(Sergio Briguglio 7/11/2011)

L'EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA ITALIANA SULL'IMMIGRAZIONE

Lezione tenuta a Roma il 7/11/2011 nell'ambito della

Scuola di mondialita' 2011-2012 del VIS

I. Dal 1986 al 1994 (I Repubblica)

· Legge 943/1986

• ingresso e soggiorno per lavoro subordinato:

§ chiamata numerica da liste speciali per stranieri residenti in Italia e all'estero (nell'ordine); accertamento di indisponibilita' per un mese degli iscritti nelle liste ordinarie

§ chiamata nominativa (nei casi consentiti per l'italiano; in particolare, lavoro domestico)

§ gli studenti possono essere impiegati a tempo determinato e per non piu' di 500 ore l'anno; avviati dopo gli iscritti nelle liste speciali

§ dopo 2 anni dal primo avviamento al lavoro, il disoccupato passa alle liste ordinarie

§ parita' di diritti tra lavoratore straniero e lavoratore italiano

§ conservazione dei diritti previdenziali in caso di rimpatrio

§ possibilita' di riconoscimento dei titoli professionali

§ accesso ai corsi di formazione

§ sanzioni penali contro il traffico di immigrati per lavoro a scopo di sfruttamento e l'occupazione di lavoratori non autorizzati

• ricongiungimento familiare:

§ assicurare normali condizioni di vita

§ coniuge, figli minori e genitori a carico

§ accesso al lavoro dopo un anno, esclusi i genitori a carico

• fondo per il rimpatrio
• sanatoria

· Legge 39/1990 (legge Martelli)

• asilo (rifugiati):

§ rimozione della riserva geografica

§ clausole di inammissibilita' (pericolosita', riconoscimento gia' avvenuto, soggiorno prolungato in paese sicuro)

§ permesso per richiesta di asilo

§ contributo assistenziale per non piu' di 45 giorni

§ ricorso al TAR

• ingresso:

§ per turismo, studio, lavoro subordinato o autonomo, cura, motivi familiari, studio

§ decreti di programmazione dei flussi e delle misure di integrazione (contempla la possibilita' di conversione turismo-lavoro e studio-lavoro)

§ definizione con decreto ministeriale delle liste di paesi con obbligo di visto

• respingimento per pericolosita' o per palese mancanza di mezzi di sostentamento (dimostrabili anche tramite garanzia)
• sanzioni contro il favoreggiamento dell'ingresso illegale
• sanzioni contro i vettori che non segnalano lo straniero in posizione irregolare e onere di rimpatrio per il vettore che trasporti lo straniero respinto
• richiesta del permesso entro 8 giorni dall'ingresso (rilascio entro 8 giorni dalla richiesta)
• durata del permesso:

§ di norma, 2 anni

§ a tempo indeterminato per il coniuge di italiano residente da oltre 3 anni in stato di coniugio

§ per turismo, non oltre i 3 mesi (non vietato pero' il rinnovo ne' la conversione)

§ possibile durata inferiore per lavoro stagionale o visita ai familiari di primo grado

• rinnovo del permesso:

§ di norma con durata doppia della precedente

§ permesso per studio non rinnovabile oltre 2 anni fuori corso

§ solo il primo rinnovo condizionato a reddito da fonte lecita non inferiore alla pensione sociale

• utilizzabilita' del permesso per motivi diversi se rilasciato per lavoro subordinato o autonomo, motivi familiari o studio
• onere di esibizione del permesso in caso di richiesta alla pubblica amministrazione di iscrizioni in albi, autorizzazioni e simili
• rifiuto del permesso anche per motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato
• ricorso al TAR contro diniego e revoca del permesso
• espulsioni:

§ per soggiorno illegale, misura di sicurezza, prevenzione, ordine pubblico o sicurezza dello Stato

§ di norma, intimazione (15 gg)

§ coattiva per ordine pubblico o sicurezza dello Stato o mancato ottemperamento all'intimazione

§ ricorso sospensivo fino a decisione sull'istanza cautelare (salvo reingresso non autorizzato)

§ principio di non refoulement

§ sorveglianza speciale di PS in presenza di impedimenti all'accompagnamento immediato

• sanatoria (anche lavoro autonomo e accesso a professioni)

· Ddl 5353 (1990; mai approvato)

• diritti dei rifugiati:

§ parita' con l'italiano per lavoro, previdenza, assistenza sociale e sanitaria, istruzione

§ ricongiungimento

§ assistenza sanitaria (cure necessarie) per richiedenti asilo

• assistenza sanitaria:

§ iscrizione obbligatoria al SSN (per studenti, contributo forfetario o esenzione)

§ cure urgenti con oneri a carico del paziente per stranieri temporaneamente soggiornanti; in caso di indigenza (certificata dal Comune), garantite tutte le cure necessarie, con recupero delle spese dal consolato del paese di appartenenza; in caso di irregolarita' dell'indigente, comunicazione all'autorita' di PS

• professioni: possibilita' di riconoscimento dei titoli e iscrizione negli albi per attivita' non riservate agli italiani
• studio:

§ decreto annuale per studenti universitari (ingressi tra il 5% e il 10% degli iscritti italiani)

§ requisiti per l'ammissione

§ borse di studio (almeno 1000 per anno)

§ permesso di soggiorno di un anno, rinnovabile

§ requisiti economici e di merito per il rinnovo, e condizioni per il rinnovo in situazione di indigenza stabiliti con decreto triennale

§ accesso dei figli di lavoratori immigrati alla scuola dell'obbligo (in base al numero di anni di scuola seguiti) e alla scuola secondaria (previo accertamento della preparazione)

§ insegnamento dell'italiano

· L. 296/1993 (decreto Conso)

• espulsione sostitutiva della pena o della custodia cautelare, su richiesta di parte
• sanzione penale per chi distrugga o occulti il passaporto per sottrarsi all'espulsione o non si adoperi per ottenerlo dalla propria rappresentanza diplomatica o consolare (quest'ultima parte censurata da Sent. Corte Cost. 34/1995)

· L. 388/1993 (ratifica della Convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen):

• facolta' di ingresso e soggiorno per titolari di visti Schengen o di titoli di soggiorno rilasciati da altro Stati Schengen; dichiarazione di soggiorno
• revoca o rifiuto del permesso, ed espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera, per straniero che non soddisfi piu' le condizioni di soggiorno in Area Schengen, salvo che sussistano motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali
• le sanzioni ai vettori si applicano anche in caso di semplice omissione del controllo dei documenti dello straniero a bordo
• deroga all'onere per il vettore di rimpatrio dello straniero privo dei requisiti per l'ingresso quando venga presentata richiesta di asilo

· Tentativi di riforma

• Commissione Contri (1993; Governo Ciampi): proposta di legge organica (utilizzato per emendamenti alla Turco-Napolitano)

II. Dal 1994 al 2008 (II Repubblica; passate legislature)

· Altri tentativi di riforma

• Tanzarella-Lumia (1994):

§ lavoro stagionale

§ sanatoria

• Ddl Governo:

§ lavoro stagionale

§ espulsioni: accompagnamento coattivo e ricorso non sospensivo per il clandestino

• Negri: restrizioni in materia di

§ ingresso

§ soggiorno

§ ricongiungimento

§ minori

§ lavoro autonomo

§ sanzioni per favoreggiamento dell'immigrazione illegale

§ espulsioni

• Martinat-Fini: piccole restrizioni su

§ ingressi

§ utilizzabilita' dei permessi per motivi diversi dal lavoro

§ durata e condizioni del rinnovo

§ effetto sospensivo del ricorso contro l'espulsione

§ espulsione coattiva

§ lavoro autonomo

• Nespoli (testo unificato in Commissione affari costituzionali):

§ ingresso (Martinat-Fini e Negri)

§ lavoro stagionale (ddl Governo)

§ espulsioni (ddl Governo, Martinat-Fini e Negri)

§ utilizzabilita' dei permessi per motivi diversi dal lavoro (Martinat-Fini)

§ ricongiungimento (Negri)

• Decreto Dini (d.l. 489/1995, reiterato piu' volte, ma non convertito in legge):

§ sanita' anche per irregolari: anche cure continuative; anche medicina preventiva; anche gravidanza e maternita'; divieto di segnalazione; gratuita', salvo ticket, di alcune prestazioni

§ stagionali, con possibilita' di conversione sul posto

§ certificazione sanitaria ai fini dell'ingresso

§ espulsioni:

- espulsione anche a seguito di reati di cui all'art. 381 c.p.p.

- espulsione per motivi di prevenzione decisa dal giudice

- accompagnamento coattivo in caso di espulsione per pericolosita' e in caso di rigetto definitivo dell'istanza di sospensione dell'espulsione con intimazione per soggiorno illegale

- divieto di reingresso di 7 anni; reclusione per violazione del divieto

- possibilita' di reingresso per l'esercizio del diritto di difesa

- obbligo di dimora presso struttura apposita in caso di impedimenti o rischio di fuga

- divieto di espulsione per infra-sedicenni, residenti in Italia da oltre 5 anni, conviventi con familiari entro il quarto grado italiani, donne incinte oltre il terzo mese

§ sanzioni per favoreggiamento dell'immigrazione illegale; reclusione fino a 6 anni e multa fino a 50 milioni per impiego illegale di manodopera

§ ricongiungimento:

- titolari: stranieri in possesso di permesso di durata non inferiore a due anni

- requisiti: alloggio idoneo e reddito nella misura di assegno sociale per ogni coppia di familiari

§ sanatoria

· L. 40/1998 (Turco-Napolitano):

• preparata da una commissione ministeriale; le ONG elaborano una proposta nell'ambito di una "consulta" promossa dal CNEL (pdl Iervolino; ddl Manconi)
• stralcio della parte asilo (CIR, ACNUR): mai approvata
• legge organica su immigrazione:

§ applicazione delle norme piu' favorevoli ai cittadini UE e agli italiani

§ abolizione della condizione di reciprocita'

§ ingresso:

- programmazione flussi (anche stagionali); uno o piu' decreti; in mancanza del decreto quota fissata con gli ultimi decreti

- ai fini dell'autorizzazione all'ingresso, il datore di lavoro deve indicare la sistemazione alloggiativa per lo straniero e garantire retribuzione non inferiore a quella prevista dai CCNL

- requisito: assenza di motivi ostativi in capo a lavoratore e datore di lavoro

- sponsorizzazione da parte di persona (con reddito adeguato e, se straniero, permesso di duarata residua > un anno) o ente (da liste); entro quote; garanzia di alloggio, mezzi (assegno sociale; copertura spese rimpatrio) e iscrizione al SSN; permesso per un anno; affrancamento dagli oneri, per lo sponsor, in caso di reperimento di occupazione e conversione del permesso in permesso per lavoro subordinato o autonomo

- autosponsorizzazione: in caso di quota residua, accesso iscritti in liste; requisiti: disponibilita' di mezzi (meta' assegno sociale; importo per l'iscrizione al SSN o assicurazione sanitaria privata; copertura spese rimpatrio) e indicazione di alloggio

§ soggiorno:

- durata: 2 anni per lavoro autonomo o per lavoro subordinato a tempo indeterminato; un anno per studio; fino a 9 mesi per stagionali; esigenze specifiche per i casi non disciplinati

- rinnovo: da chiedere entro 30 gg prima della scadenza (non oltre 60 gg dopo); durata non superiore al doppio di quella iniziale

- 20 gg per dare risposta alle richieste di rilascio, rinnovo, conversione del permesso

- utilizzabilita' per lavoro dei permessi per motivi familiari e studio (part time); intercambiabilita' dei permessi per lavoro autonomo e subordinato

- convertibilita' di alcuni permessi (studio, entro quote; stagionale; motivi familiari, etc.); convertibilita' di qualunque permesso (anche per turismo) in permesso per lavoro autonomo entro quote

- carta di soggiorno: 5 anni di soggiorno, reddito per se' e per il nucleo familiare, titolarita' di permesso illimitatamente rinnovabile; provvedimenti negativi solo per pericolosita'; accesso al pubblico impiego (salvo attivita' riservate all'italiano) e all'assistenza (salvo esplicita esclusione)

- disoccupazione sopravvenuta: 1 anno di ricerca di lavoro garantita

§ ricongiungimento:

- titolari: stranieri in possesso di carta di soggiorno o di permesso per lavoro, studio o motivi religiosi di durata non inferiore a un anno

- familiari: coniuge, figli minori, genitori a carico, familiari entro il III grado inabili al lavoro, genitore naturale del minore soggiornante in Italia

- requisiti: reddito > assegno sociale per ricongiungimento con un familiare; > 2 x assegno sociale per 2 o 3 familiari; > 3 x assegno sociale per > 4 familiari; alloggio secondo i parametri delle leggi regionali; esonero per il rifugiato

- nulla-osta: "silenzio-assenso" dopo 90 gg

- diritti: lavoro, studio, formazione

- conversione in presenza dei requisiti o in caso di separazione, scioglimento del matrimonio o compimento dei 18 anni

- permesso per motivi familiari allo straniero regolare da almeno un anno che sposi in Italia un titolare di diritto al ricongiungimento; coesione familiare per il titolare di altro permesso (da chiedere entro un anno dalla scadenza); coesione per il familiare di rifugiato e per il genitore di minore di italiano, anche se irregolari

- carta di soggiorno per chi si ricongiunga con italiano, cittadino UE o titolare di carta di soggiorno

§ espulsioni:

- intimazione o accompagnamento (pericolosita', ingresso illegale in assenza di documenti, rischio di fuga)

- trattenimento in CPT in caso di accompagnamento non eseguibile immediatamente; durata: 20 gg, prorogabili per altri 10 gg

- divieto di reingresso da a 3 anni a 5 anni; arresto da 2 a 6 mesi ed espulsione coattiva in caso di violazione

- espulsione come misura di sicurezza o come misura sostitutiva della detenzione (a discrezione del giudice, ma solo se immediatamente eseguibile)

- divieti di espulsione (salvo ordine pubblico o sicurezza dello Stato) per minori, donne incinte o puerpere, coniuge o familiare entro il IV grado di italiano con lui conviventi, titolari di carta di soggiorno

- ricorso non sospensivo

§ studio:

- decreto MAE per gli ingressi, sulla base del censimento dei posti negli atenei

- requisiti per rinnovo: un esame il primo anno, due per i successivi (uno in presenza di cause di forza maggiore); non oltre il terzo anno fuori corso

- lavoro part-time: 1040 ore l'anno, anche cumulabili

- convertibilita' del permesso in permesso per lavoro entro quote

§ lavoro autonomo:

- esenzione dalla reciprocita'

- requisiti: assenza di motivi ostativi allo svolgimento dell'attivita' (riconoscimento titoli professionali, iscrizione all'albo o registro), disponibilita' di risorse, reddito > soglia per esenzione dal ticket, alloggio

- quote apposite

§ professioni: iscrizione agli albi entro quota (per il primo anno, senza limiti), a prescindere dal requisito di cittadinanza

§ minori:

- diritto all'istruzione di ogni ordine e grado, anche per irregolari

- inespellibilita' (diritto di seguire il genitore espulso)

- possibilita' di autorizzare ingresso e/o soggiorno dell'adulto, da parte del Tribunale per i minorenni, per gravi motivi connessi con lo sviluppo psico-fisico del minore

- rimpatrio assistito (se opportuno) per i minori non accompagnati

§ protezione sociale:

- permesso in caso di rischio per collaborazione a indagini o processo o per il tentativo di sottrarsi al racket, a condizione di inserimento in un progetto di integrazione autorizzato

- utilizzabilita' per lavoro e studio; convertibilita' extra quote

§ protezione temporanea: misure stabilite con DPCM, anche in deroga alle altre disposizioni sull'immigrazione, in presenza di gravi ragioni umanitarie

§ assistenza sanitaria:

- iscrizione obbligatoria al SSN per quasi tutti gli stranieri regolarmente soggiornanti; parita' con l'italiano; copertura per i familiari a carico; l'iscrizione non decade in fase di rinnovo; sufficiente l'indicazione del domicilio sul permesso

- obbligo assicurativo per gli altri; facolta' di iscrizione al SSN per i soggiornanti per periodi di duarata superiore a 3 mesi; contributo forfetario per studenti e "alla pari"

- copertura per gli irregolari: cure urgenti o essenziali anche continuative; codice STP per prescrizione farmaci; gratuita' per indigenti, salvo ticket come per gli italiani; divieto di segnalazione

§ assistenza sociale: parita' con gli italiani, per titolari di carta di soggiorno o permesso di durata non inferiore a un anno e per i minori iscritti nel loro permesso, per tutte le provvidenze

§ previdenza:

- parita' con gli italiani

- in caso di rimpatrio: in presenza di accordi con l'Italia, trasferimento contributi all'ente previdenziale; in assenza di accordi, conservazione dei diritti maturati o, su richiesta, liquidazione dei contributi

- possibilita' di ricorstruzione della posizione contributiva, in caso di reingresso dello stagionale

§ alloggio:

- accesso agli alloggi di edilizia popolare a parita' con l'italiano per il titolare di carta di soggiorno e per lo straniero regolare iscritto al collocamento o con attivita' regolare di lavoro in corso

- possibilita' per il sindaco di dare accoglienza anche ad irregolari in situazioni di emergenza

§ divieto di discriminazione diretta e indiretta (se non proporzionata ad una finalita' legittima; menzionata solo con riferimento al settore lavorativo)

• D. Lgs. 286/1998 (Testo Unico)
• sanatoria

· L. 388/2000: provvidenze che costituiscano diritto soggettivo riservate a titolari di carta di soggiorno

· Tentativi di riforma

• Pdl Fini:

§ testo originario:

- reato di immigrazione clandestina

- prolungamento del trattenimento (60 gg)

- istituzione di centri di detenzione in altri paesi

- sponsorizzazione condizionata a versamento di cauzione da parte dello sponsor

- sanzioni contro favoreggiamento dell'immigrazione illegale

§ testo modificato dalla Camera:

- conversione turismo-lavoro e turismo-inserimento nel mercato del lavoro

- rinnovabilita' del permesso per turismo

- effetto sospensivo del ricorso contro l'espulsione-intimazione

- sanzioni contro favoreggiamento dell'immigrazione illegale

• Pdl Bossi-Tremonti-Berlusconi:

§ ruoli di immigrazione (per ricerca di lavoro entro quote?)

§ espulsione coattiva

§ sanzioni per il favoreggiamento dell'immigrazione illegale

· L. 106/2002 (a seguito di Sent. Corte Cost. 105/2001): convalida dell'accompagnamento immediato da parte dell'autorita' giudiziaria

· L. 189/2002 (Bossi-Fini):

• riforma del Testo Unico
• norme restrittive:

§ ingresso:

- reati ostativi all'ingresso

- soppressione della sponsorizzazione

- contratto di soggiorno (disponibilita' di alloggio, spese di rimpatrio)

- possibili restrizioni per paesi che non collaborano

- accertamento di indisponibilita' (non vincolante)

§ soggiorno:

- impronte

- durata del rinnovo (non superiore a quella del permesso in scadenza, salvo previsioni esplicite)

- durata del periodo di disoccupazione garantita: 6 mesi

- carta di soggiorno: soggiorno pregresso di 6 anni

§ familiari:

- ricongiungimento dei genitori a carico, solo se privi di altri figli in patria o ultra-65-enni con figli inabili al mantenimento per motivi di salute

- revoca del permesso per motivi familiari ottenuto in caso di matrimonio, se non seguito da convivenza (salvo il caso di presenza di prole)

§ espulsioni:

- accompagnamento immediato, salvo mancata richiesta di rinnovo

- divieto di reingresso tra 5 e 10 anni

- durata massima del trattenimento in CIE: 60 gg

- ordine da parte del questore di allontanamento entro 5 gg in caso di trattenimento impossibile e sanzioni per mancato ottemperamento

§ previdenza: soppressione della possibilita' di liquidazione dei contributi in caso di rimpatrio

§ revoca del permesso ed espulsione per vendita di prodotti con marchio contraffatto e violazione del diritto d'autore

§ esclusione di disoccupati e titolari di permessi di durata inferiore a 2 anni dall'accesso agli alloggi di edilizia popolare

§ soppressione della possibilita' per il sindaco di disporre, in caso di emergenza, l'accoglienza di irregolari

• norme neutre:

§ espulsione alternativa alla detenzione

§ istituzione dello sportello unico

§ inasprimento delle sanzioni per lavoro nero

§ definizione per decreto della quota di sportivi professionisti

• norme piu' favorevoli:

§ quote riservate per oriundi

§ formazione all'estero e liste corrispondenti

§ ingresso extra-quota per infermieri professionali

§ reingresso della parte offesa in procedimento penale

§ ricongiungimento del figlio maggiorenne totalmente invalido

§ convertibilita' del permesso per motivi familiari in caso di morte del familiare

§ minori non accompagnati (conversione ai 18 anni a condizione di inserimento biennale e di soggiorno triennale pregresso)

• sanatoria per colf e badanti

· L. 222/2002: ampliamento della sanatoria al lavoro subordinato alle dipendenze da imprese

· L. 271/2004: competenza del giudice di pace per convalida e ricorso in materia di espulsione; sospensione dell'accompagnamento nelle more della convalida

· Recepimento delle direttive europee:

• D. Lgs. 85/2003 (protezione temporanea in caso di afflusso di massa sancito dal Consiglio europeo)
• D. Lgs. 215/2003 (divieto di discriminazione diretta e, salvo finalita' legittime perseguite in modo proporzionato, di discriminazione indiretta per origine etnica)
• D. Lgs. 140/2005 (accoglienza richiedenti asilo):

§ condizioni di accoglienza

§ contributo temporaneamente sostitutivo

§ possibilita' di lavoro dopo 6 mesi (senza possibilita' di conversione)

• D. Lgs. 3/2007 (soggiornanti di lungo periodo):

§ requisiti:

- 5 anni di soggiorno pregresso, irrilevante il tipo di lavoro

- esclusi esplicitamente i titolari di permesso per asilo, protezione sussidiaria, studio, richiesta asilo, motivi umanitari

- requisito di solo reddito (assegno sociale), senza rilievo per l'alloggio, per la richiesta che non riguardi familiari

- requisito di reddito e alloggio, come per ricongiungimento, se la richiesta riguarda anche i familiari

§ diritti dei titolari di permesso CE rilasciato da altro Stato membro

• D. Lgs. 5/2007 (ricongiungimento):

§ rilevanza dei vincoli familiari in sede di adozione di espulsione e provvedimenti negativi relativi al soggiorno

§ attenuazione delle condizioni per ricongiungimento di figli maggiorenni (incapaci di provevdere alle esigenze vitali per ragioni di salute) e genitori a carico (privi di adeguato sostegno nel paese in cui vivono)

§ soppressione del divieto di reingresso per lo straniero ammesso al ricongiungimento

§ inclusione del titolare di permesso per motivi familiari tra i titolari di diritto al ricongiungimento

§ attenuazione dei requisiti di alloggio e reddito (per familiari minori)

§ permesso per assistenza del minore (con possibilita' di lavoro) a seguito della decisione del Tribunale per i minorenni di autorizzare il soggiorno dell'adulto sulla base delle esigenze del minore

§ facilitazioni del ricongiungimento se il richiedente e' un rifugiato

§ revoca del permesso per motivi familiari in caso di costituzione strumentale del legame familiare

• D. Lgs. 30/2007 (cittadini UE):

§ definizione della nozione di "familiare con diritto di libera circolazione" e di "familiare con soggiorno facilitato" del cittadino UE

§ diritto di ingresso e soggiorno breve

§ diritto di soggiorno superiore a 3 mesi

§ iscrizione anagrafica per il cittadino UE e carta di soggiorno per familiare straniero

§ diritto di soggiorno permanente

§ mantenimento del diritto di soggiorno breve, lungo e permanente

§ parificazione con l'italiano per assistenza e lavoro, salvo esplicite esclusioni

§ allontanamento: pericolosita' e mancanza di requisiti

§ divieto di allontanamento in fase di prima ricerca di lavoro, a condizione di mantenimento dello status di disoccupazione

• D. Lgs. 32/2008 (cittadini UE; modifiche al D. Lgs. 30/2007):

§ dichiarazione di presenza facoltativa (con modalita' da disciplinar econ DM); in mancanza, presunto superamento del periodo di 3 mesi; onere della prova contraria in capo al cittadino UE

§ arresto per l'allontanato ritrovato in Italia senza che si sia presentato a un consolato italiano

• D. Lgs. 251/2007 (qualifiche asilo):

§ definizione rifugiati e destinatari di protezione sussidiaria

§ diritti connessi

• D. Lgs. 25/2008 (procedure asilo):

§ trattenimento per espulsi per pericolosita', ospitalita' obbligatoria per espulsi o candidati all'espulsione per soggiorno illegale, permesso per richiesta asilo per gli altri

§ audizione: diritti

§ decisione: status di rifugiato, protezione sussidiaria, motivi umanitari, allontanamento

§ ricorso: sospensione automatica o su concessione del tribunale

§ possibilita' di reiterazione della richiesta all'infinito (senza trattenimento), come possibile elusione permanente delle disposizioni sull'espulsione

· Tentativi di riforma: DDL Amato-Ferrero:

• Programmazione triennale
• Adeguamento annuale, con procedura semplificata, sulla base delle richieste presentate
• Liste degli aspiranti immigrati (salvo extra-quote)
• Tenute da diversi soggetti (organismi convenzionati, autorita' dei paesi di origine) e trasmesse alle rappresentanze italiane
• Basate su criterio cronologico (rileva l'anzianita' di iscrizione o azzeramento annuale?)
• Indicato il livello di conoscenza dell'italiano, qualifiche professionali, corsi seguiti nel paese d'origine (valori della Costituzione)
• Banca dati centralizzata, per i paesi nei quali le liste non siano state attivate
• Quote specifiche anche per sponsorizzazione (istituzionale o individuale) e autosponsorizzazione
• Lavoratori iscritti nelle liste
• Sponsorizzazione istituzionale:

§ Regioni, enti locali, associazioni imprenditoriali, professionali e sindacali, patronati

§ Richiesta nominativa o numerica

• Sponsorizzazione individuale:

§ Richiesta nominativa

§ Cittadino italiano, comunitario o titolare di pds CE slp

§ Reddito adeguato

§ Contributo al Fondo per i rimpatri

§ Una garanzia per anno

§ Condizione per ulteriore garanzia per l'anno successivo: inserimento o rimpatrio del precedente sponsorizzato

• Autosponsorizzazione:

§ Risorse sufficienti

§ Contributo al Fondo per i rimpatri

• Revisione delle categorie e delle procedure per ingressi extra-quota
• Obbligo di motivazione del diniego del visto in tutti i casi
• Previsione di forme di tutela e garanzia per gli stranieri richiedenti il visto
• Presupposti e motivi ostativi relativi a ingresso e soggiorno: revisione degli automatismi, con valutazione di elementi soggettivi (adeguamento alla normativa europea)
• Sportelli presso i Comuni per richieste di rilascio e rinnovo del permesso e ritiro del documento
• Trasferimento ai Comuni, dopo una congrua fase transitoria, delle competenze in materia di rinnovo del permesso
• Abolizione del contratto di soggiorno
• Durata del permesso di soggiorno per lavoro (non stagionale):

§ un anno, per contratto di durata < 6 mesi

§ due anni, per contratto di durata > 6 mesi

§ tre anni, per contratto a tempo indeterminato o lavoro autonomo

• Durata del permesso al rinnovo: doppia rispetto alla durata iniziale
• Disoccupazione tollerata (in caso di cessazione del rapporto):

§ un anno (o piu', in presenza di ammortizzatori sociali)

§ possibilita' di un rinnovo ulteriore in presenza di mezzi sufficienti da fonti lecite

• Posibilita' di assunzione, su iniziativa del datore, dello straniero, gia' titolare di permesso per lavoro subordinato da almeno 18 mesi, che abbia perso la regolarita' del soggiorno a causa della cessazione del suo ultimo rapporto di lavoro
• Possibilita' di rilascio, da parte del Prefetto, di un permesso per motivi umanitari anche allo straniero che dimostri spirito di appartenenza alla comunita'
• Attivita' lavorativa consentita allo straniero che, in base a disposizioni di legge, soggiorni senza dover dimostrare la disponibilita' di risorse economiche (es.: donna incinta, marito convivente, minore eta', giustizia, etc.)
• Possibilita', in casi da determinare, di ricongiungimento per il titolare di permesso per motivi umanitari
• Revisione modalita' di allontanamento, con attenzione a gravita' delle violazioni commesse e a pericolosita' dello straniero
• Sospensione dell'esecuzione per gravi motivi
• Convalida e ricorso di competenza del giudice ordinario
• Rimpatrio assistito per stranieri espulsi o che intendano rimpatriare, finanziato da un Fondo nazionale per i rimpatri, alimentato da datori, sponsor e lavoratori sponsorizzati
• Modulazione del divieto di reingresso
• Graduazione delle sanzioni (natura amministrativa o penale, entita') per reiterata violazione norme su ingresso e soggiorno
• Strutture di soccorso e identificazione per stranieri illegalmente presenti

§ durata e misure di sicurezza proporzionate

§ congruo orario di uscita per chi e' gia' identificato o per chi non lo e' senza colpa (dopo un certo lasso di tempo)

• Strutture per l'espulsione: come CPT, salvo

§ regolamentazione dei diritti del trattenuto

§ congrua riduzione tempo di permanenza

• Informazione su diritti e procedure in collaborazione con ASL, associazioni ed enti locali
• Visite e accesso anche per sindaco, presidenti di Provincia e Regione, consiglieri e assessori, responsabili associazioni, giornalisti
• Rinnovo del permesso per motivi familiari dopo i 18 anni per chi e' a carico di genitore o affidatario o tutore
• Accertamenti medico-sanitari in caso di incertezza sulla minore eta', e applicazione delle disposizioni per i minori nei casi in cui tali accertamenti non consentano l'esatta determinazione dell'eta'
• Riorganizzazione del Comitato minori, con funzione consultiva del Consiglio territoriale per le procedure di competenza
• Convalida da parte del Tribunale per i minorenni del rimpatrio del minore disposto senza il suo consenso e di quello del minore infraquattordicenne (a prescindere dal consenso di questo)
• Conversione, ai 18 anni, del permesso rilasciato al minore non accompagnato in altro permesso (anche per accesso al lavoro), a condizione di

§ possesso requisiti

§ partecipazione a progetto di integrazione (finanziato da apposito Fondo di accoglienza e tutela)

§ adeguato inserimento sociale (valutato dal Consiglio territoriale; criteri stabiliti dal Comitato minori)

• Possibilita' di rimpatrio assistito ed iscrizione con priorita' nelle liste, al compimento dei 18 anni, per i minori non accompagnati per i quali non sia possibile la conversione
• Possibilita' di rilascio di permesso per protezione sociale allo straniero che abbia commesso reati da minorenne anche senza che vi sia stata espiazione di una pena detentiva (es.: estinzione del reato per esito positivo della messa alla prova)
• Sospensione del provvedimento di espulsione quando si possa ritenere che lo straniero sia stato assoggettato ad una situazione di violenza e grave sfruttamento nel territorio nazionale
• Procedure accelerate e semplificazione dei requisiti per il ricongiungimento quando i familiari dello straniero che sia stato vittima di tratta o di grave sfruttamento corrano rischi a causa di tale situazione di violenza o grave sfruttamento
• Esclusione della punibilita' per mancato rispetto dell’ordine di espulsione dello straniero in condizioni di assoggettamento alla violenza e al grave sfruttamento
• Equiparazione ai cittadini italiani degli stranieri regolarmente soggiornanti da almeno 2 anni e dei minori iscritti nel loro permesso di soggiorno per le provvidenze di assistenza sociale (anche quelle che costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente), escluso l'assegno sociale, salvo che questo derivi dalla conversione del trattamento di invalidita' in godimento
• Possibilita' di attuazione da parte dell'ente locale di interventi straordinari e temporanei di accoglienza in caso di emergenza
• Agevolazione dell'invio delle rimesse nei paesi di origine, con promozione di accordi con le associazioni di categoria finalizzati alla riduzione dei costi di trasferimento
• Coinvolgimento degli immigrati in attivita' di cooperazione, con possibilita', per l'immigrato, di mantenere lo status di soggiornante legale in caso di partecipazione a progetti effettuati in collaborazione con i Ministeri competenti
• Parificazione del titolare di pds CE slp al citadino comunitario ai fini dell'esercizio dell'elettorato attivo e passivo nelle elezioni amministrative
• Revisione della composizione e delle funzioni della Consulta per i problemi degli stranieri immigrati e delle loro famiglie
• Definizione delle figura e delle funzioni dei mediatori culturali
• Potenziamento delle misure per l'integrazione dei migranti e, in particolare, delle seconde generazioni e delle donne
• Previsione di ulteriori fonti di finanziamento del "Fondo per l’inclusione sociale degli immigrati"

III. Legislatura corrente

· Pacchetto sicurezza

• D. Lgs. 159/2008 (modifica recepimento procedure): trattenimento anche per gia' espulsi per irregolarita' (impossibile la reiterazione strumentale)
• D. Lgs. 160/2008 (modifica recepimento ricongiungimento): reintroduzione delle restrizioni per figli maggiorenni e genitori a carico; estenzione del termine per il nulla-osta a 180 gg
• D. Lgs. ... (modifica recepimento cittadini UE; mai adottato): allontanamento per motivi imperativi di pubblica sicurezza per chi non richieda l'iscrizione anagrafica o la carta di soggiorno nei termini
• L. 125/2008

§ inasprimento delle sanzioni contro il lavoro nero

§ sanzioni contro chi speculi sugli affitti a irregolari

§ espulsione o, per il cittadino UE, allontanamento quale misura di sicurezza a seguito di condanne a piu' di 2 anni di reclusione

§ soggiorno illegale quale aggravante (dichiarata illegittima da Sent. Corte Cost. 249/2010)

§ segnalazioni da parte del sindaco delle condizioni di soggiorno illegale

· Legge 133/2008:

• soppressione, nel T.U. sull'immigrazione, della clausola di maggior favore per i cittadini UE
• requisito di soggiorno decennale per l'assegno sociale

· L. 94/2009:

• esclusione dei cittadini UE dall'applicazione di disposizioni su aggravante e accompagnamento coattivo in caso di allontanamento quale misura di sicurezza
• inasprimento delle pene per il favoreggiamento dell'immigrazione illegale
• ostativita' all'ingresso e soggiorno di condanne non definitive e di quelle per reati contro il diritto d'autore
• divieto di matrimonio in Italia per lo straniero irregolarmente soggiornante (dichiarato illegittimo da Sent. Corte Cost. 245/2011)
• reato di ingresso e/o soggiorno illegali
• obbligo per l'agente di money transfer di segnalare la mancanza di permesso dello straniero
• onere di esibizione del permesso di soggiorno per i provvedimenti relativi ad atti di stato civile e per l'accesso a pubblici servizi, salvo prestazioni sanitarie per stranieri non iscritti al SSN e prestazioni scolastiche obbligatorie
• reato di mancata esibizione del documento di identita' e del permesso di soggiorno (Sent. Cass. SS.UU. 16453/2011: ne consegue l'abolitio criminis per la mancata esibizione del documento di identita' in caso di immigrato irregolare)
• trattenimento in CIE fino a 6 mesi
• sanzioni per mancato ottemperamento all'ordine del questore indefinitamente reiterabili e applicabili anche in caso di respingimento
• ai fini dell'acquisto di cittadinanza per matrimonio richiesti due anni di residenza (un anno, in presenza di prole), anziche' 6 mesi
• contributo di 200 euro per le istanze di acquisto della cittadinanza
• contributo da 80 a 200 euro per le istanze di rilascio o rinnovo del permesso (salvo asilo e simili)
• rilascio del permesso condizionato alla sottoscrizione di un accordo di integrazione, da soddisfare con l'acquisto di crediti; revoca del permesso in caso di perdita integrale dei crediti (salvi i permessi disciplinati da direttive UE)
• test di italiano ai fini del rilascio del permesso CE slp
• necessita' della certificazione dell'idoneita' dell'alloggio da parte del Comune ai fini del ricongiungimento
• ricongiungimento con genitore naturale consentito solo se il minore soggiorna in Italia regolarmente con l'altro genitore
• soppressione del "silenzio-assenso" in relazione al rilascio del nulla-osta al ricongiungimento (termine ordinatorio di 180 gg)
• limitazione ai familiari di italiani entro il II grado del divieto di espulsione
• consentiti il prolungamento del soggiorno per ricerca di lavoro e la conversione del permesso per studio in permesso per lavoro extra-quota per chi abbia conseguito in Italia master di secondo livello o dottorato
• conversione del permesso ai 18 anni per minori non accompagnati condizionata all'avvenuto affidamento o sottoposizione a tutela e al soddisfacimento delle condizioni di soggiorno prolungato e di integrazione
• possibile l'istituzione di ronde (dichiarata illegittima da Sent. Corte Cost. 226/2010 per la parte che consente alle ronde di segnalare situazioni di disagio sociale)

· Legge 103/2009: sanatoria per colf e badanti

· Legge 129/2011:

• modifica recepimento cittadini UE:

§ la verifica delle condizioni richieste per il diritto di soggiono puo' essere effettuata solo in presenza di ragionevoli dubbi sulla loro persistenza

§ visto d'ingresso non richiesto ai fini del diritto di soggiorno breve, dell'iscrizione anagrafica e del rilascio della carta di soggiorno

§ iscrizione anagrafica o carta di soggiorno anche per i familiari con ingresso e soggiorno "facilitati"

§ allontanamento coattivo per motivi di ordine pubblico in caso di mancato ottemperamento all'ordine di allontanamento e dell'obbligo di presentazione al consolato italiano in caso di allontanamento per mancanza di requisiti

§ il ricorso all'assistenza sociale non e' automaticamente motivo allontanamento

§ allontanamento per motivi di pericolosita' eseguito coattivamente anche nel caso in cui l'ulteriore permanenza risulti incompatibile con la civile e sicura convivenza

• recepimento espulsioni

§ tra i presupposti del provvedimento di espulsione per soggiorno illegale e' incluso il rifiuto di rilascio o rinnovo del permesso di soggiorno

§ nessun provvedimento a carico dell'irregolare intercettato ai controlli di frontiera in uscita

§ concessione su richiesta di un termine tra 7 e 30 gg per il rimpatrio volontario in assenza di pericolosita', richiesta di permesso infondata o fraudolenta, espulsione giudiziale e rischio di fuga (misure limitative: consegna del documento di viaggio, obbligo di dimora, obbligo di firma); espulsione coattiva negli altri casi

§ rischio di fuga: assenza di documento di viaggio valido, incapacita' di dimostrazione di disponibilita' di alloggio (e di risorse da fonti lecite?), dichiarazione di false generalita', violazione del termine o del divieto di reingresso o dell'ordine del questore o delle misure limitative

§ divieto di reingresso: da 3 a 5 anni (salvo pericolosita'); possibilita' di revoca in caso di rimpatrio volontario eseguito nei termini

§ trattenimento in CIE:

- solo in caso di espulsione coattiva, quando sia impossibile l'esecuzione immediata a causa di impedimenti, incluso (si deve intendere: "e"?) il rischio di fuga

- durata massima: 18 mesi (anche per ritardi nell'ottenimento della necessaria documentazione dai Paesi terzi)

- possibili alternativa (salvo pericolosita' o mancanza di documento di viaggio valido): misura limitativa

§ trattenimento impossibile o non prorogabile:

- ordine del questore di lasciare l'Italia entro 7 gg (possibile consegna del biglietto di viaggio)

- mancato ottemperamento: multa sostituibile con espulsione coattiva solo se immediatamente eseguibile; in ogni caso, nuovo provvedimento di espulsione coattiva e, se necessario, di trattenimento in CIE; possibile iterazione senza limiti (nota: permane il sospetto di violazione della Direttiva 2008/115/CE)

§ possibile attivazione di programmi di rimpatrio assistito; ammissibile anche lo straniero espulso coattivamente per rischio di fuga; esclusi gli altri espulsi coattivamente e chi ne abbia gia' fruito; espulsione coattiva in caso di sottrazione al rimpatrio assistito

IV. Principali problemi aperti

· Impossibilita' di accesso all'immigrazione legale per lavoro: mescolamento dei flussi per lavoro, turismo e asilo

· Repressione: norme sulle espulsioni via via piu' severe (fino a violazione delle norme UE); respingimenti in mare (di potenziali richiedenti asilo)

· Stabilita' del soggiorno condizionata a comportamenti virtuosi di terzi (locatore, datore di lavoro): irregolarita' di ritorno anche per illegalita' di terzi

· Cittadinanza basata principalmente su ius sanguinis: seconda generazione a rischio

V. Posibili soluzioni

· Ingresso per ricerca di lavoro sponsorizzato e/o autosponsorizzato (e/o conversione turismo-lavoro)

· Rimpatrio volontario non gravato da divieto di reingresso

· Stabilita' condizionata all'assenza di condanne e di ricorso eccessivo all'assistenza pubblica (in analogia con il caso del cittadino UE)

· Acquisizione della cittadinanza a seguito del completamento di cicli scolastici o della nascita in Italia da genitori stabilmente soggiornanti