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Torino, 16 maggio 2013
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PER IL TAVOLO ÒSTATUS GIURIDICO DEI ROM, SINTI E CAMINANTIÓ NELLA CORNICE DELLA STRATEGIA NAZIONALE DI INCLUSIONE DI ROM, SINTI E CAMINANTI, IN ATTUAZIONE DELLA COMUNICAZIONE DELLA Commissione europea n. 173/2011
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Al fine di superare in modo definitivo il problema dellĠincertezza dello statuto giuridico di moltissimi rom da generazioni presenti in Italia, lĠASGI ritiene necessario intervenire in materia di:
1) apolidia;
2) disciplina della condizione giuridica degli stranieri;
3) cittadinanza italiana.
4) tutela e promozione degli appartenenti alla minoranza dei Rom e Sinti presenti in Italia mediante una legge statale ai sensi dellĠart. 6 Cost.
Gli interventi suggeriti hanno per destinatari il Parlamento, il Governo e il Ministero dellĠInterno.
Premesso che per una soluzione rapida e definitiva del problema appare necessario lĠintervento del Parlamento, si osserva come molte misure che potrebbero avere unĠincidenza rilevante nella vita di molte persone straniere di etnia rom possano anche essere attuate fin da subito per via amministrativa.
I.
APOLIDIA.
NellĠordinamento giuridico italiano manca una disciplina giuridica sistematica dei procedimenti (amministrativo e/o giudiziario) necessari per ottenere il riconoscimento dello status di apolide.
COSA DOVREBBE FARE IL PARLAMENTO.
Per superare le attuali lacune del sistema italiano in materia di apolidia sarebbe opportuno intervenire in via legislativa: in questo senso, si sottolinea come Paesi come la Moldavia e la Georgia abbiano nel corso del 2012 adottato legislazioni che regolano il procedimento e lo status di apolide tenendo conto delle pi recenti indicazioni internazionali.
NellĠelaborazione di un disegno di legge in materia, sarebbe quindi opportuno tenere conto di tutte le indicazioni provenienti dal diritto comparato.
Il disegno di legge dovrebbe disciplinare organicamente ogni aspetto concernente lo status di apolide, nel rispetto delle norme internazionali (con particolare riguardo per la convenzione relativa allo status degli apolidi, firmata a New York il 28 settembre 1954, ratificata e resa esecutiva con Legge 1 febbraio 1962, n. 306) e dellĠUnione europea: in particolare, dovrebbero essere esaustivamente trattati i seguenti quattro profili:
- procedimento amministrativo,
- procedimento giudiziario (rito, giudice competente, poteri istruttori),
- diritti – anche di soggiorno – conseguenti alla presentazione della domanda di apolidia,
- diritti – anche di soggiorno – conseguenti al riconoscimento dello status di apolide.
La disciplina potrebbe avere come modello quanto oggi previsto per i titolari della protezione internazionale e in particolare per i titolari dello status di rifugiato: da un lato, tanto il procedimento giudiziario quanto quello amministrativo potrebbero ricalcare quanto previsto per i rifugiati, con analoghe limitazioni dellĠonere probatorio a carico del richiedente lo status e speditezza del procedimento, dallĠaltro, il diritto ad un permesso di soggiorno di lunga durata dovrebbe essere esplicitamente disciplinato, cos come il diritto ad un permesso di soggiorno nelle more della procedura amministrativa e (dellĠeventuale successiva fase) giurisdizionale.
COSA POTREBBERO FARE IL MINISTERO DELLĠINTERNO O IL GOVERNO ANCHE IN ASSENZA DI UN INTERVENTO DEL PARLAMENTO
Dal momento che lĠattuale situazione politica del Paese non sembra permettere interventi legislativi in tempi brevi in materia, si indicano tutte le altre iniziative che potrebbero comunque essere realizzate anche al di fuori delle aule parlamentari con enorme e immediato beneficio per le persone apolidi presenti in Italia.
Il procedimento amministrativo.
A) Le regole di accesso al procedimento amministrativo e la sua durata
Poich il Ministero dellĠInterno lĠorgano chiamato a decidere in via amministrativa delle domande di certificazione della condizione di apolidia presentate da coloro che siano gi residenti in Italia (art. 17 d.p.r. 12 ottobre 1993, n. 572), sono esclusi dal procedimento amministrativo in materia di apolidia tutti coloro che non abbiano certificato di nascita, permesso di soggiorno e residenza anagrafica in Italia.
A.1) Prima possibilit (circolare interpretativa estensiva da parte del Ministero dellĠInterno)
Si ritiene che tali limitazioni possano essere superate almeno in parte anche in assenza di modifiche al regolamento di esecuzione della legge sulla cittadinanza italiana (D.p.r. n. 572/1993) o alla legge.
A differenza dellĠart. 1 d.p.r. n. 572/1993, che fa riferimento al concetto di Òresidenza legaleÓ, lĠart. 17 richiede che la domanda per la certificazione della condizione di apolidia presentata in via amministrativa sia corredata da Òdocumentazione relativa alla residenza in ItaliaÓ.
Il riferimento alla ÒresidenzaÓ previsto da tale disposizione deve essere interpretato in conformit allĠart. 43, comma 2 cod. civ., cio come luogo in cui la persona ha la sua dimora abituale, anzich come iscrizione nel registro dellĠanagrafe del Comune di dimora abituale secondo le norme legislative e regolamentari in materia anagrafica.
Tale interpretazione sarebbe conforme alle indicazioni provenienti dallĠUNHCR, sullĠimportanza di estendere lĠaccesso al procedimento a tutte le persone, indipendentemente dalla loro condizione di soggiorno.
In proposito, si osserva che condivisibilmente il Ministero dellĠInterno ha ritenuto di poter superare lĠinterpretazione restrittiva in materia di residenza che in passato era prevalsa dellĠart. 1 d.p.r. n. 572/1993, nel caso di dichiarazione di acquisizione della cittadinanza italiana ai sensi dellĠart. 4, comma 2, l. n. 91/1992, richiamandosi agli impegni assunti dallo Stato italiano a livello internazionale per la protezione dei minori.
Si ritiene che analoghe ragioni (impegni assunti dallĠItalia di protezione degli apolidi con la sottoscrizione della Convenzione sullo status di apolide) consentano al Ministero dellĠInterno di emanare subito una circolare recante una interpretazione estensiva e sistematica della norma regolamentare.
Una simile interpretazione estensiva deve ritenersi comunque obbligatoria anche alla luce delle modifiche del 2009 della legislazione anagrafica che hanno espressamente previsto che Òla persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, tenuta a fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascitaÓ (art. 2, comma 3 legge 24 dicembre 1954, n. 1228, introdotto dallĠart. 3, comma 38 della legge 15 luglio 2009, n. 94).
Dunque fin da subito il Ministero dellĠinterno pu disporre con propria circolare interpretativa che ai fini del procedimento di certificazione dello stato di apolide si considera residente chiunque, anche se non iscritto nellĠanagrafe di un Comune, abbia la propria dimora abituale in Italia o, in mancanza, abbia stabilito un proprio domicilio in un Comune italiano, o, in mancanza, sia nato in Italia.
A.2) Seconda possibilit (regolamento del Governo che modifichi la norma regolamentare dellĠart. 17 d.p.r. n. 572/1993)
Il Governo dovrebbe modificare lĠart. 17 del Regolamento emanato con d.p.r. n. 572/1993, eliminando i riferimenti alla documentazione indicata ai fini dellĠaccoglimento della domanda di apolidia. La formulazione potrebbe essere la seguente:
17. Certificazione della condizione d'apolidia.
1. Il Ministero dell'interno pu certificare la condizione di apolidia, su istanza dell'interessato corredata della seguente documentazione:
a) documentazione relativa alla dimora abituale in Italia o, in mancanza, al suo domicilio effettivo in Italia o alla sua nascita in Italia, anche se non sia iscritto nellĠanagrafe di un Comune;
b) ogni documento idoneo a dimostrare lo stato di apolide in possesso dellĠinteressato.
2. é facolt del Ministero dell'interno di richiedere, a seconda dei casi, altri documenti, da richiedersi con atto scritto e motivato inviato allĠinteressato non oltre il novantesimo giorno dalla consegna dellĠistanza, escluso lĠobbligo di produrre documentazione attestante la regolarit del soggiorno in Italia o documentazione rilasciata da autorit di Stati esteri attestante la perdita, lĠannullamento o la revoca della propria cittadinanza.
3. Il procedimento di certificazione dello stato di apolide deve concludersi entro novanta giorni dalla presentazione dellĠistanza completa della prescritta documentazione o dalla presentazione della documentazione integrativa richiesta.
Anche i tempi di decisione attualmente previsti per la conclusione del procedimento di accertamento dello status di apolide in via amministrativa andrebbero significativamente ridotti e dovrebbero essere disciplinati in modo esplicito e tassativo, anche con riguardo ai termini massimi entro i quali lĠamministrazione potrebbe richiedere allĠistante ulteriore documentazione.
B) Le regole di giudizio
Alla modifica del procedimento amministrativo sopra indicata, si dovrebbe affiancare una modifica delle Òregole di giudizioÓ seguite dal Ministero dellĠInterno nel definire le domande di certificazione dello status degli apolidi.
A tal fine, sar sufficiente che il Ministero dellĠInterno, nel provvedere in via amministrativa a decidere sulle istanze di certificazione dellĠapolidia, si attenga in futuro alle linee guida elaborate dallĠAlto Commissariato delle nazioni unite per i rifugiati, in base ai quali il numero degli apolidi riconosciuti risulter senzĠaltro notevolmente pi elevato della cifra complessiva delle persone che hanno ottenuto finora il riconoscimento dello status di apolide in via amministrativa[1].
Dovr, dunque, ad esempio, considerarsi apolide anche
- chi, pur potendo ottenere una cittadinanza diversa da quella italiana, debba al fine del suo ottenimento porre in essere adempimenti ulteriori rispetto alla mera prestazione del consenso (ad es. obbligo di fissare la propria residenza o dimora abituale nel territorio dello Stato estero);
- chi venga considerato apolide dalle autorit di uno Stato estero, bench la legge di tale Stato sembri – alla base di unĠinterpretazione del Ministero dellĠInterno italiano – consentire nel caso concreto lĠattribuzione della cittadinanza alla persona che si trovi nella situazione della persona istante. LĠinterpretazione della legge sulla cittadinanza di uno Stato straniero spetta, infatti, alle autorit dello stesso Stato straniero, e non deve essere compiuta autonomamente dalle autorit di altro Paese.
Tali principi oltre ad essere stati ribaditi nelle linee guida dellĠUNHCR, sono stati pi volte ribaditi anche dalla giurisprudenza italiana di merito, a cui la prassi del Ministero dellĠInterno dovrebbe attenersi anche per prevenire il formarsi di un lungo e dispendioso contenzioso giudiziario.
A parere dellĠASGI il problema dello status giuridico dei rom apolidi potr essere sensibilmente ridotto se
a) i requisiti indicati nel regolamento per lĠaccesso al procedimento in materia di apolidia verranno riformati o interpretati in modo estensivo;
b) nelle proprie decisioni, il Ministero si atterr agli standard elaborati, a livello internazionale, dallĠUNHCR e, a livello interno, dalla giurisprudenza di merito.
Lo status di apolide – il diritto ad un permesso di soggiorno
Sar altres fondamentale provvedere a chiarire in modo espresso il diritto al rilascio
- di un permesso di soggiorno a tutti i richiedenti lo status di apolidia, indipendentemente dalla previa regolarit del soggiorno (come deciso dalla prima Sezione del Tribunale di Roma, con ordinanza del 6 luglio 2012, e dalla Corte dĠAppello di Milano, con decreto del 15 novembre 2012);
- di uno speciale permesso di soggiorno dopo il riconoscimento dello status di apolide. Tale permesso di soggiorno dovrebbe essere di lungo periodo, in analogia con quanto previsto per i rifugiati.
Si ritiene che in proposito il Ministero dellĠInterno potrebbe adottare una semplice circolare, trattandosi di ottemperare ad obblighi internazionali (con particolare riguardo per la convenzione relativa allo status degli apolidi, firmata a New York il 28 settembre 1954, ratificata e resa esecutiva con Legge 1 febbraio 1962, n. 306) e ad obblighi derivanti allĠItalia dallĠappartenenza allĠUnione europea.
Si tratterebbe dunque di una circolare che dia
1) unĠinterpretazione estensiva dellĠart. 11, comma 1 lett. c) d.p.r. 31 agosto 1999, n. 394, disponendo il rilascio di un permesso di soggiorno per acquisto dello stato di apolide non soltanto a favore dello straniero gi in possesso del permesso di soggiorno, ma di chiunque abbia presentato alle autorit amministrative o giudiziarie istanza di certificazione o riconoscimento dello stato di apolide;
2) unĠinterpretazione estensiva dellĠart. 1, comma 1 del testo unico delle leggi sullĠimmigrazione, approvato con d. lgs. n. 286/1998, disponendo che il permesso di soggiorno per apolidia abbia la durata di cinque anni e consenta lĠaccesso a tutte le facolt e garanzie previste la convenzione relativa allo status degli apolidi, firmata a New York il 28 settembre 1954, ratificata e resa esecutiva con Legge 1 febbraio 1962, n. 306, e, se pi favorevoli, a quelle previste dal medesimo testo unico e dal suo regolamento di attuazione e che il permesso di soggiorno per attesa di riconoscimento dello stato di apolide abbia la durata di 90 giorni, rinnovabile fino alla definitiva decisione amministrativa o giudiziaria e consenta lĠaccesso al lavoro dopo 180 giorni dalla presentazione dellĠistanza di certificazione o riconoscimento dello stato di apolide se il relativo procedimento amministrativo o giudiziario non sia ancora concluso.
Campagna di informazione
Ancora, al fine di raggiungere i potenziali destinatari di queste misure, sar opportuno:
1) avviare, sia pure in via informale, per il tramite delle associazioni, una vera campagna informativa sulla possibilit di accedere allo status di apolide, in modo che i potenziali interessati ne vengano a conoscenza;
2) provvedere in via di autotutela a comunicare a tutti i richiedenti lo status di apolidia la cui domanda non ha trovato accoglimento per uno dei motivi sui quali nel frattempo lĠamministrazione ha mutato la sua interpretazione la revisione della decisione gi adottata, con particolare riguardo per coloro che abbiano presentato ricorsi giurisdizionali avverso il diniego della certificazione richiesta o che comunque abbiano in corso procedimenti giudiziari di riconoscimento dello stato di apolide che possano essere definiti positivamente sulla base della nuova interpretazione;
3) procedere alla formazione del personale delle Questure, delle Prefetture, dei CARA e dei CIE sulla condizione di apolidia: sul punto si osserva che lĠItalia non ha trasposto lĠart. 15, comma 4, della Direttiva 2008/115/CE, secondo cui Òove non ci sia una ragionevole prospettiva di espulsioneÓ, deve porsi fine al trattenimento, ma che tale disposizione immediatamente vincolante, per il principio del primato del diritto dellĠUnione sul diritto interno. Pertanto, il Ministero dellĠInterno dovrebbe formare i propri funzionari sullĠimportanza di dare corretta applicazione a tale disposizione e fornire loro gli strumenti per riconoscere i casi di apolidia, anche prima che tale condizione venga fatta valere dal diretto interessato. Analoga formazione dovr disporre la Commissione nazionale per il diritto dĠasilo in favore dei membri delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.
Poich i rom costituiscono la popolazione di apolidi pi numerosa allĠinterno del nostro ordinamento, un miglioramento del procedimento amministrativo di apolidia, se sufficientemente promosso, avrebbe conseguenze significative per un numero sicuramente consistente di persone appartenenti allĠetnia rom.
Di tale riforma beneficeranno anche gli apolidi non rom: e ci senzĠaltro un bene, dal momento che tali soggetti, bench ancora pi invisibili in considerazione del loro numero contenuto e della loro dispersione sul territorio, vivono in condizioni di estrema vulnerabilit in Italia.
II.
Il problema dei rom non apolidi da generazioni in Italia ma ancora privi di permesso di soggiorno e le possibili soluzioni.
Se per le ragioni sopra esposte la complessiva riforma del sistema italiano in materia di apolidia indicata altamente auspicabile, lĠASGI ritiene che tale riforma da sola non sia in grado di risolvere il problema di assenza di uno status giuridico da parte di una porzione consistente della popolazione rom.
Sul punto, bene distinguere tra persone prive di qualsiasi status civitatis e persone che, pur avendo la cittadinanza del Paese di origine, sono prive di un titolo autorizzativo al soggiorno in Italia, nonostante la nascita in Italia e spesso la presenza in Italia della famiglia da generazioni.
Ci che viene contestato allĠItalia dalle istituzioni internazionali non solo la mancata soluzione del problema del primo gruppo di persone, ma anche lĠassoluta incertezza di condizione giuridica in cui vivono le seconde.
Normalmente ci si concentra solo sul primo gruppo di persone (gli apolidi) ritenendo che lĠItalia abbia lĠobbligo di dare soluzione solo ai problemi di tale primo gruppo, mentre, con riguardo al secondo gruppo (rom cittadini di Paesi terzi, irregolarmente soggiornanti da generazioni sul nostro territorio), ci si troverebbe di fronte al normale fenomeno dellĠirregolarit di soggiorno. Tale conclusione , tuttavia, errata dal punto di vista giuridico.
Infatti, la presenza di stranieri Òcittadini di fattoÓ in ragione del legame esclusivo con il nostro Paese, ma privi di un titolo a soggiornare in Italia non solo un problema altrettanto numericamente consistente di quello degli apolidi, ma altres un problema che lĠItalia ha lĠobbligo di risolvere, in ragione degli impegni assunti con la sottoscrizione della Convenzione europea dei diritti dellĠUomo.
LĠart. 8 di tale Convenzione, infatti, stato interpretato dalla Corte europea dei diritti dellĠUomo nel senso che gli stranieri persone i cui legami personali e familiari in un determinato Stato siano tali, per la loro risalenza nel tempo e per la loro stabilit, che il rifiuto di autorizzare il soggiorno comporterebbe un attacco sproporzionato al loro diritto alla vita privata e familiare devono considerarsi inespellibili (Boultif c. Suisse del 02/08/2001; Benhebba c. France del 10/07/2003; Maslov c. Autriche del 23/06/2008 (Grande Chambre); Kaushal et autres c. Bulgarie del 02/09/2010, Geleri c. Roumanie 15/02/2011, Slivenko e al. C. Lettonia, N. 60654/00, Aristimuno Mendizabal c. Francia del 31/1/2006, Hamidovic. c. Italia, n. 31956/2005).
Come attua lĠItalia tale norma?
Formalmente bene: lĠart. 5, comma 6, d.lgs. n. 286/1998 prevede che il permesso di soggiorno non possa essere rifiutato o revocato quando Òricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italianoÓ
In virt di tale disposizione, la Questura gi dispone di uno strumento per risolvere la situazione di queste persone, dal momento che lĠart. 8 Cedu obbliga lĠItalia a non espellere le persone che abbiano vincoli familiari e sociali particolarmente intensi in Italia e conseguentemente a regolarizzarne la condizione di soggiorno.
Purtroppo, il titolo di soggiorno che viene rilasciato sulla base di tale disposizione, e cio il permesso di soggiorno per motivi umanitari, oggetto di interpretazioni difformi nelle diverse Questure:
a) in alcuni casi, dopo i primi rinnovi, si ritiene necessario convertire il permesso umanitario in permesso di lavoro: questa opzione potrebbe andare bene in un contesto di mercato del lavoro diverso dallĠattuale, ma, nellĠattuale contesto, una condanna sicura alla perdita del titolo di soggiorno soprattutto per quei rom che sono oggetto di discriminazione sul luogo di lavoro;
b) il rilascio del permesso per motivi umanitari subordinato allĠassenza di precedenti penali: tuttavia, almeno quando tale permesso venga rilasciato sulla base degli artt. 3 o 8 Cedu o del diritto dĠasilo o del divieto di estradizione per reati politici previsti dallĠart. 10, comma 3 e 4 Cost., tale condizione non legittima, dal momento che lĠinespellibilit delle persone fortemente radicate in un determinato Paese o sottoponibili a pene o trattamenti inumani o degradanti stata riconosciuta dalla Corte europea proprio in casi in cui gli interessati erano stati condannati per gravi reati; si ritiene che debba essere compiuta dalla Questura una valutazione di bilanciamento che tenga conto dei legami familiari e/o dellĠinserimento sul territorio dellĠinteressato; il permesso deve essere comunque rilasciato allorch vi sia stato un provvedimento di rigetto della richiesta di estradizione da parte della competente corte dĠappello;
c) alcune questure non ricevono le istanze di rilascio del permesso di soggiorno ex art. 5, co. 6, d.lgs. n. 286/1998 senza parere della Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale; anche in tale caso il rilascio del permesso dovrebbe comunque avvenire sia dĠufficio allorch da qualsiasi elemento il Questore ricavi che la persona anche senza avere presentato domanda di protezione internazionale si trovi in una delle situazioni per le quali previsto il divieto di refoulement previsto nellĠart. 19, comma 1 d. lgs. n. 286/1998, sia allorch vi sia stato un provvedimento di rigetto della richiesta di estradizione da parte della competente corte dĠappello;
d) al momento del rilascio o del rinnovo, talvolta viene richiesto il passaporto.
Per tale ragione, si ritiene opportuno, quale misura aggiuntiva minima, che, il Ministero dellĠInterno emani una circolare in cui si forniscano alle Questure indicazioni circa la corretta applicazione delle norme in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari, chiarendo che esso:
a) debba essere rilasciato, tra le altre ipotesi, nei casi in cui ricorrano le condizioni indicate dagli artt. 3 e 8 Cedu, nei casi in cui vi sia stato un provvedimento di rigetto della richiesta di estradizione da parte della competente corte dĠappello e in tutti i casi in cui dĠufficio allorch da qualsiasi elemento il Questore ricavi che la persona anche senza avere presentato domanda di protezione internazionale si trovi in una delle situazioni per le quali previsto il divieto di refoulement previsto nellĠart. 19, comma 1 d. lgs. n. 286/1998;
b) non venga subordinato, n al momento del rilascio n al momento del rinnovo, allĠassenza di precedenti penali, ma lĠeventuale bilanciamento tenga conto dei legami con il territorio maturati dal richiedente e dellĠassenza di vincoli con lo Stato di originaria provenienza;
c) qualora continuino a sussistere le condizioni che ne avevano determinato il rilascio, possa essere rinnovato senza termine;
d) non possa essere subordinato, n al momento del rilascio, n al momento del rinnovo, al possesso di un passaporto, nel caso in cui la persona alleghi di non essere in grado di ottenerne il rilascio;
e) di competenza della Questura e che il suo rilascio pu avvenire sia su invito della Commissione territoriale, sia a prescindere dallo stesso, come stabilito dallĠart. 11, comma 1, lett. c-ter D.p.r. n. 394/1999.
Si osserva che tali indicazioni possono essere gi oggi tratte da una corretta lettura della normativa applicabile (ad esempio, dallĠart. 11, comma 1, lett. c-ter D.p.r. n. 394/1999), ma come sia opportuno che il Ministero dellĠInterno provveda a chiarire tali obblighi giuridici al fine di garantire lĠomogeneit di applicazione di queste importantissime previsioni nel territorio nazionale.
Si osserva che altri Paesi, come la Francia, hanno trasposto espressamente la giurisprudenza della Corte europea in merito allĠart. 8 nella loro legislazione, prevedendo un titolo di soggiorno di lungo periodo per gli stranieri che possano invocare lĠapplicazione dellĠart. 8 Cedu.
In particolare, lĠart. 313-11, n. 7, del Codice francese sullĠingresso, sul soggiorno degli stranieri e il diritto dĠasilo (cd. CESEDA) prevede il rilascio di una carta di soggiorno con menzione Òvita privata e familiareÓ allo Òstraniero che non viva in condizioni di poligamia, che non rientri in nessuna delle categorie precedenti [che danno diritto al ricongiungimento familiare], i cui legami personali e familiari in Francia, da valutarsi in particolare con riferimento alla loro intensit, alla loro risalenza nel tempo e alla loro stabilit, delle condizioni di esistenza dellĠinteressato, del suo inserimento nella societ francese, cos come la natura dei legami con la famiglia restata nel Paese di origine, siano tali che il rifiuto di autorizzare il suo soggiorno porterebbe un attacco sproporzionato al suo diritto al rispetto della vita privata e familiareÓ [É].
Si osserva che se il legislatore italiano introducesse una simile disposizione nel Testo Unico sullĠimmigrazione, la maggior parte dei rom presenti in Italia che sono cittadini di Stati non appartenenti allĠUE, ma che sono attualmente privi di uno stato giuridico chiaro avrebbe titolo per ottenere un permesso di soggiorno di lungo periodo in Italia.
III.
Favorire lĠacquisto della cittadinanza italiana
Si osserva, infine, come molti giovani rom nati in Italia chiedano lĠapolidia dopo avere inutilmente esperito il procedimento di richiesta della cittadinanza italiana ai sensi dellĠart. 4, comma 2, Legge n. 91/1992. Ad impedire lĠacquisto della cittadinanza italiana a tali giovani lĠinterpretazione restrittiva che del concetto di Òresidenza legaleÓ ha dato lĠart. 1 D.p.r. 572/1993, il quale ha subordinato lĠacquisto della cittadinanza al doppio requisito della regolarit del soggiorno e dellĠininterrotta residenza risultante dalle certificazioni anagrafiche.
Il Ministero dellĠInterno gi opportunamente intervenuto con le circolari n. K.60.1. del 5 gennaio 2001 e del 7 novembre 2007, n. 22 a interpretare in senso estensivo la normativa, indicando i criteri Òvolti a garantire la positiva conclusione del percorso di inserimento per i bambini stranieri nati nel nostro territorioÓ.
Tuttavia, le circolari sopra richiamate non esauriscono tutti i casi possibili: ad esempio, viene ritenuto impossibile lĠacquisto della cittadinanza in caso di tardiva iscrizione anagrafica, nel caso in cui nessuno dei genitori fosse iscritto allĠanagrafe al momento della nascita.
La giurisprudenza di questi anni ha avuto modo di superare in pi occasioni tale orientamento restrittivo.
Tra le pi recenti vanno segnalate le seguenti decisioni: Corte dĠAppello di Milano, sentenza 16 agosto 2012, Corte dĠappello di Firenze, decreto 15 luglio 2011; Corte dĠAppello di Napoli, sentenza 13 aprile 2012, n. 1486; Tribunale di Firenze, decreto del 5 aprile 2013; Tribunale di Reggio Emilia, sentenza 31 gennaio 2013; Tribunale di Pordenone, 13 luglio 2012; Tribunale di Imperia, 11 settembre 2012.
Si ritiene pertanto che, come ha fatto in altre occasioni (ad esempio, con la circolare del 26 ottobre 2012, il Ministero ha espressamente richiamato lĠopportunit di adeguarsi a dei precedenti giudiziari), il Ministero dellĠInterno ben potrebbe emanare una circolare che estenda anche ai casi non espressamente contemplati, richiamandosi alla necessit di adeguarsi ai pi recenti orientamenti giurisprudenziali.
Questa soluzione evidentemente una soluzione de minimis.
LĠASGI da tempo promuove la riforma della cittadinanza italiana allĠinterno della campagna ÒLĠItalia sono anchĠioÓ, volta a rendere la legge sulla cittadinanza maggiormente conforme allĠattuale contesto sociale, con un maggiore riconoscimento del principio dello ius soli.
Ma anche senza attendere i tempi di una riforma legislativa, un intervento pi significativo di quello per circolare potrebbe aversi in modo assai semplice con una semplice modifica allĠart. 1, comma 1, D.p.r. 572/1993 (Regolamento sulla cittadinanza), per cui si suggerisce la seguente formulazione:
2. Ai fini dell'acquisto della cittadinanza italiana:
a) si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d'ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia.
Il minore si considera sempre legalmente residente nel territorio dello Stato.
Vi unĠaltra ipotesi importante (che spesso riguarda molti ragazzi di etnia rom nati in Italia) concernente la situazione dei nati in Italia da genitori entrambi apolidi meritevole di un immediato intervento con circolare interpretativa estensiva del Ministero dellĠInterno.
Costoro infatti gi ora sono cittadini italiani di diritto ai sensi dellĠart. 1 della legge n. 91/1992. Tuttavia, poich nella prassi – come indicato nella parte I – i procedimenti di certificazione o riconoscimento dellĠapolidia sono o sono stati lunghi, complicati e spesso osteggiati da unĠinterpretazione restrittiva nella prassi accade che vi siano state persone la cui istanza di cittadinanza sia stata rigettata perch i genitori apolidi non abbiano fatto registrare la loro residenza anagrafica o non avevano ancora ottenuto lo stato di apolide o a cui era stato negato sulla base della interpretazione restrittiva sopra criticata e superabile o se lo stato di apolide subentrato dopo la nascita del figlio.
Poich una simile prassi contraria sia al preminente superiore interesse del miniore previsto dalla Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo, sia allĠesigenza di favorire lĠacquisto della cittadinanza prevista dalla citata Convenzione internazionale sullo stato degli apolidi indispensabile che il Ministero dellĠInterno emani apposita circolare interpretativa a tutti i Comuni che consenta lĠimmediata attribuzione della cittadinanza italiana fin dalla nascita alla persona nata in Italia da genitori entrambi apolidi, anche se i genitori abbiano ottenuto il riconoscimento dellĠapolidia dopo la sua nascita.
IV.
UNA LEGGE STATALE AI SENSI DELLĠART. 6 COST. PER LA TUTELA E PROMOZIONE DEGLI APPARTENENTI ALLA MINORANZA DEI ROM E DEI SINTI PRESENTE IN ITALIA
Tutti i provvedimenti normativi ed interpretativi sopra indicati sono necessari, ma non sufficienti per migliorare in modo duratura la condizione dei rom presenti in Italia.
Infatti gli appartenenti alla minoranza dei Rom e dei Sinti che si trovano in Italia sono in una condizione giuridica e sociale molto peculiare e complessa, che la distingue oggettivamente da ogni altra minoranza, perch lĠunica minoranza diffusa su tutto il territorio nazionale e non concentrata in alcuni territori, sia perch composta di persone che hanno uno status giuridico eterogeneo (italiani, cittadini di altri Stati dellĠUE, cittadini di Stati non appartenenti allĠUE, apolidi, rifugiati).
Occorre dunque introdurre, con legge statale, una specifica disciplina per la tutela e le pari opportunit delle persone appartenenti alla minoranza linguistica dei Rom e dei Sinti in Italia, ai sensi dellĠart. 6 Cost. e in conformit con le norme internazionali e comunitarie e con le raccomandazioni del Consiglio dĠEuropa, della Commissione europea e dellĠOSCE.
CONCLUSIONI
Alcune delle proposte indicate possono essere realizzate dal solo Ministero dellĠInterno, altre , invece, richiedono lĠintervento del Governo o del Parlamento.
Se vero che le proposte che permetterebbe il rapido raggiungimento degli obiettivi proposti richiedono lĠintervento del Parlamento, altres vero che qualunque azione tra quelle suggerite idonea a costituire un concreto passo verso il miglioramento della condizione dei rom privi di uno status giuridico certo.
Proposte dirette al Parlamento:
1. APOLIDIA:
1.1. Regolamentazione per legge del procedimento amministrativo e giudiziario di apolidia, nonch dello status di soggiorno del richiedente lo status di apolidia e dellĠapolide riconosciuto. Appare opportuno avviare uno studio a livello comparato al fine di determinare un testo di legge che colmi le attuali lacune del sistema italiano in materia di apolidia.
2. IMMIGRAZIONE
2.1. Introduzione di un permesso di soggiorno Òdi lungo periodoÓ, in presenza di legami personali e familiari dello straniero in Italia particolarmente significativi, analogamente a quanto previsto nella legislazione francese.
3. CITTADINANZA
3.1. Legge che recepisca quanto richiesto con la Campagna ÒLĠItalia sono anchĠioÓ.
4. LEGGE STATALE AI SENSI DELLĠART. 6 PER LA TUTELA E LA PROMOZIONE DEGLI APPARTENENTI ALLA MINORANZA DEI ROM E DEI SINTI IN ITALIA
4. Legge statale che preveda una specifica disciplina per la tutela e le pari opportunit delle persone appartenenti alla minoranza linguistica dei Rom e dei Sinti in Italia, ai sensi dellĠart. 6 Cost. e in conformit con le norme internazionali e comunitarie e con le raccomandazioni del Consiglio dĠEuropa, della Commissione europea e dellĠOSCE.
Proposte dirette al GOVERNO:
1. APOLIDIA:
1.1. Modifica dellĠart. 17 del D.p.r. n. 572/1993, la cui formulazione potrebbe essere la seguente:
17. Certificazione della condizione d'apolidia.
1. Il Ministero dell'interno pu certificare la condizione di apolidia, su istanza dell'interessato corredata della seguente documentazione:
a) documentazione relativa alla dimora abituale in Italia o, in mancanza, al suo domicilio effettivo in Italia o alla sua nascita in Italia, anche se non sia iscritto nellĠanagrafe di un Comune;
b) ogni documento idoneo a dimostrare lo stato di apolide in possesso dellĠinteressato.
2. é facolt del Ministero dell'interno di richiedere, a seconda dei casi, altri documenti, da richiedersi con atto scritto e motivato inviato allĠinteressato non oltre il novantesimo giorno dalla consegna dellĠistanza, escluso lĠobbligo di produrre documentazione attestante la regolarit del soggiorno in Italia o documentazione rilasciata da autorit di Stati esteri attestante la perdita, lĠannullamento o la revoca della propria cittadinanza.
3. Il procedimento di certificazione dello stato di apolide deve concludersi entro novanta giorni dalla presentazione dellĠistanza completa della prescritta documentazione o dalla presentazione della documentazione integrativa richiesta.
2. CITTADINANZA
2.1. Modifica dellĠart. 1 D.p.r. n. 572/1993 con i seguenti possibili contenuti:
Ò2. Ai fini dell'acquisto della cittadinanza italiana:
a) si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d'ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia.
Il minore si considera sempre legalmente residente nel territorio dello StatoÓ
Proposte dirette al MINISTERO dellĠinterno:
1. APOLIDIA:
1.1. Interpretazione ampia dellĠart. 17 D.p.r. 572/1993 che non subordini lĠaccoglimento dellĠistanza al possesso di permesso di soggiorno, iscrizione anagrafica e atto di nascita;
1.2. Adozione di linee guida in materia di determinazione dello stato di apolidia conformi alle Linee Guida UNHCR;
1.3. Revisione in via di autotutela dei casi gi decisi negativamente,
1.4. Circolare su rilascio di permesso di soggiorno a tutti i richiedenti lo status di apolidia, indipendentemente dalla previa regolarit del soggiorno, e di uno speciale permesso dopo il riconoscimento dello status di apolide, sulla base delle indicazioni contenute nelle Linee Guida UNHCR;
1.5. Campagna di diffusione e invito alla presentazione dellĠistanza di apolidia da parte di chi ritenga di essere apolide
1.6. Formazione sullĠapolidia ai funzionari del Ministero dellĠInterno e ai componenti delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale.
2. IMMIGRAZIONE
2.1. Circolare su permesso di soggiorno per motivi umanitari che ne chiarisca condizioni di rilascio e di rinnovo;
3. CITTADINANZA
3.1. Circolare relativa allĠapplicazione dellĠart. 4, comma 2, l. n. 91/92, ulteriormente ampliativa dei casi previsti con le circolari n. K.60.1. del 5 gennaio 2001 e del 7 novembre 2007, n. 22, con richiamo alla pi recente giurisprudenza (Corte dĠAppello di Milano, sentenza 16 agosto 2012, Corte dĠappello di Firenze, decreto 15 luglio 2011; Corte dĠAppello di Napoli, sentenza 13 aprile 2012, n. 1486; Tribunale di Firenze, decreto del 5 aprile 2013; Tribunale di Reggio Emilia, sentenza 31 gennaio 2013; Tribunale di Pordenone, 13 luglio 2012; Tribunale di Imperia, 11 settembre 2012).
3.2. Circolare relativa allĠapplicazione dellĠart. 1 l. n. 91/1992 che consenta lĠimmediata attribuzione della cittadinanza italiana fin dalla nascita alla persona nata in Italia da genitori entrambi apolidi, anche se i genitori abbiano ottenuto il riconoscimento dellĠapolidia dopo la sua nascita.
[1] Basti pensare in proposito ai numerosi apolidi la cui richiesta stata rigettata in via amministrativa sulla base dellĠaffermazione che la legge sulla cittadinanza del Paese di origine consentiva il loro riconoscimento come cittadini. Ci avvenuto anche in casi in cui lo stesso Paese di origine negava che tali persone non solo fossero cittadine, ma neppure potessero ottenere la cittadinanza.
Quanto alla richiesta di provare che lĠapolide non solo non sia cittadino di nessun altro Stato membro, ma neppure lo possa diventare, anche sul punto lĠinterpretazione restrittiva fino ad oggi adottata dal Ministero appare in contrasto con i pi generosi standard elaborati a livello internazionale e interno dalla giurisprudenza italiana.