ha pronunciato la presente


sul ricorso numero di registro generale 9378 del 2007, proposto da:
*****, rappresentato e difeso all'avv. Maria Rosaria Faggiano, con domicilio eletto presso Arturo Salerni in Roma, viale Carso, 23;


Ministero dell'Interno, Questura di Lecce;


della sentenza del T.A.R. PUGLIA - SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE III n. 00044/2007, resa tra le parti, concernente DINIEGO RILASCIO PERMESSO DI SOGGIORNO COME RIFUGIATO POLITICO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2011 il Cons. Alessandro Palanza e udito per le parti l’avvocato Faggiano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


1. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo della Puglia, sezione di Lecce, ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, il ricorso presentato dal signor *****, che ha impugnato il provvedimento con il quale, in data 6 dicembre 2004, la Questura di Lecce aveva negato all’interessato il rinnovo del permesso di soggiorno per richiesta di asilo politico, invitandolo contestualmente a lasciare il territorio nazionale, non avendo il medesimo ottenuto il riconoscimento dello status di rifugiato, denegato dalla competente Commissione centrale con delibera del 21 ottobre 2004. Il T.A.R. ha ritenuto che il provvedimento del Questore fosse un atto dovuto, in quanto meramente consequenziale all’atto di diniego dello status di rifugiato politico adottato dall’allora competente Commissione Centrale, in riferimento al quale atto non è controversa la competenza del giudice ordinario. Pertanto ha declinato la giurisdizione del giudice amministrativo, dichiarando inammissibile il ricorso.

2. Ha proposto appello l’originario ricorrente, deducendo l’erroneità della sentenza laddove aveva escluso la giurisdizione del giudice amministrativo in quanto il provvedimento del Questore è il frutto di un autonomo procedimento rispetto a quello che ha condotto al diniego da parte della Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato e comporta una propria valutazione di non concedere il permesso di soggiorno ad altro titolo ed in particolare per motivi umanitari, ai sensi dell’articolo 5, comma 6, del D.lgs. n.286, che impone al questore di valutare se ricorrano seri motivi in particolare di carattere umanitario. La successiva memoria, presentata in data 8 aprile 2011, ribadisce che, anche alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di cassazione (in particolare citando la ordinanza Sezioni unite civili n.11535/2009), la competenza del giudice amministrativo resta ferma per i provvedimenti adottati prima della entrata in vigore, in data 20 aprile 2005, della legge n.189/2002 e del relativo regolamento di attuazione D.P.R. n. 303/2004, che hanno trasferito alle Commissioni territoriali la competenza in materia di rilascio di permessi di soggiorno per motivi umanitari.

3. L’appello non è fondato.

3.1. Il Collegio osserva che sulla questione in esame si sono registrati in passato due diversi orientamenti: il primo (cfr. Corte Cass., SS.UU., n. 907 del 1999), che non riconosce autonomia all’atto del questore conseguente alla pronuncia della Commissione, che viene considerato atto dovuto e consequenziale e pertanto la competenza è quella del giudice ordinario, competente in materia di provvedimenti in materia di diritto di asilo; il secondo, in senso contrario, di questo Consiglio di Stato (Sezione VI, sentenza n. 2868 del 2006), che ritiene come “il diniego di rilascio del permesso di soggiorno, richiesto per asilo politico, non consegua automaticamente al mancato riconoscimento dello status di rifugiato politico, in quanto il Questore avrebbe dovuto verificare - ai sensi della normativa suindicata - se non fossero vietati proprio l’espulsione o il respingimento verso lo Stato di appartenenza a causa dei motivi ostativi previsti dalla normativa e, quindi, se fosse possibile rilasciare il permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6, del D.lgs. n. 286/1998 e dell’art. 28, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 394/1999”.

3.2. Il Collegio ritiene di doversi adeguare alla più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione che ha affrontato la questione sotto aspetti diversi dando luogo ad esiti differenziati lungo una linea evolutiva e di approfondimento della questione fino a ricomporre una competenza unitaria del giudice ordinario sulla intera materia. Questi sviluppi giurisprudenziali da ultimo superano anche gli orientamenti formatisi intorno alla questione del cambiamento di disciplina normativa in seguito alla entrata in vigore della legge n.189/2002 e radicano la competenza unitaria del giudice ordinario in materia sulla natura dei provvedimenti relativi al permesso di soggiorno per motivi umanitari e dei diritti sottostanti a prescindere dalla autorità competente e dalla procedura amministrativa prevista.

3.3. Una serie di ordinanze delle Sezioni unite del 2008 (Cass.,Sez Un., n. 5089/2008, n. 7933/2008, n. 8270/2008) hanno continuato a riconoscere – per gli aspetti specifici da ciascuna considerati - la competenza del giudice amministrativo, mentre le più recenti pronunzie delle Sezioni unite (Cassazione, Sez. Un., 19 maggio 2009, n. 11535, e 9 settembre 2009, n. 19393) affermano, con diverse argomentazioni e su diversi oggetti, la competenza del giudice ordinario con riferimento ai provvedimenti relativi ai permessi di soggiorno per ragioni umanitarie. La Corte di Cassazione, Sezioni unite civili, con ordinanza n. 11535 del 19 maggio 2009, pronunciandosi su analoghi provvedimenti di diniego di permesso di soggiorno, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, evidenziando che, nell'attuale quadro legislativo e regolamentare, l’aver attribuito alla Commissione Territoriale la valutazione della sussistenza del quadro di controindicazioni al reimpatrio formulato dalle convenzioni internazionali firmate dall'Italia, significa assegnare alla Commissione stessa l'accertamento delle condizioni del diritto alla protezione, residuale e temporanea, per ragioni umanitarie di cui all’art. 5, comma 6, del D.lgs. n. 286/1998. Perciò è da escludersi alcun margine di discrezionalità in tale valutazione, così come è da escludere che al Questore competa - in sede di adozione dei provvedimenti sul soggiorno ex art. 5, comma 6, cit. aventi tale valutazione come premessa – quella discrezionalità valutativa, il cui esercizio aveva a sua volta in passato portato ad escludere (come affermato dalle citate ordinanze della corte di Cassazione, SS.UU., n.5089, n. 7933, e n.8270 del 2008) la sussistenza del diritto soggettivo e la conseguente giurisdizione del giudice ordinario sui dinieghi. Se dunque al Questore, ha concluso la citata Ordinanza n. 11535, compete, alla stregua della vigente normativa del T.U. e del relativo regolamento di attuazione, una precisa e delimitata area di accertamento sulla base della declaratoria del diritto adottata dalla Commissione Territoriale e, se da tale area esula alcuna discrezionalità, ne discende, inequivocabilmente, che il sindacato sulla spettanza della protezione e sull'adempimento del disposto relativo al suo riconoscimento spetta soltanto al giudice ordinario. Da ultimo la stessa Corte di Cassazione a Sezioni Unite, nella successiva ordinanza n. 19393 del 9 settembre 2009, ha affermato nuovamente la giurisdizione del giudice ordinario in controversia similare, facendo leva non tanto sul carattere vincolato del potere esercitato dal Questore sulla base della premessa valutazione posta in essere dalla Commissione, bensì sulla "qualificazione della situazione giuridica soggettiva posta a base della domanda di accertamento del diritto al permesso di soggiorno umanitario", come di diritto soggettivo, da annoverarsi tra i diritti umani fondamentali. Tale situazione giuridica di diritto soggettivo, come precisato dalla menzionata ordinanza n. 19393, "gode quanto meno della garanzia costituzionale di cui all'art. 2 Cost., e ciò esclude che tale bilanciamento possa essere rimesso al potere discrezionale della pubblica amministrazione, potendo eventualmente essere effettuato solo dal legislatore, nel rispetto dei limiti costituzionali". Ne consegue che tutti i provvedimenti che negano il permesso di soggiorno per protezione internazionale (da quella diretta al conseguimento della protezione maggiore fino a quella residuale di cui al richiamato art. 5, comma 6, del D.lgs. n. 286/1998) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto la posizione giuridica azionata dall’interessato ha consistenza di diritto soggettivo.

3.4. Va considerato che la ricostruzione dei profili di competenza delineata e della connessa sfera di giurisdizione, alla stregua dei parametri posti dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, accresce e non diminuisce le garanzie per lo straniero, che vede unitariamente tutelati in capo al giudice ordinario gli aspetti connessi a diritti costituzionalmente tutelati, sia nei confronti delle Commissioni competenti secondo i diversi regimi temporali sia nei confronti del Questore, per la competenza che è a lui attribuita in ordine rilascio dei permessi di soggiorno per motivi umanitari sulla base della normativa vigente prima del 20 aprile 2005 ed anche per quella competenza che resta al Questore stesso sulla base della nuova disciplina in vigore ai sensi della legge n.189/2002 e del relativo regolamento di attuazione D.P.R. n. 303/2004, che viene integrata dalla normativa introdotta dai decreti legislativi n. 251 del 2007, n. 25 e n.159 del 2008. Sono significative, quanto alle competenze attribuite al Questore, le disposizioni di cui all’articolo 32, comma 3, del decreto legislativo n.25/2008 che prevede che “Nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l'eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell'articolo 5, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”.

3.5. Di conseguenza, alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione, la competenza del giudice ordinario si estende alle vicende sorte sulla base della precedente disciplina legislativa che attribuiva integralmente al Questore la competenza relativa al permesso di soggiorno per ragioni umanitarie di cui agli articoli 5 e 19. In tal senso va quindi risolta anche la presente controversia con riferimento al provvedimento adottato dal Questore di Lecce nei confronti del signor Yawho Patrick. Per quanto sopra argomentato deve essere confermato il difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo, appartenendo al giudice ordinario la giurisdizione sulla intera materia rientrante nei diritti umani fondamentali definita dal sistema di garanzie dei cui all’art. 2 della Costituzione.

4. In conclusione, l’appello va respinto e di conseguenza la sentenza del T.A.R. deve essere confermata con motivazione in parte diversa e con diversi effetti.

L'accertato difetto di giurisdizione comporta - in forza di quanto oggi previsto dall'art. 11 del c.p.a. - l'applicazione dell'istituto della "translatio iudicii", in forza del quale, ai fini della conservazione degli effetti sostanziali e processuali dell'originaria domanda, il presente giudizio deve essere riproposto - nel termine decadenziale di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza - davanti all'Autorità giudiziaria ordinaria.

5. Quanto alle spese di lite del doppio grado, sussistono comunque giusti motivi per compensarle integralmente tra le parti.


Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo nella controversia de qua la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo potrà essere riproposto.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del giorno 13 maggio 2011 e del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Salvatore Cacace, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

Angelica Dell'Utri, Consigliere

Alessandro Palanza, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/09/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)