(Sergio Briguglio 8/6/2012)

LA DISCRIMINAZIONE DELLO STRANIERO NEL MERCATO DEL LAVORO ITALIANO

(Appunti per la tavola rotonda finale della XIV fRDB European Conference,"Unexplored Dimensions of Discrimination", Trani 9/6/2012)

I. Dati e diagnosi

· La retribuzione media del lavoratore straniero, in Italia, e' inferiore del 25% a quella del lavoratore italiano (indagine della CGIA Mestre, riportata da un comunicato Integra)

· La differenza nelle retribuzioni e' frutto di imposizione, in sede di contrattazione, di condizioni salariali peggiori (a causa, per esempio, della scarsa sindacalizzazione delle parti, nelle piccole imprese e nel lavoro domestico)? Improbabile, dato che per l'assunzione del lavoratore straniero e' imposta l'applicazione del CCNL di settore (art. 22 co. 5 D. Lgs. 286/1998)

· Un'analisi piu' approfondita del mercato del lavoro mette in evidenza altri aspetti:

• la retribuzione media dipende poco dal titolo di studio (Rapp. Fondazione Moressa retribuzioni stranieri):

§ nessun titolo: 934 euro mensili

§ elementari: 963

§ media: 949

§ media superiore: 980

§ laurea: 1.123

• la differenza retributiva[1] cresce con il livello del titolo di studio (Rapp. Fondazione Moressa retribuzioni stranieri):

§ nessun titolo: - 2,5%

§ elementari: 5,7%

§ media: 15,2%

§ media superiore: 23,1%

§ laurea: 29,6%

• la differenza retributiva cresce con l'eta' (Rapp. Fondazione Moressa retribuzioni stranieri):

§ 25-34 anni: 13,9%

§ 35-44 anni: 20,9%

§ 45-54 anni: 28,2%

§ 55-64 anni: 36,7%

• i lavoratori stranieri sono occupati nelle professioni di livello piu' basso (Rapp. Fondazione Moressa economia stranieri):

§ alta qualificazione: 1,9% (stranieri/totale)

§ media qualificazione: 9,1%

§ bassa qualificazione: 32,9%

• il lavoratori stranieri presentano un maggior tasso di sovraistruzione (possesso di titolo di studio di livello piu' alto di quello richiesto per lo svolgimento della mansione; da Rapp. ISTAT 2011): 42,3% contro il 19,0% degli italiani

• i lavoratori stranieri presentano tassi maggiori di partecipazione al mercato del lavoro (Scheda ISTAT sui tassi di occupazione straniera e Rapp. ISTAT 2011):

§ tasso di attivita'[2]: italiani: 61.4%, stranieri: 71.4%

§ tasso di occupazione[3]: italiani: 60.6%, stranieri: 67.0%

§ tasso di disoccupazione[4]: italiani: 8.1%, stranieri: 11.6%

§ tasso di sottoccupazione (occupati per un numero di ore inferiore a quello desiderato): italiani: 3,6%, stranieri: 10,4%

· Possibile interpretazione: il lavoratore straniero e' caratterizzato da

• salario di riserva piu' basso e poco dipendente dal titolo di studio (maggiore disponibilita' ad accettare lavori a bassa qualificazione)
• minor forza contrattuale sul posto di lavoro (in sede di inquadramento professionale, di contrattazione della retribuzione super minimo, di promozioni): minori chances di carriera

· Principali motivi:

• lo straniero e' privo di protezione da parte della famiglia di origine (rilevante soprattutto in ingresso nel mercato)
• lo straniero deve disporre di un contratto di lavoro se vuole continuare a soggiornare legalmente (durata limitata del periodo di disoccupazione tollerata) e di un reddito commisurato alle dimensioni del nucleo familiare soggiornante in Italia: lo straniero ha una maggiore "fame di lavoro" (rilevante soprattutto sul posto di lavoro)

· E' ipotizzabile un'evoluzione positiva di questo quadro, con riferimento alla seconda generazione?

· Per la fascia 15-24 anni (inclusi quelli cresciuti ed istruiti in Italia) si osserva oggi una differenza retributiva molto piu' contenuta (Rapp. Fondazione Moressa retribuzioni stranieri) 1,2% in meno per gli stranieri

· Si osservano pero' (per la fascia 15-30 anni)

• maggiori tassi di partecipazione al mercato (Rapp. Fondazione Moressa occupazione giovani stranieri):

§ tasso di attivita': italiani 40.9%, stranieri 53.7%

§ tasso di occupazione: italiani 32.5%, stranieri 44.5%

§ tasso di disoccupazione: italiani 20.4%, stranieri 17.2%

• livelli di specializzazione dell'attivita' svolta inferiori (Rapp. Fondazione Moressa occupazione giovani stranieri):

§ alta: italiani 42,3%, stranieri 7,5%

§ media: italiani 51,1%, stranieri 64,4%

§ bassa: italiani 6,6%, stranieri 28,1%

• maggior tasso di sovraistruzione (Rapp. Fondazione Moressa occupazione giovani stranieri): italiani 27.7%, stranieri 36.0%; e questo, nonostante un
• minor livello di scolarizzazione tra chi lavora (Rapp. Fondazione Moressa occupazione giovani stranieri):

§ alta: italiani 15,3%, stranieri 5,9%

§ media: italiani 61,9%, stranieri 45,8%

§ bassa: italiani 22,9%, stranieri 48,3%

· I giovani stranieri sembrano, cioe', investire meno in capitale umano (minor tasso di scolarizzazione) e sfruttare poco quello accumulato (maggior tasso di sovraistruzione)

· Analoghe conclusioni sul minore investimento in istruzione si ricavano dai dati relativi al mondo della scuola:

• scuola frequentata dai quindicenni (Rapp. Fondazione Moressa scuola):

§ liceo: italiani 45,6%, stranieri 23,3%

§ istituto tecnico: italiani 31,0%, stranieri 29,6%

§ istituto professionale o artistico: italiani 18,9%, stranieri 30,3%

§ scuola di formazione professionale: italiani 4,3%, stranieri 13,7%

§ scuola media: italiani 0,2%, stranieri 3,2%

• titolo di studi cui lo studente aspira (Rapp. Fondazione Moressa scuola):

§ laurea specialistica o dottorato: italiani 41,6%, stranieri 26,7%

§ laurea triennale: italiani 9,0%, stranieri 6,3%

§ diploma di scuola superiore: italiani 32,7%, stranieri 34,4%

§ qualifica professionale triennale: italiani 14,3%, stranieri 25,8%

§ diploma di scuola media: italiani 2,4%, stranieri 6,8%

• tasso di abbandono scolastico (Rapp. ISTAT 2011): italiani 16,4%, stranieri 43,8%

· Questa situazione e' probabilmente accentuata dallo scoraggiamento derivante dalle peggiori performances scolastiche:

• tasso di ritardo (Rapp. MIUR studenti stranieri 2011):

§ scuola primaria: italiani 2,0%, stranieri 18,2%

§ scuola secondaria di I grado: italiani 8,5%, stranieri 47,9%

§ scuola secondaria di II grado: italiani 25,1%, stranieri 70,6%

• tasso di promozione (Rapp. MIUR studenti stranieri 2011):

§ scuola primaria: italiani 99,8%, stranieri 96,5%

§ scuola secondaria di I grado: italiani 96,0%, stranieri 87,8%

§ scuola secondaria di II grado: italiani 85,9%, stranieri 70,6%

§ diploma finale di scuola secondaria di II grado: italiani 98,2%, stranieri 95,4%

· Ci si deve attendere che il gap retributivo osservato oggi tra i lavoratori meno giovani si riprodurra' per le generazioni successive

· Motivi analoghi: il giovane straniero

• non riceve sufficiente sostegno scolastico dalla famiglia (ne' dalla scuola)
• soffre della stessa precarieta' dell'adulto rispetto al mantenimento della condizione di soggiorno legale, non appena supera i 18 anni: deve dimostrare la disponibilita' di un contratto di lavoro e di un reddito sufficiente per rinnovare il permesso o, in alternativa (se vive a carico dei genitori), l'iscrizione a un corso di studi e il superamento di un certo numero di esami per anno (senza possibilita' di andare oltre due anni fuori corso)

· Conseguenze:

• spreco di capitale umano (attuale o potenziale)
• cattiva allocazione delle risorse
• riduzione della mobilita' sociale (divisione in ceti sociali su base etnica)

II. Terapia

· Terapia: alleggerire i carichi strutturali che gravano in modo specifico sul lavoratore straniero; in particolare, occorrerebbe

• rimuovere gli oneri previsti per il mantenimento del permesso di soggiorno (restituzione della forza contrattuale)
• garantire l'accesso effettivo alle misure assistenziali (welfare in luogo della protezione familiare)
• stimolare i giovani a investire in capitale umano e favorire la mobilita' sociale

· Indicazioni per il Governo e per il Legislatore[5]:

• oneri relativi al soggiorno legale:

§ l'imposizione di oneri ai fini del rinnovo del permesso (che gravano, quindi, solo sul lavoratore straniero) vanifica la parita' tutelata da art. 12 Conv. OIL 143/1975

§ risulta violato un obbligo imposto da una convenzione internazionale ratificata dall'Italia (L. 158/1981) e, quindi, art. 117 Cost.: le disposizioni che impongono la sussistenza di un contratto di lavoro e di un reddito determinato ai fini del rinnovo (art. 5 co. 3-bis e 4 a art. 29 co. 3 D. Lgs. 286/1998) sono a rischio di censura per illegittimita' costituzionale

§ soluzione (legislativa):

- rendere sufficiente, ai fini del rinnovo, il non costituire un pericolo per la sicurezza pubblica ne' un onere eccessivo per la pubblica amministrazione (in analogia con quanto previsto per i cittadini della UE dal D. Lgs. 30/2007)

- dare stabilita' agli stranieri di seconda generazione: cittadinanza o, piu' semplicemente, permesso di soggiorno nazionale per soggiornanti di lungo periodo (a tempo indeterminato) a chi sia cresciuto in Italia

• misure assistenziali:

§ la parita' formale e' garantita da art. 41 D. Lgs. 286/1998 (piu' che dal D. Lgs. 215/2003, che fa salve le differenziazioni tra stranieri e italiani previste dalla legge)

§ la parita' sostanziale puo' essere vanificata da forme di discriminazione indiretta (criteri apparentemente neutri che producano un effetto sperequato su gruppi sociali diversi)

§ la discriminazione indiretta e' lecita solo se e' sorretta da motivazioni legittime perseguite con mezzi proporzionati

§ tipico criterio indirettamente discriminante tra italiani e stranieri: residenza prolungata nel Comune o nella Regione

- motivazione (legittima): possibilita' di prevedere e controllare la spesa

- mezzi proporzionati? Secondo la giurisprudenza, no, se la durata richiesta e' eccessiva e/o se la misura assistenziale e' finalizzata proprio al sostegno degli outsiders (es.: sostegno all'affitto; in contrapposizione con sostegno agli anziani)

§ rischio di un orientamento troppo severo dei giudici: il Comune, messo di fronte al rischio di una spesa fuori controllo (effetto attrazione sui potenziali beneficiari della misura soggiornanti nei comuni vicini) decide di destinare i fondi per l'assistenza ad altro fine

§ soluzione (legislativa):

- distinguere (ai sensi di art. 117 co. 2, lettera m, Cost.) tra prestazioni assistenziali di carattere vitale e prestazioni sussidiarie, prevedendo la parificazione per tutti i soggiornanti non occasionali per le prestazioni vitali (coerentemente con Sent. Corte Cost. 187/2010), e condizionando l'accesso alle prestazioni sussidiarie ad una durata ragionevole e predefinita della residenza pregressa nel territorio di riferimento dell'Ente erogatore

• capitale umano e mobilita' sociale:

§ scuola

- necessario contemperare due esigenze parzialmente contrapposte dell'alunno straniero appena arrivato in Italia:

¨ crescere insieme ai coetanei italiani (col rischio di essere sopraffatto dalle difficolta')

¨ fronteggiare difficolta' non insormontabili nello studio (col rischio di essere segregato)

- il corpo docente deve essere stimolato a dedicare energie alla porzione piu' debole della popolazione studentesca; se si valuta la prestazione del docente in base al livello assoluto raggiunto dagli studenti, scuole e docenti puntano, invece, a liberarsi degli studenti meno capaci

- soluzioni (amministrative e legislative):

¨ sostegno intensivo soprattutto nella fase di inserimento, a lezione e nel dopo-scuola (piuttosto che classi-ponte)

¨ ancorare una parte della retribuzione dei docenti all'incremento percentuale del livello di competenza degli studenti (piuttosto che al livello assoluto raggiunto dagli stessi)

§ professioni:

- riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all'estero lento e complicato

- soluzione (legislativa): sostituire la procedura con un esame di abilitazione

§ pubblico impiego:

- la Costituzione afferma (art. 51) che tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici

- il Dipartimento della Funzione pubblica (Par. 196/2004) e il Consiglio di Stato (Par. 2592/2003) interpretano questa norma in senso negativo (solo i cittadini possono accedere...); gli stessi e Cassazione (Sent. 24170/2006) ritengono in ogni caso vigente art. 2 DPR 487/1994 (che non sarebbe da considerarsi abrogato da art. 2 co. 3 D. Lgs. 286/1998, in quanto "legificato" dal richiamo di cui all'art. 70, co. 13 del successivo D. Lgs. 165/2001), che prevede il requisito della cittadinanza italiana o di Stato membro UE (con le eccezioni, in quest'ultimo caso, previste da DPCM 174/1994: esercizio di pubblici poteri, sicurezza nazionale, posti di vertice, funzioni di controllo di legittimita' e merito, funzioni legate a provvedimenti autorizzativi o coercitivi)

- tesi fallace[6]:

¨ disposizioni legislative successive al D. Lgs. 165/2001 (art. 25 co. 2 D. Lgs. 251/2007 e art. 19 co. 1 D. Lgs. 30/2007) hanno esplicitamente esteso l'accesso al pubblico impiego a stranieri quali il rifugiato e il familiare straniero di cittadino della UE, anche se appena arrivati in Italia, anche se entrati in elusione dei controlli di frontiera

¨ l'inclusione di queste categorie rende arbitraria l'esclusione dello straniero ammesso a soggiornare in Italia, in condizioni legali ab origine, per motivi che consentono di lavorare

- la giurisprudenza di merito e' ormai orientata nel senso della legittimita' di accesso (con le stesse limitazioni dei cittadini della UE), con il sostanziale avallo della Corte Costituzionale[7]

- soluzione (amministrativa): sostituire Par. 196/2004 del Dipartimento della Funzione pubblica con un nuovo parere in linea con la giurisprudenza di merito

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[1] Definita come (retribuzione italiani- retribuzione stranieri)/retribuzione stranieri.

[2] Tasso di attivita': (occupati + in cerca di lavoro)/popolazione in eta' da lavoro.

[3] Tasso di occupazione: occupati/popolazione in eta' da lavoro.

[4] Tasso di disoccupazione: in cerca di lavoro/(occupati + in cerca di lavoro).

[5] A presidio dell'uguaglianza tra lavoratore straniero e lavoratore italiano esiste gia', nella normativa italiana vigente, un insieme di norme piuttosto ricco; si tratta di norme di due tipi:

· divieti di discriminazione:

• art. 43 e 44 D. Lgs. 286/1998: divieto di discriminazione diretta basata su origine nazionale in ogni settore della vita pubblica; divieto di discriminazione indiretta basata su cittadinanza in campo lavorativo
• D. Lgs. 215/2003 (Direttiva 2000/78/CE): divieto di discriminazione diretta o indiretta basata su origine etnica in ogni campo della vita pubblica o privata; non si applica alle differenze basate sulla nazionalita' e non pregiudica le differenze di trattamento, adottate in base alla legge, fondate sulla condizione giuridica degli stranieri

· parificazioni (anche limitate a particolari categorie):

• Conv. OIL 143/1975 (ratificata con L. 158/1981 e richiamata da art. 2 co. 3 D. Lgs. 286/1998): parita' di diritti tra lavoratore straniero e lavoratore italiano
• art. 41 D. Lgs. 286/1998: parita' tra italiano e straniero titolare di permesso > 1 anno ai fini del godimento delle prestazioni di assistenza sociale
• art. 19 D. Lgs. 30/2007: il familiare straniero del cittadino UE accede al pubblico impiego a parita' con il cittadino UE (con l'esclusione, quindi dei posti e delle funzioni indicati da DPCM 174/1994: esercizio di pubblici poteri, sicurezza nazionale, posti di vertice, funzioni di controllo di legittimita' e merito, funzioni legate a provvedimenti autorizzativi o coercitivi)
• D. Lgs. 251/2007: il rifugiato accede al pubblico impiego a parita' con il cittadino UE (esclusi: pubblici poteri, sicurezza nazionale, funzioni di vertice, funzioni di controllo e legittimita')
• art. 9 D. Lgs. 286/1998: il titolare di permesso CE slp accede a tutti i posti di lavoro che non siano riservati all'italiano o vietati allo straniero

[6] Piu' in dettaglio:

· il richiamo simultaneo ad art. 51 Cost. e art. 2 DPR 487/1994 impone che art. 51 Cost. sia interpretato in senso positivo (tutti, ma non solo, i cittadini possono accedere agli uffici pubblici; salve quindi le eccezioni di cui al DPCM 174/1994, l'attivita' lavorativa nell'ambito del pubblico impiego non puo' considerarsi riservata al cittadino italiano)

· non sono sospettabili di illegittimita' costituzionale, allora, art. 25 co. 2 D. Lgs. 251/2007 e art. 19 co. 1 D. Lgs. 30/2007, che parificano, rispettivamente, il rifugiato e il familiare straniero di cittadino della UE allo stesso cittadino della UE ai fini dell'accesso al pubblico impiego; trattandosi in entrambi i casi di cittadini stranieri (di paesi non appartenenti alla UE) la riserva assoluta per cittadini italiani e cittadini della UE posta da art. 2 DPR 487/1994 deve considerarsi senz'altro abrogata; cade cosi' anche l'idea di fondo che il pubblico impiego (con le eccezioni previste da DPCM 174/1994) sia vietato allo straniero (quasi che lo straniero - contrapposto in questo al cittadino della UE - non dia garanzia di piena fedelta' alla Repubblica)

· in base ad art. 9 D. Lgs. 286/1998 possono allora accedere al pubblico impiego (salve le citate di cui al DPCM 174/1994) anche i titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, inclusi i familiari dello straniero titolare di tale permesso a titolo principale

· in base alla normativa vigente, i familiari del titolare di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo a titolo principale possono ottenere lo stesso permesso (col riconoscimento dei diritti derivanti) a prescindere dalla maturazione del soggiorno regolare quinquennale; ai rifugiati e ai familiari stranieri di cittadino della UE, poi, il diritto di soggiorno e i diritti connessi sono riconosciuti anche a prescindere da un ingresso legale nel territorio dello Stato

· se possono accedere al pubblico impiego persone appena arrivate in Italia o addirittura arrivate illegalmente, appare irrazionale e arbitraria l'esclusione dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che abiliti allo svolgimento di attivita' lavorativa

· l'esclusione contrasterebbe con il principio di parita' (anche in relazione alle opportunita' di lavoro) tra lavoratore straniero regolarmente soggiornante e lavoratore italiano sancito da art. 10 Conv. OIL 143/1975 (cui art. 2 co. 3 D. Lgs. 286/1998 da' attuazione); in base ad art. 14 Conv. OIL 143/1975, la parita' nell'accesso all'occupazione puo' trovare un limite solo nelle restrizioni poste a tutela dell'interesse dello Stato (restrizioni individuabili proprio in quelle poste dal DPCM 174/1994)

[7] Ord. Corte Cost. 139/2011: inammissibile la questione di illegittimita' costituzionale di art. 38, co. 1 D. Lgs. 165/2001, nella parte in cui, contrariamente a quanto previsto per i cittadini appartenenti agli Stati membri dell'Unione Europea, "non consente di estendere l'accesso ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche anche ai cittadini extracomunitari", dal momento che il giudice

· non tenta neanche una lettura costituzionalmente orientata della norma, che pure segnala come adottata in situazioni analoghe dal Tribunale di cui fa parte (e da lui stesso in via provvisoria)

· si ferma, quasi che si tratti di diritto vivente, di fronte alla contraria ma isolata Sent. Cass. 24170/2006, senza per altro spiegare perche' l'interpretazione fornita in tale sentenza gli appaia convincente