di partecipazione e di autoorganizzazione va sostenuto, nella consapevolezza che la condizione di discriminazione profonda che vivono le persone di origine straniera nel nostro Paese difficilmente consente loro di scegliere la via dell’impegno sociale.

La prima riforma da fare in questo senso è ratificare la lettera C della Convenzione di Strasburgo del 1992 sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale. Ciò consentirebbe di riconoscere agli stranieri residenti il diritto di voto alle elezioni amministrative e regionali. In tal senso si è mossa fin dalla scorsa legislatura l’ANCI, con una proposta di legge sulla quale i promotori della campagna “L’Italia sono anch’io”, stanno raccogliendo le 50 mila firme necessarie alla presentazione di una legge di iniziativa popolare.

 

Negli ultimi anni l’accesso al sistema di welfare per gli stranieri è diventato sempre più difficile per l’introduzione, in misura crescente, di condizioni che rappresentano dei veri ostacoli. Forme di discriminazione più o meno esplicite che negano concretamente l’art.3 della nostra Costituzione. In tal senso è importante rafforzare tutte gli strumenti e le misure volte a monitorare, promuovere e sostenere l’uguaglianza concreta tra italiani e migranti[23], anche attraverso campagne di sensibilizzazione culturale che mirino a rendere impopolare ogni forma di discriminazione e a demolire i discorsi pubblici che giustificano o addirittura propongono la diseguaglianza come soluzione dei problemi della nostra società.

 

Il sistema d’accoglienza italiano per rifugiati e richiedenti asilo, pur avendo sperimentato in questi anni un modello d’eccellenza (SPRAR: Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati), a causa della pesante insufficienza di risorse e del continuo ricorso a iniziative d’emergenza (emergenze inventate), ha prodotto ingiustizie e ghetti, spingendo decine di migliaia di richiedenti asilo e rifugiati a cercare fuori dal circuito pubblico una risposta alle loro giuste esigenze d’accoglienza.

È necessario superare l’attuale fase nella quale l’emergenza è l’unico orizzonte all’interno del quale si muove lo Stato e, partendo dalle esperienze positive messe in campo in questi anni, costruire un sistema unico nazionale di accoglienza e integrazione che dia risposte sia ai richiedenti asilo che ai rifugiati (quest’ultimi oggi si trovano senza alcun sostegno specifico da parte dello Stato) con l’implementazione di un fondo nazionale dimensionato sulla base della realtà del fenomeno.[24]

 

Per combattere la creazione di ghetti nelle città e impedire che intere generazioni di ragazzi e ragazze di origine straniera crescano in condizione di grave discriminazione, è possibile prevedere interventi straordinari volti a sostenere le comunità migranti nel loro percorsi di integrazione.

Si pensi ad esempio a Programmi di Azione Speciale per sostenere l’emancipazione femminile. Oppure a Zone di Intervento Straordinario, laddove la forte presenza di migranti e le difficoltà delle famiglie, così come le condizioni e/o le caratteristiche del territorio, potrebbero richiedere un intervento eccezionale dello Stato.

In tal senso è utile sottolineare come i programmi per l’insegnamento della lingua italiana , come avviane altrove nel mondo, devono essere predisposti dallo Stato e resi accessibili a tutti. La lingua cioè può diventare anche un obbligo, ma a condizione che la pubblica amministrazione renda possibile seguire i corsi senza oneri per lo straniero. Il modello potrebbe essere quello delle 150 ore per i lavoratori che, nel caso di persone arrivate da poco per lavoro, permetterebbe di apprendere l’italiano, indispensabile per vivere nel nostro Paese, senza dover rinunciare a lavorare e senza doversi sottoporre ad esami e condizioni che troppo spesso e facilmente si traducono in ricatti e truffe.

 

Le misure qui suggerite avrebbero la necessità di essere sostenute, in alcuni casi, con risorse specifiche. Pur mantenendo la scelta di considerare gli interventi per le persone di origine straniera inserite a pieno titolo in quelli degli ambiti generali delle politiche di governo di un territorio o del Paese, non è possibile sostenere realmente i percorsi d integrazione dei migranti e delle loro famiglie senza interventi specifici. Si pensi ad esempio all’insegnamento della lingua italiana come L2 per i lavoratori e le lavoratrici straniere. Se è vero che possono essere sostenuti dagli interventi relativi all’educazione permanente per tutti, è anche vero che, il numero di presenze e la necessità di una gestione di orari e luoghi flessibile, suggerisce di mettere in campo misure specifiche. Per questo è necessario ripristinare il Fondo Nazionale per le politiche migratorie[25]. Contestualmente è necessario avviare processi e percorsi di consultazione delle organizzazioni sociali impegnate in questo ambito, delle associazioni e reti di migranti, nonché delle amministrazioni coinvolte nella gestione dei servizi e delle politiche territoriali, per consentire scelte che siano sempre condivise e che poggino sulle tante esperienze e competenze presenti oggi nel paese.

Si può concludere ribadendo che senza la partecipazione diretta dei migrati, difficilmente si potrà ottenere una reale modifica della condizione che essi vivono nel nostro Paese, che è argomento che riguarda la democrazia di tutti. Per questo una delle misure da prendere per sostenere i percorsi di integrazione è quella di favorire e sostenere le tante forme di partecipazione e organizzazione. Senza partecipazione infatti la democrazia rischia di essere solo una brutta copia di se stessa.