CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
MELCHIOR WATHELET
presentate il 4 settembre 2014 (1)
Cause riunite C‑401/13 e C‑432/13
Vasiliki Balazs
contro
Casa Judeţeană de Pensii Cluj (C-401/13)
e
Casa Judeţeană de Pensii Cluj
contro
Attila Balazs (C‑432/13)
[domande di pronuncia pregiudiziale proposte dalla Curtea de Appel di Cluj (Romania)]
«Previdenza sociale dei lavoratori migranti – Prestazioni di vecchiaia – Applicabilità delle convenzioni in materia previdenziale tra Stati membri – Diniego delle autorità di uno Stato membro di concedere una prestazione di vecchiaia, per periodi di occupazione compiuti sul proprio territorio, ad un rimpatriato di origine di un altro Stato membro sulla base della normativa dell’Unione»
1. Le domande di pronuncia pregiudiziale proposte dalla Curtea de Apel Cluj (Corte d'appello di Cluj) (Romania) vertono sull’interpretazione dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97 del Consiglio, del 2 dicembre 1996, (GU 1997, L 28, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 1992/2006 (2) del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, (in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71»).
2. Tali domande sono state presentate nell’ambito delle controversie che oppongono, da una parte, la sig.ra Balazs alla Casa Judeţeană de Pensii Cluj (cassa dipartimentale per le pensioni di Cluj in Romania; in prosieguo: la «Casa Judeţeană de Pensii») e, dall’altra, quest’ultima al sig. Balazs, in merito alla concessione di pensioni di vecchiaia al sig. e alla sig.ra Balazs (in prosieguo, congiuntamente: i «coniugi Balazs»).
I – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione
3. A termini del considerando 6 del regolamento n. 1408/71:
«(…) le norme di coordinamento devono assicurare ai lavoratori che si spostano all'interno della Comunità, nonché ai rispettivi aventi diritto e ai loro superstiti, il mantenimento dei diritti e dei vantaggi acquisiti e in corso di acquisizione».
4. L’articolo 6 del suddetto regolamento dispone quanto segue:
«Nel quadro del campo di applicazione quanto alle persone e del campo di applicazione quanto alle materie del presente regolamento, quest’ultimo si sostituisce, fatte salve le disposizioni degli articoli 7, 8 e 46, paragrafo 4, a qualsiasi convenzione di sicurezza sociale che vincoli:
a) esclusivamente due o più Stati membri; (…)
(…)»
5. In deroga all’articolo 6, l’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1408/71 così dispone:
«Nonostante quanto disposto nell'articolo 6, rimangono applicabili:
(…)
c) talune disposizioni delle convenzioni di sicurezza sociale concluse dagli Stati membri prima della data di applicazione del presente regolamento, a condizione che siano più favorevoli per i beneficiari o se connesse a circostanze storiche specifiche e con un effetto limitato nel tempo, e purché siano menzionate nell'allegato III».
6. L’articolo 45 del regolamento n. 1408/71 disciplina la rilevanza dei periodi di assicurazione o di residenza in materia di pensione (vecchiaia e morte). Ai sensi del paragrafo 1 di tale articolo, «[s]e la legislazione di uno Stato membro subordina l’acquisizione, il mantenimento o il recupero del diritto alle prestazioni in virtù di un regime che non è un regime speciale ai sensi del paragrafo 2 o 3, al compimento di periodi di assicurazione o di residenza, l’istituzione competente di questo Stato membro tiene conto, nella misura necessaria, dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti – sia in un regime generale sia in un regime speciale – sotto la legislazione di ogni altro Stato membro, applicabile a lavoratori subordinati o autonomi. A tal fine, essa tiene conto di detti periodi come se si trattasse di periodi compiuti sotto la legislazione che essa applica».
7. Le modalità di liquidazione delle prestazioni sono illustrate nel successivo articolo 46:
«1. Qualora le condizioni richieste dalla legislazione di uno Stato membro per aver diritto alle prestazioni siano soddisfatte senza che sia necessario applicare l’articolo 45 né l’articolo 40, paragrafo 3, si applicano le norme seguenti:
a) l’istituzione competente calcola l’importo delle prestazioni che sarebbe dovuto:
i) da un lato, a norma delle sole disposizioni della legislazione che essa applica;
ii) dall'altro, in applicazione del paragrafo 2;
b) l’istituzione competente può tuttavia non procedere al calcolo di cui alla lettera a), punto ii), qualora il risultato sia identico o inferiore a quello del calcolo effettuato conformemente alla lettera a), punto i), prescindendo dalle differenze dovute all’arrotondamento delle cifre, purché tale istituzione non applichi una legislazione che contempli clausole di cumulo, quali quelle di cui agli articoli 46 ter e 46 quater, o se la legislazione contempla tali clausole nel caso indicato all’articolo 46 quater, a condizione che essa preveda di prendere in considerazione le prestazioni di natura diversa soltanto in funzione del rapporto tra la durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto la sua sola legislazione e la durata dei periodi di assicurazione o di residenza prescritti da questa legislazione per poter usufruire di una prestazione completa.
L’allegato IV, parte C indica per ciascuno Stato membro interessato i casi in cui i due calcoli porterebbero a tale risultato.
2. Se le condizioni richieste dalla legislazione di uno Stato membro per aver diritto alle prestazioni non sono soddisfatte se non dopo l'applicazione dell'articolo 45 e/o dell'articolo 40, paragrafo 3, si applicano le norme seguenti:
a) l’istituzione competente calcola l’importo teorico della prestazione cui l’interessato avrebbe diritto se tutti i periodi di assicurazione e/o di residenza, compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri alle quali il lavoratore[,] subordinato o autonomo, è stato soggetto, fossero stati compiuti nello Stato membro in questione e sotto la legislazione che essa applica alla data della liquidazione. Se, in virtù di questa legislazione, l’importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi compiuti, tale importo è considerato come l’importo teorico di cui alla presente lettera;
b) l’istituzione competente determina quindi l’importo effettivo della prestazione in base all’importo teorico di cui alla lettera precedente, proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima che si avverasse il rischio, sotto la legislazione che essa applica, in rapporto alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti, prima che il rischio si avverasse, sotto la legislazione di tutti gli Stati membri in causa.
3. L’interessato ha diritto, da parte dell’istituzione competente di ciascuno Stato membro interessato, all’importo più elevato calcolato conformemente ai paragrafi 1 e 2, fatta salva l’eventuale applicazione delle clausole di riduzione, di sospensione o di soppressione previste dalla legislazione in virtù della quale la suddetta prestazione è dovuta.
In tal caso, il confronto da effettuare concerne gli importi determinati dopo l’applicazione delle clausole suddette.
(…)»
8. L’articolo 94, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1408/71 dispone, infine, quanto segue:
«1. Il presente regolamento non fa sorgere alcun diritto per un periodo precedente il 1° ottobre 1972 o la data della sua applicazione nel territorio dello Stato membro interessato o in una parte di esso.
2. Ogni periodo di assicurazione e, eventualmente, ogni periodo di occupazione o di residenza compiuto sotto la legislazione di uno Stato membro prima del 1° ottobre 1972 o della data di applicazione del presente regolamento nel territorio dello Stato membro interessato o in una parte di esso, è preso in considerazione per la determinazione dei diritti acquisiti in conformità delle disposizioni del presente regolamento».
9. Il regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972 (3), nella versione di cui, in particolare, al regolamento (CE) n. 1791/2006 del Consiglio, del 20 novembre 2006 (4) (in prosieguo: il «regolamento n. 574/72»), fissa le modalità di applicazione del regolamento n. 1408/71.
B – L’accordo bilaterale
10. L’accordo bilaterale tra i governi greco e rumeno, concluso il 2 febbraio 1996, per la disciplina definitiva della compensazione dei contributi di sicurezza sociale dei rifugiati politici greci rimpatriati dalla Romania (in prosieguo: l’«accordo bilaterale») non viene menzionato nell’allegato III del regolamento n. 1408/71.
11. Le nozioni di «rimpatriato» e di «periodo di assicurazione» sono definite ai fini dell’accordo bilaterale, dall’articolo 1, lettere a) e e), di tale accordo, nei termini seguenti:
«a) per rimpatriato si intende una persona di origine greca, stabilita in Romania dopo il 1° gennaio 1945, avente status di rifugiato politico, nonché i membri della sua famiglia, che sono ritornati o ritorneranno in Grecia per stabilirvi il domicilio, entro sei anni dalla data di entrata in vigore del presente accordo;
(…)
e) per periodo contributivo si intende il periodo in cui in Romania sono stati versati i contributi di sicurezza sociale, conformemente alla legislazione rumena».
12. Ai sensi dell’articolo 2 dell’accordo bilaterale :
«1. Le parti contraenti disciplinano la compensazione dei contributi di sicurezza sociale dei rimpatriati conformemente a quanto previsto ai paragrafi 2 e 3 del presente articolo e all’articolo 3 del presente accordo.
2. La parte rumena si impegna a corrispondere alla parte ellenica un importo forfettario come compensazione per il pagamento delle pensioni e la copertura del periodo assicurativo dei rimpatriati ad opera della parte ellenica.
3. La parte ellenica si impegna a versare le pensioni a favore dei pensionati rimpatriati e a riconoscere il periodo assicurativo maturato in Romania dalle persone assicurate rimpatriate, conformemente alla legislazione ellenica in materia di sicurezza sociale».
13. La compensazione di cui all’articolo 2, paragrafo 2, dell’accordo bilaterale ammonta, conformemente all’articolo 3 di tale accordo, a 15 milioni di dollari americani (USD).
14. Ai sensi dell’articolo 5 di tale accordo, «[u]na volta versato l’importo di USD 15 milioni cessa per la parte rumena ogni obbligo relativamente ai diritti in ambito di sicurezza sociale dei rifugiati politici greci rimpatriati».
II – Il contesto di fatto della controversia principale
15. I coniugi Balazs sono cittadini greci, residenti a Tessalonica (Grecia), aventi lo status di «rifugiati politici greci rimpatriati».
16. Nel 1948, il sig. e la sig.ra Balazs, dell’età rispettivamente di 7 e 9 anni, venivano riconosciuti come rifugiati politici in Romania. Essi assumevano lo status di assicurati nel sistema pubblico di sicurezza sociale rumeno, maturando un periodo contributivo pari, rispettivamente, a 34 anni, 7 mesi e 6 giorni e a 28 anni. Il 18 agosto 1990 venivano rimpatriati in Grecia.
17. Nel 1998, a seguito delle domande dei coniugi Balazs volte al riconoscimento in loro favore dei periodi contributivi maturati in Romania, le autorità greche ritenevano il sig. e la sig.ra Balazs avessero maturato, in Romania, periodi contributivi corrispondenti, rispettivamente, a 9 382 giorni e a 8 351 giorni. Su tali periodi, le autorità medesime riconoscevano, conformemente alla normativa greca applicabile in materia previdenziale, 4 500 giorni.
18. Ai coniugi Balazs venivano successivamente concesse pensioni di vecchiaia dalle autorità greche.
19. Quanto alla sig.ra Balazs, veniva quindi preso in considerazione un periodo di assicurazione totale di 6 993 giorni lavorativi, di cui i 4 500 giorni riconosciuti in ragione del periodo lavorativo dalla stessa compiuto in Romania e 2 493 giorni in ragione dell’attività lavorativa svolta in Grecia. Su tale base, le veniva concessa, a decorrere dal 1° aprile 1999, una pensione mensile pari a 136 910 dracme greche (circa 390 euro).
20. Quanto al sig. Balazs, il periodo di assicurazione complessivo presoo in considerazione ammontava a 7 733 giorni, di cui i 4 500 giorni riconosciuti in ragione del periodo lavorativo dal medesimo compiuto in Romania e 3 233 giorni in ragione dell’attività lavorativi svolta in Grecia. Su tale base, dopo aver percepito, in un primo tempo, una pensione d’invalidità, il sig. Balazs si è visto riconoscere dalle autorità greche, a decorrere dal 2009, una pensione di anzianità mensile di 596,99 euro.
21. L’11 ottobre e il 27 novembre 2007, la sig.ra e il sig. Balazs adivano la Casa Judeţeană de Pensii al fine di ottenere la concessione di una pensione di vecchiaia sulla base delle disposizioni dei regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72.
22. Tali domande venivano respinte con decisione del 5 ottobre 2011 in ragione del fatto che, poiché i coniugi Balazs erano stati considerati come rifugiati politici greci rimpatriati dalle autorità greche, le autorità rumene, ai sensi dell’articolo 5 dell’accordo bilaterale, non avevano alcun obbligo di concedere loro pensioni di vecchiaia.
23. Con sentenze civili del 26 settembre 2012, il Tribunalul Cluj (Tribunale di Cluj) annullava tali decisioni e ordinava alla Casa Judeţeană de Pensii di disporre la concessione in favore dei coniugi Balazs nuove pensioni di vecchiaia, conformemente ai regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72, tenendo conto dei periodi contributivi totali compiuti dai coniugi in Romania. A tal riguardo, il Tribunalul precisava che i suddetti regolamenti erano applicabili alle domande dei coniugi Balazs dal momento che l’accordo bilaterale non rientra nell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), del regolamento n. 1408/71, in quanto la sua applicazione non è limitata nel tempo, esso non viene menzionato nell’allegato III di tale regolamento e le sue disposizioni non potevano manifestamente essere considerate come più favorevoli ai beneficiari.
24. In esecuzione di tali sentenze, la Casa Judeţeană de Pensii, il 20 e il 27 febbraio 2013, adottava nuove decisioni con cui, in applicazione delle disposizioni del regolamento n. 1408/71, concedeva al sig. e alla sig.ra Balazs pensioni di vecchiaia, rispettivamente, di RON 405 e di RON 500 mensili. In tali decisioni veniva precisato che, conformemente alle disposizioni del regolamento n. 574/72, erano stati detratti 4 500 giorni dai periodi totali di 7 733 giorni e 6 993 giorni calcolati dalle autorità greche, poiché sovrapposti ai periodi di assicurazione obbligatoria maturati dai coniugi Balazs in Romania, compresi tra il 1° giugno 1975 e il 31 maggio 1990.
25. In ciascuno dei due procedimenti, le sentenze civili del Tribunalul Cluj sono state oggetto di impugnazione dinanzi alla Curtea de Apel Cluj, tanto da parte del sig. e della sig.ra Balazs, quanto dalla Casa Judeţeană de Pensii. Quest’ultima sosteneva, essenzialmente, che le disposizioni dei regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 non erano applicabili nella specie a causa dell’esistenza dell’accordo bilaterale. Orbene, conformemente a quest’ultimo, ogni obbligo della Romania nei confronti dei rifugiati politici greci rimpatriati sarebbe venuto meno, poiché la Romania ha soddisfatto il suo obbligo di pagamento di USD 15 milioni alla Grecia. Al contrario, i coniugi Balazs richiedevano, sulla base delle disposizioni degli stessi regolamenti, il riconoscimento del loro diritto ad una pensione di vecchiaia per la totalità dei periodi contributivi maturati in Romania. Essi sostenevano, essenzialmente, che, in ragione dell’adesione della Romania all’Unione europea, tale Stato membro era tenuto ad applicare i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72. Infatti, l’accordo bilaterale, che sarebbe meno favorevole e non figurerebbe nell’allegato III del regolamento n. 1498/71, non rientrerebbe nell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), del regolamento stesso.
26. Ciò premesso, la Curtea de Apel Cluj decideva di sospendere entrambi i procedimenti principali e di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte.
III – Le domande di pronuncia pregiudiziale e il procedimento dinanzi alla Corte
27. Con decisioni del 27 giugno e del 2 luglio 2013, pervenute alla Corte, rispettivamente, il 31 e il 16 luglio 2013, la Curtea de Apel Cluj ha, quindi, sospeso i procedimenti e sottoposto alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, la seguente questione pregiudiziale:
«Se le disposizioni dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (CEE) n. 1408/71 debbano essere interpretate nel senso che rientri nella loro sfera di applicazione un accordo bilaterale stipulato tra due Stati membri, anteriormente alla data di applicazione del regolamento, in base al quale questi hanno convenuto la cessazione dell’obbligo riguardante le prestazioni previdenziali dovute da uno Stato ai cittadini dell’altro Stato cui sia stato riconosciuto lo status di rifugiati politici nel territorio del primo Stato e siano stati rimpatriati nel territorio del secondo Stato, a fronte del pagamento da parte del primo Stato di un importo forfettario per il pagamento delle pensioni e per la copertura del periodo per il quale nel primo Stato membro siano stati versati contributi previdenziali».
28. Con decisione del 4 settembre 2013, il presidente della Corte ha disposto la riunione delle cause.
29. Hanno presentato osservazioni scritte i coniugi Balazs, i governi greco e rumeno, nonché la Commissione.
30. L’udienza ha avuto luogo il 4 giugno 2014, nel corso della quale i coniugi Balazs, i governi greco e rumeno, nonché la Commissione, hanno svolto le loro difese orali.
IV – Analisi
A – L’oggetto della questione pregiudiziale
31. La questione sollevata dal giudice del rinvio riguarda un problema di coordinamento tra, da un lato, un accordo bilaterale in materia previdenziale stipulato ad un’epoca in cui uno degli Stati firmatari non era ancora membro dell’Unione europea e, dall’altra, il regolamento n. 1408/71.
32. Il problema dell’applicabilità ratione temporis del regolamento n. 1408/71 è risolto da una giurisprudenza costante, secondo la quale il regolamento entra in vigore nei confronti di un nuovo Stato membro sin dalla sua adesione all’Unione (5). Peraltro, se è vero che il regolamento n. 1408/71 ha validità, in linea di principio, soltanto per l’avvenire, esso tuttavia può essere applicato agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l’impero della legge precedente (6).
33. Il fatto che l’articolo 5 dell’accordo bilaterale precisi che il pagamento, da parte della Romania, della somma di USD 15 milioni ponga fine ad «ogni obbligo [di questa] relativamente ai diritti in ambito di sicurezza sociale dei rifugiati politici greci rimpatriati» non mi sembra idoneo a modificare la posizione della Corte secondo cui il regolamento n. 1408/71 è entrato in vigore nei confronti della Romania sin dalla sua adesione all’Unione e si applica, di conseguenza, agli effetti futuri di situazioni passate.
34. Infatti, alla luce del tenore degli articoli 6 e 7 di tale regolamento, il principio della sostituzione è indiscutibile. Per potervi derogare, l’articolo 7, paragrafo 2, lettera c) impone due condizioni cumulative (7). In primo luogo, la convenzione internazionale deve essere più favorevole ai beneficiari o essere connessa a circostanze storiche specifiche e, in tal caso, avere un effetto limitato nel tempo. In secondo luogo, essa deve essere menzionata nell’allegato III del regolamento n. 1408/71. Nella specie, poiché l’accordo bilaterale non è menzionato nell’allegato III di tale regolamento (8), l’eccezione non dovrebbe applicarsi.
35. Tuttavia, la sentenza Rönfeldt (C‑227/89, EU:C:1991:52) ci insegna che occorre discostarsi dal principio della sostituzione a vantaggio dell’applicazione della convenzione internazionale, se questa offre un trattamento più favorevole ai potenziali beneficiari e ciò indipendentemente dalla questione se essa sia menzionata nell’allegato III del regolamento n. 1408/71. È l’applicabilità di tale giurisprudenza alla causa in questione che deve, pertanto, essere esaminata.
B – La sostituzione del regolamento n. 1408/71 con riferimento alla giurisprudenza Rönfeldt e alla sua evoluzione
36. La questione del coordinamento del regolamento n. 1408/71 con una convenzione internazionale anteriore viene espressamente disciplinata dagli articoli 6 e 7 del regolamento medesimo.
37. La regola è la sostituzione del regolamento n. 1408/71. Infatti, ai sensi del suo articolo 6, il regolamento «si sostituisce, fatte salve le disposizioni degli articoli 7, 8 e 46, paragrafo 4, a qualsiasi convenzione di sicurezza sociale che vincoli (…) due o più Stati membri».
38. È sotto forma di eccezione che l’articolo 7, paragrafo 2, lettera c) prevede che «talune disposizioni delle convenzioni di sicurezza sociale concluse dagli Stati membri prima della data di applicazione del presente regolamento [rimangono applicabili], a condizione che siano più favorevoli per i beneficiari o se connesse a circostanze storiche specifiche e con un effetto limitato nel tempo, e purché siano menzionate nell’allegato III».
39. Fino alla sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52), il principio e l’eccezione venivano applicati rigorosamente: il regolamento si sostituisce alle convenzioni sulla previdenza sociale stipulate fra Stati membri che non siano menzionate nell’allegato III, e ciò «pure nel caso in cui l’applicazione di dette convenzioni implichi, per l’avente diritto alle prestazioni, dei vantaggi superiori a quelli derivanti dal regolamento stesso» (9).
40. Tale rigore si spiegava, secondo la Corte, con il carattere imperativo del principio della sostituzione del regolamento n. 1408/71, il quale «non ammette eccezioni all’infuori di quelle espressamente previste» (10).
41. Nella sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52), pur ricordando il carattere imperativo del principio della sostituzione e l’impossibilità di ammettere eccezioni non previste dal regolamento stesso (11), la Corte ha tuttavia affermato che gli articoli 45 TFUE e 48 TFUE «ostano a che un lavoratore perda vantaggi previdenziali a causa dell’inapplicabilità di convenzioni vigenti tra due o più Stati membri ed integrate al loro diritto nazionale, per effetto dell' entrata in vigore del regolamento del Consiglio n. 1408/71» (12).
42. Tuttavia, nella sentenza Thévenon (13), la Corte, parlando delle «circostanze specifiche che [l’]hanno indott[a] ad ammettere, nella causa Rönfeldt, la possibilità di una deroga alla regola sancita dall’art. 6 del regolamento n. 1408/71» (14), ha precisato che la giurisprudenza Rönfeldt non può applicarsi ai lavoratori che si siano avvalsi del proprio diritto alla libera circolazione soltanto dopo l’entrata in vigore del regolamento.
43. In conclusione, come ha spiegato la Corte al punto 27 della sentenza Kaske (C‑277/99, EU:C:2002:74), «[i] principi affermati nella citata sentenza Rönfeldt mirano unicamente a perpetuare un diritto acquisito in materia previdenziale e non disciplinato nell'ambito del diritto comunitario alla data in cui il cittadino di uno Stato membro che lo invoca poteva beneficiarne. Pertanto, il fatto che il regolamento n. 1408/71 sia divenuto applicabile nello Stato membro di origine di un cittadino alla data dell'adesione di detto Stato membro alla Comunità europea è irrilevante quanto al suo diritto acquisito a fruire di una regolamentazione bilaterale che poteva essergli applicata soltanto al momento in cui ha esercitato il diritto di libera circolazione. [T]ale soluzione si basa sul principio che l'interessato poteva nutrire un diritto ad un legittimo affidamento nel fatto che avrebbe potuto beneficiare delle disposizioni della convenzione bilaterale». (Il corsivo è mio).
C – L’inapplicabilità della giurisprudenza Rönfeldt nella specie
44. Sebbene dalla giurisprudenza Rönfeldt risulti che il principio della sostituzione del regolamento n. 1408/71 debba essere respinto a vantaggio dell’applicazione di un accordo internazionale che offra un trattamento più favorevole ai potenziali beneficiari, è ancora necessario comprendere se tale giurisprudenza si applichi ad un caso del genere di quello dei coniugi Balazs.
45. Ritengo di no.
1. Il criterio decisivo è quello della data di esercizio del diritto alla libera circolazione.
46. Ritengo che l’estensione delle condizioni di esclusione del principio della sostituzione del regolamento n. 1408/71, che scaturisce dalla giurisprudenza Rönfeldt, debba essere interpretata restrittivamente.
47. Tale interpretazione mi sembra conforme alla stessa sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52) e alle sentenze che l’hanno seguita. In tali sentenze, la Corte ricorda il carattere imperativo del principio della sostituzione del regolamento alle disposizioni delle convenzioni previdenziali stipulate tra Stati membri (15).
48. Nella stessa prospettiva restrittiva, la Corte ha respinto l’estensione dell’eccezione ai lavoratori che si sono avvalsi del proprio diritto alla libera circolazione soltanto dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 1408/71 (16).
49. Un’interpretazione restrittiva è altresì idonea a rispondere a parte delle critiche formulate dalla dottrina che ha ravvisato nella sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52) una compromissione della coerenza nel coordinamento dei regimi previdenziali e una distorsione del principio del primato del diritto dell’Unione sul diritto nazionale, quand’anche di origine convenzionale (17).
50. A tal proposito, una situazione quale quella dei coniugi Balazs presenta, in punto di fatto, una differenza fondamentale rispetto ai casi di applicazione della giurisprudenza Rönfeldt. In tali cause, il beneficiario della convenzione internazionale si era avvalso della propria libertà di circolazione non solo prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1408/71 (condizione precisata nella sentenza Thévenon (18)), ma altresì prima della sottoscrizione della convenzione internazionale (19).
51. Al contrario, nel caso dei coniugi Balazs, l’accordo bilaterale è stato firmato il 23 febbraio 1996, ossia successivamente all’esercizio del loro diritto alla libera circolazione. Infatti, i coniugi Balazs, cittadini greci, si sono stabiliti in Romania nel 1948 e sono stati rimpatriati in Grecia il 18 agosto 1990, vale a dire più di sei anni prima della sottoscrizione dell’accordo bilaterale.
52. Pertanto, non si può contestare il fatto che i coniugi Balazs non possedessero, per parafrasare il punto 27 della sentenza Kaske (EU:C:2002:74), citata supra al paragrafo 43, alcun diritto acquisito a fruire dell’accordo bilaterale, poiché quest'ultimo non era applicabile al momento in cui essi hanno esercitato il loro diritto di libera circolazione. In altri termini, nel caso dei coniugi Balazs, non si poteva nutrire il legittimo affidamento nel fatto che essi potessero beneficiare delle disposizioni di una convenzione bilaterale, in quanto quest'ultima era inesistente al momento dell’esercizio del diritto di libera circolazione.
53. Ciò detto, ritengo che l’estensione dell’eccezione al principio della sostituzione del regolamento n. 1408/71 scaturente dalla sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52) non possa essere applicata ad una fattispecie come quella oggetto del procedimento principale.
54. Propongo, dunque, alla Corte di rispondere alla questione sollevata dal giudice del rinvio nel senso che non si può derogare all’applicazione del regolamento n. 1408/71, come previsto dall’articolo 6 del regolamento n. 1408/71, nel caso in cui i lavoratori ricompresi nella sfera di applicazione di una convenzione internazionale in materia previdenziale si siano avvalsi del loro diritto alla libera circolazione prima dell’entrata in vigore della convenzione medesima.
2. Le conseguenze dell’applicazione del regolamento n. 1408/71
55. Nell’ambito dei procedimenti principali, la sostituzione del regolamento n. 1408/71 all’accordo bilaterale significa concretamente che, a decorrere dal 1° gennaio 2007 (data dell’adesione della Romania all’Unione europea), le autorità greche e rumene devono applicare ai coniugi Balazs le norme per la presa in considerazione dei periodi di assicurazione e la liquidazione delle prestazioni quali stabilite dal regolamento n. 1408/71.
56. In altri termini, le pensioni dovute ai coniugi Balazs a decorrere dal 1° gennaio 2007, dalla Grecia da una parte e dalla Romania dall’altra, devono essere determinate conformemente agli articoli 45, 46 e 94, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71.
57. Tanto la Romania quanto la Grecia devono, di conseguenza, prendere in considerazione, al fine di determinare il diritto ad una prestazione, ogni periodo di assicurazione, di occupazione o di residenza compiuto sotto la legislazione di un qualsiasi Stato membro prima della data di applicazione del regolamento sul territorio della Romania.
58. Infatti, secondo costante giurisprudenza della Corte, dall’articolo 94, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 deriva che uno Stato membro «non può legittimamente rifiutare di tenere conto dei periodi di assicurazione compiuti nel territorio di un altro Stato membro ai fini della costituzione di una pensione di anzianità, per la sola ragione che tali periodi sono maturati prima dell'entrata in vigore del regolamento nel suo territorio» (20).
59. Di conseguenza, tale articolo deve essere interpretato in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 1, dello stesso regolamento nel senso «che esso garantisce la presa in considerazione di tutti i periodi di assicurazione, di lavoro o di residenza maturati in forza del diritto di uno Stato membro, anteriormente all’entrata in vigore del suddetto regolamento, ai fini della determinazione dei diritti acquisiti in conformità alle disposizioni di questo, purché il lavoratore migrante fosse cittadino di uno stato membro al momento in cui ha maturato detti periodi» (21) (è questo il caso dei coniugi Balazs).
60. Conformemente all’articolo 46, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71, l’importo effettivo della prestazione dovuta da ciascuno degli Stati membri in causa corrisponderà proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti dai coniugi Balazs sul rispettivo territorio di ciascuno dei suddetti Stati membri, prima che il rischio si avverasse, è ciò ai sensi della loro legge nazionale.
61. Infatti, come confermato dall’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 574/72, poiché «si tratta di prestazioni (…) per vecchiaia (…) che debbono essere liquidate dalle istituzioni di due o più Stati membri in conformità delle disposizioni dell’articolo 46, paragrafo 2 del regolamento, ciascuna delle istituzioni in causa procede separatamente a tale totalizzazione, tenendo conto dell’insieme dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti dal lavoratore subordinato o autonomo sotto le legislazioni di tutti gli Stati membri alle quali è stato soggetto (…)».
62. Infine, ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 1408/71, i coniugi Balazs «[avranno] diritto, da parte dell’istituzione competente di ciascuno Stato membro interessato, all’importo più elevato» tra l’importo effettivo precedentemente descritto e l’importo calcolato sulla base della sola legislazione nazionale in applicazione dell’articolo 46, paragrafo 1, del regolamento n. 1408/71.
3. Ulteriori osservazioni sulle conseguenze dell’applicazione del regolamento n. 1408/71
63. Vorrei completare la mia analisi con due ulteriori osservazioni relative alle conseguenze concrete, per la Grecia e la Romania da una parte e per i coniugi Balazs dall’altra, dell’applicazione del regolamento n. 1408/71.
64. In primo luogo, sono consapevole del fatto che la mancata applicazione dell’accordo bilaterale in questione nel procedimento principale può incidere sulla portata dei diritti e degli obblighi accettati dagli Stati membri parti di tale accordo, poiché, per il periodo successivo al 1° gennaio 2007, la prestazione di vecchiaia versata dalla Grecia ai coniugi Balazs corrisponderà solamente alla proporzione dei soli periodi di assicurazione compiuti in Grecia.
65. Tuttavia, le conseguenze del fatto che l’accordo bilaterale venga rimesso in discussione da parte di uno o dell’altro Stato membro, firmatario dell’accordo medesimo, non rientrano nella competenza della Corte.
66. In secondo luogo, vorrei ritornare sulla tesi sostenuta dalla Commissione, secondo la quale le decisioni adottate il 20 e il 27 febbraio 2013 dalla Casa Judeţeană de Pensii in esecuzione delle sentenze del 26 settembre 2012 del Tribunalul Cluj rispetterebbero il diritto dell’Unione applicando il regolamento n. 1408/71.
67. La Corte ha espressamente chiesto alla Commissione se, con tale tesi, essa non sostenesse una terza strada consistente nell’applicazione congiunta del regolamento n. 1408/71 (da parte delle autorità rumene, con le decisioni del 20 e del 27 febbraio 2013) e dell’accordo bilaterale (da parte delle autorità greche). All’udienza del 4 giugno 2014, la Commissione ha risposto che la sua tesi consentiva unicamente di conciliare i principi scaturenti dalle sentenze Walder (EU:C:1973:62) e Rönfeldt (EU:C:1991:52), vale a dire, da una parte, la sostituzione del regolamento n. 1408/71 all’accordo bilaterale e, dall’altra, la conservazione degli elementi più favorevoli in esso contenuti.
68. Ritengo, tuttavia, che tale soluzione, indipendentemente dall’aspetto pratico che essa riveste per i coniugi Balazs, non sia giuridicamente conforme al regolamento n. 1408/71.
69. Al contrario, come ha ricordato il rappresentante del governo rumeno nel corso della stessa udienza, l’articolo 7 del regolamento n. 1408/71 non autorizza l’applicazione congiunta dello stesso e di una convenzione internazionale. Tuttavia, è a ciò che mira la soluzione suggerita dalla Commissione, a prescindere da quanto essa affermi.
D – In subordine, sulla competenza della Corte a determinare la norma più favorevole
70. Nell’ipotesi in cui la Corte non accolga la mia interpretazione e decida di estendere la giurisprudenza Rönfeldt al caso dei coniugi Balazs, si porrebbe allora solo la questione del criterio della norma più favorevole.
1. Argomenti delle parti
71. La Grecia, la Commissione e i coniugi Balazs affermano, nelle rispettive osservazioni scritte, che l’applicazione del regolamento n. 1408/71 condurrebbe ad una situazione più favorevole per i beneficiari in quanto consentirebbe loro di ottenere una pensione di vecchiaia in base alla totalità del periodo di lavoro e contributivo compiuto in Romania.
72. Solo il governo rumeno sostiene il contrario, invocando essenzialmente due argomenti:
– in primo luogo, esso ritiene che dagli articoli 1, lettera e), 2, paragrafo 2, e 5 dell’accordo bilaterale, nonché dalla sua finalità diretta alla disciplina definitiva della compensazione dei contributi previdenziali dei rifugiati politici greci rimpatriati, risulti l’obbligo assunto dalla Grecia a riconoscere la totalità dei periodi assicurativi compiuti in Romania e a versare le pensioni in base all’integralità di tale periodo. In altri termini, limitando la valorizzazione di tale periodo a quindici anni, la Grecia modificherebbe unilateralmente gli obblighi ad essa incombenti in virtù dell’accordo bilaterale, e
– in secondo luogo, quanto alla questione se i diritti derivanti dall’accordo bilaterale siano più favorevoli per i beneficiari rispetto a quelli che discendono dal regolamento n. 1408/71, il governo rumeno osserva che l’accordo bilaterale si limita a determinare la legge nazionale applicabile ai fini della concessione della pensione. Occorrerebbe pertanto stabilire in termini concreti, tenuto conto delle circostanze di ciascuna fattispecie, quale sia il regime legale più favorevole per i beneficiari. Nella fattispecie, poiché l’importo della pensione versata dalle autorità greche ai coniugi Balazs è più elevato di quello che versano loro le autorità rumene, l’applicazione dell’accordo bilaterale sarebbe loro più favorevole, anche se la Corte dovesse ritenere che le autorità greche potessero unilateralmente fissare il periodo di assicurazione preso in considerazione.
2. Valutazione
73. Ritengo che determinare quale tra il regolamento n. 1408/71 e l’accordo bilaterale sia più vantaggioso per i coniugi Balazs conduca, necessariamente, ad interpretare previamente il suddetto accordo e, eventualmente, la legge nazionale applicabile in virtù del medesimo.
a) L’interpretazione di una convenzione internazionale
74. Sebbene io non trascuri l’interpretazione dell’accordo bilaterale sostenuta dal governo rumeno, non ritengo che spetti alla Corte pronunciarsi sulla portata degli obblighi della Grecia ai sensi dell’accordo bilaterale (22).
75. A tal proposito, occorre tuttavia precisare che la Corte, al punto 37 della sentenza Wencel (EU:C:2013:303), ha dichiarato «che una disposizione dell’Unione come l’articolo 7, paragrafo 2, [del] regolamento [n. 1408/71] che dà precedenza all’applicazione di una convenzione bilaterale non può avere una portata in conflitto con i principi sottesi al contesto normativo cui pertiene».
76. La Corte ha quindi già affermato che le disposizioni di una convenzione menzionate nell’allegato III del regolamento n. 1408/71 – e che si applicano di conseguenza in luogo del suddetto regolamento – devono essere considerate incompatibili con gli articoli 45 TFUE e 51 TFUE (23).
77. Se tali principi sono stati enunciati dalla Corte nell’ambito dell’applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71, a fortiori essi si applicano nell’ambito dell’eccezione giurisprudenziale scaturente dalla sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52).
78. Ciò premesso, è ragionevole pensare che, per essere compatibile con i principi sottesi al regolamento n. 1408/71 e agli articoli 45 TFUE e 51 TFUE, una convenzione internazionale quale quella in questione nei procedimenti principali dovrebbe essere interpretata nel senso che impone alla Repubblica ellenica, che si è impegnata, con l’articolo 2, paragrafo 3, dell’accordo bilaterale, «a versare le pensioni a favore dei pensionati rimpatriati e a riconoscere il periodo assicurativo maturato in Romania dalle persone assicurate rimpatriate», di liquidare una pensione corrispondente a tale periodo complessivo.
79. In altre parole, il riferimento alla legislazione ellenica contenuto nell’articolo 2, paragrafo 3, dell’accordo bilaterale non dispensa le autorità greche dal loro obbligo di dare a tale accordo un’interpretazione conforme al trattato.
b) La determinazione della norma più favorevole
80. Per quanto riguarda la determinazione concreta della norma più favorevole, ritengo, conformemente alla giurisprudenza della Corte, che spetti «al giudice nazionale […] accertare se l’applicazione [della convenzione internazionale] risulti effettivamente più o meno favorevole ai lavoratori interessati rispetto all’applicazione del regolamento. Nel primo caso dovranno essere applicate, a titolo di deroga e conformemente al principio sancito nella sentenza Rönfeldt, sopra citata, le norme previste [dall’accordo bilaterale]. Nel secondo caso, invece, dovranno essere applicate le disposizioni del regolamento, come interpretate dalla Corte» (24).
81. In altri termini, spetterebbe al giudice nazionale «valutare se un interessato tragga effettivamente un diritto acquisito ad una prestazione più favorevole da una convenzione in materia di previdenza sociale [, interpretata conformemente ai principi sottesi al regolamento n. 1408/71]» (25).
82. A tal fine, il giudice del rinvio dovrà comparare la situazione dei coniugi Balazs a seconda del fatto che la loro pensione sia calcolata e liquidata in applicazione dell’accordo bilaterale, interpretato conformemente al diritto dell’Unione, o del regolamento n. 1408/71.
83. Per determinare il diritti che i coniugi Balazs possono rivendicare in virtù di quest’ultimo, il giudice nazionale dovrà necessariamente tenere conto degli articoli 45, 46 e 94, paragrafo 2, del regolamento n. 1408/71 (26).
84. In tale ipotesi subordinata, allo stesso modo si tratterà dunque, alla fin fine, di applicare solamente uno dei due testi normativi ai coniugi Balazs: il regolamento n. 1408/71 o l’accordo bilaterale.
E – Sulla limitazione dell’efficacia nel tempo dell’emananda sentenza
85. Nelle proprie osservazioni scritte, il governo rumeno chiede alla Corte, nell’ipotesi in cui essa dovesse statuire che spetta alle autorità rumene concedere ai coniugi Balazs diritti pensionistici in applicazione del regolamento n. 1408/71, di limitare l’efficacia nel tempo dell’emananda sentenza.
86. Tale richiesta ha senso solo qualora la Corte dovesse accogliere la tesi che ho sviluppato in via principale o, in caso contrario, qualora il giudice del rinvio concludesse che il regolamento n. 1408/71 è più vantaggioso per gli interessati rispetto all’accordo bilaterale.
87. Come riconosce lo stesso governo rumeno, una siffatta limitazione può essere applicata solo se sono soddisfatti due criteri, vale a dire la buona fede delle parti e un rischio di gravi inconvenienti.
1. Argomenti del governo rumeno
88. Quanto alla buona fede, il governo rumeno osserva che la propria posizione si fonda sulla costante giurisprudenza della Corte secondo cui il diritto dell’Unione osta alla perdita di vantaggi sociali per i lavoratori a causa della sostituzione del regolamento n. 1408/71 ad una convenzione internazionale.
89. Inoltre, la situazione della Romania si distinguerebbe da quella di altri Stati membri che abbiano stipulato accordi con la Grecia e che abbiano deciso di applicare il regolamento n. 1408/71.
90. Quanto al rischio di gravi inconvenienti, il governo rumeno invoca il fatto che i contributi delle persone di cui all’accordo bilaterale sono stati destinati al pagamento della somma forfettaria di USD 15 milioni al governo greco e che, di conseguenza, sarebbe necessario, in caso di applicazione del regolamento n. 1408/71, trovare altre fonti di finanziamento.
91. Secondo le valutazioni della Casa Nationalâ de Pensii Publice della Romania, l’ulteriore somma al cui pagamento si troverebbe esposta ammonterebbe a RON 38 560 683 (approssimativamente EUR 8 680 537). Il governo rumeno aggiunge che sono state presentate circa 800 richieste analoghe a quelle dei coniugi Balazs.
2. Valutazione
92. Come rilevato precedentemente, non trascuro l’interpretazione, sostenuta dal governo rumeno, dell’accordo bilaterale e della portata degli obblighi di ciascuna delle parti di tale accordo.
93. Tuttavia, nell’ambito dell’esame dei limiti temporali dell’efficacia di una sentenza della Corte, la condizione della buona fede non riguarda l’affidamento di uno Stato nell’interpretazione del proprio diritto nazionale (in cui sono ricompresi gli accordi internazionali di cui è parte), ma quello che esso abbia potuto riporre nella sua interpretazione del diritto dell’Unione (27).
94. Orbene, nella fattispecie, se la portata della giurisprudenza Rönfeldt può eventualmente essere discussa ed essere soggetta ad interpretazione, resta il fatto che la Romania si doveva aspettare di vedersi applicare il regolamento n. 1408/71 a partire dal 1° gennaio 2007.
95. Infatti, benché essa abbia chiesto l’inserimento dell’accordo bilaterale nell’allegato III del suddetto regolamento, tale richiesta è stata rifiutata dalla Grecia. In tali circostanze, è l’affidamento nell’applicazione della norma di principio – vale a dire la sostituzione del regolamento n. 1408/71 all’accordo bilaterale, in applicazione dell’articolo 6 del suddetto regolamento – che doveva prevalere.
96. In tali circostanze, ritengo che non vi sia motivo di limitare gli effetti dell’emananda sentenza poiché, qualora il criterio della buona fede non sia soddisfatto, «non è necessario verificare se sia soddisfatto il secondo criterio menzionato nel medesimo punto e relativo al rischio di gravi inconvenienti» (28).
97. In ogni caso, ritengo che nemmeno il rischio di gravi inconvenienti sia dimostrato.
98. Infatti, secondo le valutazioni della cassa nazionale delle pensioni pubbliche della Romania, l’ulteriore somma che dovrebbe essere pagata nell’ipotesi in cui si dovesse applicare il regolamento n. 1408/71, oltre agli USD 15 milioni pagati in virtù dell’accordo bilaterale, ammonterebbe a RON 38 560 683 (approssimativamente EUR 8 680 537).
99. Anzitutto, in mancanza di dati numerici più precisi, non si può escludere che l’importo indicato dal governo rumeno ricomprenda altresì le 800 richieste analoghe a quelle dei coniugi Balazs già presentate. Orbene, un’eventuale limitazione dell’efficacia nel tempo della sentenza non avrebbe alcun impatto su tali pratiche (29).
100. Inoltre, è necessario ricordare che l’esistenza di conseguenze finanziarie derivanti per uno Stato membro da una sentenza pronunciata in via pregiudiziale non giustifica, di per sé, la limitazione dell’efficacia nel tempo di tale sentenza (30). Il rischio di gravi ripercussioni economiche deve essere valutato anche in funzione del numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente (31).
101. Orbene, oltre alla limitata entità dell’importo richiesto, si deve rilevare che il governo rumeno non fornisce informazioni sul numero delle situazioni potenzialmente interessate.
102. Ciò premesso, la condizione relativa all’esistenza di gravi inconvenienti non può essere considerata soddisfatta.
V – Conclusioni
103. In una situazione come quella oggetto del procedimento principale, i beneficiari delle prestazioni si sono avvalsi del loro diritto alla libera circolazione prima della sottoscrizione della convenzione internazionale in materia previdenziale pertinente. Alla luce di tale particolare elemento, ritengo che la norma derogatoria enunciata nella sentenza Rönfeldt (EU:C:1991:52) non trovi applicazione.
104. Di conseguenza, e tenuto conto delle considerazioni sin qui esposte, invito la Corte a rispondere alla questione pregiudiziale sottoposta dalla Curtea de Apel Cluj nei termini seguenti:
1) Non si può derogare all’applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) n. 118/97 del Consiglio, del 2 dicembre 1996, (GU 1997, L 28, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) n. 1992/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, nel caso in cui i lavoratori ricompresi nella sfera di applicazione di una convenzione internazionale in materia previdenziale si siano avvalsi del loro diritto alla libera circolazione prima dell’entrata in vigore della convenzione medesima.
2) In subordine, nell’ipotesi in cui la Corte decidesse di applicare ai procedimenti principali la giurisprudenza Rönfeldt (C-227/89, EU:C:1991:52), spetterebbe al giudice nazionale valutare se i coniugi Balazs traggano un diritto acquisito ad una prestazione più favorevole dall’accordo bilaterale, interpretato conformemente ai principi sottesi al regolamento n. 1408/71, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento n. 118/97, come modificato dal regolamento n. 1992/2006, rispetto al diritto risultante dall’applicazione degli articoli 45, 46 e 94, paragrafo 2, di tale regolamento nei due Stati.