(Sergio Briguglio 26/1/2012)

RISPOSTE AI QUESITI POSTI DAL LIBRO VERDE

sul diritto al ricongiungimento familiare per i cittadini di paesi terzi che vivono nell'Unione europea (direttiva 2003/86/CE)

D1

È adeguato ed è il modo più efficace per definire la qualifica di soggiornante l'approccio basato su questi criteri (fondata prospettiva di ottenere il diritto di soggiornare in modo stabile al momento della domanda (articolo 3) e periodo di attesa prima che la riunificazione possa avvenire (articolo 8))?

Il requisito relativo alla fondata prospettiva di ottenere il diritto di soggiornare in modo stabile è inappropriato, se lo si intende soddisfatto solo quando sia dimostrata una alta probabilità di stabilizzazione. Può invece essere accettabile se lo si considera soddisfatto in tutti i casi in cui il permesso di soggiorno di cui dispone il cittadino di un paese terzo è potenzialmente rinnovabile. Fatta salva, infatti, la situazione in cui non vi sia alcuna prospettiva di prosecuzione del soggiorno, dovrebbe essere lasciata agli interessati la valutazione dell'opportunità di procedere al ricongiungimento, fermo restando l'accertamento della sussistenza degli altri requisiti. La ricomposizione dei nuclei familiari, tutelando un diritto fondamentale della persona, contribuisce ad un inserimento armonico della stessa persona nel tessuto sociale. Tenere forzatamente lontani i membri di uno stesso nucleo ostacola un tale inserimento e produce tensioni dannose nella società dello Stato membro.

Per le stesse ragioni, appare inopportuna l'imposizione di un periodo di attesa. Tale imposizione risulta avere solo un carattere punitivo, non essendo finalizzata alla maturazione dei requisiti di solidità economica, che vengono valutati indipendentemente.

D2

È legittimo stabilire che il coniuge debba avere un'età minima diversa dalla maggiore età prevista nello Stato membro interessato? Ci sono altri modi per evitare i matrimoni forzati nel contesto del ricongiungimento familiare? Se sì, quali?

No, è una discriminazione inaccettabile. Al più, si potrebbe esigere che l'età minima coincida con quella al di sopra della quale, nello Stato membro, è consentito contrarre il vincolo matrimoniale. E, ove nello Stato membro sia prevista la possibilità di ottenere deroghe al requisito di età, la stessa possibilità dovrebbe essere concessa ai fini del ricongiungimento.

Le norme sul ricongiungimento non potrebbero mai evitare i matrimoni forzati, ma solo introdurre intralci nei confronti di chi abbia contratto un tale matrimonio. Impedire l'ingresso di una sposa costretta a sposarsi la lascerebbe in patria col suo carico di costrizione.

Ove si voglia dare sostegno, in base alla concezione europea del diritto familiare, alla sposa forzata, è più opportuno favorire il ricongiungimento e prospettare all'interessata il ventaglio di possibilità che la legge dello Stato membro ospitante offre a chi voglia affrancarsi da un rapporto matrimoniale imposto. Tra tali possibilità si potrebbe introdurre il rilascio di un permesso di soggiorno speciale destinato a persone che intendano sottrarsi a questa forma di coercizione (analogo a quello previsto per proteggere le vittime di tratta), anche prima che il matrimonio sia formalmente sciolto e a prescindere dalla capacità della donna di provvedere autonomamente al proprio sostentamento. Una volta istituito un simile permesso di soggiorno, si potrebbe anche prevedere che in sede di rilascio del permesso per motivi familiari alla donna che abbia fatto ingresso per ricongiungimento familiare in qualità di coniuge sia chiesto di confermare, in modo riservato e al riparo dal controllo del marito, il proprio consenso al matrimonio.

Il problema dei matrimoni forzati è comprovato da dati concreti? Se sì, qual è l'entità del problema (dati statistici)? Il problema è connesso alle norme sul ricongiungimento familiare (fissare un'età minima diversa dalla maggiore età)?

Non mi risulta che esistano dati affidabili sui matrimoni forzati. Ritengo, in ogni caso, che spetti a chi sostiene la tesi della rilevanza di questo fenomeno l'onere di allegare dati che ne provino la validità.

In ogni caso, il fatto che un matrimonio sia forzato non può essere sostenuto in mancanza di una espressa dichiarazione di almeno uno dei coniugi. Inoltre, è importante che non si confonda il matrimonio combinato (che spesso fa parte di una tradizione del paese di provenienza cui le donne di quel paese aderiscono) con un matrimonio forzato.

D3

È opportuno mantenere quelle clausole sospensive che non sono applicate dagli Stati membri, in particolare quella sui figli che hanno superato i 15 anni?

No. Hanno carattere inutilmente punitivo. Anche la clausola relativa agli ultra-dodicenni andrebbe soppressa.

D4

Le norme sulla qualifica di 'familiare' sono adeguate e abbastanza estese da tener conto delle diverse definizioni di famiglia esistenti che si discostano dalla famiglia nucleare?

Le disposizioni della Direttiva relative ai familiari appartenenti a una cerchia più ampia della famiglia nucleare sono impostate in modo logicamente scorretto. Infatti, già l'articolo 3, paragrafo 5 della Direttiva fa salva la facoltà degli Stati membri di adottare o mantenere disposizioni più favorevoli di quelle contenute nella Direttiva stessa. Alla luce di questa clausola, i paragrafi 2 e 3 dell'articolo 4, in quanto "may" provisions di carattere più favorevole, risultano del tutto pleonastici. Acquisterebbero invece un significato pieno se fossero riportati alla forma di minimum standard, in analogia con il paragrafo 1 di quell'articolo: gli Stati membri dovrebbero cioè, per esempio, essere tenuti ad ammettere i genitori a carico del soggiornante e del suo coniuge qualora questi siano privi di un adeguato sostegno nel paese d'origine.

Un esempio tipico di trasposizione patologica del paragrafo 2 (legittima, però, dato il carattere di "may" provision di tale paragrafo) si osserva nella normativa italiana: il genitore a carico che abbia altri figli in patria è ammesso solo se ha superato i 65 anni e se quei figli sono impossibilitati a mantenerlo per ragioni di salute. Resta così totalmente scoperto, rispetto all'indicazione data dalla disposizione della Direttiva, il genitore che in patria abbia solo figli in queste condizioni, ma che non abbia ancora raggiunto l'età di 65 anni; come pure, il genitore ultra-sessantacinquenne che in patria abbia figli in perfetta salute, ma incapaci di assisterlo perché, per esempio, minorenni o indigenti.

In quest'ottica, sarebbe opportuno prevedere standard minimi per l'ammissione, in analogia con quanto previsto in merito ai familiari di cittadini dell'Unione europea, di altri ascendenti o discendenti a carico, anche di grado superiore al primo. Più in generale, andrebbe prevista, in certi casi, la possibilità di effettuare il ricongiungimento anche con altri familiari a carico (ad esempio, un fratello minorenne che sia privo di altro sostegno in patria).

D5

Le misure d'integrazione servono davvero ad integrare? Come è possibile valutarlo nella pratica? Quali sono le misure di integrazione più efficaci per il ricongiungimento?

Le misure di integrazione servono senz'altro a integrare se sono concepite, diversamente da come si fa allo stato attuale, come misure premiali: il cittadino di un paese terzo è stimolato a migliorare il proprio livello di conoscenza della lingua o della società ospite dal fatto che il raggiungimento di un certo livello comporta il conseguimento di determinati vantaggi (ad esempio, una abbreviazione dei tempi richiesti per il rilascio di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato). L'approccio attuale le vede invece come misure di carattere punitivo: il mancato raggiungimento di un determinato livello porta ad una diminuzione dei diritti. La conseguenza è che l'integrazione viene percepita dal cittadino di un paese terzo come una condanna, invece che come un'opportunità. Inoltre, si ammette di poter limitare il godimento di diritti fondamentali in nome di un elemento - l'integrazione - che costituisce, al più, un legittimo interesse delle parti.

In un'ottica premiale, i livelli di conoscenza (come pure quelli relativi alla qualità dell'inserimento sociale) dovrebbero essere valutati in ingresso e dopo un certo tempo. Oltre che il raggiungimento di un livello superiore a una determinata soglia, dovrebbe essere premiato anche il miglioramento percentuale conseguito durante l'arco di tempo che separa due diverse misurazioni; in questo modo, si eviterebbe di penalizzare inesorabilmente persone di basso livello culturale. I risultati dovrebbero comunque essere tarati in base all'età e alla presenza di altri fattori limitativi della capacità di apprendimento.

Sarebbe utile definire ulteriormente queste misure a livello dell'Unione?

Sì, nel senso specificato qui sopra.

È raccomandabile applicare misure prima dell'ingresso? Se sì, in che modo garantire che queste misure non diventino di fatto un ostacolo ingiustificato al ricongiungimento familiare (costi di iscrizione elevati o altri requisiti eccessivi) e che si tenga conto di circostanze personali quali l'età, l'analfabetismo, la disabilità, il livello di istruzione?

È assolutamente inopportuno che si applichino misure di integrazione (in senso punitivo) prima dell'ingresso: il rischio di discriminazione irreparabile per soggetti strutturalmente privi di mezzi idonei a conseguire i livelli di integrazione prescritti è troppo alto. Paradossalmente, per garantire che facciano ingresso solo soggetti capaci di integrarsi nel sistema delle regole e dei rapporti della società europea, si finisce per sacrificare uno dei cardini di questo sistema: il diritto all'unità familiare.

D6

Alla luce della sua applicazione, è necessario e giustificato mantenere nella direttiva questa deroga che prevede un periodo di attesa di tre anni dalla presentazione della domanda?

No, non è necessario. Quanto all'essere giustificato, la cosa è discutibile. Non lo è certamente se la normativa dello Stato membro impone, per l'ingresso di familiari, il soddisfacimento di requisiti economici atti a garantire che il familiare ammesso non costituisca onere per l'assistenza pubblica.

D7

Occorrono norme specifiche per le situazioni in cui il permesso di soggiorno del soggiornante scade entro meno di un anno ma è in via di rinnovo?

La contraddizione tra il paragrafo 2 e il paragrafo 3 dell'articolo 13 della Direttiva potrebbe essere risolta prevedendo che in caso di ammissione di un familiare il permesso di soggiorno del cittadino di un paese terzo che ne ha chiesto l'ingresso è rinnovato, anche in mancanza degli usuali requisiti, per tutto il periodo di validità del permesso rilasciato al familiare appena entrato. Scopo di questa modifica sarebbe garantire una certa stabilità al nucleo familiare appena ricostituitosi nello Stato membro ospitante, anche in vista del fatto che di questa stabilità il familiare appena entrato può avvalersi per inserirsi nel mercato del lavoro di quello Stato, contribuendo così al reddito del nucleo. Il rischio di un ricorso eccessivo all'assistenza pubblica dovrebbe essere scongiurato dal condizionare l'ammissione del familiare al soddisfacimento dei requisiti economici atti a garantire il sistema di welfare da oneri inaccettabili.

D8

La direttiva sul ricongiungimento familiare dovrebbe regolare anche il ricongiungimento familiare dei cittadini di paesi terzi che beneficiano di protezione sussidiaria?

Ai beneficiari di protezione sussidiaria dovrebbero applicarsi le norme della direttiva sul ricongiungimento familiare che favoriscono i rifugiati esentandoli da determinati requisiti (alloggio, assicurazione contro le malattie, risorse stabili e regolari)?

La risposta ad entrambe le domande non può che essere affermativa, non essendovi, sotto il profilo del diritto all'unità familiare, una apprezzabile differenza tra i beneficiari di protezione sussidiaria e i rifugiati.

D9

È opportuno che gli Stati membri continuino a poter limitare l'applicazione delle disposizioni più favorevoli della direttiva ai rifugiati i cui vincoli familiari sono anteriori al loro ingresso nel territorio di uno Stato membro?

No, non è opportuno. Le condizioni più favorevoli sono motivate dalla condizione di maggior difficoltà in cui si trovano o possono trovarsi il rifugiato o i suoi familiari in ragione del rischio di persecuzione che grava sul rifugiato e che l'ha costretto a lasciare il proprio paese; si pensi, ad esempio, alle difficoltà economiche che il rifugiato può attraversare nello Stato membro di asilo e a come queste possono impedirgli di maturare i requisiti di reddito normalmente previsti per il ricongiungimento. Non può essere escluso, in generale, che tali difficoltà possano presentarsi anche in caso di vincolo familiare costituitosi successivamente all'ingresso del rifugiato nello Stato membro. È giusto invece che la facilitazione si applichi solo quando tale condizione di maggior difficoltà sussista effettivamente nel caso particolare. Così, per esempio, la facilitazione prevista dall'ultimo periodo del paragrafo 2 dell'articolo 11 della Direttiva non andrà applicata ove il vincolo familiare si sia costituito fuori dal paese di persecuzione e il rifugiato e i suoi familiari non incontrino alcuna difficoltà nell'ottenere i documenti che ne dimostrano l'esistenza.

Il ricongiungimento familiare andrebbe assicurato a categorie più ampie di familiari che dipendono dai rifugiati?Se sì, in che misura?

Un'estensione agli altri familiari a carico del rifugiato o del suo coniuge sarebbe opportuna. In ogni caso, l'ammissione di genitori a carico e figli maggiorenni incapaci di provvedere a se stessi dovrebbe essere garantita, e non lasciata alle scelte in campo legislativo di ciascuno Stato membro. L'ammissione del partner non coniugato che abbia una relazione stabile con il rifugiato o della persona legata al rifugiato da una relazione formalmente registrata dovrebbe poi essere autorizzata a prescindere da come tali relazioni siano considerate dalla legislazione dello Stato membro. Infine, dovrebbe essere prevista la possibilità di ingresso e soggiorno temporaneo del cittadino di paese terzo con cui il rifugiato intenda contrarre matrimonio; un permesso di soggiorno di durata ordinaria sarebbe rilasciato, in questo caso, solo a seguito della costituzione del vincolo matrimoniale.

I rifugiati che non hanno presentato la domanda di ricongiungimento entro tre mesi dalla concessione dello status di rifugiato devono continuare a comprovare i requisiti dell'alloggio, dell'assicurazione contro le malattie e delle risorse stabili e regolari?

No. L'esonero è basato sul fatto che il rapporto tra il rifugiato e lo Stato membro non è fondato sulla sussistenza di un inserimento del cittadino di paese terzo nel tessuto economico della società di accoglienza: né lo Stato membro né il rifugiato sono liberi di porre fine al soggiorno dello stesso rifugiato quando questi risulti incapace di ottenere un inserimento lavorativo. I requisiti di carattere economico non possono quindi essere imposti, ai fini del godimento di un diritto fondamentale, in una situazione in cui il soggiorno nello Stato membro è frutto di una scelta solo parzialmente libera e, comunque, non dettata da ragioni eminentemente economiche.

D10

Il problema delle frodi è comprovato da dati concreti? Qual è l'entità del fenomeno (dati statistici)? Le disposizioni sui colloqui e sulle indagini, compreso il test del DNA, sono davvero determinanti per porvi rimedio? Sarebbe utile regolamentare ulteriormente a livello dell'Unione i colloqui e le indagini? Se sì, quali sarebbero le norme più adeguate?

Non sono in possesso di dati affidabili. Osservo tuttavia come il test del DNA possa essere usato, a rigore, solo come prova a favore del cittadino del paese terzo, non avendo rilievo l'eventuale esito negativo: non è richiesto da alcuna disposizione che il riconoscimento di un figlio all'interno del matrimonio corrisponda effettivamente a paternità biologica. A maggior ragione, evidentemente, il test è privo di significato in caso di minori adottati.

D11

Il problema dei matrimoni di convenienza è comprovato da dati concreti? Sono disponibili statistiche su questo tipo di matrimoni (se individuati)? Il fenomeno è collegato alle norme della direttiva? Le disposizioni della direttiva sui controlli e sulle ispezioni possono essere attuate in modo più efficiente? Se sì, come?

L'individuazione di un matrimonio di convenienza come tale è cosa estremamente ardua. La Comunicazione della Commissione UE COM(2009) 313/4, relativa alla trasposizione della Direttiva 2004/38/CE in materia di libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea e dei loro familiari individua un insieme di criteri utili per l'individuazione di un matrimonio di comodo. Benché tale Comunicazione non riguardi formalmente il ricongiungimento dei cittadini di paesi terzi, gli stessi criteri dovrebbero ovviamente applicarsi nell'ambito qui esaminato. In particolare, nella Comunicazione si specifica come l'onere della prova dell'abuso spetti allo Stato membro di accoglienza. Questo semplice fatto, unito alla oggettiva difficoltà di ottenere più che un semplice sospetto di abuso, dovrebbe sconsigliare il mantenimento delle disposizioni che consentono controlli e ispezioni. Meglio: dovrebbe sconsigliare il mantenimento di un pregiudizio nei confronti del cittadino di un paese terzo e del suo coniuge. Anche in questo caso, vi è il forte rischio di sacrificare un diritto fondamentale al legittimo interesse, assai meno rilevante, di prevenire e reprimere un aggiramento, di portata comunque assai limitata, delle disposizioni sull'immigrazione.

In particolare, è assolutamente censurabile che si veda - come previsto, in certe situazioni, dalla normativa italiana - nell'assenza di convivenza l'evidenza della frode: qualunque elemento che non infici il vincolo matrimoniale tra cittadini dovrebbe essere guardato senza sospetto anche quando caratterizzi il rapporto matrimoniali tra cittadini di paesi terzi.

D12

Le spese amministrative di procedura vanno regolamentate? Se sì, sotto forma di garanzie o dando indicazioni più precise?

Il ricongiungimento è finalizzato a dare tutela a un diritto fondamentale. È, allo stesso tempo, un elemento capace di favorire un inserimento più sereno ed equilibrato dei cittadini di paesi terzi nello Stato membro che li accoglie. L'aggravio dei costi ad esso connessi, che sia mirato a dissuadere il cittadino di un paese terzo interessato o a lucrare sulle sue esigenze fondamentali, è cosa che reca un vulnus alla civiltà dell'Unione europea e alla pace sociale degli Stati membri.

D13

Il termine amministrativo previsto dalla direttiva per l'esame della domanda è congruo?

No. Gli elementi da esaminare ai fini della decisione sull'istanza sono pochi e semplici. Spettando al cittadino del paese terzo l'onere di produrre la documentazione atta a dimostrare il possesso dei requisiti, non è ammissibile che l'amministrazione di uno Stato membro impieghi molti mesi per adottare la decisione. Sarebbe opportuno prevedere un termine uniforme di tre mesi, scaduto il quale scatti il silenzio-assenso e il familiare maturi un vero e proprio diritto all'ammissione.

D14

Come facilitare e garantire nella pratica l'applicazione di queste due clausole orizzontali?

In generale, si può raggiungere questo risultato imponendo agli Stati membri l'obbligo di prevedere la competenza di un tribunale per i ricorsi in materia di diritto all'unità familiare (in modo particolare, quando siano coinvolti, anche indirettamente, minori).

Più specificamente, riguardo al minore e al suo diritto di essere in contatto con entrambi i genitori, è opportuno che vengano introdotte disposizioni che consentano, in presenza di figli minori, il ricongiungimento di coppie di fatto (a prescindere da come queste sono considerate dalla legislazione dello Stato membro), anche nei casi di unione poligamica. In tali casi, il ricongiungimento del genitore "naturale" (dal punto di vista dell'ordinamento dello Stato membro) darebbe risposta al diritto del figlio minore, piuttosto che al diritto della coppia in sé.