Premessa

In altro dossier (il n. 210) venivano svolti alcuni cenni introduttivi sul complessivo tema dell'immigrazione. Quale prosieguo di quella riflessione, qui seguono alcuni cenni in materia di asilo.

L'impianto espositivo è il medesimo: prima sono riportati alcuni dati numerici, indi è esposto un preliminare, sommario quadro normativo.

Ragione di sintesi impongono di non soffermarsi in modo analitico sull'intreccio - davvero serrato - di norme del diritto internazionale (Convenzione di Ginevra del 1951, ratificata dall'Italia con legge n. 722 del 1954), europeo (incluso l'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la quale ha, con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, effetto giuridico vincolante pari ai Trattati dell'Unione), italiano.

Invero anche il quadro normativo risulta, qui di seguito, sunteggiato in estrema misura.

E' infatti imminente la scadenza del termine di recepimento di due direttive dell'Unione europea (la n. 32 del 2013, cd. direttiva 'procedure'; la n. 33 del 2013, cd. direttiva 'accoglienza'), le quali sono parte costitutiva - assieme al regolamento 'Dublino III' (n. 604 del 2013) e alla cd. direttiva 'qualifiche' (2011/95/Ue) - del Sistema europeo comune di asilo.

Il vaglio parlamentare degli atti di recepimento nell'ordinamento interno di quelle due direttive 'in scadenza' pare dunque la sede cui rinviare una più puntuale ricognizione della normativa vigente.

Quanto ad uno sguardo d'insieme sulla normativa di riferimento dell'Unione europea, si rinvia ad altro dossier del Servizio studi, intitolato Le politiche dell'Unione europea in materia di controlli alle frontiere, asilo, immigrazione: normativa di riferimento e prospettive future.

ALCUNI DATI NUMERICI

Richiedenti asilo negli Stati membri dell'Unione europea

(fonte: Eurostat)

* Popolazione residente al 1 gennaio 2015.

Dunque secondo i dati Eurostat, il numero di richieste di asilo nell'Unione Europea è salito nel 2014 a 626.000 (rispetto alle 435.000 richieste dell'anno precedente).

Complessivamente, nel 2014 il più alto numero di richiedenti asilo è stato registrato in Germania (202.700 richiedenti, il 32% del totale), indi in Svezia (81.200, il 13%), in Italia (64.600, il 10%), in Francia (62.800, il 10%) e in Ungheria (42.800, il 7%).

Questi cinque Paesi hanno registrato andamenti differenti rispetto all'anno precedente. Il numero dei richiedenti asilo è più che raddoppiato rispetto al 2013 in Italia (+143%) e in Ungheria (+126%); è aumentato significativamente in Germania (+ 60%) e in Svezia (+50%); è diminuito in Francia (-5%).

E' a notare come il 20 per cento dei richiedenti asilo siano stati, nel 2014, siriani (da 50.000 del 2013, sono aumentati a 123.000 del 2014). Di questi, il 60 per cento circa sono stati registrati in due Stati membri: la Germania (41.100) e la Svezia (30.800).

Andamento delle richieste di asilo nell'Unione Europea, 2008-2014

Richiedenti asilo per cittadinanza

L'Afghanistan, con 41.300 richieste di asilo (pari al 7 per cento del totale), è diventato il secondo Paese di provenienza dei richiedenti asilo in Unione europea nel 2014.

Con 37.900 richiedenti (il 6 per cento del totale in UE) il Kosovo è la terza nazione da cui provenga il maggior numero di richiedenti asilo. La maggior parte dei Kosovari (21.500) ha presentato richiesta di asilo in Ungheria.

In alcuni Stati membri almeno la metà dei richiedenti asilo è risultata provenire da un'unica nazione. Nel 2014 questo è stato il caso di Cipro (57% provenienti dalla Siria), della Bulgaria (56 % provenienti dalla Siria), Ungheria (50% provenienti dal Kosovo), della Polonia (50% provenienti dalla Russia).

In proporzione alla popolazione di ciascuno Stato membro, la percentuale più alta di richiedenti asilo è stata registrata in Svezia (8,4 richiedenti ogni mille abitanti).

I dati sopra riportati riguardano le richieste di asilo pervenute nel 2014 nei diversi Paesi dell'Unione europea.

Qui di seguito sono riportati i dati delle decisioni prese in prima istanza.

Sono dati diversi, in quanto tra la data della domanda (v. tabella precedente) e la data della decisione (v. tabella seguente) intercorre un certo lasso di tempo, che può variare considerevolmente da uno Stato membro all'altro a seconda delle rispettive procedure nazionali e dei carichi amministrativi (una richiesta depositata in un certo periodo può perciò vedere l' esito mesi dopo). Le decisioni adottate nel 2014 sono di solito riferite a richieste presentate negli anni precedenti.

Per "decisione di prima istanza" si intende una decisione presa in risposta ad una richiesta presentata al primo stadio della procedura di asilo.

Nel 2014 sono state prese nell'Unione europea 360.000 decisioni in prima istanza, 163.000 delle quali hanno avuto esito positivo e hanno portato alla concessione del riconoscimento dello status di rifugiato, di protezione sussidiaria o per motivi umanitari.

Dunque circa la metà delle decisioni di prima istanza adottate complessivamente nell'Unione europea nel 2014 hanno avuto esito positivo.

66.300 concessioni di asilo hanno riguardato individui di nazionalità siriana (il 41% di tutte le decisioni positive prese in prima istanza).

E' stato stimato che nel corso del 2014 circa l'89 per cento delle richieste di asilo sono state presentate per la prima volta, mentre circa l'11 per cento erano reiterazioni di richieste già presentate in passato.

La percentuale di decisioni positive risulta molto variabile da uno Stato membro all'altro, come variano molto tra loro i Paesi di origine dei richiedenti asilo.

Decisioni di prima istanza, 2014

IL QUADRO NORMATIVO

L'articolo 10 della Costituzione, al terzo comma, recita: "Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge".

Il diritto di asilo è tra i diritti fondamentali dell’uomo ed è riconosciuto dalla Costituzione italiana allo straniero al quale sia impedito nel suo Paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche da essa garantite.

Per lungo tempo il dibattito dottrinale e l’esperienza giurisprudenziale si sono interrogati sulla natura immediatamente precettiva o solamente programmatica del dettato costituzionale.

Un 'tornante' si pose nei secondi anni Novanta a livello giurisprudenziale, allorché una sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ne affermò la valenza precettiva.

Quella sentenza (n. 4674 del 1997) rilevò che "l'articolo 10, terzo comma, della Costituzione attribuisce direttamente allo straniero il quale si trovi nella situazione descritta da tale norma un vero e proprio diritto soggettivo all'ottenimento dell'asilo, anche in mancanza di una legge che, del diritto stesso, specifichi le condizioni di esercizio e le modalità di godimento".

Ancor della Corte di Cassazione, vale ricordare come l’ordinanza n. 10686 del 2012 rilevi che il diritto di asilo è oggi "interamente attuato e regolato, attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti di protezione", pertanto "non si scorge alcun margine di residuale diretta applicazione della norma costituzionale".

Può dirsi ormai consolidato l'orientamento giurisprudenziale che considera il diritto di asilo interamente attuato e regolato attraverso gli istituti di protezione previsti dalla normativa comunitaria e recepiti nel nostro ordinamento, ossia la protezione internazionale (consistente nella concessione dello status di rifugiato e la protezione sussidiaria) e la protezione temporanea a carattere umanitario.

Il passaggio giurisprudenziale da ultimo citato, là dove fa riferimento ai tre istituti di protezione, richiede un chiarimento terminologico.

Si è ricordato, i tre istituti sono:

• status di rifugiato;
• protezione sussidiaria;
• protezione temporanea a carattere umanitario.

I primi due istituti sono articolazioni della protezione internazionale.

Ebbene, un interrogativo postosi così in dottrina come in giurisprudenza è stato se l'asilo costituzionalmente previsto e il riconoscimento dello status di rifugiato convenzionalmente disciplinato fossero il medesimo concetto oppur no.

La sentenza della Cassazione sopra citata del 1997 ebbe a rimarcare una diversità tra i due istituti. Asilo e rifugio "non coincidono dal punto di vista soggettivo, perché la categoria dei rifugiati politici è meno ampia di quella degli aventi diritto all'asilo, in quanto la citata Convenzione di Ginevra prevede quale fattore determinante per la individuazione del rifugiato, se non la persecuzione in concreto, un fondato timore di essere perseguitato, cioè un requisito che non è considerato necessario dall'articolo 10, terzo comma, della Costituzione".

La distinzione tra i due concetti si è andata peraltro stemperando, quanto al profilo procedurale, nella successiva giurisprudenza.

Una evoluzione si registra nella medesima normativa europea. Nella fase attuale, essa pare impiegare una terminologia in cui ricorre piuttosto la menzione del diritto di asilo, in luogo di diritto allo status di rifugiato. Ne è riprova l'articolo 78 del Trattato di Lisbona, secondo cui "L'Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un Paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento". Per cui "il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema europeo comune di asilo che includa: a) uno status uniforme in materia di asilo a favore di cittadini di Paesi terzi, valido in tutta l'Unione; b) uno status uniforme in materia di protezione sussidiaria per i cittadini di Paesi terzi che, pur senza il beneficio dell'asilo europeo, necessitano di protezione internazionale; c) un sistema comune volto alla protezione temporanea degli sfollati in caso di afflusso massiccio".

Questo spiega perché la legge italiana di delegazione europea 2013 secondo semestre (legge n. 154 del 2014) rechi (all'articolo 7) delega (il cui termine è il 20 luglio 2019) al Governo ad emanare un testo unico delle disposizioni di attuazione della normativa dell’Unione europea in materia di: "diritto di asilo, protezione sussidiaria e di protezione temporanea".

Il 'trittico' - ritenuto esauriente il precetto costituzionale dell'articolo 10, terzo comma - è qui declinato con la menzione del diritto di asilo, in luogo dello status di rifugiato.

La normativa italiana vigente è posta dal decreto legislativo n. 251 del 2007, per quanto riguarda la protezione internazionale - nella sua 'bipartizione', si è ricordato, in riconoscimento dello status di rifugiato e in protezione sussidiaria.

Per quanto riguardo la terza componente, ossia la protezione temporanea, la disciplina è recata dal decreto legislativo n. 85 del 2003.

Ambedue i decreti legislativi citati sono atti di recepimento di normativa comunitaria.

Lo status di rifugiato costituisce il livello più forte di protezione internazionale.

Tale status ha come presupposto la possibilità che il soggetto subisca atti di persecuzione individuale nel proprio Paese.

La nozione di rifugiato - con i diritti e doveri che ne scaturiscono - è fissata dalla Convenzione relativa allo statuto dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 e dal Protocollo relativo allo status di rifugiato, firmato a New York il 31 gennaio 1967.

Il riconoscimento dello status di rifugiato è entrato nel nostro ordinamento mediante la ratifica della Convenzione di Ginevra con la legge 24 luglio 1954, n. 722; il Protocollo del 1967 è stato reso esecutivo in Italia con la legge 14 febbraio 1970, n. 95.

Successivamente il riconoscimento dello status di rifugiato è stato regolato da fonti di rango comunitario.

La Convenzione di Ginevra, articolo 1, lett. A), n. 2), prevede che lo status di rifugiato possa essere riconosciuto quando vi sia giustificato timore di persecuzione individuale per motivi di razza, religione, cittadinanza, appartenenza a un determinato gruppo sociale, opinioni politiche.

Il decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251 riprende tale elencazione introducendo ulteriori specificazioni.

Il medesimo decreto legislativo, all'articolo 7, stabilisce che ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, gli atti di persecuzione devono alternativamente: a) essere sufficientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa; b) costituire la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona una violazione grave dei diritti umani fondamentali.

Inoltre, l'articolo 7 elenca le forme che possono essere assunte dagli atti di persecuzione: violenza fisica o psichica; provvedimenti legislativi o amministrativi; provvedimenti giudiziari, ovvero sanzioni, sproporzionati o discriminatori, che possono trarre origine dal rifiuto di accesso ai mezzi di tutela giuridici o dal rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo potrebbe comportare la commissione di crimini, reati o atti considerati crimini di guerra o contro l’umanità; atti specificamente diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia.

Al fine di introdurre un più articolato quadro giuridico relativo alle fattispecie meritevoli di protezione, la normativa comunitaria ha introdotto l’istituto più generale di "protezione internazionale" cui si riconducono sia lo status di rifugiato sia lo status di protezione sussidiaria (si veda a tale proposito l'articolo 2, comma 1, lettere a) e a-bis) del citato decreto legislativo n. 251 del 2007).

Della protezione sussidiaria possono beneficiare i cittadini stranieri privi dei requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato che non sono in grado di dimostrare di essere oggetto di specifici atti di persecuzione ma che, tuttavia, se ritornassero nel Paese di origine, correrebbero il rischio effettivo di subire un grave danno.

Essi non possono o (proprio a cagione di tale rischio) non vogliono avvalersi della protezione del Paese di origine.

Ai sensi dell'articolo 14 del decreto legislativo n. 251 del 2007, fini del riconoscimento della protezione sussidiaria, sono considerati danni gravi: a) la condanna a morte o all'esecuzione della pena di morte; b) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine; c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

Anche allo straniero ammesso alla protezione sussidiaria si applica il principio del non refoulement, sancito dalla Convenzione di Ginevra, consistente nel divieto di espulsione del soggetto che gode di protezione internazionale.

Gli articoli 19-30 del decreto legislativo n. 251 del 2007 dispongono in ordine al "contenuto della protezione internazionale" - e dunque sono disposizioni valevoli sia per i rifugiati sia per i destinatari di protezione sussidiaria.

Si prevede la tutela dell'unità del nucleo familiare per coloro che godono di protezione internazionale: i familiari che non hanno individualmente diritto allo status di protezione internazionale hanno i medesimi diritti riconosciuti al familiare titolare dello stesso (articolo 22).

Il permesso di soggiorno rilasciato ai rifugiati ha validità quinquennale ed è rinnovabile. Il permesso di soggiorno per protezione sussidiaria ha validità quinquennale rinnovabile previa verifica della permanenza delle condizioni che hanno determinato il riconoscimento della protezione. Il permesso di soggiorno consente l'accesso al lavoro e allo studio (articolo 23).

La questura competente rilascia ai soggetti che godono dello status di rifugiato un documento di viaggio di validità quinquennale che consente i viaggi al di fuori del territorio nazionale. Sempre la questura, qualora rilevi l'esistenza di fondati motivi che non consentano al titolare dello status di protezione sussidiaria di chiedere il passaporto alle autorità diplomatiche del Paese di cui è cittadino, rilascia all'interessato che lo richiede il titolo di viaggio per stranieri, valido fino alla data di scadenza del permesso di soggiorno (articolo 24).

Gli stranieri che godono di protezione internazionale hanno pieni diritti in materia di accesso al lavoro, all'istruzione e all'assistenza sanitaria e sociale (articoli 25-27).

Quanto alle procedure ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale, la disciplina normativa è posta dal decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25. Di questo è peraltro imminente una revisione, con il recepimento della direttiva 'in scadenza' n. 32 del 2013.

Una fattispecie ulteriore è la protezione temporanea.

Si tratta di procedura di carattere eccezionale che garantisce - nei casi di afflusso massiccio o di imminente afflusso massiccio di sfollati provenienti da Paesi non appartenenti all'Unione europea che non possono rientrare nel loro Paese d'origine - una tutela immediata e temporanea alle persone sfollate, in particolare qualora sussista il rischio che il sistema d'asilo non possa far fronte a tale afflusso⁽¹⁾ .

Sulla base di tale procedura, il Consiglio europeo può deliberare di volta in volta misure eccezionali al fine di assicurare una tutela immediata, della durata di un anno e rinnovabile per un altro anno.

Secondo le definizioni della norma europea, per "sfollati" sono da intendersi "i cittadini di paesi terzi o apolidi che hanno dovuto abbandonare il loro paese o regione d'origine o che sono stati evacuati, in particolare in risposta all'appello di organizzazioni internazionali, ed il cui rimpatrio in condizioni sicure e stabili risulta impossibile a causa della situazione nel paese stesso, anche rientranti nell'ambito d'applicazione dell'articolo 1A della convenzione di Ginevra o di altre normative nazionali o internazionali che conferiscono una protezione internazionale, ed in particolare: i) le persone fuggite da zone di conflitto armato o di violenza endemica; ii) le persone che siano soggette a rischio grave di violazioni sistematiche o generalizzate dei diritti umani o siano state vittime di siffatte violazioni".

1) Introdotta dalla direttiva 2001/55/CE del Consiglio sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e sulla promozione dell'equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell'accoglienza degli stessi. Recepita con decreto legislativo 7 aprile 2003, n. 85.