(Sergio
Briguglio 8/6/2012)
LA
DISCRIMINAZIONE DELLO STRANIERO NEL MERCATO DEL LAVORO ITALIANO
(Appunti
per la tavola rotonda finale della XIV fRDB European
Conference,"Unexplored Dimensions of Discrimination", Trani 9/6/2012)
I. Dati e
diagnosi
á
La retribuzione media del lavoratore straniero, in Italia, e' inferiore
del 25% a quella del lavoratore italiano (indagine della CGIA Mestre, riportata da un comunicato
Integra)
á
La differenza nelle retribuzioni e'
frutto di imposizione, in sede di contrattazione,
di condizioni salariali peggiori (a causa, per
esempio, della scarsa sindacalizzazione delle
parti, nelle piccole imprese e nel lavoro domestico)? Improbabile, dato che per l'assunzione del lavoratore straniero e' imposta l'applicazione del CCNL di settore (art.
22 co. 5 D.
Lgs. 286/1998)
á Un'analisi piu' approfondita del mercato del lavoro mette in evidenza altri aspetti:
¤
nessun titolo: 934 euro mensili
¤
elementari: 963
¤
media: 949
¤
media superiore: 980
¤
laurea: 1.123
¤
nessun titolo: - 2,5%
¤
elementari: 5,7%
¤
media: 15,2%
¤
media superiore: 23,1%
¤
laurea: 29,6%
¤ 25-34 anni: 13,9%
¤ 35-44 anni: 20,9%
¤ 45-54 anni: 28,2%
¤
55-64 anni: 36,7%
¤
alta qualificazione: 1,9%
(stranieri/totale)
¤
media qualificazione: 9,1%
¤
bassa qualificazione: 32,9%
¤
tasso di attivita'[2]: italiani: 61.4%, stranieri: 71.4%
¤
tasso di occupazione[3]: italiani: 60.6%, stranieri: 67.0%
¤
tasso di disoccupazione[4]: italiani: 8.1%, stranieri: 11.6%
¤
tasso di sottoccupazione (occupati per un numero di ore inferiore a quello desiderato):
italiani: 3,6%, stranieri: 10,4%
á
Possibile interpretazione: il lavoratore straniero e' caratterizzato da
á Principali motivi:
á
E' ipotizzabile un'evoluzione positiva di questo quadro, con riferimento alla seconda generazione?
á Per la fascia 15-24 anni (inclusi quelli cresciuti ed istruiti in Italia) si osserva oggi una differenza retributiva molto piu' contenuta (Rapp. Fondazione Moressa retribuzioni stranieri) 1,2% in meno per gli stranieri
á Si osservano pero' (per la fascia 15-30 anni)
¤
tasso di attivita': italiani 40.9%,
stranieri 53.7%
¤
tasso di occupazione: italiani 32.5%,
stranieri 44.5%
¤
tasso di disoccupazione: italiani 20.4%,
stranieri 17.2%
¤ alta: italiani 42,3%, stranieri 7,5%
¤ media: italiani 51,1%, stranieri 64,4%
¤ bassa: italiani 6,6%, stranieri 28,1%
¤ alta: italiani 15,3%, stranieri 5,9%
¤ media: italiani 61,9%, stranieri 45,8%
¤
bassa: italiani 22,9%, stranieri 48,3%
á
I giovani stranieri sembrano, cioe', investire meno in capitale
umano (minor tasso di scolarizzazione) e sfruttare
poco quello accumulato (maggior tasso di
sovraistruzione)
á Analoghe conclusioni sul minore investimento in istruzione si ricavano dai dati relativi al mondo della scuola:
¤ liceo: italiani 45,6%, stranieri 23,3%
¤ istituto tecnico: italiani 31,0%, stranieri 29,6%
¤
istituto professionale o artistico:
italiani 18,9%, stranieri 30,3%
¤
scuola di formazione professionale:
italiani 4,3%, stranieri 13,7%
¤ scuola media: italiani 0,2%, stranieri 3,2%
¤ laurea specialistica o dottorato: italiani 41,6%, stranieri 26,7%
¤ laurea triennale: italiani 9,0%, stranieri 6,3%
¤
diploma di scuola superiore: italiani 32,7%,
stranieri 34,4%
¤
qualifica professionale triennale:
italiani 14,3%, stranieri 25,8%
¤ diploma di scuola media: italiani 2,4%, stranieri 6,8%
á
Questa situazione e' probabilmente accentuata dallo scoraggiamento derivante dalle peggiori
performances scolastiche:
¤ scuola primaria: italiani 2,0%, stranieri 18,2%
¤ scuola secondaria di I grado: italiani 8,5%, stranieri 47,9%
¤
scuola secondaria di II grado: italiani 25,1%,
stranieri 70,6%
¤ scuola primaria: italiani 99,8%, stranieri 96,5%
¤ scuola secondaria di I grado: italiani 96,0%, stranieri 87,8%
¤ scuola secondaria di II grado: italiani 85,9%, stranieri 70,6%
¤
diploma finale di scuola secondaria di II
grado: italiani 98,2%, stranieri 95,4%
á
Ci si deve attendere che il gap
retributivo osservato oggi tra i lavoratori meno
giovani si riprodurra' per le generazioni
successive
á
Motivi analoghi: il giovane straniero
á Conseguenze:
II. Terapia
á Terapia: alleggerire i carichi strutturali che gravano in modo specifico sul lavoratore straniero; in particolare, occorrerebbe
á Indicazioni per il Governo e per il Legislatore[5]:
¤ l'imposizione di oneri ai fini del rinnovo del permesso (che gravano, quindi, solo sul lavoratore straniero) vanifica la parita' tutelata da art. 12 Conv. OIL 143/1975
¤ risulta violato un obbligo imposto da una convenzione internazionale ratificata dall'Italia (L. 158/1981) e, quindi, art. 117 Cost.: le disposizioni che impongono la sussistenza di un contratto di lavoro e di un reddito determinato ai fini del rinnovo (art. 5 co. 3-bis e 4 a art. 29 co. 3 D. Lgs. 286/1998) sono a rischio di censura per illegittimita' costituzionale
¤ soluzione (legislativa):
- rendere sufficiente, ai fini del rinnovo, il non costituire un pericolo per la sicurezza pubblica ne' un onere eccessivo per la pubblica amministrazione (in analogia con quanto previsto per i cittadini della UE dal D. Lgs. 30/2007)
- dare stabilita' agli stranieri di seconda generazione: cittadinanza o, piu' semplicemente, permesso di soggiorno nazionale per soggiornanti di lungo periodo (a tempo indeterminato) a chi sia cresciuto in Italia
¤ la parita' formale e' garantita da art. 41 D. Lgs. 286/1998 (piu' che dal D. Lgs. 215/2003, che fa salve le differenziazioni tra stranieri e italiani previste dalla legge)
¤ la parita' sostanziale puo' essere vanificata da forme di discriminazione indiretta (criteri apparentemente neutri che producano un effetto sperequato su gruppi sociali diversi)
¤ la discriminazione indiretta e' lecita solo se e' sorretta da motivazioni legittime perseguite con mezzi proporzionati
¤ tipico criterio indirettamente discriminante tra italiani e stranieri: residenza prolungata nel Comune o nella Regione
- motivazione (legittima): possibilita' di prevedere e controllare la spesa
-
mezzi proporzionati? Secondo la giurisprudenza, no, se la
durata richiesta e' eccessiva e/o se la misura assistenziale e' finalizzata proprio al sostegno degli outsiders (es.: sostegno all'affitto; in contrapposizione con sostegno agli
anziani)
¤
rischio di un
orientamento troppo severo dei giudici: il Comune,
messo di fronte al rischio di una spesa fuori controllo (effetto attrazione sui
potenziali beneficiari della misura soggiornanti nei comuni vicini) decide di
destinare i fondi per l'assistenza ad altro fine
¤
soluzione
(legislativa):
- distinguere (ai sensi di art. 117 co. 2, lettera m, Cost.) tra prestazioni assistenziali di carattere vitale e prestazioni sussidiarie, prevedendo la parificazione per tutti i soggiornanti non occasionali per le prestazioni vitali (coerentemente con Sent. Corte Cost. 187/2010), e condizionando l'accesso alle prestazioni sussidiarie ad una durata ragionevole e predefinita della residenza pregressa nel territorio di riferimento dell'Ente erogatore
¤
scuola
-
necessario contemperare due esigenze
parzialmente contrapposte dell'alunno straniero appena
arrivato in Italia:
¬
crescere insieme ai coetanei italiani (col rischio di essere
sopraffatto dalle difficolta')
¬
fronteggiare difficolta' non
insormontabili nello studio (col rischio di essere
segregato)
-
il corpo docente deve essere stimolato a dedicare energie
alla porzione piu' debole della popolazione
studentesca; se si valuta la prestazione del docente in base al livello
assoluto raggiunto dagli studenti, scuole e docenti puntano, invece, a
liberarsi degli studenti meno capaci
-
soluzioni (amministrative
e legislative):
¬
sostegno intensivo soprattutto nella fase
di inserimento, a lezione e nel dopo-scuola
(piuttosto che classi-ponte)
¬ ancorare una parte della retribuzione dei docenti all'incremento percentuale del livello di competenza degli studenti (piuttosto che al livello assoluto raggiunto dagli stessi)
¤
professioni:
-
riconoscimento dei titoli professionali conseguiti all'estero lento
e complicato
-
soluzione
(legislativa): sostituire la procedura con un esame di abilitazione
¤ pubblico impiego:
-
la Costituzione
afferma (art. 51) che tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono
accedere agli uffici pubblici
- il Dipartimento della Funzione pubblica (Par. 196/2004) e il Consiglio di Stato (Par. 2592/2003) interpretano questa norma in senso negativo (solo i cittadini possono accedere...); gli stessi e Cassazione (Sent. 24170/2006) ritengono in ogni caso vigente art. 2 DPR 487/1994 (che non sarebbe da considerarsi abrogato da art. 2 co. 3 D. Lgs. 286/1998, in quanto "legificato" dal richiamo di cui all'art. 70, co. 13 del successivo D. Lgs. 165/2001), che prevede il requisito della cittadinanza italiana o di Stato membro UE (con le eccezioni, in quest'ultimo caso, previste da DPCM 174/1994: esercizio di pubblici poteri, sicurezza nazionale, posti di vertice, funzioni di controllo di legittimita' e merito, funzioni legate a provvedimenti autorizzativi o coercitivi)
- tesi fallace[6]:
¬
disposizioni legislative successive al D.
Lgs. 165/2001 (art. 25 co. 2 D.
Lgs. 251/2007 e art. 19 co. 1 D.
Lgs. 30/2007) hanno esplicitamente esteso
l'accesso al pubblico impiego a stranieri quali il rifugiato e il familiare straniero di cittadino della UE, anche se appena arrivati in Italia, anche
se entrati in elusione dei controlli di frontiera
¬ l'inclusione di queste categorie rende arbitraria l'esclusione dello straniero ammesso a soggiornare in Italia, in condizioni legali ab origine, per motivi che consentono di lavorare
- la giurisprudenza di merito e' ormai orientata nel senso della legittimita' di accesso (con le stesse limitazioni dei cittadini della UE), con il sostanziale avallo della Corte Costituzionale[7]
-
soluzione
(amministrativa): sostituire Par.
196/2004 del Dipartimento della Funzione pubblica con un nuovo parere in linea con la giurisprudenza di merito
[1] Definita come (retribuzione italiani- retribuzione stranieri)/retribuzione stranieri.
[2] Tasso di attivita': (occupati + in cerca di lavoro)/popolazione in eta' da lavoro.
[3] Tasso di occupazione: occupati/popolazione in eta' da lavoro.
[4] Tasso di disoccupazione: in cerca di lavoro/(occupati + in cerca di lavoro).
[5] A presidio dell'uguaglianza tra lavoratore straniero e lavoratore italiano esiste gia', nella normativa italiana vigente, un insieme di norme piuttosto ricco; si tratta di norme di due tipi:
á divieti di discriminazione:
á parificazioni (anche limitate a particolari categorie):
[6] Piu' in dettaglio:
á il richiamo simultaneo ad art. 51 Cost. e art. 2 DPR 487/1994 impone che art. 51 Cost. sia interpretato in senso positivo (tutti, ma non solo, i cittadini possono accedere agli uffici pubblici; salve quindi le eccezioni di cui al DPCM 174/1994, l'attivita' lavorativa nell'ambito del pubblico impiego non puo' considerarsi riservata al cittadino italiano)
á
non sono sospettabili di illegittimita'
costituzionale, allora, art. 25 co. 2 D. Lgs. 251/2007 e art. 19 co. 1 D. Lgs.
30/2007, che parificano, rispettivamente, il rifugiato e il familiare straniero
di cittadino della UE allo stesso cittadino della UE ai fini dell'accesso al
pubblico impiego; trattandosi in entrambi i casi di cittadini stranieri (di
paesi non appartenenti alla UE) la riserva assoluta per cittadini italiani e
cittadini della UE posta da art. 2 DPR 487/1994 deve considerarsi senz'altro
abrogata; cade cosi' anche l'idea di fondo che il pubblico impiego (con le
eccezioni previste da DPCM 174/1994) sia vietato
allo straniero (quasi che lo straniero - contrapposto in questo al cittadino
della UE - non dia garanzia di piena fedelta' alla Repubblica)
á
in base ad art. 9 D. Lgs. 286/1998
possono allora accedere al pubblico impiego (salve le citate di cui al DPCM
174/1994) anche i titolari di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di
lungo periodo, inclusi i familiari dello straniero titolare di tale permesso a
titolo principale
á
in base alla normativa vigente, i
familiari del titolare di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo
periodo a titolo principale possono ottenere lo stesso permesso (col
riconoscimento dei diritti derivanti) a prescindere dalla maturazione del
soggiorno regolare quinquennale; ai rifugiati e ai familiari stranieri di
cittadino della UE, poi, il diritto di soggiorno e i diritti connessi sono
riconosciuti anche a prescindere da un ingresso legale nel territorio dello
Stato
á
se possono accedere al pubblico impiego
persone appena arrivate in Italia o addirittura arrivate illegalmente, appare
irrazionale e arbitraria l'esclusione dello straniero titolare di altro
permesso di soggiorno che abiliti allo svolgimento di attivita' lavorativa
á l'esclusione contrasterebbe con il principio di parita' (anche in relazione alle opportunita' di lavoro) tra lavoratore straniero regolarmente soggiornante e lavoratore italiano sancito da art. 10 Conv. OIL 143/1975 (cui art. 2 co. 3 D. Lgs. 286/1998 da' attuazione); in base ad art. 14 Conv. OIL 143/1975, la parita' nell'accesso all'occupazione puo' trovare un limite solo nelle restrizioni poste a tutela dell'interesse dello Stato (restrizioni individuabili proprio in quelle poste dal DPCM 174/1994)
[7] Ord. Corte Cost. 139/2011: inammissibile la questione di
illegittimita' costituzionale di art. 38, co. 1 D. Lgs. 165/2001, nella parte
in cui, contrariamente a quanto previsto per i cittadini appartenenti agli
Stati membri dell'Unione Europea, "non consente di estendere l'accesso ai
posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche anche ai cittadini
extracomunitari", dal momento che il giudice
á non tenta neanche una lettura costituzionalmente orientata della norma, che pure segnala come adottata in situazioni analoghe dal Tribunale di cui fa parte (e da lui stesso in via provvisoria)
á si ferma, quasi che si tratti di diritto vivente, di fronte alla contraria ma isolata Sent. Cass. 24170/2006, senza per altro spiegare perche' l'interpretazione fornita in tale sentenza gli appaia convincente